?新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)的特征、問(wèn)題與對(duì)策研究?

摘要：湖南是全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份之一，目前水稻面積、產(chǎn)量分別居全國(guó)第1、2位，雙季稻生產(chǎn)常年居全國(guó)前列，為保障我國(guó)糧食安全發(fā)揮著不可替代的作用。基于新世紀(jì)以來(lái)湖南糧食生產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，解析新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)特征、面臨的問(wèn)題并提出對(duì)策建議，以促進(jìn)湖南糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)的特征主要包括種植面積下降，產(chǎn)量增長(zhǎng)；財(cái)政投入不斷增長(zhǎng)；新品種、新技術(shù)較多并得到廣泛推廣應(yīng)用；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善等。新世紀(jì)以來(lái)湖南糧食生產(chǎn)面臨著穩(wěn)定糧食種植面積的難度增大；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在薄弱環(huán)節(jié)；種糧效益比較低下，農(nóng)民積極性不高；良種對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率不高，單產(chǎn)提升較為緩慢等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)的對(duì)策建議，包括穩(wěn)定生產(chǎn)面積、提升單產(chǎn)水平、完善補(bǔ)貼政策等方面。

關(guān)鍵詞：新世紀(jì)；糧食生產(chǎn)；問(wèn)題；對(duì)策；湖南

中圖分類號(hào)：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-060X（2024）04-0093-06

Research on the Characteristics， Problems， and Countermeasures of Grain Production in Hunan Province in the New Century

TAN Qiang-lin1，CHEN Li-hua1，YU Ying-hong2，LIU Han2

（1. Hunan Institute of Agricultural Economy and Agricultural Regionalization， Changsha 410125， PRC;"2. Hunan Academy of Agricultural Sciences， Changsha 410125， PRC）

Abstract： Hunan is one of the 13 main grain-producing provinces in China， playing an irreplaceable role in ensuring China's food security. At present， its rice area and yield rank the first and second respectively in China， and its double-cropping rice production ranks at the forefront of the country all year round. Based on the statistical data of Hunan grain production since the new century， the paper analyzes the characteristics and problems of Hunan grain production in the new century， and puts forward countermeasures and suggestions to stabilize and increase grain production sustainably in Hunan. The characteristics of Hunan grain production in the new century are mainly as follows： the planting area decreases， and the yield increases; the financial input continues to grow; there are many new varieties and technologies， which are widely popularized and applied; agricultural infrastructure continues to improve. Since the new century， Hunan grain production has been faced with some problems： the difficulty in stabilizing the grain planting area increases;"there are still weak links in the construction of agricultural infrastructure; the benefit of growing grain is relatively low， and the enthusiasm of farmers is not high; the contribution rate of improved varieties to grain output increase is not high， and the increase of per unit yield is relatively slow. Hence， the paper puts forward the countermeasures and suggestions for Hunan grain production in the new century， including stabilizing the production area， raising the per unit yield level， and improving the subsidy policy.

Key words： new century; grain production; problems; countermeasures; Hunan

國(guó)以民為本，民以食為天。糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題[1]。湖南是全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份之一，目前水稻面積、產(chǎn)量分別居全國(guó)第1、2位，雙季稻生產(chǎn)常年居全國(guó)前列[2]，為保障我國(guó)糧食安全發(fā)揮著不可替代的作用。新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，湖南認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于保障國(guó)家糧食安全的重要指示批示精神，扛穩(wěn)糧食安全政治責(zé)任，抓緊抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，全力落實(shí)各項(xiàng)措施，糧食產(chǎn)量總體上保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。但與此同時(shí)，隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)重心的北移，以及受湖南自身糧食生產(chǎn)多重制約因素的影響[3]，湖南糧食的貢獻(xiàn)度持續(xù)下降。新世紀(jì)，湖南由糧食調(diào)出大省向產(chǎn)需平衡、略有結(jié)余再向調(diào)入省轉(zhuǎn)變，2010年，湖南由糧食凈調(diào)出省轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈調(diào)入省，且調(diào)入量逐年增長(zhǎng)。2022年，湖南糧食總產(chǎn)量由2001年的全國(guó)第5位降至第10位，全省人均糧食產(chǎn)量為457 kg，在全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份中居第12位，比全國(guó)平均水平少了29.29 kg，這與其糧食大省地位不相匹配。在此背景下，該文以《湖南農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》為主要數(shù)據(jù)來(lái)源，解析新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)特征、面臨的問(wèn)題并提出對(duì)策建議，這對(duì)促進(jìn)湖南糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)具有重要意義。

1 新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)的特征

1.1 種植面積下降，產(chǎn)量增長(zhǎng)

如圖1所示，新世紀(jì)以來(lái)，湖南糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)“一增一降”（產(chǎn)量增長(zhǎng)、種植面積下降）的趨勢(shì)，且其種植面積與產(chǎn)量在全國(guó)的占比一直在下降：產(chǎn)量由2000年的2 874.97萬(wàn)t增長(zhǎng)到2022年的3 018.02萬(wàn)t，其在全國(guó)的占比由6.22%下降至4.4%；種植面積由2000年的502.99萬(wàn)hm2下降到2022年的476.552萬(wàn)hm2，其在全國(guó)的占比由4.64%下降至4.03%。從階段特征看，從“九五”中期到“十五”中期，湖南糧食種植面積持續(xù)下降。此前階段是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革艱難而又關(guān)鍵的時(shí)期，基本解決了全國(guó)人民的吃飯問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，中央對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行“戰(zhàn)略性調(diào)整”，實(shí)施退耕還林、還草、還湖，糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益下滑，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高。從“十五”中期到“十一五”初期，湖南糧食種植面積快速增長(zhǎng)。由于全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“非糧化”問(wèn)題日益突出，2003年糧食產(chǎn)量已回落到1990年以來(lái)的最低水平，糧食安全問(wèn)題重新提上議程，提高糧食綜合生產(chǎn)能力成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心和基礎(chǔ)。國(guó)家提出堅(jiān)守18億畝耕地紅線、堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針、廢除農(nóng)業(yè)稅等，政府將保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給作為農(nóng)業(yè)政策的著力點(diǎn)。國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，自2004年起，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼3項(xiàng)補(bǔ)貼政策（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)3項(xiàng)補(bǔ)貼政策），逐步建立了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，提高了農(nóng)民種糧積極性[4]。湖南2004年農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，2005年起實(shí)行農(nóng)業(yè)稅全額免征，加上財(cái)政投入力度的加大，農(nóng)民種植糧食的積極性得到極大提高，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，2006年全省糧食種植面積達(dá)529.542萬(wàn)hm2，是新世紀(jì)以來(lái)湖南糧食種植面積最大的一年。從“十一五”初期到“十三五”末期，湖南糧食種植面積呈波動(dòng)下降的態(tài)勢(shì)。這一階段全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)3項(xiàng)補(bǔ)貼政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低；城鎮(zhèn)化、休閑農(nóng)業(yè)等快速發(fā)展，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題突出；糧食生產(chǎn)成本快速增長(zhǎng)，農(nóng)民種糧收益不佳，水稻“雙改單”（雙季水稻改種一季水稻）現(xiàn)象較多。雖然國(guó)家及時(shí)做出政策調(diào)整，如2007年開(kāi)始實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，2015年啟動(dòng)、2016年全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)3項(xiàng)補(bǔ)貼政策改革等，但惠農(nóng)政策的效能并不顯著，生產(chǎn)成本的激增侵蝕了國(guó)家政策給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)惠，挫傷了農(nóng)民種糧的積極性。從“十三五”末期到“十四五”時(shí)期，湖南糧食種植面積有所增加。新冠肺炎疫情、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、貿(mào)易保護(hù)主義等對(duì)全球農(nóng)業(yè)和糧食供應(yīng)鏈產(chǎn)生較大影響，國(guó)家高度重視糧食安全問(wèn)題，2020年中央一號(hào)文件指出，“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。糧食生產(chǎn)要穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量”。湖南積極貫徹落實(shí)中央的決策部署，全省上下狠抓糧食生產(chǎn)，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”也得到有效治理。

從種植結(jié)構(gòu)看，水稻是湖南第一糧食作物，湖南稻谷產(chǎn)量占全省糧食產(chǎn)量的比例保持在87%左右，小麥、玉米、豆類、薯類等糧食作物的產(chǎn)量占比保持在13%左右，湖南水稻種植面積占全國(guó)的比重穩(wěn)定在13%左右。從種植區(qū)域看，常德市、邵陽(yáng)市、衡陽(yáng)市、永州市、岳陽(yáng)市的稻谷產(chǎn)量常年為300萬(wàn)t以上，益陽(yáng)市、長(zhǎng)沙市的稻谷產(chǎn)量為200萬(wàn)～250萬(wàn)t，懷化市、郴州市、婁底市、株洲市、湘潭市的稻谷產(chǎn)量為100萬(wàn)～200萬(wàn)t，湘西州和張家界市的稻谷產(chǎn)量不足100萬(wàn)t；在14個(gè)市州中常德市稻谷產(chǎn)量最多，保持在380萬(wàn)t左右，張家界市稻谷產(chǎn)量最少，僅為63萬(wàn)t左右。從種植主體看，湖南的水稻種植主體以新型經(jīng)營(yíng)主體為主，政策也引導(dǎo)地、人、錢等要素向新型經(jīng)營(yíng)主體集聚，超過(guò)5成的耕地流轉(zhuǎn)到了新型經(jīng)營(yíng)主體手中。但在多種政策補(bǔ)貼激勵(lì)的背景下，也出現(xiàn)了超適度規(guī)模的問(wèn)題，種植規(guī)模較大而效率較低。黃季焜等[5]研究指出：“耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與糧食單產(chǎn)呈倒U型關(guān)系，平均轉(zhuǎn)折點(diǎn)不到100畝。這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)因各村莊的耕地規(guī)模、地塊平整與連片程度、不同糧食作物、田間管理水平、社會(huì)化服務(wù)發(fā)展等變化而變化。”一些新型經(jīng)營(yíng)主體為賺取補(bǔ)貼而片面追求面積、忽略產(chǎn)量，成為低效的新型經(jīng)營(yíng)主體。有的新型經(jīng)營(yíng)主體種植面積過(guò)大，在“雙搶”時(shí)因多種原因而難以及時(shí)耕種晚稻，影響糧食產(chǎn)量。從種植模式看，早稻和晚稻的種植面積呈波動(dòng)減少的趨勢(shì)，中稻及一季晚稻的種植面積呈波動(dòng)增加的趨勢(shì)，2000—2022年湖南早稻和晚稻的種植面積減少了77.821萬(wàn)hm2，而中稻及一季晚稻的種植面積增加了85.883萬(wàn)hm2。一般來(lái)講，雙季稻種植中早稻種植面積與晚稻基本持平；而實(shí)際上，2000年以來(lái)，湖南晚稻面積＞早稻面積，這主要是因?yàn)槌鲇诮?jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展的需要湖南因地制宜地實(shí)施了“經(jīng)濟(jì)作物+水稻”的輪作模式，如“煙稻輪作”“菜稻輪作”等。以2022年為例，湖南晚稻種植面積比早稻多6.02萬(wàn)hm2，當(dāng)年煙葉（包括山地?zé)熑~）種植面積為9.72萬(wàn)hm2。此外，2014年以來(lái)，湖南以再生稻為重要突破口調(diào)整優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在傳統(tǒng)的一季稻區(qū)、光照和水資源“兩季不足、一季有余”的部分雙季稻區(qū)大力推廣再生稻，使再生稻種植面積從0.4萬(wàn)hm2擴(kuò)增至2022年的20萬(wàn)hm2，同時(shí)強(qiáng)化科技支撐，做好良種良法配套，注重農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合。

1.2 財(cái)政投入不斷增長(zhǎng)

從2004年開(kāi)始，糧食生產(chǎn)進(jìn)入系統(tǒng)支持保護(hù)階段，中央一號(hào)文件重新聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度關(guān)注，在“三農(nóng)”領(lǐng)域的財(cái)政投入和政策傾斜力度也不斷加大。新世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策均遵循“多予、少取、放活”的基本原則，我國(guó)逐步構(gòu)建強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策制度框架，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入等[6]。黨的十八大以來(lái)，糧食安全逐漸進(jìn)入系統(tǒng)性鞏固階段，這一階段的政策改革落實(shí)了新糧食安全觀及國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系得到進(jìn)一步完善，這在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方政府的抓糧積極性，進(jìn)一步提高了糧食安全保障能力，為端牢中國(guó)人自己的飯碗發(fā)揮了重要作用[7]。

湖南積極貫徹落實(shí)中央決策部署，加大在“三農(nóng)”領(lǐng)域的財(cái)政投入。2005年起，湖南實(shí)行農(nóng)業(yè)稅全額免征，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。湖南糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金（含中央資金）由2005年的11.71億元（糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼）增長(zhǎng)到2022年的266.63億元（不含均衡性轉(zhuǎn)移支付等資金），增長(zhǎng)近22倍。為提高糧食生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，湖南從2007年開(kāi)始實(shí)施水稻生產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)，到2022年，全省62個(gè)產(chǎn)糧大縣水稻投保面積為261.68萬(wàn)hm2，保費(fèi)規(guī)模為15.3億元，非產(chǎn)糧大縣水稻投保面積為39.89萬(wàn)hm2，保費(fèi)規(guī)模為1.2億元，水稻投保面積覆蓋率達(dá)76%；產(chǎn)糧大縣規(guī)模戶保額由最初的0.54萬(wàn)元/hm2提高到1.2萬(wàn)元/hm2（大災(zāi)保險(xiǎn)）、1.65萬(wàn)元/hm2（完全成本保險(xiǎn)），產(chǎn)糧大縣散戶保額也提高到1.35萬(wàn)元/hm2[8]。

1.3 新品種、新技術(shù)較多并得到廣泛推廣應(yīng)用

我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，種業(yè)科技創(chuàng)新功不可沒(méi)。2023年是秈型雜交水稻研究成功50周年，50 a里，雜交水稻實(shí)現(xiàn)了5輪產(chǎn)量躍升，2000、2004、2011和2014年實(shí)現(xiàn)了我國(guó)超級(jí)稻育種第一期、第二期、第三期和第四期育種攻關(guān)目標(biāo)，單產(chǎn)分別達(dá)到了700、800、900和1 000 kg/667m2，2017年超級(jí)雜交稻高產(chǎn)攻關(guān)單產(chǎn)超1 100 kg/667m2[9]。新世紀(jì)以來(lái)，湖南也在種業(yè)科技領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，不斷加大研發(fā)力度，推出大量新的優(yōu)質(zhì)品種。2000—2022年，湖南共審定水稻品種1 003個(gè)（不含不育系），平均每年約44個(gè)。水稻新品種在促進(jìn)湖南稻作變革中發(fā)揮重要作用，是湖南雙季栽培制度和單季栽培制度轉(zhuǎn)換、稻田農(nóng)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[10]。2000年以來(lái)，從湖南水稻單產(chǎn)情況看，早稻和晚稻的增產(chǎn)效果不明顯，而中稻及一季晚稻的增長(zhǎng)量較大，最高達(dá)1 100 kg/hm2。此外，近年來(lái)，湖南每年都發(fā)布多項(xiàng)農(nóng)業(yè)主推技術(shù)，其中，與水稻種植技術(shù)相關(guān)的超過(guò)1/3，特別是在低鎘水稻、再生稻方面，新品種、新技術(shù)、新機(jī)械不斷取得突破。

1.4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善

一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度加大。2020年末，湖南耕地面積為362.11萬(wàn)hm2，耕地集中連片程度和規(guī)模化程度較高，集中連片度達(dá)72%。截止到2022年底，湖南累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田253.667萬(wàn)hm2，其約占永久基本農(nóng)田的67.5%（不含重建）。二是新型主體培育力度加大。2022年，全省糧食類服務(wù)組織為5.1萬(wàn)個(gè)，農(nóng)民合作社為3.3萬(wàn)個(gè)；經(jīng)營(yíng)2 hm2以上耕地的生產(chǎn)大戶超過(guò)18萬(wàn)戶。三是水稻生產(chǎn)機(jī)械化程度較高。2022年，全省農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)6 755.9萬(wàn)kW，水稻機(jī)耕、機(jī)種（機(jī)播、機(jī)插、機(jī)栽）、機(jī)收面積分別占水稻種植面積的98.6%、45.8%、92.4%[11]，水稻耕種收綜合機(jī)械化水平超過(guò)80%。四是糧食產(chǎn)后服務(wù)中心建設(shè)加強(qiáng)。糧食產(chǎn)后服務(wù)中心除了提供代烘干服務(wù)外，還提供代清理、代儲(chǔ)存、代加工、代銷售等服務(wù)，至2022年，湖南在72個(gè)縣市區(qū)建設(shè)糧食產(chǎn)后服務(wù)中心430個(gè)，實(shí)現(xiàn)全省產(chǎn)糧大縣全覆蓋，全省稻谷日烘干能力超過(guò)8萬(wàn)t。

2 新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)面臨的問(wèn)題

2.1 穩(wěn)定糧食種植面積的難度增大

一是耕地面積減少。調(diào)查顯示，湖南省第二次土地調(diào)查（以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)）到第三次國(guó)土調(diào)查（以2019年12月31日為統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)）的10 a間，全省耕地凈減少50.61萬(wàn)hm2。根據(jù)《湖南省耕地保護(hù)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃（2021—2035年）》，到2035年，全省耕地將凈減少3.85萬(wàn)hm2，其中，永久基本農(nóng)田將凈減少0.49萬(wàn)hm2，人均耕地逼近聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署確定的人均0.053 hm2的警戒線。二是耕地撂荒和耕地“非糧化”問(wèn)題比較嚴(yán)峻。撂荒地中大多分布零散、不便進(jìn)行農(nóng)機(jī)作業(yè)、整治難度較大，農(nóng)村勞動(dòng)力的減少造成大量田地?zé)o人耕種或無(wú)力耕種。利用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)的現(xiàn)象大量存在，工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變耕地性質(zhì)較為普遍[12]；“糧經(jīng)爭(zhēng)地”矛盾依然存在，由于種糧的收益相對(duì)比較低下，以及受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，設(shè)施農(nóng)業(yè)、果菜煙等經(jīng)濟(jì)作物在一定程度上擠占了糧食種植的空間。因此，在耕地資源和種糧效益的雙重約束下，穩(wěn)定糧食播種面積的難度增大。

2.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在薄弱環(huán)節(jié)

一是旱澇保收農(nóng)田較少。2022年底，湖南全省農(nóng)田旱澇保收面積為59.11萬(wàn)hm2，僅占全省耕地面積的16.3%。而湖南水資源時(shí)空分布極不均勻：在時(shí)間分布上，湖南汛期降雨占全年的70%以上；在空間分布上，湖南東南山區(qū)降水偏多，中部丘陵區(qū)及北部洞庭湖區(qū)降水偏少[13]。同時(shí)，湖南存在“城鎮(zhèn)與農(nóng)田爭(zhēng)水”的現(xiàn)象：隨著城鎮(zhèn)的擴(kuò)容，以及出于居民用水安全的考慮，部分城鎮(zhèn)直接通過(guò)管網(wǎng)從水庫(kù)引水，解決城鎮(zhèn)和管網(wǎng)沿線居民的生活用水問(wèn)題，這在一定程度上導(dǎo)致了水庫(kù)灌區(qū)的農(nóng)業(yè)用水供應(yīng)不足，影響糧食生產(chǎn)。二是中低產(chǎn)田比重較大、部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田亟需進(jìn)行改造提升。全省中低產(chǎn)田面積為206.91萬(wàn)hm2，占耕地總面積的57.14%，其提質(zhì)改造任務(wù)仍然較重。近年來(lái)，湖南在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田提質(zhì)改造方面取得一定成效，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的占比較高，但由于之前的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)體制屬“多頭管理”，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入偏低，后續(xù)投入不足，建后管護(hù)不夠到位，一些工程甚至嚴(yán)重失修，致使渠系排灌不暢，其亟需進(jìn)行改造提升。三是耕地污染治理任務(wù)仍然艱巨。湖南素稱“有色金屬之鄉(xiāng)”，是我國(guó)有色金屬工業(yè)重要的生產(chǎn)基地。耕地土壤重金屬背景值較高，雖然耕地污染治理工作持續(xù)推進(jìn)，但耕地修復(fù)治理涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高，全省污染耕地治理任務(wù)仍然十分艱巨。

2.3 種糧效益比較低下，農(nóng)民積極性不高

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，糧食多一點(diǎn)少一點(diǎn)是戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，糧食安全是戰(zhàn)略問(wèn)題[14]。2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“農(nóng)民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關(guān)鍵看種糧能給農(nóng)民帶來(lái)多少收益”。種糧收益高低關(guān)乎農(nóng)民生計(jì)，水稻生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益是影響農(nóng)民種植積極性的重要因素。從表1可以看出，2004年，早中晚稻單位面積凈收益分別為390.34、509.06、477.40元/667m2，種早晚兩季水稻的凈收益860元/667m2。而到了2020年，早中晚稻單位面積凈收益分別為–163.96、215.80、–147.93元/667m2，種早晚兩季水稻的虧損超過(guò)300元/667m2。這是在凈收益不包含種糧補(bǔ)貼而生產(chǎn)成本包含家庭用工折價(jià)的情況下進(jìn)行的計(jì)算；若加上相關(guān)補(bǔ)貼且不折價(jià)家庭用工，則種早晚兩季水稻略有贏余，而種一季中稻的收益能超過(guò)400元/667m2，這也是湖南一季中晚稻的面積增加、雙季稻面積減少的原因之一。

自2004年起，水稻生產(chǎn)成本快速上升。以一季中稻為例，2020年單位面積成本達(dá)到1 168.75元/667m2，較2004年增長(zhǎng)540.97%，年均增長(zhǎng)率為12.31%。同期，一季中稻單位面積產(chǎn)值增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，年均增長(zhǎng)率僅為4.44%；湖南農(nóng)村居民人均可支配收入由2 751元增長(zhǎng)到16 585元，年均增長(zhǎng)率為11.88%，糧食收入占農(nóng)戶總收入的比重不斷下降。水稻生產(chǎn)成本增速顯著快于產(chǎn)出收益增速，這侵蝕了農(nóng)民的種糧利潤(rùn)，挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。糧食安全既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題，糧食的屬性決定了它是一種特殊的商品，不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)辦。稻谷收購(gòu)價(jià)2010年前增長(zhǎng)較快，由2000年的1.03元/kg增長(zhǎng)到2009年的1.98元/kg，2010年后突破2.00元/kg，但基本在2.50元/kg左右徘徊。勞動(dòng)力成本和農(nóng)資價(jià)格上漲、土地租金顯性化等促使水稻生產(chǎn)成本增長(zhǎng)的因素短期內(nèi)難以發(fā)生逆轉(zhuǎn)，在生產(chǎn)成本“地板”和市場(chǎng)價(jià)格“天花板”的雙重?cái)D壓下，種糧不賺錢或賺錢少的現(xiàn)狀會(huì)挫傷農(nóng)民的種糧積極性，降低農(nóng)民的種糧意愿[15]。

2.4 良種對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率不高，單產(chǎn)提升較為緩慢

新世紀(jì)以來(lái)，湖南糧食播種面積在糧食穩(wěn)產(chǎn)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但糧食單產(chǎn)水平總體上提升較為緩慢。科學(xué)試驗(yàn)表明，良種在提高糧食作物單產(chǎn)水平中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，增產(chǎn)技術(shù)措施及高產(chǎn)指標(biāo)的提出和實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于良種的內(nèi)在潛力。目前，我國(guó)農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)96%以上，農(nóng)作物自主選育品種面積占比超過(guò)95%，水稻、小麥兩大口糧作物品種已實(shí)現(xiàn)完全自給，良種對(duì)糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)到45%[16]，而良種在發(fā)達(dá)國(guó)家糧食增產(chǎn)中的貢獻(xiàn)率為50%～60%[17]。我國(guó)糧食增產(chǎn)科技創(chuàng)新支撐能力不足，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2020》指出，2005—2019 年，科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)下降迅速，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技貢獻(xiàn)率隨之放緩，支持糧食增長(zhǎng)的現(xiàn)代科技和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備發(fā)力不足。湖南的雜交水稻育種技術(shù)世界領(lǐng)先，但水稻種業(yè)科技創(chuàng)新依然存在以下短板。一是缺乏前沿水稻種子技術(shù)研發(fā)，突破性品種選育的核心種源改良創(chuàng)新不足。與種子相關(guān)的生物基礎(chǔ)研究相對(duì)滯后，種質(zhì)資源的收集、保護(hù)和鑒定評(píng)價(jià)等仍不完善，未能充分發(fā)揮種質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)。二是缺少突破性品種，特別是產(chǎn)量與品質(zhì)、適應(yīng)性等結(jié)合得好的品種較少。湖南水稻品種呈現(xiàn)“三多三少”的現(xiàn)狀，即審定品種數(shù)量多，突破性品種少；高產(chǎn)品種多，優(yōu)質(zhì)品種少；傳統(tǒng)品種多，特色品種少。二級(jí)以上優(yōu)質(zhì)稻品種僅為29個(gè)，高檔優(yōu)質(zhì)稻種植面積不足20%。三是現(xiàn)有的品種還不能很好地適應(yīng)機(jī)插、直播、拋秧等輕簡(jiǎn)栽培耕作制度變化的需求。要提升單產(chǎn)就須良種良法配套，兩者缺一不可，但由于多種原因，目前基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門部分職能缺失，隊(duì)伍建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)，推廣能力偏低，難以適應(yīng)新技術(shù)擴(kuò)散要求，這在一定程度上導(dǎo)致“科技興糧”堵在“最后一公里”。

3 新世紀(jì)湖南糧食生產(chǎn)的對(duì)策建議

3.1 穩(wěn)定生產(chǎn)面積

民非谷不食，谷非地不生。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要確保糧食產(chǎn)能，就得保護(hù)好耕地。端牢飯碗，“藏糧于地”是根本。人多地少是湖南的基本省情，近年來(lái)，湖南耕地保護(hù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但守住耕地紅線的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，保障糧食安全面臨較大壓力。因此，湖南要進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系。一是要對(duì)找回的流失耕地因地制宜地進(jìn)行復(fù)耕復(fù)種。流失的耕地大多自然條件較差、地塊小而分散、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、農(nóng)機(jī)不易通達(dá)（如坡地等），農(nóng)民不愿意種，也較難流轉(zhuǎn)。湖南各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)措施來(lái)引導(dǎo)生產(chǎn)，針對(duì)流失耕地做好基礎(chǔ)設(shè)施配套，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，宜水（水稻）則水、宜旱（旱糧）則旱，確保耕地資源的可持續(xù)利用。二是要進(jìn)一步加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度。湖南要以打造旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的“噸糧田”為目標(biāo)，重點(diǎn)聚焦雙季稻主產(chǎn)區(qū)，提高投入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)質(zhì)量，有序推進(jìn)現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的改造提升；著力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建后管護(hù)，推動(dòng)形成“建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理”一體化長(zhǎng)效機(jī)制。三是要進(jìn)一步提升耕地質(zhì)量。湖南要加快推進(jìn)第三次全國(guó)土壤普查，做好普查成果匯總工作并提升應(yīng)用水平，深度分析湖南土壤普查數(shù)據(jù)變化演進(jìn)趨勢(shì)，構(gòu)建并完善耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，為因地制宜地開(kāi)展種植、施肥、改土、治理、養(yǎng)地等提供精準(zhǔn)指導(dǎo)，提高耕地產(chǎn)出能力。

3.2 提升單產(chǎn)水平

在耕地約束不斷增強(qiáng)的背景下，湖南亟須提高良種科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、提升糧食產(chǎn)能以保障糧食安全。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic"Co-operation and Development，OECD）和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）的研究表明，未來(lái)10 a全球農(nóng)作物增產(chǎn)15%依靠播種面積增加，而79%受益于單產(chǎn)水平的提高，而單產(chǎn)增加的60%～80%又來(lái)源于良種的科技進(jìn)步[18]。湖南糧食單產(chǎn)提升潛力較大，而提升單產(chǎn)最重要的是以科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)，突出大協(xié)作攻關(guān)、優(yōu)機(jī)制推廣、強(qiáng)政策支持、整建制推動(dòng)，促進(jìn)全要素補(bǔ)齊短板、全環(huán)節(jié)融合打造、全領(lǐng)域帶動(dòng)提升，千方百計(jì)將科技潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)產(chǎn)量、專家產(chǎn)量轉(zhuǎn)化為農(nóng)民產(chǎn)量、區(qū)試產(chǎn)量轉(zhuǎn)化為大田產(chǎn)量，推動(dòng)糧食綜合生產(chǎn)能力邁上新臺(tái)階[19]。具體而言，一是要繼續(xù)強(qiáng)化科技支撐，加大對(duì)水稻種業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)的支持力度。湖南要落實(shí)習(xí)近平總書記2022年12月23日在中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出的“把當(dāng)家品種牢牢攥在自己手里”要求，加快推進(jìn)岳麓山實(shí)驗(yàn)室等高能級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)，加大科研經(jīng)費(fèi)的投入力度，著力開(kāi)展優(yōu)質(zhì)、豐產(chǎn)、多抗、早熟、宜機(jī)的水稻新品種選育和先進(jìn)實(shí)用輕簡(jiǎn)化栽培技術(shù)研制。二是要進(jìn)一步提升基層農(nóng)技推廣的服務(wù)能力。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心的專業(yè)技術(shù)人才匱乏，相應(yīng)職能弱化，基層農(nóng)技服務(wù)難以滿足基層對(duì)農(nóng)技推廣的需求以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。湖南應(yīng)以新一輪農(nóng)業(yè)科技體制改革為契機(jī)，引導(dǎo)建立多元化的農(nóng)業(yè)科技推廣新體系，調(diào)整市州農(nóng)科院（所）的職能定位，使其重點(diǎn)承擔(dān)區(qū)域農(nóng)業(yè)技術(shù)示范推廣的職能，指導(dǎo)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是要繼續(xù)推行省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系糧食生產(chǎn)萬(wàn)畝示范片工作。湖南省委、省政府以上率下，將抓糧食生產(chǎn)的緊迫感傳導(dǎo)到市縣級(jí)黨委政府，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，形成保障糧食安全的合力。

3.3 完善補(bǔ)貼政策

糧食補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)起到了很大的激勵(lì)作用，每一次的政策改革調(diào)整都會(huì)帶來(lái)新一輪的效率提升，但隨著時(shí)間的推移，政策效應(yīng)的邊際報(bào)酬遞減。2023年，湖南啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策，取消了糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，擴(kuò)大了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放范圍，種植蔬菜甚至牧草的都予以發(fā)放，并嚴(yán)禁擅自統(tǒng)籌使用耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。湖南的糧食生產(chǎn)主要靠種糧大戶，2022年全省經(jīng)營(yíng)2 hm2以上耕地的生產(chǎn)大戶超過(guò)18萬(wàn)戶，其總經(jīng)營(yíng)面積為130萬(wàn)hm2，占全省水田面積的43%。擴(kuò)大耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放范圍，雖然有助于保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)種地農(nóng)民利益和提升耕地地力水平，但使一些擁有耕地承包權(quán)卻不種糧的農(nóng)民也能得到補(bǔ)貼，這導(dǎo)致“誰(shuí)種糧誰(shuí)受益”政策的精準(zhǔn)落實(shí)存在一定難度，在一定程度上挫傷了種糧大戶的積極性。前文提到，在實(shí)施糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策的背景下，也產(chǎn)生了一些低效的新型經(jīng)營(yíng)主體。因此，湖南可在單位面積最低補(bǔ)貼金額大致不變的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)種糧誰(shuí)得補(bǔ)貼”，分區(qū)域確定單產(chǎn)基數(shù)，根據(jù)單產(chǎn)對(duì)種植戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，誰(shuí)種的糧食單產(chǎn)高，誰(shuí)就能獲得更高的補(bǔ)貼，這將更有利于激發(fā)糧食生產(chǎn)積極性。此外，湖南要擴(kuò)大水稻生產(chǎn)保險(xiǎn)的覆蓋范圍并提高保額。目前，湖南只在62個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展水稻完全成本保險(xiǎn)，保額分別是1 100元/667m2（規(guī)模戶）、900元/667m2（散戶）；而在非產(chǎn)糧大縣實(shí)施水稻基礎(chǔ)險(xiǎn)，保額只有500元/667m2。湖南是全國(guó)氣象災(zāi)害比較嚴(yán)重的省份之一，實(shí)行水稻生產(chǎn)完全成本保險(xiǎn)全覆蓋、保額與產(chǎn)糧大縣相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)兜底，可降低農(nóng)民的水稻生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)民的水稻生產(chǎn)積極性。

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（責(zé)任編輯：袁萍萍）

基金項(xiàng)目：湖南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金項(xiàng)目（2023CX34）

作者簡(jiǎn)介：譚強(qiáng)林（1976—），男，湖南寧鄉(xiāng)市人，副研究員，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃研究。

通信作者：余應(yīng)弘