1934年北平基層行政制度調整及央地關系研究

張印舉

（北京工商大學 馬克思主義學院，北京 100048）

民國時期，北平是我國北方重要的政治、文化中心和軍事重鎮。1933年5月，北平依照南京國民政府政令完成了區坊制度建設，實行區坊長民選，北平的基層政權建設進入正軌，并處于深入發展時期。1933年12月，南京國民政府內政部頒布《北平市地方自治改進辦法大綱》。此后，北平市地方自治和區坊閭鄰基層行政制度進入改組期。

鑒于北平的地位十分重要，對北平的基層行政制度進行深入研究有助于全面認識國民政府的基層政權建設工作。目前，關于南京國民政府時期北平農村基層政權建設的研究已經取得了一些成果，而關于這一時期北平城市基層政權建設的研究則相對薄弱①。因此，筆者擬以1934年的北平基層行政制度調整作為研究對象，通過分析北平基層行政制度調整的原因、過程，以及調整過程中北平市政府與北平地方政治勢力之間博弈，豐富關于南京國民政府時期城市基層政權建設的研究。

一、北平市基層行政制度調整的緣起

自1933年5月1日起，經民選產生的北平市各自治區區長坊長陸續到任，北平市政府按照既定的地方自治和基層行政制度建構方案基本建立起上下貫通的行政體系，北平由此成為中國近代史上第一個于民選基礎上按照由下至上的順序建立起較為完整的各級自治和行政組織的省級行政區。然而，北平地方自治的運作并不理想，“關于地方自治之一切事業，因成績與期望相遠，均有待于設法改善”［1］。客觀地講，訓政以來地方自治之弊端和種種有待改進之處，并非北平一地獨有。據文獻記載，當時“各省對于自治區域完全劃分清楚，已屬少數，辦理有成績的，更不多見”，甚至于“有些地方籌辦自治以后，人民的負擔固然比未籌辦自治以前增加不少，人民的痛苦也比未籌辦自治以前格外厲害”［2］。

訓政以來各地的地方自治和基層行政制度建構普遍存在著問題，針對地方自治的弊端，南京國民政府調整了相關政策。1933年12月，南京國民政府內政部頒布《北平市地方自治改進辦法大綱》。1934年2月21日，國民黨中央政治會議通過《改進地方自治原則》。同年4月12日，國民政府內政部頒發《改進地方自治原則要點之解釋》。在《北平市地方自治改進辦法大綱》中，南京國民政府將實施地方自治的行政層級確定為市級，從而擴張了市政府對區及以下行政層級的行政領導權力，削弱了區坊閭鄰的自治權，實際上就是削弱了各級民意機構的權力。很明顯，《北平市地方自治改進辦法大綱》的規定與當時北平市的地方自治和基層行政權力運作模式存在相悖之處。在北平，區坊制度是地方自治的根基，而將市作為自治單位、將區坊機構改組為市政府的輔助和執行機構，區坊的自治權就將縮水。

同《北平市地方自治改進辦法大綱》一樣，《改進地方自治原則》和《改進地方自治原則要點之解釋》的要旨也是強化市政府的行政控制權，弱化、虛化區一級行政機構的權力。在文件中，國民政府重新規定了實施地方自治的程序，將實施地方自治劃分為三個時期——扶植自治時期、自治開始時期、自治完成時期。具體來說就是，扶植自治時期是“實行訓政之時期，在此時期，政府須運用其行政權由上而下完成訓政時期初步之工作”，自治開始時期是“官督民治之時期，在此時期，人民之智識能力尚屬幼稚，政府仍須實施行政監督權以期完成訓政”，自治完成時期是“憲政開始之時期，在此時期，建國大綱第八條所規定之條件業已具備，訓政所應有之工作業告完成，故政府實行歸政于民”［3］。無論是將實施地方自治的行政層級確定為市級，還是將實施地方自治劃分為三個時期，南京國民政府的目的都是擴張行政權力，加大行政力量對地方自治的統合力度。

二、北平市基層行政制度調整的過程

根據《北平市地方自治改進辦法大綱》《改進地方自治原則》《改進地方自治原則要點之解釋》等的規定，北平市開展了成立自治監理處、合并坊公所、將區坊長由民選改為委任、改組區公所并裁撤坊公所等四項工作。

（一）成立北平市自治事務監理處

對于這次區坊閭鄰制度調整，以北平市參議會為代表的民意機構持反對態度，而以北平市政府為代表的行政力量持支持態度。北平市政府提出，北平市籌備和實施地方自治五六年以來沒有取得多大的成績，為了推進地方自治事業發展，應當擴張行政機構的權力，加強行政機構對地方自治的掌控。北平市政府的這一主張與時任北平市市長的袁良的政治立場直接相關。袁良在擔任北平市市長期間，積極推行以蔣介石為代表的南京國民政府關于中央和地方權力關系的政治主張。南京國民政府主張擴張政府權力，削弱地方自治權，其代表性做法就是在南方“剿共”地區推行保甲制度。受南京國民政府政治主張的影響，“袁良自北平市參議會成立之日起，就對其表現出輕視的姿態”［4］130，這導致北平市政府與北平市參議會之間矛盾糾紛迭起。出于擴張行政權力的考慮，北平市政府聲稱以前歸建于北平市政府秘書處的自治股不能適應當前的政治形勢。北平市政府表示，“譬之運用機械，其引擎之馬力過小，自不足發揮其效能”［5］，并提出應當根據《北平市地方自治改進辦法大綱》相關條款的規定成立北平市自治事務監理處。

1934年1月26日，北平市自治事務監理處正式成立。自1934年3月14日起施行的《北平市政府自治事務監理處組織規則》規定，北平市自治事務監理處享有處理區坊閭鄰編配改并、自治人員選舉、自治人員考核獎懲、自治人員訓練、民眾團體訓練民眾行使四權、計劃指導自治團體興辦事業、自治單行章則擬定、稽核自治團體預算決算、編纂審核自治刊物及審計圖表、關系自治的市民請愿等10項事務的權力。北平市政府自治事務監理處設處長1人，總理全處事務，設秘書2人、處員8至12人、辦事員2至4人，處理具體事務。北平市政府提出，為了增強地方自治事業的科學性、可行性和專業性，應當于自治事務監理處內設自治討論委員會，并提出自治討論委員會應當由市政府聘請或選派在地方上有聲望且熱心公益的人士、有專門自治知識或經驗的現任北平市自治區區長以及北平市政府所屬局處機構主管人員組成［6］189。

（二）合并坊公所

北平市政府根據《改進地方自治原則》對自治坊坊務進行查考，認為自治坊坊務不足之處甚多：“第一，各坊收入，數量極為懸殊，以城區言常有甲坊月僅十數元，乙坊則超過百元者，同此一區，差度如此。經濟本為一切上層建設之基礎，茲以收入之互有畸輕畸重，以致全市自治之推行，往往失其均衡，而不能使其合理化；第二，各坊組織，極形簡陋，所謂坊公所者，十九附設于坊長之家，以言人員之編制，則或為章程所無而竟有者，或為章程所有而竟無者，此其人各為政，尤不能不使其規律化；第三，各坊坊界，向以警段為準，其在城區，則互存畛域，情感多有未孚，至于郊區，尤以坊界之爭，糾紛百出，此為糾正民眾狹隘的鄉土觀念計，實不能不將現有之自治區域，逐漸使其擴大化。”［5］

鑒于自治坊坊務存在著種種問題，北平市政府兩次召集全市各自治區區長開會，討論自治坊改編事宜。1934年4月，經國民政府內政部批準，北平市著手開展自治坊合并工作，計劃先將城區11個區的318坊合并為119坊。北平市政府還對自治坊合并后辦公經費的使用作出規定：“所有合組坊公所辦公經費，凡系兩坊合組者，每月核支四十元，三坊以上合組者，每月核支五十元，合計每月共支五千五百四十元。即以所余公益捐一萬兩千余元作為辦理清潔事項之用。如此則每月機關費僅占全收入百分之二十六強，而事業費則占百分之七十四弱。”［7］北平市政府根據《市組織法》的規定，對自治坊工作人員編制制定統一標準，以劃齊編配，改變之前的混亂局面。受到家族族產等傳統因素的影響，郊區農村地區劃界比較復雜，因此此次自治坊合并不涉及這一地區。

（三）區坊長由民選改為委任

在北平市政府著手開展自治坊合并工作時，南京國民政府頒發了《改進地方自治原則》和《改進地方自治原則要點之解釋》兩個文件，這兩個文件的要點前文已述及。文件規定，原則上取消市以下的區公所，因特殊情形而設立的區公所僅僅作為市政府的輔助機構，不再具有地方自治團體的性質。北平市政府于1933年經民選產生的區長坊長到1934年5月任屆期滿，因此，在這兩個文件頒發后，北平市政府“當即尚準內政部宥電核準過渡辦法三項”。這三項過渡辦法分別是：“（一）區坊公所仍行保留，區坊長均改為委任，作為輔助機關；（二）原有坊數過多，即照改進辦法大綱第十一條規定酌量編并；（三）區民代表即（暨）區坊監委一律停止職務。”［8］三項過渡辦法計劃于1934年5月1日開始施行。

北平市政府將區坊長由民選改為委任的做法受到了以北平市參議會為代表的民意機構的強烈反對，府會矛盾影響到北平地方自治和基層行政機構的改組。北平市參議會除了與北平市政府進行交涉外，還多次致電國民黨中央黨部、行政院、立法院和監察院，請求停止施行北平市政府提出的三項過渡辦法。此外，針對《改進地方自治原則》將實施地方自治劃分為扶植自治時期、自治開始時期、自治完成時期等三個時期的規定，北平市參議會也提出了反對意見。北平市參議會以北平市地位特殊為由，要求保持進行中的地方自治和基層行政機構的組織建設，反對退回到扶植自治時期。對于北平市參議會的上述意見，北平市政府明確表示：“此案本府系遵照中央命令辦理，于四月三十日即已通令各區公所遵照自五月一日起實行，并查各區坊公所多數已遵令改組，實苦于無法收回成命。”［9］由于調整地方自治政策是南京國民政府的決定，而北平市政府是秉承南京國民政府政令行事的，以北平市參議會為代表的民意機構的反對最終并未奏效。

（四）改組區公所并裁撤坊公所

根據《改進地方自治原則》和《改進地方自治原則要點之解釋》的規定，區公所不再是地方自治團體，區公所經過改組，成為市政府領導下的行政輔助機構，同時，坊公所也被裁撤，這導致閭鄰制度也不復存在。北平市政府在正式宣布改組區公所和裁撤坊公所之前，已經將區長、坊長看作普通的行政官員，而不是民選自治人員。政府行政勢力還將坊公所稱為沒有實際用途的“駢枝機關”，認為其徒增經費開支。隨著區公所的改組和坊公所的裁撤，區級行政機構的職權范圍也縮小了，“原有區坊公所辦理之各巷垃圾，并經決定劃歸衛生處辦理，各戶公益捐之征收，街燈之管理，仍歸還公安局辦理”。北平市政府對改組區公所和裁撤坊公所的效果十分滿意，稱此次改革“以一事權，庶幾官治民治，同條共貫，然后平流競進，以收分工合作之效”，并稱其“為我全般民眾所樂為贊同者也”［5］。

1934年7月19日，北平市政府核準頒布《北平市自治事務區分所組織辦法》。《北平市自治事務區分所組織辦法》規定，北平市沿襲之前的區域劃分辦法，將全市劃分為15個區，“每區設一分所，名曰北平市自治事務第幾區分所”，“各區分所系輔佐市政府之辦事機關，直屬于自治事務監理處”。該辦法規定，原來的區長改名為所長，全面主持自治事務區分所的工作，“承自治事務監理處命令促進地方建設，并協助民眾組織各種合法團體，如遇執行事務與各局處有關者，并應受各該主管局處之指揮”。具有地方自治團體性質的區公所改組為輔助市政府工作的辦事機構區分所之后，該機構基本上不再具有獨立性，其工作經費主要由北平市政府撥付。與區公所相比，區分所的權力被削弱了，而工作強度增加了。根據《北平市自治事務區分所組織辦法》的規定，北平市自治事務區分所的職責共有11項，分別為“關于教育事項”“關于合作社事項”“關于改進民眾經濟生活事項”“關于指導協助民眾組織合法團體事項”“關于調查貧民及救濟事業事項”“關于經濟調查事項”“關于社會風俗習慣及其他一切之調查事項”“關于戶籍調查及人事登記事項”“關于公民宣誓事項”“關于保衛事項”“其他奉交辦理事項”［6］192-193。區分所受多部門指揮調度，事務十分繁雜，凡與居民相關的事務，都需要其合作落實，但區分所只配備了所長1名、股長2名、辦事員和書記若干名，難以應對繁雜的事務。1934年7月21日，北平市的15個自治事務區分所開始運轉。被任命為北平市自治事務第八區分所所長的湯德，在致北平市社會局的公函中稱，“德業于本月二十一日遵令改組，繼續視事”［10］。

北平市政府決定自1934年7月1日起對坊公所進行裁撤。北平市政府發文稱，“所有坊公所經辦事務，關于清潔及征收公益捐等項，已另令劃歸衛生處公安局分別接辦有案。其余經管之款項、賬目、圖記、文卷、器具，連同其他經辦事項一并移交各本管區公所接收。至郊區各坊舊有之看青事項，并應尊重地方習慣，交還民眾自行管理。但應在區公所指導之下另行組織合法團體，并即由區召集公正鄉耆詳細討論擬具辦法”［11］。由此可見，北平市政府裁撤坊公所不是一刀切式的，北平城區和郊區的處置方法就有所不同，郊區在區分所以下仍舊設立相關行政機構對基層社會進行管控，在農村地區通常存在著鄉鎮村等行政組織。

在對區公所進行改組和對坊公所進行裁撤后，北平市的基層行政組織體系基本上建立起來，在城區是“市—區”兩級制，在郊區是“市—區—鄉鎮村”三級制。

三、北平市基層行政制度調整所呈現的央地關系

北平市的地方政治勢力比較強大，各權力主體之間以及權力主體內部政治斗爭激烈。中原大戰之后，北平被張學良勢力接管，趨于受南京國民政府控制。1930年10月，與張學良關系密切的王韜被任命為北平市市長，其后胡若愚短暫擔任市長，1931年7月，張學良的部屬周大文擔任市長，1933年6月，黃郛一系的袁良被任命為市長。有研究者指出，袁良“在政治上代表在華北擴展力量的南京中央，具體而言是代表蔣、汪合作的中央，而他在具體的政治層面，尤其在地方自治問題上，傾向于執行蔣當時在江西和湖南等地出于‘剿共’需要而實行的保甲制度”［4］130。當北平主要受地方政治勢力控制時，其地方自治和基層行政制度建構進展一般比較順利，基層行政機構的自主權較大。隨著北平受南京國民政府控制的程度日益加深，其基層行政機構的自主權顯著縮小，地方自治權上移，這種情況不可避免地受到北平地方政治勢力的反對，從而使北平基層政治呈現出復雜的斗爭局面，這一點從前文所述北平市政府與北平市參議會圍繞區坊改組問題的爭論可窺一斑。

雖然北平市參議會是院轄市級別的，但是市參議員是由選民選舉產生的，并且總數為37人的市參議員中有21人為自治區的自治籌備員或區公所常務委員。地方自治勢力的代表人物朱清華時任北平市籌備自治委員會主任，也當選為市參議員。此外，像市參議員呂均、白常文和郭岳昆等人也均為地方勢力重要代表人物［4］67-75。這些人之間的關系比較復雜，他們也有利益沖突，不過，由于其政治根基主要在北平地方上，在處理涉及央地關系的問題時，均傾向于維護地方利益。

北平各自治區區長與區民代表會主席曾經召開聯席會議，對市參議員享有北平市參議會出席費一事提出反對意見。他們提出，“參議員等原為無給職，根本不應支領任何費用，否則，各區坊長主席等均為自治人員，自應與參議員受同等待遇”，并決定“一致反對”市參議員享有此項費用［12］。雖然這些人提出反對意見有對自身利益的考慮，但這也反映了當時北平市的基層行政機構敢于發聲，積極行使參政議政的權利。

北平市第十區區民代表會、第十區公所和該區的22個坊公所曾經聯名致電北平市參議會，要求北平市參議會主持公道，徹查第十區區長梁家義暴死一案，并懇請南京國民政府將市長袁良撤職查辦。該案的情況大體如下：第十區區長梁家義被控告吸食鴉片，雖受3名區民代表聯保，仍被北平市公安局強制要求前往外城官醫院檢驗。梁家義于1933年9月11日接受檢驗，檢驗結果顯示其并無吸食鴉片之嗜好。袁良在與記者的談話中披露了這一情況。然而，梁家義一直未被準許離開醫院。9月19日，梁家義暴死。第十區區民代表會、第十區公所和該區的22個坊公所提出，“北平市長袁良自到任以來，首以摧殘自治為能事”，“該市長不諒各區坊之困難，遇事苛求，必使已完成之區坊自動瓦解而后快”，“當此自治萌芽之時，若聽此摧殘自治蹂躪人權之市長留北平，則自治前途何堪設想”［13］。1934年6月，國民政府以袁良沒有濫用職權的嫌疑為由，拒絕對其進行制裁處分［14］。各方勢力圍繞梁家義暴死一案的博弈表明，北平市政府與北平地方政治勢力之間的矛盾沖突比較激烈，代表南京國民政府的北平市政府未能對基層社會實施全面有力的控制，地方政治勢力借助自治機構可以在一定程度上對抗上級行政力量，從而減輕國家權力向基層社會滲透帶來的壓力。

四、結語

對照南京國民政府訓政時期的要求來看，北平地方自治和基層行政制度建構更傾向于依賴北平地方政治勢力，而不是國民黨黨組織。1928年之后國民黨的訓政體制要求“以黨治國”，即由國民黨黨組織通過各級政府進行訓政建設，以實現地方自治。在北平，雖然各項地方自治和基層行政制度建構必須由市政府議決，但是具體的實施工作主要依靠地方政治勢力，在這方面，朱清華起到了至為關鍵的作用。國民黨黨組織在北平地方自治和基層行政制度建構中作用發揮受限主要與以下兩個因素有關：其一，1927年“清黨”后北平國民黨黨組織孱弱，黨組織不健全。其二，在袁良主政北平之前，北平雖名義上被國民政府統轄，實則由國民黨各派系控制。只有在袁良主政北平之后，蔣介石主導的國民政府才得以以更為強勢的姿態在北平貫徹其政治意圖。經過1934年的調整之后，北平的區及以下自治機構被裁撤，市政府的主導權得到加強。1935年，郊區開始編組保甲。由此，北平基層行政制度的建構與運作進入了另一個階段。

注釋：

①楊榮的《北京市基層管理體制的歷史變遷》（《北京社會科學》，2004年第1期）、潘鳴的《北平市政府研究（1928—1937年）》（首都師范大學博士學位論文，2014年）、王崗的《北京政治史》（人民出版社，2008年）、李二苓的《從自治到保甲——近代北京郊區的鄉村政治》（《北京社會科學》，2016年第6期）、張印舉的《南京國民政府初期北平籌備街村自治述論》（《城市史研究》，2019年第1期），或是從基層制度變遷的角度，或是從北平市政府施政的角度，或是從農村基層自治的角度，或是從街村自治的角度對南京國民政府時期北平基層政權建設問題進行了研究。然而，目前鮮有研究者從1934年北平基層行政制度調整的角度，對北平地方政治力量與代表國民黨中央的北平市政府的關系進行探析。