論特定群體民事公益訴訟的制度化

郭 翔

一、引言

自2012年我國《民事訴訟法》明確規定民事公益訴訟制度以來，民事公益訴訟的適用范圍不斷擴大。2020年《未成年人保護法》的修改，增加了針對未成年人權益保障的民事公益訴訟。2022年《婦女權益保障法》的修改，增加了針對婦女權益保障的民事公益訴訟。雖然運用民事公益訴訟制度保護特定群體的利益，僅能按照司法解釋所規定的辦案流程和審理程序開展訴訟活動，但我國的民事公益訴訟制度建設仍取得了顯著成效。然而，在“實踐探索——立法確認”的制度形成機制下，相關部門出臺了數量眾多的規范，這些規范難免存在著內容的重復和程序的沖突。為了解決這些問題，對已有的規定進行整理并進行統一立法的呼聲越來越高。

2019年，黨的十九屆四中全會提出要“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年9月9日，國務院發布《國家人權行動計劃(2021—2025年)》，提出建立常態和非常態相結合的特定群體權益保障機制，完善對少數民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等各類特定群體權益的平等保障和特殊保護。除法律已經明確規定的未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟以外，近年來已經出現了保障老年人、殘疾人等特定群體合法權益的公益訴訟實踐。對于這些尚未法定化的民事公益訴訟類型，是繼續修改《老年人權益保障法》《殘疾人保障法》等單行法予以規定，還是制定統一的公益訴訟法予以規定，對于這一問題的分析和回答，構成了本文研究的主要內容。

二、特定群體民事公益訴訟制度化的立法背景與現存問題

(一)特定群體民事公益訴訟制度化的立法背景

特定群體民事公益訴訟，即特定群體權益保障型民事公益訴訟，是指為了實現對少數民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等各類弱勢群體權益的平等保障和特殊保護，基于維護社會公共利益的需要而實施的民事公益訴訟。雖然特定群體民事公益訴訟保護的是弱勢群體的利益，但其并不是一種單一的民事公益訴訟，而是多種弱勢群體權益保障型公益訴訟的合稱。在內容上可以進一步分為少數民族權益保障民事公益訴訟、婦女權益保障民事公益訴訟、兒童權益保障民事公益訴訟、老年人權益保障民事公益訴訟、殘疾人權益保障民事公益訴訟等多種類型。

雖然我國自古以來就有尊老愛幼、扶弱濟殘的文化傳統[1]，“仁者愛人”是中國傳統倫理的基礎和重要內容[2]，平等屬于社會主義核心價值觀，但2012年我國《民事訴訟法》修改增加民事公益訴訟制度時，并沒有規定此類民事公益訴訟制度的保護主體。直到《未成年人保護法》修改以后，才有民事公益訴訟所保障的特定群體的規定。雖然到目前為止，立法僅明確規定了未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟，但部分地方的檢察機關已經開始辦理老年人權益保障公益訴訟案件。例如，在重慶市榮昌區人民檢察院督促義務人履行贍養扶助義務的民事公益訴訟中，兒子李某林、李某成拒不履行贍養扶助義務，李某某、張某某夫婦受到傳統觀念的影響不愿就贍養糾紛提起民事訴訟。2020年7月21日，榮昌區人民檢察院向法院提起民事公益訴訟。經過檢察院和法院聯合調解，李某某、張某某夫婦與兒子李某林、李某成就住房及贍養問題達成協議。法院對調解協議內容予以確認，檢察機關撤回了起訴。[3]此外，檢察機關還積極辦理殘疾人權益保障公益訴訟案件。例如，2022年5月13日，最高人民檢察院會同中國殘聯聯合發布殘疾人權益保障檢察公益訴訟典型案例。[4]盡管所發布的10個典型案例均屬于行政公益訴訟案件，但卻表明，我國已經開始用公益訴訟保障殘疾人權益。

需要說明的是，沒有法律明確規定并不等于老年人和殘疾人權益保障民事公益訴訟案件的起訴就完全找不到法律依據。根據現行《民事訴訟法》第58條規定，人民檢察院對“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，滿足一定條件后，可以提起公益訴訟。通過對“等”做擴張解釋，可以將“老年人和殘疾人權益”包含在內，以此實現檢察機關提起民事公益訴訟的合法性。但這種合法性存在著合理性方面的質疑。畢竟這些解釋，既不是立法機關作出的解釋，也不是最高人民法院和最高人民檢察院以規范性文件進行的司法解釋，而是檢察官和法官在適用法律過程中所作的解釋，在統一性和正當性方面還存在著瑕疵。[5]一方面，對《民事訴訟法》有關民事公益訴訟的條文，既可以進行擴張解釋，也可以進行嚴格解釋或者限縮解釋。另一方面，作為起訴主體的檢察院和作為裁判主體的法院，需要對擴張解釋《民事訴訟法》形成“合意”，以便使檢察機關擴張解釋后辦理的案件能夠被法院受理，但在對“損害社會公共利益的行為”的認定上，存在著案件開庭審理之前就進行事實認定的嫌疑。

(二)特定群體民事公益訴訟制度化的問題

特定群體民事公益訴訟的制度化，實質上是在總結我國民事公益訴訟實踐的基礎上以立法的方式形成穩定的規則和相應的制度。特定群體民事公益訴訟的制度化，需要解決內容和方式兩方面的問題。

1.內容方面的問題

第一，有關社會公共利益部分。這一部分往往被當作實體法的內容。在民法上，社會公共利益是高度抽象的概念，很難被法律明確規定。但在民事公益訴訟中，如果不能夠明確公益訴訟所保護的社會公共利益的范圍，在能否提起公益訴訟時會出現認識上的差異，并且會導致處理上的不一致。因此，對特定群體民事公益訴訟進行制度化時，必須要解決社會公共利益的制度化問題。第二，其他程序規則部分，即用于處理民事公益訴訟案件的程序，包括訴前程序、受理程序、審理程序等內容。目前，實踐僅能依據針對其他類型的民事公益訴訟所頒布的司法解釋規定的辦案流程和審理程序，開展公益訴訟活動。這些司法解釋在訴前程序(如對訴前公告的要求)、受理程序(如級別管轄、受理后法院的告知義務)、審理程序(如證據、調解、和解、撤訴、反訴)方面均存在著不同于現行《民事訴訟法》規定的內容。并且，部分司法解釋還存在著沖突，例如關于檢察民事公益訴訟級別管轄的規定。按照2020年修正后的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規定，第一審環境民事公益訴訟案件由中級以上人民法院管轄。但按照2020年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第14條的規定，人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由基層人民檢察院立案管轄。管轄法院與辦案檢察院的級別不對應，將影響環境民事公益訴訟在實踐中的開展。[6]此外，其他公益訴訟中的程序規則能否直接適用于未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟，也是一個需要考慮的問題。例如，在環境民事公益訴訟實踐中已經出現的預防性公益訴訟，能否適用于未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟，就需要結合環境民事公益訴訟和特定群體民事公益訴訟所保護的社會公共利益的異同謹慎處理。

2.制度化方面的問題

這涉及是通過統一的法律完成制度化，還是通過分別立法完成制度化。值得注意的是，這一問題與目前的公益訴訟統一立法趨勢有著密切的聯系。目前的民事公益訴訟規則散見于《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》《未成年人保護法》等多部法律及20多部司法解釋中。這種分散性的規定在民事公益訴訟制度初創階段具有巨大的優勢。例如，可以根據社會公共利益受到損害的情況及法院審理民事公益訴訟的能力，不斷擴大法院受理民事公益訴訟的范圍。又如，可以根據辦理民事公益訴訟案件的實際需要及審理民事公益訴訟案件形成的經驗，逐步形成和完善特殊的程序規則。從近幾年我國民事公益訴訟立法和實踐的發展來看，分散性規定對于民事公益訴訟的快速發展發揮了積極作用。然而，隨著與民事公益訴訟程序相關的司法解釋越來越多，分散性規定存在的問題也引起了人們的關注：司法解釋的法律位階偏低，且與現行《民事訴訟法》對辦案流程和審理程序的規定不一致，這使得目前的民事公益訴訟實踐不完全符合《民事訴訟法》的規定。同時，過于分散的程序規則，不僅內容重復而且容易引起適用方面的沖突。

由于特定群體民事公益訴訟制度化的內容包含社會公共利益部分和程序規則部分，因此在制度化的方式上將面臨著三個方面的問題。第一，是否需要對這兩部分進行統一規定？如果不能進行統一規定，理由是什么？如果可以進行統一規定，則如何實現？第二，對于不同類型的特定群體民事公益訴訟(包括少數民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人民事公益訴訟)，社會公共利益部分應當分別規定還是統一規定？第三，對于未成年人、老年人等不同類型的民事公益訴訟，程序規則部分應當分別規定還是統一規定？

民事訴訟程序應服務于所保護的民事實體權利，這是由民事訴訟的工具價值決定的。[7]民事公益訴訟程序上的特殊性源于其所保護的是社會公共利益而不是私人利益。因此，要形成特定群體民事公益訴訟的合理規則，需要先對特定群體民事公益訴訟所保護的社會公共利益進行明確的界定。下文將重點分析特定群體民事公益訴訟所保護的社會公共利益的特殊性。

三、涉特定群體社會公共利益的特殊性

特定群體，即弱勢群體，是一個相對性概念[8]，很難進行精確定義。社會公共利益，簡稱公共利益，不僅被經濟、政治和法律界廣泛使用，而且因不同學科觀察角度的不同而難以形成共識。[9]即使在法學學科內部，學者也會因為不同的經濟社會文化背景，對社會公共利益形成不同的認識。[10]

(一)社會公共利益認定的價值屬性

特定群體社會公共利益如婦女權益保障型民事公益訴訟，僅保障婦女的權益，與其他公益訴訟如環境民事公益訴訟保護全體社會成員的合法權益明顯不同。此類社會公共利益具有群體性，即受保護的主體范圍與特定群體范圍相當，并且可以進一步分為未成年人、婦女等群體中不特定多數人的利益。而社會公共利益的主體不限于“特定群體中的不特定多數人”，而是“全體社會成員中的不特定多數人”。這種公益訴訟實質上是在保護特定的價值觀念，即通過對損害特定價值觀念的行為提起民事公益訴訟，維護特定的價值觀念。雖然未成年人、婦女等群體需要被特別保護的價值觀不同，但對于全體社會成員來講，這些價值觀都值得保護。

將民事公益訴訟所保護的對象擴張到價值觀念，開始于2018年《英雄烈士保護法》第25條的規定，以公開方式侵害英烈人格利益，損害了社會公共利益，英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現。[11]從理論基礎來看，公共利益分為物質利益和精神利益兩類，精神利益即包括公眾對道德價值觀念的需要。[12]《婦女權益保障法》第77條所規定的民事公益訴訟同樣保護價值觀念：原本特定人之間發生的爭議，因為侵害了“平等”觀念，可以提起民事公益訴訟。如前文所提到的重慶市榮昌區人民檢察院提起的民事公益訴訟，同樣保護的是價值觀念，贍養權受到侵害的是特定人，即作為父母的李某某、張某某夫婦，檢察機關提起民事公益訴訟的原因在于維護敬老的社會觀念。這類社會公共利益與價值觀有關，涉及不特定多數人的范圍較大，但當不特定多數人在價值觀上無法形成統一認識時，需要立法給出明確的判斷標準，才能很好地解決是否通過特定群體民事公益訴訟予以保護的問題。

此外，將公益訴訟保護的對象擴展到價值觀念是中國式法治現代化的必然結果。根據《民法典》第132條規定不得損害“社會公共利益”，第1183條規定，“造成嚴重精神損害的，被侵權人有權請求精神損害賠償”。《民法典》的這些規定為我國民事公益訴訟維護精神利益提供了實體法基礎。從已經規定和已經開展的公益訴訟實踐來看，我國民事公益訴訟所要保護的精神利益，大多數與社會主義核心價值觀有關，例如英烈權益公益訴訟維護的是愛國等價值觀，婦女權益公益訴訟維護的是平等等價值觀。重慶市榮昌區檢察院提起的民事公益訴訟維護的是友善等價值觀，筆者認為，社會主義核心價值觀屬于社會公共利益的組成部分，應當受到民事公益訴訟的保護。

(二)社會公共利益的不確定性

在法哲學上，既有將公共利益看作利益總和的學說(如私人利益總和說、公民全體利益說、大多數人利益說)，也有將公共利益看作價值觀念的學說(如目的性價值說)。[13]社會公共利益是一個內涵不確定的概念。

在公益訴訟領域，社會公共利益概念的擴展，會導致特定群體的類型和范圍擴展。起初，人們認為公共利益就是國家利益，不包括社會利益。[14]但將公共利益等同于國家利益的觀點，由于與中國的公益訴訟立法與實踐脫節，不能成為劃分我國公益訴訟范圍的依據。[15]有觀點認為，公共利益包含了兩個層次：第一個層次為社會公共利益，即社會全體或者部分成員所享有的利益；第二個層次是指國家利益。[16]近來有觀點則認為公共利益包含三個層次：第一個層次是國家利益，如國有資產；第二個層次是不特定多數人的利益；第三個層次是需要特殊保護的群體利益，如婦女、未成年人、老年人、殘疾人等群體的利益，保護這類利益是為了社會均衡和可持續發展。[17]

目前我國民事公益訴訟所保護的社會公共利益的范圍和類型，隨著公益訴訟概念的擴展而不斷擴展，部分特定群體也被納入公益訴訟的保護范圍。早在2012年《民事訴訟法》增設民事公益訴訟制度之前，人們就已經開始積極探索通過訴訟對社會公共利益予以特別保護的可能性。[18]然而，當社會公共利益受到侵害時，是否需要進行民事公益訴訟，需要考慮多種因素，包括：社會公共利益是否需要在法律上予以保護；受到侵害的社會公共利益是否可以通過訴訟之外的方式獲得救濟；法院通過民事訴訟保護社會公共利益的可能性和實效性；起訴主體是否具備通過訴訟維護社會公共利益的能力。這些因素也被綜合考慮以防止擴大使用公益訴訟造成對私人民事權益的不當干預。[19]然而，這也導致我國一開始僅對環保領域和消費領域的社會公共利益提供民事公益訴訟保護。雖然2012年以后民事公益訴訟所保護的社會公共利益的范圍在不斷擴展，但仍然有限。直到2020年《未成年人保護法》修訂，民事公益訴訟的保護范圍才擴展到特定群體權益保障領域。但到目前為止，仍然只有部分特定群體的權益能夠獲得民事公益訴訟的保護。

整體來說，社會公共利益概念的不確定性，對于民事公益訴訟制度、理論和實踐的發展，產生促進作用的同時，也會產生消極影響。從實體方面來看，不恰當地擴展公益訴訟的適用范圍，將原本只需要通過私權訴訟解決的問題公益訴訟化，會形成對私權行使的妨礙、侵害。目前，消除公益訴訟中社會公共利益不確定性的方法有兩種：一種是在理論上形成共識。例如，對社會公共利益歸屬主體的判斷，采用的就是這種方式。自2012年《民事訴訟法》第55條增加公益訴訟的規定以來，由于將公益訴訟的適用限定為“損害社會公共利益的行為”，為明確公益訴訟的適用條件，人們開始嘗試結合立法規定公益訴訟的目的以及公益訴訟與傳統訴訟的關系，解讀社會公共利益的含義。如果將公共利益理解為特定的多數人的利益，在程序適用上會與原有的共同訴訟和代表人訴訟產生沖突。為準確地劃分不同的多數人訴訟的適用范圍，最終達成將民事公益訴訟中的社會公共利益看作不特定多數人可共享的利益的共識。[20]按照這種劃分，可以將公益訴訟與國益訴訟和代表人訴訟在適用條件上進行比較清楚的劃分。國家利益的主體是確定的，維護國家利益的訴訟不屬于公益訴訟，有的學者稱其為“國益訴訟”。[15]集體利益可以看作特定個體利益的集合，因此集體利益的主體是特定的個體或者法人團體。侵害集體利益時，由于受侵害的主體是特定的，不能夠提起民事公益訴訟，但可以提起共同訴訟或者代表人訴訟。另一種是形成統一的規則。有關公益訴訟的法律規定和司法解釋，在消除社會公共利益的不確定性方面發揮著重要作用。例如《婦女權益保障法》第77條對可以提起公益訴訟情形的列舉。為應對特定群體民事公益訴訟適用范圍正在不斷擴展的現實，在短時間難以形成共識的情況下，需要制定規則指導司法活動。

四、受保護的社會公共利益的具體界定

(一)訴訟中社會公共利益具有雙重屬性

在民事訴訟中，社會公共利益既可能是案件中的實體問題，也可能是訴訟要件：二者在性質上不同，應當嚴格區分。

筆者認為，作為實體內容的社會公共利益無須明確規定。在傳統民事訴訟中，社會公共利益屬于實體內容。而社會公共利益有時是法院評價的客體，例如根據《民法典》第117條規定，在征收補償糾紛案件中，需要法院判斷是否存在公共利益，并以此確認征收、征用是否合法，以及如何給予公平、合理補償；有時又是法院用來評價當事人利益的標準，例如按照《民法典》第132條的規定，社會公共利益是法院評價民事主體是否濫用民事權利的標準。與案件的實體處理有關的社會公共利益，無論是作為法院評價的客體，還是作為法院評價的標準，因具有抽象性，需要結合具體的法律制度進行利益衡量。[21]從實體的角度來講，沒有必要也沒有可能以法律的形式明確限定社會公共利益這一內涵和外延均不確定的概念。

在民事公益訴訟中，社會公共利益也會作為實體內容而存在，并成為本案審理對象的內容，例如在環境民事公益訴訟中，環境公益損害賠償請求權是本案的審理對象，是否存在著需要受到保護的環境公共利益就屬于本案審理的重要內容，是法院能否支持公益訴訟請求的基礎。在這種情況下，與傳統的民事訴訟一樣，無須法律明確規定社會公共利益。

然而，作為訴權要件的社會公共利益則需作明確規定。在民事公益訴訟中，社會公共利益同時也是訴訟要件中的訴權要件。這是在傳統民事訴訟中社會公共利益不具備的性質。訴訟要件，是指法院對本案實體權利義務爭議進行審理并作出實體判決的要件。在民事公益訴訟中，社會公共利益的行使主體即適格的當事人(也稱為正當當事人)屬于訴訟要件。社會公共利益也屬于民事公益訴訟中的訴訟要件，不存在需要保護的社會公共利益，就沒有必要提起保護社會公共利益的民事公益訴訟(即不具有公益訴訟的訴的利益)。[22]我國參照了大陸法系的訴訟要件設置起訴條件，但實際處理比大陸法系更為嚴格。這是因為在程序上，大陸法系對于訴訟要件的審查，是在對本案的審理過程中與本案的實體問題審理同時進行。即便不具備訴訟要件，法院也會受理。當法院在對案件進行實體審理過程時，一旦發現不具備訴訟要件，會駁回起訴。然而，我國實行的起訴受理制度規定，當案件不具備起訴條件時，法院可以不受理。這種審查方式在立案審查制時代造成了“起訴難”的問題。為了降低起訴的難度，民事訴訟改革中立案審查制改為了立案登記制。但在立案登記制時代，法院仍然會審查起訴條件。不符合起訴條件的案件，法院仍然會裁定不予受理。在這樣的制度要求下，要向法院提起民事公益訴訟，需要同時滿足《民事訴訟法》第58條和第122條的規定。根據《民事訴訟法》第58條，當事人向法院提起公益訴訟的前提條件是發生了“損害社會公共利益的行為”，需要向法院提供證據證明案件中存在“社會公共利益”及“損害社會公共利益的行為”。根據《民事訴訟法》第122條，原告必須“與本案有直接利害關系”。起訴主體需要證明自己是受到侵害的社會公共利益的起訴主體，即是本案中的適格原告。但在我國，提起公益訴訟的主體不是權利人，而是通過法定訴訟擔當獲得了提起訴訟的資格。[23]這就意味著，原告所提起的民事公益訴訟是否會被法院受理，與法律是否規定其為該社會公共利益的起訴主體有關。

(二)公益訴訟中社會公共利益的界定方式

筆者認為，確定民事公益訴訟范圍屬于立法機關的職能，不宜在個案中由法院或法官來把握。民事訴權是憲法性權利[24]，需要由法律規定。法院審判權作用的范圍實際上是審判權作用的界限[25]，不宜由法院自行設定，也需要由法律規定。根據國家代表權論，社會公共利益應當由國家代表行使，組織的代表權受國家委托，同樣需要法律的規定。[26]因此，訴權、審判權和社會公共利益行使主體均需要由立法機關規定。由立法明確規定將民事公益訴訟的起訴條件具體化，從而方便法院在立案時審查判斷，規定民事公益訴權和設定法院審判權作用的范圍，為相關組織作為法定訴訟擔當人提起公益訴訟提供法律依據。

據此，有必要進一步討論法律如何進行規定的問題。即在未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟已經被單行法明確的前提下，其他特定群體民事公益訴訟，是在實體法上規定，還是在程序法上予以規定的問題。

以《未成年人保護法》第106條和《婦女權益保障法》第77條的規定為例，在未成年人權益保障民事公益訴訟中，未成年人合法權益受到侵犯涉及公共利益時，就可以提起公益訴訟。但在婦女權益保障民事公益訴訟中，只能對法律所列舉的案件提起公益訴訟。當然，對于這種情況，也可以采用在統一的公益訴訟法中，對需要保護的各種社會公共利益進行列舉的方法處理。但這種做法，有可能會因為社會公共利益的雙重性質引發程序法和實體法的社會公共利益“二元對立”。用統一的公益訴訟法列舉各種需要保護的社會公共利益，實際上只關注了社會公共利益的程序性質，而沒有注意到社會公共利益的實體性質。筆者認為，法院在審理損害價值觀類社會公共利益的案件時，需要結合實體法的規定抽象出本案需要保護的請求權，并組織雙方當事人圍繞請求權相關的要件事實進行舉證、質證、辯論，最終結合我國民法保護精神權益時以“嚴重”損害作為條件進行裁判。我國民事實體法規定社會公共利益時，采用了“原則規定+明確規定”的方式，即由《民法典》先進行原則性規定，再由眾多單行法進行明確規定。在實體法已經對社會公共利益作出規定的情況下，在統一的公益訴訟法中進行重復規定，雖然著眼于程序性質，但因為在案件中需要處理的社會公共利益同一，很可能會與實體法所規定的社會公共利益發生沖突，形成程序法和實體法“二元對立”的社會公共利益規定。對社會公共利益進行規定時，不能只解決起訴問題，不考慮案件審理和裁判的需要。因此，特定群體民事公益訴訟，應當繼續由實體法規定需要保護的社會公共利益以及可以提起民事公益訴訟的案件范圍。

此外，筆者認為，各類公益訴訟的起訴主體也應由實體法明確規定。目前，民事公益訴訟的起訴主體有三種配置模式：其一，在未成年人和婦女權益保障民事公益訴訟中，檢察機關作為唯一的起訴主體；其二，存在兩順位的多個起訴主體(如環境民事公益訴訟)；其三，多個起訴主體為同一順位(如個人信息保護民事公益訴訟)。[27]在后兩種配置模式中，因起訴主體不同又可以分成若干種具體情況。這種不唯一的起訴主體的配置方式，立法機關在規定時需要同時考慮起訴主體從事民事公益訴訟的能力及職能相關性等因素。[28]比如，有必要在修改《老年人權益保障法》《殘疾人保障法》等單行實體法或在制定相關的綜合性實體法時，由立法機關結合需要對公益訴訟保護的社會公共利益分別規定起訴主體。

五、程序內容的統一規定

(一)對程序內容應制定統一的程序規則

對特定群體民事公益訴訟的程序內容，同樣需要制度化，即通過制定程序法解決合法性問題，并通過統一立法解決程序內容可能會出現的重復和矛盾問題。

1.程序規則應當法定化

由于現行《民事訴訟法》對于民事公益訴訟的程序內容沒有予以特別規定，基于實踐需要所制定和頒布的眾多司法解釋，構成了與《民事訴訟法》規定不同的程序規則，從而與“任意訴訟禁止原則”沖突。在《民事訴訟法》所規定的程序規則并不完全適合民事公益訴訟案件審理需要的情況下，針對民事公益訴訟審理的特殊性，通過司法解釋創設特殊程序規則，只是權宜之計。從應然的角度講，應當制定《公益訴訟特別程序法》，對有關訴前公告和受理后法院告知義務等內容，以及關于管轄、證據、調解、和解、撤訴、反訴等方面不同于現行《民事訴訟法》的內容進行特別規定。

2.應制定統一的程序法

制定公益訴訟特別程序法的思路有兩種：一種是針對各種民事公益訴訟案件的特點分別制定程序法；另一種則是制定統一程序法。由于分別制定程序法時只需要針對每一類民事公益訴訟案件的特點，不必考慮各類民事公益訴訟程序規則的統合問題，并且可以不斷針對新型民事公益訴訟案件推出新的程序性規定，因此分別制定程序法具有立法難度較低、規則更新迅速的優勢。在2012年《民事訴訟法》規定環境民事公益訴訟和消費者民事公益訴訟之后，為解決程序上的特殊問題，最高人民法院于2015年公布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、2016年公布《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，雖然不是立法，但采用的就是分別規定的方式。此后，最高人民法院和最高人民檢察院分別針對各類公益訴訟的辦案流程和審理程序公布多個司法解釋，基本上采用的也是分別規定的方式。但分散立法的缺點也很突出：因為針對的內容和公布的時間不同，條文之間難免重復甚至沖突。針對已經存在大量有關民事公益訴訟司法解釋的現實，為克服分別制定規則的不足，理論界提出了制定統一公益訴訟法的建議，并得到了司法實務界的積極回應。[29-30]盡管在若干細節上還存在著分歧，例如如何制定統一的公益訴訟法，是先行制定檢察公益訴訟法還是先制定統一公益訴訟法[31]，但在應當制定統一的《公益訴訟特別程序法》這一大的方向上，理論界和實務界已形成共識。

(二)對程序內容統一立法的具體實現

制定《公益訴訟特別程序法》時應當針對民事公益訴訟案件的特點。一方面，《公益訴訟特別程序法》保護的民事公益訴訟案件，原本就不是一類案件，而是由環境民事公益訴訟案件、未成年人民事公益訴訟案件等多類公益訴訟案件構成的集合體。一旦立法提供的是一套固定的程序，很可能無法滿足不同案件的差異性程序需求。另一方面，民事公益訴訟案件不是簡單案件而是復雜案件。由于一項具體的訴訟程序只能在特定的條件下使用，并且只能達到特定的效果，有時要實現一個民事權利，可能需要多個程序的相互配合和銜接。[32]越是復雜的案件，運用到的程序就越多。從域外的情況來看，在處理復雜案件時，往往只能夠提供由若干程序和子程序構成的程序“工具箱”，以便當事人和法院等訴訟參與者“根據案件的具體情況從中選擇有用的工具”[33]，自由組合，靈活運用。這意味著，民事公益訴訟程序，不是一個程序，而是由多個程序及其子程序共同構成的。在制定統一的《公益訴訟特別程序法》時，既要針對各類民事公益訴訟的共性內容作出統一規定，也要針對不同民事公益訴訟案件的不同情形作出特殊規定。

統一立法時需要兼顧特定群體公益訴訟所保護社會公共利益的特殊性：其一，特定群體中不特定多數人的合法權益涉及多個不同群體的差異性權益，在程序設置上要考慮這種差異性需求，進行多樣化規定；其二，不特定多數人的價值觀念精神利益，在程序規定上要與民事實體法保護精神利益的要求相一致，并且在保護二者時，還要妥善處理通常程序與特殊程序的關系。在統一立法時，可以通過在訴前程序和訴訟程序的規定上各有側重，以實現上述目的。

1.對訴前程序進行統一立法時應當全面保護各類群體的社會公共利益

現行《民事訴訟法》形成了以“支持起訴——督促起訴”為主要方式的民事公益訴訟訴前程序，現行《行政訴訟法》則形成了以“檢察建議——督促起訴”為主要方式的行政公益訴訟訴前程序。不僅理論界在討論將行政公益訴訟的訴前程序開展方式適用于民事公益訴訟訴前程序的可能性，甚至還創造性地提出了訴前和解方案，而且實務界也進行了積極的探索，并形成了教育宣傳、召開磋商座談會等更為豐富的訴前程序開展方式。

如何對現有的訴前程序開展方式進行篩選并整合成為法律規定，是在進行統一立法時必須考慮的問題。兩種對訴前程序功能的不同定位，將導致訴前程序的內容和效果存在著一定的差異。一種是從權利保護和準備程序的角度，將訴前程序定位為訴訟之前的準備程序，并對訴前程序進行規范化改造。[34]按照這種觀點，訴前程序應當服務于訴訟程序。不能夠為訴訟程序服務的訴前活動方式，都應該被排除在訴前程序之外。另一種觀點則是從社會治理和多元解紛的角度[35]，將訴前程序獨立規定，從而使其成為可供廣泛的社會主體參與公益訴訟活動的機制。按照這種觀點建構的訴前程序，既是一種獨立于訴訟程序的、可以提前解決糾紛的程序，也是廣泛的社會主體參與公益訴訟活動的平臺。

雖然將訴前程序定位為訴訟準備程序的觀點邏輯嚴密，并且可以使訴前程序的建構規范化，但目前司法實踐的選擇是將訴前程序作為社會治理和多元解紛的平臺和機制。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第2條明確規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務，除了維護國家利益和社會公共利益以及維護憲法和法律權威外，還要“促進國家治理體系和治理能力現代化”。2021年《最高人民法院關于深化人民法院一站式多元解紛機制建設推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見》將矛盾糾紛源頭化解作為了“促進基層治理體系和治理能力現代化”重要內容。對訴前程序進行立法時，需要回應司法實踐的現實需要，即從社會治理的角度規定訴前程序，詳細列舉可供多元主體參與各類特定群體民事公益訴訟活動訴前程序的方式，方便不同主體根據糾紛解決的需要靈活選擇。

2.對訴訟程序進行統一立法時要妥善處理通常程序與特殊程序的關系

為了解決特殊規則的合法性問題，需要通過立法對不同于傳統民事訴訟的內容作出特別規定。從目前公益訴訟的實踐來看，在立法時亟須對一些內容作出回應：前文提到的檢察環境民事公益訴訟中管轄法院與辦案檢察院不對應的問題，實質上是民事公益訴訟的級別管轄是否需要采用二元結構的問題。如果采用二元結構，則將現有的中級人民法院第一審調整為基層人民檢察院提起的民事公益訴訟由基層人民法院第一審，其他原告提起的民事公益訴訟仍然由中級人民法院第一審。[36]如果不采用二元結構，則可以規定實行檢察機關立案管轄和訴訟管轄分離，從而使訴訟檢察機關的級別與管轄法院的級別對應。[37]此外，還應當明確規定法院依職權調查取證和依職權查明案件事實的條件和程序[38]，法院依職權聘請專家證人的條件和程序[39]，民事公益訴訟和民事私益訴訟的審理順序(是并行審理，還是公益訴訟先行或者私益訴訟先行)，民事公益訴訟和民事私益訴訟的判決效力是否相互擴張(是不擴張，還是雙向擴張或者單向擴張)等內容[40]。

此外，還需要結合特定群體民事公益訴訟的特點，設置特殊程序適用的范圍和條件。以預防性民事公益訴訟的適用為例，按照《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條的規定，針對“具有損害社會公共利益重大風險”的行為，可以提起環境民事公益訴訟，在司法實踐中已經出現了預防性環境民事公益訴訟案件。由于預防性公益訴訟是在行使停止侵害請求權，其目的在于請求停止侵害、排除妨礙、消除危險，屬于預防性法律制度的組成部分。[41]因此，理論界在考慮通過立法將其制度化并擴大適用范圍的可行性。[42]即便需要通過立法規定預防性民事公益訴訟并將適用范圍擴大，也應當嚴格控制其適用的案件并明確規定適用條件，從而防止假借維護社會公共利益的名義過分干預私人生活。對于特定群體民事公益訴訟，要慎重考慮是否可以提起預防性民事公益訴訟，尤其是通過特定群體民事公益訴訟維護不特定多數人的價值觀念時。筆者認為，在民法上對輕微損害要容忍，對于沒有發生的侵權行為，不宜提起預防性民事公益訴訟。即便在統一的立法中規定預防性民事公益訴訟，也需要明確適用條件，從而將特定群體權益保障型公益訴訟案件排除在外。

六、結語

近年來，人們開始通過民事公益訴訟保障未成年人、婦女、老年人等特定群體的利益，并形成了特定群體民事公益訴訟。從立法和司法實踐的情況來看，這類公益訴訟既保護特定群體中不特定多數人的合法權益，也保護不特定多數人的價值觀念。由于民事公益訴訟所保護的價值觀念范圍在不斷擴展，明確規定民事公益訴訟所保護社會公共利益的范圍，不僅能夠明確起訴條件，而且能合理劃定審判權作用的范圍。為了避免實體法的規定與程序法的規定沖突，對于各類特定群體民事公益訴訟所保護的社會公共利益，應當繼續由實體法分別加以規定，并同時規定相應的起訴主體。為了防止程序內容的重復和沖突，應當對民事公益訴訟的特殊程序內容進行統一立法并盡快制定《公益訴訟特別程序法》。在訴前程序的規定上，將可供各方主體挑選的糾紛解決手段合法化；在訴訟程序的規定上，通過明確特殊程序的適用條件和范圍，防止假借維護社會公共利益的名義過分干預私人生活。特定群體民事公益訴訟應當按照“分別規定訴權+統一規定程序”的方式，由實體法和《公益訴訟特別程序法》共同完成制度化，以豐富我國民事公益訴訟法律制度中國式現代化的內容。