法治與監管：我國城市光污染防治體系建設研究

李鈺 秦玉孌

［摘 要］城市是光污染的多發地，且防治具有特殊性。城市光污染防治在法律中涉及層面較淺，針對性的僅有一些規范性文件和地方性法規，尚未形成完整的防治法律體系以及系統的防治監管體系。我國可在適當的法律框架下構筑城市光污染防治體系，完善光污染防治法律體系，明晰城市光污染監管部門的權責，建立監管部門協調聯動機制，實現生態環境保護部門牽頭、其他部門為輔的城市光污染協調治理機構，做到有效防范和治理城市光污染帶來的環境風險。

［關鍵詞］光污染；城市光污染；污染防治；防治體系

［中圖分類號］D922?? ［文獻標志碼］A??? ［文章編號］2095-0292（2024）02-0071-05

［收稿日期］2023-12-20

［基金項目］河北省社會科學基金項目“環境壁壘語境下河北省產業低碳化制度研究”（D2018253）

［作者簡介］李鈺，河北地質大學法政學院碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學；秦玉孌，河北地質大學法政學院教授，法學博士，研究方向：經濟法。

一、問題的提出

我國處于城市光污染高發期，相關防治體系并沒有及時完善，并且光污染本身存在一定的復雜性，現有防治體系在處理光污染防治時有一定的局限性。城市光污染防治不力可導致相關風險不斷升級：威脅人類健康并破壞生態環境，會給公眾、環境等帶來巨大災難。黨的二十大報告強調“推動區域綠色協調發展”“對光污染、輻射污染等新污染的治理展開實踐運行”。對此，學界對光污染相關問題展開了大量的研究。王傳銀（2020）建議通過實施完善的時區管理和強有力的違反光污染投訴機制來解決光污染問題。［1］梁文永（2020）等人認為，應通過將光污染納入環境稅收體系來解決光污染問題。［2］高正文（2019）表明，在解決城市光污染的過程中，制定更嚴格的環境光標準有利于人類健康。［3］呂忠梅（2018）在《環境法回歸，路在何方——關于環境法與傳統部門法關系的再思考》一書中認為，光污染是新時代的環境問題，為了完善我國的環境法律體系，有必要將光污染納入環境法律體系。［4］學界研究成果雖然豐碩，但對城市光污染防治體系的研究仍相對較少，不能滿足現實需求。基于此，本文以城市光污染防治為研究對象，探析當前城市光污染防治體系困境，結合現有規范文件和地方立法，參考大氣和其他污染物的防治，提出城市光污染防治相關對策，助力城市光污染防治體系的完善。

二、我國城市光污染防治建設現狀

（一）我國城市光污染防治法律體系建設現狀

1.城市光污染防治的國家層面立法現狀

環境立法是環境治理思想、治理模式、治理方式等的制度化、法律化。雖然我國尚未制定專門法對城市光污染進行防治，但在國家層面已有《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）的原則性規定，可以對城市光污染防治工作提供指導原則。［5］

《憲法》中規定了國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。雖對城市光污染并沒有明確的規定，但是賦予了公民享受舒適環境的權利。而城市光污染正屬于影響了他人的生存環境和生態環境。但是，憲法沒有規定哪些行為和現象屬于光污染，這需要其他法律法規的確認。

《民法典》通過相鄰關系規定了光污染，相鄰關系規定的是相鄰不動產之間的關系。但，不規范或不受管制的光源所產生的光污染可能在動產中產生。因此，《民法典》不能完全覆蓋光污染的范圍。

《環境保護法》規定企業事業單位和其他排放污染物的生產經營者，應當采取措施，對廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、氣味、噪聲、振動、放射性物質、光輻射和電磁輻射等進行防治，預防和防止對環境造成危害。《環境保護法》將光輻射和電磁輻射納入污染范圍，原則上規定了污染物排放主體防治光污染的義務。但是，沒有針對光污染的具體預防和控制措施。

《室外照明干擾光的限制規范》對干擾光進行了規制。［6］根據城市各區域不同的采光需求，將城市大致分為四個不同的照明亮度等級E1-E4，具體區域劃分如表1所示。

《城市夜景照明設計規范》是我國首個關于城市夜間照明的全國性標準文件，［7］明確規定了建筑物、特殊景觀要素、商業街、廣場、公園、廣告、標志等照明設計。但該規范僅對照明設備的大小形狀及功率做出了原則性的要求，沒有對光源本身的光照性質進行規定，并不能對城市光污染防治起到作用。

與《城市夜景照明設計規范》不同的是，《城市道路照明設計標準》則是基于車輛行駛以及行人安全的考量，對道路照明進行明確分類，明確道路照明評價指標、機動車道照明標準值、人行及非機動車道照明標準值。［8］但這些標準并不都是強制性標準，在城市光污染防治中不能起到應有的效果。

2.城市光污染防治的地方層面立法現狀

各地都積極通過法律手段對城市光污染進行管控和防治。1997年，山東省頒布了《山東省環境保護條例》，規定了城市環境評價的共同標準，首次將光污染環境評價質量作為環境標準之一。2018年，該省對《山東省環境保護條例》進行修訂，將“光輻射”劃定為法定污染物，要求相關部門對相關的照明設施和建筑材料進行監管，并規定違法者相應的法律后果。2008年，珠海市緊隨其后頒布《珠海市環境保護條例》，并在2020年對該條例進行修訂。《珠海市環境保護條例》在珠海市內劃分環境保護區，并規定產生光污染的企業應建立環境責任制，為減少光污染的影響采取有效的措施，要求建筑反光材料和照明設施不得影響他人的正常生活。除此之外，澳門、香港、杭州、廈門、深圳等地也都頒布了相應的法規等（見表2）。值得注意的是，廣州市對城市光輻射的關注最為全面，近年啟動的《廣州市光輻射環境管理規定》（征求意見稿）的意見征求，為城市光污染防治專門立法的首次探索。

（二）我國城市光污染監管體系建設現狀

《環境保護法》規定了政府在環境保護中的監管責任。政府對城市光污染進行監管，有助于治理城市光污染，改善和保護城市的生態環境。

目前，我國針對城市光污染監管還沒有完整的監管體系，僅有地方作為參考依據。在地方實踐中，城市光污染的監管涉及生態環境部門、規劃部門、住房部門、自然資源部門、市場監管部門以及城市管理綜合執法等多個部門，呈現各地方監管主體不一、監管內容各異等特點。例如：《廣州市生態環境保護條例》第39條指出，“公安、城鄉住房建設、交通運輸、市場監管、城管綜合執法等部門要對不同類型的區域、光源或照明設備進行控制指引。”《杭州市城市照明管理辦法》第4條指出，“全市的照明工作由市城市管理行政主管部門負責，鄉（鎮）人民政府、街道辦事處、建設、城鄉規劃、國土資源、交通運輸、城市綠化、園林、文物、旅游、公安、環境保護、財政等行政管理部門應當按照各自職責開展城市照明工作”。又如，《深圳經濟特區環境保護條例》第89條規定：“城市規劃和自然資源部要規劃和審批玻璃幕墻項目是否符合規定；市、區住建部門要建立玻璃幕墻反射標準，并且對玻璃幕墻的建設規劃、設計等方面進行監督，明確城市管理部門在城市光污染治理中的職責”。此條例要求深圳市城市綜合管理部門與其他相關部門對深圳市光污染展開聯合執法。再如，《上海市環境保護條例》第58條中指出“市容綠化部門和住建部門對反射材料和室外照明進行監管”。《廈門市環境保護條例》第4條中指出“本市的生態環境部門要對本區的環境保護工作進行全面統籌管理，并且其他部門在職責范圍內配合生態環境部門完成職責范圍內的監管環境保護工作，同時要求基層鄉政府和街道辦事處對本地區環境保護工作進行監督的管理制度”。《山東省環境保護條例》第56條規定，“住建部門和政府確定部門對建筑反光材料的使用進行嚴格監管”。

三、我國城市光污染防治體系存在的問題

（一）光污染防治法律體系有待完善

雖然我國法律體系比較豐富，但有關城市光污染防治的內容卻很少，大多體現在物權關系或相鄰關系上，這使得城市光污染無法明確界定，在關鍵時刻無法保護受害人的利益，或者無法對城市光污染進行及時有效地防治。［9］國家法律、行政法規和司法解釋中沒有提到城市光污染以及對城市光污染的具體預防和處罰措施。當前，一些地方對城市光污染行為有明確的地方性法規規定，但國家層面在這方面的法律制度缺失，一定程度上使得地方政府在城市光污染治理上因制度不完善而耽誤防治，也使得公民在日常生活中很少關注城市光污染，導致光源使用不當造成城市光污染地惡性循環。

城市光污染地防治是一項系統工程，不僅需要基礎性法律制度地支持，還需要配套性法律制度的保障與配合。例如，在城市光污染中，光源是否標準化，燈具和建筑物的材料是否合理，都需要受到相應規制；再比如，面對城市光污染，受害人能否成功起訴，這就使得我國必須有一個統一的訴訟制度來解決這一問題。

（二）城市光污染防治監管體系有待優化

當前，我國各地城市光污染的監管工作普遍存在涉及多個部門，且各地監管部門不統一。城市光污染監管部門既涉及生態環境部門、自然資源部門、住房和城鄉建設管理部門，又涉及城市管理綜合執法、市場監督管理部門等部門。例如，《上海市環境保護條例》規定了“市生態環境、市容綠化、住房和城鄉建設”三個部門對城市光污染承擔監管職責。《廣州市生態環境保護條例》規定了“公安、住房和城鄉建設、交通運輸、市場監督管理”四個部門對不同區域、不同光源的光污染進行監管。此外，在一些地方城市光污染監管規定中，對于政府監管職能只有一些原則性的規定，未細化與明確。

在污染防治監管中涉及多部門時，我國一般采用“統一主管與分工負責”的監管體制。當城市光污染的監管涉及多個部門并且權責不清時，就會產生部門間互相推諉的情況，從而無法真正起到監管的最佳效果。筆者在問政四川平臺上發現城鎮光污染投訴數量較高，但找不到有能力解決問題的部門，無法實現有效協調，問題無法真正解決。各部門推卸責任，造成許多投訴無法解決。［10］

四、我國城市光污染防治體系的完善路徑

（一）完善光污染防治法律體系

制定關于預防和控制光污染的法律體系。歸根結底，光污染是由行為人不規范使用光源造成的，有必要預防和控制光污染。根據我國相關環境污染防治法律體系的經驗，城市光污染防治最好的路徑是制定一部單一的防治法——《光污染防治法》。制定專門的光污染防治法，不僅可以集中立法資源，提高立法效率，而且可以系統地規定光污染防治的法律制度。未來，我國在借鑒國外制定光污染防治立法的相關經驗，地方相關立法實踐的基礎上，制定符合我國國情的《光污染防治法》。筆者認為《光污染防治法》的制定需要注意以下幾個方面：一是要明確光污染的檢測標準。《光污染防治法》應當制定一個標準來判斷光是否達到了光污染的標準，從而判斷行為人是否產生了光污染或受害者是否受到了光污染的侵害，行為人是否應當承擔相應的法律責任。雖然有《室外照明干擾光限制規范》，但此規范并不是強制性規定，在此情況下也很難判斷是否產生了光污染并且受害人很難維護自己的合法權益。光污染排放標準可以根據大氣和其他污染物排放標準模型制定，根據光環境質量標準考慮光污染排放的特點和區域差異。特別是，既要嚴格限制城市照明標準，又要規范城市建筑裝飾外立面材料，避免反射、折射光造成的光污染。二是應當將光按區域劃分，不同的區域應當采用不同的光污染檢測標準。建議劃分為四個區域，但與《室外照明干擾光的限制規范》不同的是，這四個區域為“森林公園與自然保護區”、“城郊與城市居住區”、“廣場公園及道路區”、“城市繁華中心區與商業區”。城郊居住區與城市居住區同屬居住區，因此將其劃分為同一區域。將公共區細化為廣場公園及道路區，這種區分方式能夠使植物得到妥善的保護，居民區不受光污染的侵擾，同時兼顧了經濟的發展。實行亮度分區后，對發生在不同地區的光污染糾紛案就可以依據不同的標準值來界定某種光是否屬于“光污染”。

在出臺《光污染防治法》同時，需要配套的法律制度來進行保障和配合。國務院制定的行政法規雖次于法律，但凌駕于地方法規之上，在國家層面上的統一適用性相對較強，這在野生動物、溪流采砂和其他領域得到了充分證明。因此，在制定《光污染防治法》的同時，有必要制定有關光污染防治的行政法規例如《光污染控制管理條例》等，從而形成更加完善的光污染防治法律體系。

（二）完善城市光污染監管部門的權責

為了提高城市光污染防治與管理的有效性，必須明確各部門的監管職責，在此基礎上建立各部門協調聯動機制，實現城市光污染的有效控制。

1.明晰城市光污染監管部門的權責

完善城市光污染的監督管理體系，首先要明晰城市光污染監管部門的職責，使各個部門明晰自身的職責范圍，從而方便各部門在其職責范圍內井然有序地開展防治與監督工作。為此，筆者將從生態環境部門、城市管理執法部門、城鄉與住房建設部門和其他部門這四個方面進行闡述城市光污染監管部門權責。（1）生態環境部門。生態環境部門在國家及各地環境保護與治理工作中起著主導作用。在城市光污染防治的監管工作當中，應當對用光環境進行嚴格的劃分，并且對相應區域進行對應監管。這其中就包括嚴格制定用光標準，并根據用光標準劃分相應的光環境區域，根據區域的不同進行不同的環境影響評價工作，對日后光污染的防治工作進行規劃，并對公眾進行信息公開，使公眾參與光污染監管中。（2）城市管理執法部門。城市管理執法部門主要監管轄區內的城市照明污染。如果城市光污染是由于管轄范圍內照明設備的不當使用（如戶外廣告設施、LED照明標識、違規組織的照明活動），城市管理執法部門有義務依法對產生城市光污染的照明行為進行處罰或行使行政執法權。（3）城鄉與住房建設部門。城鄉與住房建設部門主要針對在城市規劃當中的一些建設工程，對一些工程當中的照明設施、建筑材料是否符合環境影響評價中的光污染指標進行監管和落實。如果建設項目中存在照明設備和反射建筑材料，應進行檢測和相關驗收，以驗證所用材料和設備符合相關標準。（4）其他部門。其他部門中涉及城市光污染防治的部門分別為公安部門、市政部門和交通管理部門、市場監管部門、各級規劃和自然資源管理部門。首先，公安部門協助生態環境部門對一些城市光污染所引發的民事糾紛進行調解處理，維護公民的合法權益，避免公民進一步受到城市光污染傷害。［11］其次，市政部門和交通管理部門協助生態環境部門對交通道路照明的亮度、時間進行規劃和控制，防止因為不規范用燈造成的人員傷害或者影響附近居民的正常生活。最后，市場監管部門也要協助生態環境部門對市面上照明產品的質量、產品標準進行嚴格核查，為打造健康綠色的照明市場起到監管作用。除此之外，各級規劃和自然資源管理部門也要協助生態環境部門對城市當中的玻璃幕墻進行監管控制。

2.建立監管部門協調聯動機制

在明確生態環境部門是控制城市光污染監管機構的前提下，其他部門在各自職權范圍內協助生態環境部門共同構建城市光污染監管體系。城市光污染治理是一項系統的工作，為實現城市光污染防治的最佳協同效應，需要相關部門的密切協作與配合。為解決行政權力重疊和實際執行困難的問題，應在不同部門之間建立反映協同治理理念的共同監管機制。未來，我國可建立生態環境保護部門牽頭、其他部門為輔的城市光污染治理協調機制。（1）構建城市光污染防治協調機制。首先，相關部門可以利用現有的電子政務平臺構建城市光污染防治協調機制。其次，以生態環境部門為核心，共享執法信息，建立相關獎懲機制，鼓勵各部門積極發揮自身作用。最后，探索建立城市光污染綜合治理或多部門聯合執法的組織機構，有助于避免單一主體執法過程中可能出現的“執法困境”。（2）完善政府間的光污染信息共享機制。政府部門間共享光污染信息，有助于提高光污染治理的執法效率，避免“多執法”和“少監管”的兩難境地。政府間光污染信息共享機制的建立是基于部門間角色分工不同，部門間所掌握的光污染信息不同。因此，我國可基于大數據技術構建政府內部光污染信息共享平臺，將實時光污染監測數據傳輸到該平臺，使各部門能夠了解光污染信息并采取下一步行動。

結語

人們對美好生活的向往，使得城市光污染的問題不能被學術界、實務界忽視。為了更好地治理城市光污染帶來的環境問題，城市光污染防治既離不開法治，也離不開監管。未來，我國需要不斷健全城市光污染法律體系，完善城市光污染監管體系，不斷減輕和防止城市光污染帶來的危害，集公眾之力，共同打造一個綠色發展的節約型社會。

［參 考 文 獻］

［1］王傳銀.光污染防治專門立法研究［D］.遼寧大學碩士學位論文，2020.

［2］梁文永，徐加偉.光污染納入環境保護稅課稅范圍研究［J］.中國市場，2020（16）：139-140+143.

［3］高正文，盧云濤，陳遠翔.城市光污染及其防治對策［J］.環境保護，2019（13）：44-46.

［4］呂忠梅.環境法回歸路在何方？——關于環境法與傳統部門法關系的再思考［J］.清華法學，2018（5）：6-23

［5］于鈞泓.城市光污染問題的法律解析［J］.山東社會科學，2015（S2）：401-402.

［6］GB/T 35626-2017，室外照明干擾光限制規范［S］.

［7］JGJ/T 163-2008，城市夜景照明設計規范［S］.

［8］CJJ 45-2006，城市道路照明設計標準［S］.

［9］范俊榮，于添陽.論環境侵權精神損害賠償制度［J］.哈爾濱師范大學社會科學學報，2023，14（4）：83-88.

［10］問政四川.永安大道北一段輔路夜間施工擾民［EB/OL］.（2023-10-02）［2023-10-28］.https：//ly.scol.com.cn/thread？tid=3132596.

［11］高正文，盧云濤，陳遠翔.城市光污染及其防治對策［J］.環境保護，2019，47（13）：44-46.

Rule of Law and Regulation： Research on the Construction of Urban Light Pollution Prevention System in China

LI Yu，QIN Yu-luan

（Hebei GEO University of Politics and Law，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The city is the frequent place of light pollution， and the prevention and control is special. The prevention and control of urban light pollution involves a relatively shallow level in laws. There are only some normative documents and local regulations， and a complete legal system and a systematic prevention and control supervision system have not yet been formed. Our country can be under the appropriate legal framework to build urban light pollution control system， improve the light pollution prevention and control legal system， clear urban light pollution regulatory responsibilities， establish regulatory coordination linkage mechanism， realize the ecological environment protection department led， other departments of urban light pollution coordination governance， do effectively prevent and control urban environmental risks of light pollution.

Key words：light pollution; urban light pollution; pollution pollution prevention and control; pollution prevention and control system

［責任編輯 孫蘭瑛］