公共政策社會共識的生成路徑
——以“延遲退休”議題的話語互動為例

殷 輅

一、引言

改革開放以來，公共政策的決策方式發生了重大變化，政府越來越多地廣開渠道問計于政府內外的個人和組織。[1]從“政府制定—地方試點”到“政府制定—專家論證—地方試點”，這是公共政策決策向專家學者開放的轉變過程。網絡話語空間興起之后，大眾參與公共生活的需求被激發，公共政策決策的開放程度進一步提高。在公共政策制定過程中，政府通過網絡話語空間測試民意、收集信息、聽取大眾的觀點，大眾積極發表意見、表達訴求，以網絡輿論的形式參與公共決策，這種新型互動方式成為網絡時代公共政策決策的新氣象。

延遲退休是與民生直接相關的公共政策，涉及每一位社會成員的切身利益，從提出之日起，就一直是網絡話語空間的焦點議題。延遲退休話語互動的路徑是：政府部門提出政策意向—專家團隊論證—媒體報道—網絡論辯—意見反饋。延遲退休議題在網絡話語空間經歷了十多年的討論，爭論焦點從延遲退休是否合理演變到怎樣合理、適時地延遲退休，逐步將延遲退休議題的是非曲直展現出來，形成了基于事理的社會共識。在持續的話語互動中形成社會共識，進而修正完善政策方案，這種共識型決策方式在延遲退休問題上體現得非常明顯，分析延遲退休議題的話語互動過程，能夠清晰地看到社會共識的生成機理。

二、社會共識與公共事物之理

海伍德在《政治學核心概念》中將“共識”界定為以非暴力形式解決沖突的一種協定。在海伍德看來，個體、集團、階級乃至國家都有各自的利益，和平共處只能通過協商和妥協來完成，共識就是在協商、妥協過程中達成的協議，包含程序性共識和實質性共識。“前者特指通過磋商、討價還價作出決定的意愿，后者表現為意識形態取向上的重疊和根本政策目標上的一致。”[2]海伍德對共識的認識有著特殊的取向，即共識是建構性的協議，是為了避免沖突而進行的妥協。然而，在力量對比懸殊的情況下，雖然可能達成協議性共識，但卻不是發自于內，一旦外部條件發生變化，協議就會成為空文。力量對比之下形成的暫時平衡，并不是真正意義上的非暴力，而只是暴力的間歇，將形式上的非暴力當作共識生成的標志，并沒有觸及問題的本質。海伍德指出，“共識政治”中存在的問題是鼓勵無原則的妥協，但這種判斷卻出自對共識的片面理解，當共識被界定為與公道無關的外部性的協議之時，“共識政治”必然存在其所說的問題。真正意義上的共識是公理、公道的彰顯，是發自內心的認同，看不到或否認這一點，就會產生無原則妥協的問題。

近代佛學家、思想家釋太虛認為，社會分工或分殊化是社會賴以存在的前提，但不能沒有“總合”，如果“人各為其人，國各為其國，團體各為其團體，階級各為其階級，互相矛盾而起種種戰爭”[3]。所謂總合就是分工、分殊背后整合的力量，即在共同關注、共同面對的事項和議題之上“和合于理”。若多元主體停留在其私利之上而沒有公共之理，一旦存在交集，就必然產生對立和沖突。臺灣學者林毓生在論及多元社會的時候指出，社會的分殊化并不會自動形成多元共生的社會形態，“社會成員在思想上有了‘共識’之后，才能夠形成多元社會”[4]。缺乏基本共識的社會分殊，只會陷于紛爭競奪的失范狀態。多元共生的社會有一個共同的特點，即人們愿意講理、有理可講，在共同面對、共同關注的事項之上能夠形成基于事理的共識。

阿倫特在論及共同世界時指出：“只有事物被許多人從不同的角度觀看而不改變它們的同一性，以至于聚集在它周圍的人知道他們從純粹的多樣性中看到的是同一個東西，只有在這樣的地方，世界的實在性才能真實可靠地出現。”[5]她認為，公共世界存在著共同關注的對象，并且是獨立的個體從不同角度觀察到的，在這個前提下形成的公共世界才是可靠的。然而，對象的同一性只是將人們聯系在一起的外緣，若不能在對象之上生成共識，這種共同世界同樣不是真實的。真正意義上的同一性，不是排斥差別的“抽象同一性”，而是“包含和保持差異”的“具體的同一性”。[6]這種同一性不是死板的雷同，而是經過心智覺察而形成的一致，是事物之理的顯現。不受外在力量的驅使和支配，沒有迷信、盲從和癲狂，外在的差別不妨礙“同一性”，各種觀點、意見最終“和于義”，矛盾對立“解于理”，這種建立在人格獨立和自由基礎上的共識，才是共同世界得以存在的根本。

人們把信念、價值觀的一致性視為價值共識，力求在多元化時代尋求價值方面的最大公約數，其實在現代多元社會，更為基礎的共識是“異中之同”，即古人所謂“四民異業而同道”。[7]士農工商雖分工不同，但差異不妨礙統一，共通性不在差異性之外，差異性也不在共通性之外，只要不被外境支配，本有之同就不會被遮蔽。在共同關注、共同面對的具體事項或議題之上能夠形成基于事理的一致，這是維系社會共同生活的關鍵。只要日常生活中的交集之事(公共事項、公共議題)有理可講，即便在抽象的價值問題上無法達成共識，社會也不會失序。古人說：“物有同然之理，人有同然之見。”[8]事理沒有是否存在的問題，只有能否顯現的問題。事物之理不能顯現，并不是因為它已經消失，而是被私意、私利、預設立場等主觀意欲所障蔽。除去蔽障，回到人心的本來面目，則事物之理就會顯現，同然之見就會形成。因此，共識的基礎就是事物之理，共識的生成就是解除蔽障、彰顯事理的過程，是與人的本然覺性或共通性聯系在一起的。正因為如此，公理才能夠顯現，正因為公理可以顯現，才會有社會共識。

共識可以是階段性的，不一定直接契理，但卻不能沒有事理的支撐。無理的“共識”，要么來自習慣、迷信和盲從，要么是力量對比之下達成的妥協，這種外部性的“共識”在人心中無根，不但不真實，也不可能長久。同時，共識不是事理在個體中的顯現，而是社會性顯現，只有當個體的自明變為社會共明之后，才稱得上共識。從這個意義上說，共識的形成還需要互動和溝通。互動溝通雖然不可能構建“事理”，但可以消除隔閡，發現各種意見的局限和謬誤，從而顯現事理，實現從“同然之理”到“同然之見”的轉變。互動溝通的本質在于清除阻隔道義通流的障礙，具體表現在以下幾個方面：其一，互動溝通能夠幫助人們開闊視野、發現認識上的偏差，從而矯正自己的觀點。其二，在公開的輿論環境下，在持續的話語互動中，诐辭(偏頗之言)、淫辭(過激之言)、邪辭(邪誤之言)、遁詞(躲閃之言)的所蔽、所陷、所離、所窮就會暴露無遺，無法長期地誤導大眾。其三，當公理、公道被人為阻滯而不能彰顯的時候，公共輿論能夠發揮力量，起到疏通的作用。清理私障、打通阻滯點，則輿論就不會被外部因素支配，在共同面對、共同關注的交集之事上，就能夠形成基于是非曲直的共識。因此，共識的本質就是事理的社會性顯現，它既是物我感通之功，又是人我溝通的結果。

隨著信息技術的發展，一個不依賴于實體場域的新型話語空間突現了出來，它在改變社會交往形態的同時，也為大眾提供了表達訴求、參與公共政策決策的機會。公共政策的制定不但需要先行先試，還需要理性、公開、廣泛的話語互動。只有在話語互動中形成基于事理的共識，公共政策才能得到有效的實施，其執行效果才不會與政府預想目標背道而馳。

三、“延遲退休”議題的推出及輿論反響

我國既往退休年齡的規定是“男性60歲，女性干部55歲，女性工人50歲”。受計劃生育等因素的影響，人口老齡化問題凸顯，延遲退休年齡議題浮出水面，被視為應對老齡化、緩解養老金支付壓力的方式之一。在21世紀之初，相關部門的官員和社會保障研究者開始在不同場合提及這個話題，但僅僅是一種構想，沒有被提到政策層面，因而并未受到大眾的重視。

對于互聯網來說，其具有開放、便捷的特點。因此，教師在進行個人空間建設的過程中可以利用知行合一的特點對個人的教學反思進行發布，對于其他人可以通過瀏覽并對這一教學反思進行系統的評價，從而使教師能夠更好地實現教學資源的有效整合，在與其他教師進行交流與溝通的過程中實現對自身的教學方法的完善，使學生能夠準確地掌握教學動態。教師個人空間的建設對教學進行了變革，使課堂變成了沒有時間限制，沒有空間限制的學習地點，也對教師的個人理念進行了革新，教師與學生可以就課堂以外的碎片化時間進行學習，最終實現教師教學能力、學生學習能力的有效提高。

2008年以后，政府工作人員、專家學者等社會各界對延遲退休的提議逐漸增多。2008年10月，人力資源和社會保障部社會保障研究所負責人在第三屆中國勞動論壇上透露，“相關部門正在醞釀條件成熟時延長法定退休年齡”，此消息一出，立刻成為輿論熱點。2009年兩會時，有人大代表提案建議實施延遲退休，網絡上關于延遲退休的討論開始激增。2010年9月，網絡上推出“你支持推遲退休年齡嗎”的調查，吸引了大量網民參與，其中92%的參與者投反對票。[9]2010年10月，上海市試行柔性延遲辦理申請基本養老金手續，這引發了大眾的極大關注。2012年6月5日，人社部就社會保障相關問題集中答網友提問時表示，延遲退休是必然趨勢，人社部將提出彈性推遲領取養老金年齡的政策建議[10]，該消息在網絡上引發震動。同月，《社會保障“十二五”規劃綱要》發布，規劃中提出“研究彈性延遲領取養老金年齡的政策”，雖然只是“研究”，但同樣觸動民眾的敏感神經，在網絡上引發激烈的討論。人民網對人社部提出的彈性延遲退休建議發起了網絡調查，參與網民達45萬人，93.3%的投票者表示反對[11]。在巨大的民意反彈之下，人社部相關負責人表示，政策研究不代表制度的改變。2013年8月12日，清華大學專家團隊的延遲退休方案推出，該方案建議通過推遲領取養老金的辦法，到2030年實現65周歲領取養老金。2013年8月29日，《中國青年報》通過搜狐客戶端對25311人進行調查，結果顯示，94.5%的受訪者反對延遲退休方案。[12]2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《關于中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。在此之后，有媒體對延遲退休和繳納社保年限做了一次調查問卷，結果顯示，九成市民選擇不愿意延退，表態支持延退的大都是機關工作人員。[13]針對大眾的疑惑，人社部副部長胡曉義接受媒體采訪時指出，漸進式延遲退休年齡包含“提前預告”“分步走”“邁小步”等多層含義。他同時表示，人社部正在按照黨中央的部署，不斷完善方案設計，解決養老“雙軌制”。[14]

2014年3月的兩會期間，人社部部長尹蔚民表示，延遲退休方案會在2020年之前出臺。2014年10月1日，被社會詬病的養老雙軌制正式廢除，社會輿論反映良好，但同時被視為推行延遲退休的前兆。2015年3月10日，尹蔚民在全國人大記者會上說，延遲退休方案預計2015年完成，2016年上報并征求社會意見，2017年正式推出，推出后五年漸進式實施。該消息讓民眾產生緊張感，網絡輿論熱度驟然升高。2015年底，網上流傳漸進式延遲退休年齡時間表，但人社部有關人士否認了其真實性，在2015年至2017年期間，延遲退休方案并沒有完成、上報并出臺。

2017年3月1日，尹蔚民在國新辦新聞發布會上說，延遲退休牽涉到大眾的切身利益，在目前就業壓力增大的背景下，延遲退休政策的制定需要穩慎，需要深入研究。[15]2018年1月9日，尹蔚民在《人民日報》上發表《全面建成多層次社會保障體系》，文中提到延遲退休，但表述相對謹慎，“適時研究出臺”的字眼引人注目。在“小步慢走、逐步到位”的原則之上，又強調“適時”，這實際上否定了延遲退休的激進方案。2021年3月12日公布的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出按照“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”等原則逐步延遲法定退休年齡，該消息雖然引人注目，但網絡輿論卻較為平靜，沒有出現激烈的反對意見。2022年12月，中共中央、國務院出臺《擴大內需戰略規劃綱要(2022—2035年)》，規劃中提到“實施漸進式延遲法定退休年齡”，這句話被挑出來集中報道，一些自媒體發布疑似中信證券的“研究報告”截圖，該報告推測“延遲退休”方案將于2023年公布。雖然網絡媒體中熱炒這些“信息”，但并沒有對大眾造成大的心理沖擊。2023年3月13日，新任國務院總理李強在十四屆全國人大一次會議閉幕后的記者會上表示，將認真研究、充分論證延遲退休政策問題，在適當時候穩妥推出。這種表述突出了“適時”“穩妥”，反映了決策層的態度。延遲退休議題自2008年以來一直是網絡話語空間的熱點，2013年是網絡輿論的高峰，2014年開始回落，2015年達到第二次高峰，此后熱度逐漸下降，2021年3月輿論再起，但強度和持續性已經明顯不足。延遲退休的輿論反響反映了大眾心理和認知的變化。

四、延遲退休主張者和反對者的意見對峙

延遲退休是一個與民生密切相關的敏感問題，該話題浮出水面之后，一直是網絡輿論的熱點。爭論焦點是延遲退休的是非問題，即延遲退休是否公正合理、是否符合國情？主張者的觀點經媒體報道之后，就會受到反對者的強烈質疑，在相關問題上形成意見對峙(表1)。

表1 延遲退休主張者和反對者的對立觀點

第一，關于養老雙軌制、養老公平問題。在養老雙軌制下，機關事業單位職員不用繳納養老保險，且退休后取得的退休金比那些繳納養老保險的企業單位職工還要多，引起企業單位職工的強烈不滿。延遲退休的反對者認為，養老雙軌制是特權的體現，在這個前提下搞延遲退休，不僅固化了以身份為基礎的養老體制，還會加重社會大眾的負擔，將不公平擴大，是對社會大眾的二次盤剝；不打破雙軌制，依靠延遲退休解決養老金缺口問題，就是治標不治本，社保改革的當務之急是解決養老公平問題，雙軌制不破，談論延遲退休毫無意義。延遲退休的主張者也承認雙軌制不公平，但卻不像反對者那樣，將廢除雙軌制看成社保改革的最優先問題，認為改革養老制度需循序漸進，這樣才能減少社會震蕩。[16]

第二，關于人均預期壽命不斷延長的問題。主張者認為，現行法定退休年齡是在新中國成立后不久，人均預期壽命只有50多歲時制定的，隨著人均預期壽命的不斷延長，延遲退休是因應這種變化所做出的選擇。然而，反對者認為這種觀點完全沒有說服力，在人均預期壽命只有50多歲的時候，不可能制定男性60歲、女性干部55歲、女性工人50歲的退休政策，這是統計方法、適用情況不同所致。與主張者強調人均預期壽命不同，反對者更加關注人均健康預期壽命，認為在人均健康預期壽命只有60多歲(2012年為65歲)時延遲退休年齡，會帶來一系列問題，直接影響人的健康與壽命，危害老年人的幸福指數。

第三，關于養老金支付壓力問題。主張者將養老金缺口看成養老保險制度不完善、人口老齡化、預期壽命延長、通貨膨脹等多重因素的結果，而減小養老金缺口的主要手段就在于延遲退休。有專家對此進行了估算，認為延退一年，可減少資金缺口200億元，延退五年，能減少養老基金缺口1000億元。[17]在網絡話語空間，養老金缺口非常引人耳目。與主張者不同，很多網民將養老金缺口歸咎于管理不善等原因，認為用延遲退休的辦法減小養老金缺口是回避問題的本質、轉移矛盾，只能緩解于一時而不能真正解決問題。一些網民指出，如果不堵塞漏洞，即便延遲退休年齡而暫時緩解了資金緊張，之后還會有新的缺口產生，難道需要不斷地延遲？可見，在養老金缺口的問題上，主張者與反對者對現象的認識完全不同，在養老金缺口的實際情況、產生原因沒有被社會大眾了解的情況下，用延遲退休的辦法解決養老金缺口問題，會增加社會的不滿情緒。

第四，關于老年人就業崗位與工作能力問題。主張者認為，老年職工經驗豐富，在平均預期壽命提高、勞動力緊缺的情況下，應繼續工作以發揮其價值，鼓勵老年人就業有利于推動健康老齡化。反對者認為，在科技日新月異的時代，老年職工學習能力和工作能力不如青年人，很多單位不愿繼續使用老年職工，老年職工被辭退后還不能領取退休金，以老年人就業為目標的所謂健康老齡化是一廂情愿的說法。與發達國家白領雇員占多數不同，國內企業雇員大多數是藍領工人，男性到50歲、女性到40歲之后，其身體狀況難以承受繁重的體力勞動，社會也無法為其提供就業保障，延遲退休對他們來說很不公平。[18]主張者和反對者的觀點似乎都有道理，但問題的實質是，對老年人狀況的“總體”判斷能否成為論證其觀點的理由？在社會結構失衡的情況下，勞動者具體情況千差萬別，對老年人狀況作出“一般性”判斷或統計往往會忽略具體情況和需求，在此情況下論證是否延遲退休，無論得出什么結論都缺乏說服力。

第五，關于延遲退休與青年人就業關系問題。延遲退休必然會減少新的就業崗位，這是反對者詬病延遲退休政策的原因。在失業率居高不下的時期，推行延遲退休會影響青年人就業，這是普通人的最直觀的認識。然而，主張者卻認為這種觀點過于簡單，在人口老齡化背景下我國勞動力總量在減少，延遲退休對青年人就業不會產生大的影響，延遲退休占用的崗位和青年人需要的崗位不是簡單的數量增減關系，老年人就業不會擠占青年人就業；相反，老年人退休過早反而會增加青年人的社保負擔，若不延遲退休，到2050年，年輕人需拿出自己收入的41%用來供養老年人[19]，增加勞動力供給會創造社會財富，延遲退休人群的消費可以創造新的崗位[20]。老年人就業與青年就業不是替代關系，而是相互促進關系。[21]青年就業是重大的民生問題，在延遲退休是否影響就業的議題上，直觀的認識往往比理論論證更容易讓人相信，這是青年人反對延遲退休的原因。在人口老齡化和結構性失業同時存在的當下，延遲退休的主張者和反對者都可以從現實中找到支持其觀點的“論據”。

延遲退休的主張者與反對者對相同素材作出完全不同的判斷。延遲退休有利有弊，但一旦變成簡單的是非兩端選擇，就會一概而論，要么脫離社會現實而談趨勢，要么將議題納入官民、貧富、強弱的框架之中，從而掩蓋問題的本質。然而，這種狀況并不會長久，只要有開放、平等、持續的話語互動，偏私的觀點、固執的意見及其背后的問題就會暴露在公共話語空間，情緒的浮沫就會消失。在政策制定的過程中，若沒有反對意見出現，難免會陷入偏聽偏信的境地。不經質疑的政策即便能“順利”實施，也經不起時間的考驗。在各種不同的意見、觀點中，一般都包含著對與錯，即便是情緒之論，也會以追求公道的名義出現。因此，意見與真理并不完全對立，不能一開始就以“真理”為名將不同意見排除在外，只有在意見交流、溝通乃至交鋒之中，人們才能夠發現各種意見中存在的問題，合理與非理才會顯現出來。從這個意義上說，主張者與反對者的意見對峙是社會共識形成過程中的必然現象。

五、延遲退休議題話語互動的階段性特點及社會共識的形成

延遲退休的討論熱度在2013年、2015年兩次達到高峰，2017年之后逐漸平靜下來，在2018年已降至2011年時的水平，2021年3月國家公布“十四五”規劃之后，輿論熱度稍有增加，但并沒有引起持續的討論。根據網絡輿論數據動態和輿論內容的變化，可以把十多年來圍繞延遲退休議題的話語互動分為5個階段：爭論期(2008—2011年)、激辯期(2012—2013年)、轉折期(2014年)、再議期(2015—2016年)、共識期(2017年至今)。

在延遲退休議題進入網絡話語空間之后的最初幾年，可以稱之為爭論期。這個階段屬于政府釋放“政策氣球”的時期，該“氣球”雖然引人注目，并激發了民眾持續的參與熱情，但由于相關部門沒有實質性表態，論辯并不激烈。從2012年開始，相關部門發出延遲退休年齡的明確信號，專家團隊延遲退休方案也相繼出臺，圍繞著延遲退休議題的論辯變得異常激烈，網絡話語互動進入激辯期。爭論期、激辯期的主題是延遲退休的是非對錯問題。

從輿論動態上看，2014年可以稱之為轉折期，在這個階段，國家確立了漸進式改革的原則，對養老金雙軌制進行了改革，輿論開始有了轉折。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出研究制定漸進式延遲退休年齡的政策，這是決策層面發出的明確信號，表明該政策雖然已經提上了議事日程，但還處在研究階段，并且是漸進式的。人社部門對延遲退休政策的制定提出了原則，即“小步慢走、逐步實施”，這在一定程度上消除了大眾的疑慮。2013年12月，人社部提出養老并軌方案，發出了廢除養老雙軌制的信號；2014年10月1日，養老雙軌制正式廢除，之后網絡上關于養老公平問題的討論熱度明顯降低。轉折期是爭論期、激辯期的結果，是政府吸納民意之后的轉機，在這之后，爭論焦點逐漸從延遲退休是否“合理”轉向怎樣“適時”、合理、公正地實施延遲退休。焦點轉移之后人們發現，政府和大眾所關心的具體問題都可以納入新的論題之下，而無須做出一般性的是非判斷。

2015年、2016年議題討論熱度再次升高，主要原因有兩點：一是人社部表態延遲退休政策將在2015年制定，2016年上報并征求意見，2017年開始實施。這與社會大眾的心理預期存在著很大的落差，大眾感覺到了延遲退休的緊迫性。二是大眾對未出臺的政策心存疑慮，在網絡平臺表達自己的想法，以期對政策產生影響。從這一階段網絡話語空間的討論可以看出兩個方面的變化：其一，論辯焦點已從雙軌制、養老公平轉移至老年人幸福度、老年人下崗、青年人就業等具體問題上。退休雙軌制、養老分配不公是推行延遲退休的最大障礙，也是引發大眾不滿的關鍵問題。在養老雙軌制廢除之后，雖然養老分配不公依舊存在，反對延遲退休的聲音沒有完全消失，但大眾的情緒已經沒有過去激烈。大眾擔心延遲退休對幸福指數、青年人就業的負面影響，這也正是政府制定政策應該考慮的因素。網絡話語空間這類討論比重上升，可以說明情緒化因素的逐步消退。其二，延遲退休的原則、內容、推行時機等具體問題開始為大眾所關注。該不該延遲退休(是非對錯問題)一直是網絡爭論的焦點，但在再議期，討論的問題比轉折期更加具體，即現階段該不該延遲退休？是否具備實施延遲退休的社會條件？如何保證政策制定和實施過程中的公平？延遲退休不再是一個簡單抽象的是非選擇，而成為與社會現實聯系在一起的具體而真實的問題，這種轉變為社會共識的生成提供了條件。

2017年以來，政府對延遲退休的態度更加穩慎，延遲退休的討論熱度大幅下降，網民激烈的言行開始減少。在政府看來，雖然延遲退休是應對人口老齡化的必然選擇，但政策出臺的時機還不成熟；對普通大眾來說，延遲退休不一定是洪水猛獸，如何保證延遲退休方案的公平公正，才是問題的關鍵。這個階段可以稱之為共識期，其特點是：政策制定部門更加慎重、全面地對待民生問題，更加關注就業問題和基層工人的生活狀況，更加重視社情民意；大眾對漸進式延遲退休有了進一步的認識，不再“選邊站隊”，不再將延遲退休視為對官僚、精英利益的維護，不再以簡單的是非判斷看待延遲退休問題。延遲退休議題經過十幾年的論辯，政府和大眾之間已經形成了基本共識：其一，延遲退休不是簡單的延遲退休年齡，不是卸包袱的手段，而是與提升失業保障水平、完善養老制度聯系在一起的；其二，延遲退休的實施應該體現社會公正，要認清社會各個階層的差異，照顧不同群體的實際需求；其三，延遲退休是具體經濟社會環境下的議題，在各種配套改革措施出臺的前提下，可以“適時”出臺延遲退休政策，但具體方案還需深入研究。這種共識的形成是廣泛交流溝通的結果。

在2021年3月12日公布的“十四五”規劃和《2035年遠景目標綱要》中，確定了延遲退休的基本原則，即“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”。延遲退休的“十六字方針”立足于中國國情，堅持系統理念，照顧不同群體的多元化需求，充分考慮其對就業的影響，摒棄了“一步到位”“一刀切”“單兵突進”的簡單思維，將延遲退休的出發點和理念彰顯了出來。在政策內容變化的同時，大眾的認知和態度也在發生變化。“十四五”規劃和《2035年遠景目標綱要》中有關延遲退休的表述被媒體廣泛報道，但并沒有出現輿論反彈，社會接受程度是過去所沒有的。

從延遲退休話語互動內容的變化可以看到，當論辯主題停留在簡單的是非判斷(該不該延遲退休)之時，就只有正反雙方觀點、論據的展示和對決，無法達成共識。在經歷激烈論辯之后，論辯主題從抽象轉向具體，從該不該延遲退休轉向當下該不該延遲退休？未來如何公正、合理地延遲退休？在辯論議題具體化的過程中，延遲退休的本來面目逐漸顯現出來。人們發現，延遲退休是應對人口老齡化的選項，并非洪水猛獸，然而卻“牽一發而動全身”，其實施是一個系統工程，不但需要社會結構的優化，還需要一系列相關的配套改革措施。從延遲退休是否公正合理到怎樣公正、合理、適時的延遲退休，中間經歷了十幾年的論爭和互動，“十六字方針”可以看成社會溝通的結果，也是政府對社會各界合理意見的吸收。這說明，只要耐心地進行話語互動，就能夠形成基于事理的社會共識。

六、從延遲退休議題的話語互動看社會共識的生成路徑

延遲退休議題進入公眾視線已經十余年，其間相關部門多次提出方案出臺、實施的具體時間，但都沒有兌現，并且政策口徑也在不斷調整，這種現象被研究者視為“政府與民意相妥協、相迎合”[22]，其原因在于不能“有效平衡延遲退休議程與政治風險之間的張力”[23]。在“精英與民粹的博弈”的視閾之下，延遲退休政策內容及推行時機的改變不是源自互動溝通，而是力量博弈的結果。生硬地將多元群體劃分為“精英與大眾”“官員與民眾”，并將某種立場、觀點與特定群體聯系在一起，這是將社會連接斷裂的特殊情況一般化，從這種先入的理論范式出發“觀察”現實，就只能看到力量博弈而看不到意見的融合。在延遲退休問題上，政府部門或許有政策偏好，在方案設計上也許考慮不周，但并不存在與民眾利益相悖的私利。在話語互動中全面了解民意，改變單向、慣性、固化思維，修正政策內容及出臺時機，這是政府決策的題中之義。對于大眾來說，通過話語互動消除對立情緒，改變初始認知，深化對延遲退休的認識，這不是與政府的妥協，而是彰顯議題之理的過程。

話語互動的本質在于溝通。公共議題有其本然之理，但“理”的顯現卻需要解除主觀蔽障。理性不顯，則共識不真；若沒有話語互動，理之顯現缺乏社會性，則不屬于社會共識。真實性雖然不在主客體割裂之下的客觀世界那里，但也不在主體之間。主體間的互動溝通，其功能在于解蔽，在于消除附著在公共議題之上的私意、情緒、先入之見、預設立場，從而顯現議題的本然之理，生成基于公道、公理的社會共識。從這個意義上說，話語互動雖然不能制造真實性、真理性，但卻是通往真實性、真理性之門。話語互動屬于公共交往的范疇，并非意見、成見的傾軋和對決，而有其對應的條件和準則，這就是自由溝通的媒介、平等開放的理念和真誠包容的態度。在不受資本、權威、權力等外部因素污染、求真求理的話語氛圍中，持有不同意見的話語主體圍繞公共政策進行深入、耐心的溝通，就能去除浮沫、回歸真問題，實現從意見到事理、從事理到共識的轉變。因此，話語互動之理與話語互動顯現之理是聯系在一起的，只有遵循話語互動的基本準則才有可能形成基于事理的社會共識。從延遲退休議題的話語互動中，可以清楚地看到社會共識的生成路徑。

第一，相信人的理性和良知，這是通過話語互動形成共識的基礎。在公共政策決策問題上存在著兩種不同的思維傾向，即精英主義和平民主義。前者將普通大眾視為無理性的“烏合之眾”，認為他們沒有能力參與決策。后者認為精英人士缺乏良知，從其私利出發制定政策，大眾只有通過抗爭才能維護社會正義。這兩種對立的思維傾向有一個共同點，即將對方視為與“我們”不同的另類，其實質是不相信人的理性和良知。人的理性和良知雖然有可能被外部因素所遮蔽，但永遠不會泯滅，如果否認理性和良知的存在，真相和公理就無法確立，互動溝通就沒有意義，社會共識就無從談起。只要在開放、平等的環境下持續地互動溝通，人的理性和良知就會起作用，基于事理的社會共識就能形成，延遲退休議題在網絡話語空間的討論證明了這一點。

第二，讓各種意見充分表達，這是實現意見修正融合的前提。公共話語空間是“以意見取代真理，從意見中掌握真理”的場所。[24]意見與真理并不完全對立，在意見互動乃至交鋒之中，各種意見中存在的問題才能暴露，真理才能顯明。“以意見取代真理”，其目的是防止“某種意見”取代真理，“從意見中掌握真理”，是互動溝通之后的澄清，是意見的修正和融合。從延遲退休議題十多年的論辯看，這一點非常清晰。大眾對延遲退休政策的意見表達在網絡話語空間并沒有受到阻攔，決策部門沒有懼怕反對聲浪，反而不斷地回應疑惑、“安撫”大眾的情緒，這是網絡輿論逐漸走向理性的關鍵。在延遲退休議題爭論最激烈的時期，人社部官員用統計數據說明，我國養老金不存在缺口，這一方面回應了網民的質疑，同時也說明，延遲退休政策的制定并非如一些人所言是為了填補養老基金的缺口，這種坦誠的態度在網絡上起到了很好的效果。大眾通過網絡話語空間表達訴求是參與治理的一部分，一時的情緒化、狂躁化問題可以通過公開的方式在互動溝通中予以消除，只有讓各種意見充分表達，情緒的泡沫才會逐漸消散。

第三，解決阻礙對話溝通的現實矛盾，論辯才能回歸理性。在延遲退休議題的“激辯期”，有人針對職能部門的“大勢所趨論”撰文，提出“養老公平比延遲退休更是大勢所趨”[25]。文章認為，在強調人口老齡化之下“大勢所趨”的同時，更應該看到養老公平這個更重要的“大勢所趨”，這種觀點在網絡上引起極大的反響。養老雙軌制不解決，沒有養老公平，所謂“大勢所趨”就不足以服人。社會是相互關聯的系統，任何問題都不是獨立的，在制度缺陷不解決的前提下搞延遲退休，只會加劇社會的不平等，在這種情況下，話語共識根本無法形成。在2014年雙軌制改革之后，關于延遲退休的討論逐步回歸理性，為延遲退休社會共識的生成掃除了障礙。

第四，構建理性互動的氛圍、突破“專業化”屏障，議題本身的是非曲直才不會被遮蔽。延遲退休問題雖然復雜，但不能以專業化為由將其變為知識圈或決策圈內的議題。專業知識不足會影響交流，但這只是一時的阻滯，只要有持續地互動溝通，這種障礙就會被突破。大眾參與延遲退休的討論，在一段時間內或許會受情緒影響而無法掌握議題的背景知識，但隨著互動溝通的深入和議題的展開，情緒因素就會逐漸減退，對問題的把握也越來越到位。事實證明，大眾參與決策并不會將問題復雜化，反而會在一定程度上修正政策設計的偏頗。普及知識而不是壟斷知識，讓大眾全面了解延遲退休問題的來龍去脈，知識精英和民眾之間就不會各說各話，實質性共識就有可能生成。

第五，社會共識的生成是消解“預設立場”、先入之見的過程。妥協性“共識”并非一無是處，在一般的利益關系之中，它可以起到止爭息訟的作用。然而，妥協性“共識”卻不能應用于政府與大眾關系之中，因為政府不存在獨立于大眾的私利，政策制定只能公斷而不能“私了”。在立場、觀點對抗中達成多方都能接受的“協議”，這并不是真正意義上的共識。共識不是“預設立場”、先入之見的對決而是消解，在互動溝通中打破立場、視閾的封閉，回到事物之理，這是社會共識形成的路徑。在延遲退休提出之初，一些網民認為決策部門借助延遲退休為官吏牟利，而一些官員和學者卻認為大眾不考慮整體利益、長遠利益，同時雙方在相關問題上都存在著先入之見，隨著互動溝通的深入，這些“預設立場”和先入之見逐步消失，延遲退休議題逐漸回歸到其本來面目。這說明，社會雖然存在著一定的隔閡，但社會鏈接并沒有斷裂，通過公開、深入的互動溝通，附著在公共議題上的“預設立場”和先入之見就會消解。

七、結語

共識與公共事項(議題)是聯系在一起的，不同職業、角色、身份的人們在共同關注對象之上形成基于事理的一致，這就是本質意義上的共識。這種共識并非“心外之物”，不是出于審時度勢的算計，不是迫于外部壓力而達成的妥協，也不是迷信、盲從之下的“一致”，而是事物之理的社會顯現，是人類共通性的體現。不為外勢所迫，不停留在私欲、私意之上，職業、角色、身份不再具有判斷的權力，也不再成為判斷的負擔，外在的差別不妨礙內在“同一性”，這是本質性共識的生成前提。共識是公理在社會中的顯現，離不開話語互動和溝通。話語互動雖然不可能憑空臆造真理，但疏通壅塞、通順人情，發現各種意見的偏差，從而生成基于事理的社會共識。

在人口老齡化逐步加深的同時，社會分化及結構失調等問題日益凸顯，如果單純地從減少養老金赤字出發制定政策，就會顧此失彼，造成意想不到的社會后果。退休制度改革是一個系統工程，需要在系統思維之下有序推進，能否達成政策共識，是其中極其重要的環節。若不將社會共識納入政策合理性的范疇，強力推動政策闖關，就會引爆社會矛盾，法國政府延遲退休“改革”所帶來的社會騷亂就是典型的例證。相對于法國政府的一意孤行，我國政府在延遲退休問題上非常慎重，力求通過話語互動形成政策共識。在政府部門提出延遲退休意向之后，在網絡話語空間中歷經十余年討論，最終在延遲退休的原則及時機上形成了基本共識，這并不是各退一步的妥協，而是立場、意見的融合。

通過互動溝通彰顯公共事務(議題)之理，形成社會共識，這是防止公共政策變異扭曲的必要方式。一旦事理在公共空間顯現，各種私見、情見、偏見就會消融。古人云：“理無事而不顯，事無理而不消。”[26]事理并非人為構建的“共識”，相反，共識是在話語互動過程中顯現出來的事理。正因為“理在事中”，所以不能脫離現時現事而造作理論、空談趨勢；正因為“事在理中”、有理可講，所以需要互動與溝通。在公開、持續的話語互動中，基于事理的政策共識就能夠生成，共同面對的事物(議題)才不會成為公共生活的障礙。