?新世紀湖南糧食生產的特征、問題與對策研究?

摘要：湖南是全國13個糧食主產省份之一，目前水稻面積、產量分別居全國第1、2位，雙季稻生產常年居全國前列，為保障我國糧食安全發揮著不可替代的作用。基于新世紀以來湖南糧食生產的統計數據，解析新世紀湖南糧食生產特征、面臨的問題并提出對策建議，以促進湖南糧食持續穩產增產。新世紀湖南糧食生產的特征主要包括種植面積下降，產量增長；財政投入不斷增長；新品種、新技術較多并得到廣泛推廣應用；農業基礎設施不斷改善等。新世紀以來湖南糧食生產面臨著穩定糧食種植面積的難度增大；農業基礎設施建設仍然存在薄弱環節；種糧效益比較低下，農民積極性不高；良種對糧食增產的貢獻率不高，單產提升較為緩慢等問題。在此基礎上，提出新世紀湖南糧食生產的對策建議，包括穩定生產面積、提升單產水平、完善補貼政策等方面。

關鍵詞：新世紀；糧食生產；問題；對策；湖南

中圖分類號：F326.11 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2024）04-0093-06

Research on the Characteristics， Problems， and Countermeasures of Grain Production in Hunan Province in the New Century

TAN Qiang-lin1，CHEN Li-hua1，YU Ying-hong2，LIU Han2

（1. Hunan Institute of Agricultural Economy and Agricultural Regionalization， Changsha 410125， PRC;"2. Hunan Academy of Agricultural Sciences， Changsha 410125， PRC）

Abstract： Hunan is one of the 13 main grain-producing provinces in China， playing an irreplaceable role in ensuring China's food security. At present， its rice area and yield rank the first and second respectively in China， and its double-cropping rice production ranks at the forefront of the country all year round. Based on the statistical data of Hunan grain production since the new century， the paper analyzes the characteristics and problems of Hunan grain production in the new century， and puts forward countermeasures and suggestions to stabilize and increase grain production sustainably in Hunan. The characteristics of Hunan grain production in the new century are mainly as follows： the planting area decreases， and the yield increases; the financial input continues to grow; there are many new varieties and technologies， which are widely popularized and applied; agricultural infrastructure continues to improve. Since the new century， Hunan grain production has been faced with some problems： the difficulty in stabilizing the grain planting area increases;"there are still weak links in the construction of agricultural infrastructure; the benefit of growing grain is relatively low， and the enthusiasm of farmers is not high; the contribution rate of improved varieties to grain output increase is not high， and the increase of per unit yield is relatively slow. Hence， the paper puts forward the countermeasures and suggestions for Hunan grain production in the new century， including stabilizing the production area， raising the per unit yield level， and improving the subsidy policy.

Key words： new century; grain production; problems; countermeasures; Hunan

國以民為本，民以食為天。糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題[1]。湖南是全國13個糧食主產省份之一，目前水稻面積、產量分別居全國第1、2位，雙季稻生產常年居全國前列[2]，為保障我國糧食安全發揮著不可替代的作用。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，湖南認真貫徹落實習近平總書記關于保障國家糧食安全的重要指示批示精神，扛穩糧食安全政治責任，抓緊抓好糧食和重要農產品穩產保供，全力落實各項措施，糧食產量總體上保持了穩定增長趨勢。但與此同時，隨著我國糧食生產重心的北移，以及受湖南自身糧食生產多重制約因素的影響[3]，湖南糧食的貢獻度持續下降。新世紀，湖南由糧食調出大省向產需平衡、略有結余再向調入省轉變，2010年，湖南由糧食凈調出省轉變為糧食凈調入省，且調入量逐年增長。2022年，湖南糧食總產量由2001年的全國第5位降至第10位，全省人均糧食產量為457 kg，在全國13個糧食主產省份中居第12位，比全國平均水平少了29.29 kg，這與其糧食大省地位不相匹配。在此背景下，該文以《湖南農村統計年鑒》《中國統計年鑒》為主要數據來源，解析新世紀湖南糧食生產特征、面臨的問題并提出對策建議，這對促進湖南糧食持續穩產增產具有重要意義。

1 新世紀湖南糧食生產的特征

1.1 種植面積下降，產量增長

如圖1所示，新世紀以來，湖南糧食生產呈現“一增一降”（產量增長、種植面積下降）的趨勢，且其種植面積與產量在全國的占比一直在下降：產量由2000年的2 874.97萬t增長到2022年的3 018.02萬t，其在全國的占比由6.22%下降至4.4%；種植面積由2000年的502.99萬hm2下降到2022年的476.552萬hm2，其在全國的占比由4.64%下降至4.03%。從階段特征看，從“九五”中期到“十五”中期，湖南糧食種植面積持續下降。此前階段是我國經濟體制改革艱難而又關鍵的時期，基本解決了全國人民的吃飯問題，在此基礎上，中央對農業和農村經濟結構進行“戰略性調整”，實施退耕還林、還草、還湖，糧食生產的經濟效益下滑，農民生產積極性不高。從“十五”中期到“十一五”初期，湖南糧食種植面積快速增長。由于全國農業生產“非糧化”問題日益突出，2003年糧食產量已回落到1990年以來的最低水平，糧食安全問題重新提上議程，提高糧食綜合生產能力成為結構調整的重心和基礎。國家提出堅守18億畝耕地紅線、堅持“多予、少取、放活”的方針、廢除農業稅等，政府將保障糧食安全和主要農產品的有效供給作為農業政策的著力點。國家出臺了一系列強農惠農富農政策，自2004年起，國家先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼3項補貼政策（以下簡稱農業3項補貼政策），逐步建立了農業支持保護體系，提高了農民種糧積極性[4]。湖南2004年農業稅稅率降低3個百分點，2005年起實行農業稅全額免征，加上財政投入力度的加大，農民種植糧食的積極性得到極大提高，糧食產量實現恢復性增長，2006年全省糧食種植面積達529.542萬hm2，是新世紀以來湖南糧食種植面積最大的一年。從“十一五”初期到“十三五”末期，湖南糧食種植面積呈波動下降的態勢。這一階段全國農業農村發展形勢發生深刻變化，農業3項補貼政策效應遞減，政策效能逐步降低；城鎮化、休閑農業等快速發展，耕地“非農化”“非糧化”問題突出；糧食生產成本快速增長，農民種糧收益不佳，水稻“雙改單”（雙季水稻改種一季水稻）現象較多。雖然國家及時做出政策調整，如2007年開始實施政策性農業保險試點，2015年啟動、2016年全面推開農業3項補貼政策改革等，但惠農政策的效能并不顯著，生產成本的激增侵蝕了國家政策給農民帶來的實惠，挫傷了農民種糧的積極性。從“十三五”末期到“十四五”時期，湖南糧食種植面積有所增加。新冠肺炎疫情、地緣政治風險、貿易保護主義等對全球農業和糧食供應鏈產生較大影響，國家高度重視糧食安全問題，2020年中央一號文件指出，“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食生產要穩字當頭，穩政策、穩面積、穩產量”。湖南積極貫徹落實中央的決策部署，全省上下狠抓糧食生產，耕地“非農化”“非糧化”也得到有效治理。

從種植結構看，水稻是湖南第一糧食作物，湖南稻谷產量占全省糧食產量的比例保持在87%左右，小麥、玉米、豆類、薯類等糧食作物的產量占比保持在13%左右，湖南水稻種植面積占全國的比重穩定在13%左右。從種植區域看，常德市、邵陽市、衡陽市、永州市、岳陽市的稻谷產量常年為300萬t以上，益陽市、長沙市的稻谷產量為200萬～250萬t，懷化市、郴州市、婁底市、株洲市、湘潭市的稻谷產量為100萬～200萬t，湘西州和張家界市的稻谷產量不足100萬t；在14個市州中常德市稻谷產量最多，保持在380萬t左右，張家界市稻谷產量最少，僅為63萬t左右。從種植主體看，湖南的水稻種植主體以新型經營主體為主，政策也引導地、人、錢等要素向新型經營主體集聚，超過5成的耕地流轉到了新型經營主體手中。但在多種政策補貼激勵的背景下，也出現了超適度規模的問題，種植規模較大而效率較低。黃季焜等[5]研究指出：“耕地經營規模與糧食單產呈倒U型關系，平均轉折點不到100畝。這個轉折點因各村莊的耕地規模、地塊平整與連片程度、不同糧食作物、田間管理水平、社會化服務發展等變化而變化。”一些新型經營主體為賺取補貼而片面追求面積、忽略產量，成為低效的新型經營主體。有的新型經營主體種植面積過大，在“雙搶”時因多種原因而難以及時耕種晚稻，影響糧食產量。從種植模式看，早稻和晚稻的種植面積呈波動減少的趨勢，中稻及一季晚稻的種植面積呈波動增加的趨勢，2000—2022年湖南早稻和晚稻的種植面積減少了77.821萬hm2，而中稻及一季晚稻的種植面積增加了85.883萬hm2。一般來講，雙季稻種植中早稻種植面積與晚稻基本持平；而實際上，2000年以來，湖南晚稻面積＞早稻面積，這主要是因為出于經濟和行業發展的需要湖南因地制宜地實施了“經濟作物+水稻”的輪作模式，如“煙稻輪作”“菜稻輪作”等。以2022年為例，湖南晚稻種植面積比早稻多6.02萬hm2，當年煙葉（包括山地煙葉）種植面積為9.72萬hm2。此外，2014年以來，湖南以再生稻為重要突破口調整優化糧食生產結構，在傳統的一季稻區、光照和水資源“兩季不足、一季有余”的部分雙季稻區大力推廣再生稻，使再生稻種植面積從0.4萬hm2擴增至2022年的20萬hm2，同時強化科技支撐，做好良種良法配套，注重農機農藝融合。

1.2 財政投入不斷增長

從2004年開始，糧食生產進入系統支持保護階段，中央一號文件重新聚焦“三農”問題，國家對“三農”問題高度關注，在“三農”領域的財政投入和政策傾斜力度也不斷加大。新世紀以來的農業農村政策均遵循“多予、少取、放活”的基本原則，我國逐步構建強農惠農政策制度框架，加大農村基礎設施和公共服務領域的財政投入等[6]。黨的十八大以來，糧食安全逐漸進入系統性鞏固階段，這一階段的政策改革落實了新糧食安全觀及國家糧食安全戰略，農業支持保護政策體系得到進一步完善，這在一定程度上調動了地方政府的抓糧積極性，進一步提高了糧食安全保障能力，為端牢中國人自己的飯碗發揮了重要作用[7]。

湖南積極貫徹落實中央決策部署，加大在“三農”領域的財政投入。2005年起，湖南實行農業稅全額免征，極大地調動了農民的積極性，又一次解放了農村生產力。湖南糧食生產補貼資金（含中央資金）由2005年的11.71億元（糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼）增長到2022年的266.63億元（不含均衡性轉移支付等資金），增長近22倍。為提高糧食生產的抗風險能力，湖南從2007年開始實施水稻生產保險保費財政補貼試點，到2022年，全省62個產糧大縣水稻投保面積為261.68萬hm2，保費規模為15.3億元，非產糧大縣水稻投保面積為39.89萬hm2，保費規模為1.2億元，水稻投保面積覆蓋率達76%；產糧大縣規模戶保額由最初的0.54萬元/hm2提高到1.2萬元/hm2（大災保險）、1.65萬元/hm2（完全成本保險），產糧大縣散戶保額也提高到1.35萬元/hm2[8]。

1.3 新品種、新技術較多并得到廣泛推廣應用

我國糧食生產連年豐收，種業科技創新功不可沒。2023年是秈型雜交水稻研究成功50周年，50 a里，雜交水稻實現了5輪產量躍升，2000、2004、2011和2014年實現了我國超級稻育種第一期、第二期、第三期和第四期育種攻關目標，單產分別達到了700、800、900和1 000 kg/667m2，2017年超級雜交稻高產攻關單產超1 100 kg/667m2[9]。新世紀以來，湖南也在種業科技領域持續發力，不斷加大研發力度，推出大量新的優質品種。2000—2022年，湖南共審定水稻品種1 003個（不含不育系），平均每年約44個。水稻新品種在促進湖南稻作變革中發揮重要作用，是湖南雙季栽培制度和單季栽培制度轉換、稻田農作物結構調整的現實基礎[10]。2000年以來，從湖南水稻單產情況看，早稻和晚稻的增產效果不明顯，而中稻及一季晚稻的增長量較大，最高達1 100 kg/hm2。此外，近年來，湖南每年都發布多項農業主推技術，其中，與水稻種植技術相關的超過1/3，特別是在低鎘水稻、再生稻方面，新品種、新技術、新機械不斷取得突破。

1.4 農業基礎設施不斷改善

一是高標準農田建設力度加大。2020年末，湖南耕地面積為362.11萬hm2，耕地集中連片程度和規模化程度較高，集中連片度達72%。截止到2022年底，湖南累計建成高標準農田253.667萬hm2，其約占永久基本農田的67.5%（不含重建）。二是新型主體培育力度加大。2022年，全省糧食類服務組織為5.1萬個，農民合作社為3.3萬個；經營2 hm2以上耕地的生產大戶超過18萬戶。三是水稻生產機械化程度較高。2022年，全省農業機械總動力達6 755.9萬kW，水稻機耕、機種（機播、機插、機栽）、機收面積分別占水稻種植面積的98.6%、45.8%、92.4%[11]，水稻耕種收綜合機械化水平超過80%。四是糧食產后服務中心建設加強。糧食產后服務中心除了提供代烘干服務外，還提供代清理、代儲存、代加工、代銷售等服務，至2022年，湖南在72個縣市區建設糧食產后服務中心430個，實現全省產糧大縣全覆蓋，全省稻谷日烘干能力超過8萬t。

2 新世紀湖南糧食生產面臨的問題

2.1 穩定糧食種植面積的難度增大

一是耕地面積減少。調查顯示，湖南省第二次土地調查（以2009年12月31日為標準時點）到第三次國土調查（以2019年12月31日為統一時點）的10 a間，全省耕地凈減少50.61萬hm2。根據《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》，到2035年，全省耕地將凈減少3.85萬hm2，其中，永久基本農田將凈減少0.49萬hm2，人均耕地逼近聯合國世界糧食計劃署確定的人均0.053 hm2的警戒線。二是耕地撂荒和耕地“非糧化”問題比較嚴峻。撂荒地中大多分布零散、不便進行農機作業、整治難度較大，農村勞動力的減少造成大量田地無人耕種或無力耕種。利用耕地發展林果業和挖塘養魚的現象大量存在，工商資本大規模流轉耕地改變耕地性質較為普遍[12]；“糧經爭地”矛盾依然存在，由于種糧的收益相對比較低下，以及受產業結構調整的影響，設施農業、果菜煙等經濟作物在一定程度上擠占了糧食種植的空間。因此，在耕地資源和種糧效益的雙重約束下，穩定糧食播種面積的難度增大。

2.2 農業基礎設施建設仍然存在薄弱環節

一是旱澇保收農田較少。2022年底，湖南全省農田旱澇保收面積為59.11萬hm2，僅占全省耕地面積的16.3%。而湖南水資源時空分布極不均勻：在時間分布上，湖南汛期降雨占全年的70%以上；在空間分布上，湖南東南山區降水偏多，中部丘陵區及北部洞庭湖區降水偏少[13]。同時，湖南存在“城鎮與農田爭水”的現象：隨著城鎮的擴容，以及出于居民用水安全的考慮，部分城鎮直接通過管網從水庫引水，解決城鎮和管網沿線居民的生活用水問題，這在一定程度上導致了水庫灌區的農業用水供應不足，影響糧食生產。二是中低產田比重較大、部分高標準農田亟需進行改造提升。全省中低產田面積為206.91萬hm2，占耕地總面積的57.14%，其提質改造任務仍然較重。近年來，湖南在高標準農田建設和中低產田提質改造方面取得一定成效，高標準農田的占比較高，但由于之前的高標準農田建設體制屬“多頭管理”，建設標準不一，部分高標準農田建設投入偏低，后續投入不足，建后管護不夠到位，一些工程甚至嚴重失修，致使渠系排灌不暢，其亟需進行改造提升。三是耕地污染治理任務仍然艱巨。湖南素稱“有色金屬之鄉”，是我國有色金屬工業重要的生產基地。耕地土壤重金屬背景值較高，雖然耕地污染治理工作持續推進，但耕地修復治理涉及面廣、政策性強、技術要求高，全省污染耕地治理任務仍然十分艱巨。

2.3 種糧效益比較低下，農民積極性不高

習近平總書記反復強調，糧食多一點少一點是戰術問題，糧食安全是戰略問題[14]。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，“農民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關鍵看種糧能給農民帶來多少收益”。種糧收益高低關乎農民生計，水稻生產的經濟效益是影響農民種植積極性的重要因素。從表1可以看出，2004年，早中晚稻單位面積凈收益分別為390.34、509.06、477.40元/667m2，種早晚兩季水稻的凈收益860元/667m2。而到了2020年，早中晚稻單位面積凈收益分別為–163.96、215.80、–147.93元/667m2，種早晚兩季水稻的虧損超過300元/667m2。這是在凈收益不包含種糧補貼而生產成本包含家庭用工折價的情況下進行的計算；若加上相關補貼且不折價家庭用工，則種早晚兩季水稻略有贏余，而種一季中稻的收益能超過400元/667m2，這也是湖南一季中晚稻的面積增加、雙季稻面積減少的原因之一。

自2004年起，水稻生產成本快速上升。以一季中稻為例，2020年單位面積成本達到1 168.75元/667m2，較2004年增長540.97%，年均增長率為12.31%。同期，一季中稻單位面積產值增長相對緩慢，年均增長率僅為4.44%；湖南農村居民人均可支配收入由2 751元增長到16 585元，年均增長率為11.88%，糧食收入占農戶總收入的比重不斷下降。水稻生產成本增速顯著快于產出收益增速，這侵蝕了農民的種糧利潤，挫傷了農民的種糧積極性。糧食安全既是經濟問題，也是政治問題，糧食的屬性決定了它是一種特殊的商品，不能完全按照市場規律來辦。稻谷收購價2010年前增長較快，由2000年的1.03元/kg增長到2009年的1.98元/kg，2010年后突破2.00元/kg，但基本在2.50元/kg左右徘徊。勞動力成本和農資價格上漲、土地租金顯性化等促使水稻生產成本增長的因素短期內難以發生逆轉，在生產成本“地板”和市場價格“天花板”的雙重擠壓下，種糧不賺錢或賺錢少的現狀會挫傷農民的種糧積極性，降低農民的種糧意愿[15]。

2.4 良種對糧食增產的貢獻率不高，單產提升較為緩慢

新世紀以來，湖南糧食播種面積在糧食穩產中發揮了關鍵作用，但糧食單產水平總體上提升較為緩慢。科學試驗表明，良種在提高糧食作物單產水平中發揮著關鍵性作用，增產技術措施及高產指標的提出和實現在很大程度上依賴于良種的內在潛力。目前，我國農作物良種覆蓋率達96%以上，農作物自主選育品種面積占比超過95%，水稻、小麥兩大口糧作物品種已實現完全自給，良種對糧食增產貢獻率達到45%[16]，而良種在發達國家糧食增產中的貢獻率為50%～60%[17]。我國糧食增產科技創新支撐能力不足，中國農業科學院發布的《中國農業產業發展報告2020》指出，2005—2019 年，科技進步對農業全要素生產率增長的貢獻下降迅速，我國農業生產科技貢獻率隨之放緩，支持糧食增長的現代科技和現代農業機械裝備發力不足。湖南的雜交水稻育種技術世界領先，但水稻種業科技創新依然存在以下短板。一是缺乏前沿水稻種子技術研發，突破性品種選育的核心種源改良創新不足。與種子相關的生物基礎研究相對滯后，種質資源的收集、保護和鑒定評價等仍不完善，未能充分發揮種質資源優勢。二是缺少突破性品種，特別是產量與品質、適應性等結合得好的品種較少。湖南水稻品種呈現“三多三少”的現狀，即審定品種數量多，突破性品種少；高產品種多，優質品種少；傳統品種多，特色品種少。二級以上優質稻品種僅為29個，高檔優質稻種植面積不足20%。三是現有的品種還不能很好地適應機插、直播、拋秧等輕簡栽培耕作制度變化的需求。要提升單產就須良種良法配套，兩者缺一不可，但由于多種原因，目前基層農業技術推廣部門部分職能缺失，隊伍建設存在薄弱環節，推廣能力偏低，難以適應新技術擴散要求，這在一定程度上導致“科技興糧”堵在“最后一公里”。

3 新世紀湖南糧食生產的對策建議

3.1 穩定生產面積

民非谷不食，谷非地不生。耕地是糧食生產的命根子，要確保糧食產能，就得保護好耕地。端牢飯碗，“藏糧于地”是根本。人多地少是湖南的基本省情，近年來，湖南耕地保護取得了長足進步，但守住耕地紅線的基礎還不穩固，保障糧食安全面臨較大壓力。因此，湖南要進一步加強耕地保護，健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系。一是要對找回的流失耕地因地制宜地進行復耕復種。流失的耕地大多自然條件較差、地塊小而分散、基礎設施缺乏、農機不易通達（如坡地等），農民不愿意種，也較難流轉。湖南各地應根據實際情況出臺相應激勵措施來引導生產，針對流失耕地做好基礎設施配套，調整種植結構，宜水（水稻）則水、宜旱（旱糧）則旱，確保耕地資源的可持續利用。二是要進一步加大高標準農田建設力度。湖南要以打造旱澇保收、高產穩產的“噸糧田”為目標，重點聚焦雙季稻主產區，提高投入標準和建設質量，有序推進現有高標準農田的改造提升；著力加強高標準農田的建后管護，推動形成“建設、運營、管理”一體化長效機制。三是要進一步提升耕地質量。湖南要加快推進第三次全國土壤普查，做好普查成果匯總工作并提升應用水平，深度分析湖南土壤普查數據變化演進趨勢，構建并完善耕地質量監測評價體系，為因地制宜地開展種植、施肥、改土、治理、養地等提供精準指導，提高耕地產出能力。

3.2 提升單產水平

在耕地約束不斷增強的背景下，湖南亟須提高良種科技進步貢獻率、提升糧食產能以保障糧食安全。經濟合作與發展組織（Organization for Economic"Co-operation and Development，OECD）和聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）的研究表明，未來10 a全球農作物增產15%依靠播種面積增加，而79%受益于單產水平的提高，而單產增加的60%～80%又來源于良種的科技進步[18]。湖南糧食單產提升潛力較大，而提升單產最重要的是以科技和改革雙輪驅動，突出大協作攻關、優機制推廣、強政策支持、整建制推動，促進全要素補齊短板、全環節融合打造、全領域帶動提升，千方百計將科技潛力轉化為現實產量、專家產量轉化為農民產量、區試產量轉化為大田產量，推動糧食綜合生產能力邁上新臺階[19]。具體而言，一是要繼續強化科技支撐，加大對水稻種業創新、技術研發的支持力度。湖南要落實習近平總書記2022年12月23日在中央農村工作會議上提出的“把當家品種牢牢攥在自己手里”要求，加快推進岳麓山實驗室等高能級創新平臺的建設，加大科研經費的投入力度，著力開展優質、豐產、多抗、早熟、宜機的水稻新品種選育和先進實用輕簡化栽培技術研制。二是要進一步提升基層農技推廣的服務能力。當前鄉鎮一級農業技術服務中心的專業技術人才匱乏，相應職能弱化，基層農技服務難以滿足基層對農技推廣的需求以及現代化農業生產需要。湖南應以新一輪農業科技體制改革為契機，引導建立多元化的農業科技推廣新體系，調整市州農科院（所）的職能定位，使其重點承擔區域農業技術示范推廣的職能，指導區域農業生產。三是要繼續推行省級領導聯系糧食生產萬畝示范片工作。湖南省委、省政府以上率下，將抓糧食生產的緊迫感傳導到市縣級黨委政府，加強上下聯動，形成保障糧食安全的合力。

3.3 完善補貼政策

糧食補貼政策對糧食生產起到了很大的激勵作用，每一次的政策改革調整都會帶來新一輪的效率提升，但隨著時間的推移，政策效應的邊際報酬遞減。2023年，湖南啟動實施新一輪農業支持保護補貼政策，取消了糧食適度規模經營補貼，擴大了耕地地力保護補貼發放范圍，種植蔬菜甚至牧草的都予以發放，并嚴禁擅自統籌使用耕地地力保護補貼。湖南的糧食生產主要靠種糧大戶，2022年全省經營2 hm2以上耕地的生產大戶超過18萬戶，其總經營面積為130萬hm2，占全省水田面積的43%。擴大耕地地力保護補貼發放范圍，雖然有助于保障國家糧食安全、維護種地農民利益和提升耕地地力水平，但使一些擁有耕地承包權卻不種糧的農民也能得到補貼，這導致“誰種糧誰受益”政策的精準落實存在一定難度，在一定程度上挫傷了種糧大戶的積極性。前文提到，在實施糧食適度規模經營補貼政策的背景下，也產生了一些低效的新型經營主體。因此，湖南可在單位面積最低補貼金額大致不變的基礎上，嚴格落實“誰種糧誰得補貼”，分區域確定單產基數，根據單產對種植戶進行獎勵，誰種的糧食單產高，誰就能獲得更高的補貼，這將更有利于激發糧食生產積極性。此外，湖南要擴大水稻生產保險的覆蓋范圍并提高保額。目前，湖南只在62個產糧大縣開展水稻完全成本保險，保額分別是1 100元/667m2（規模戶）、900元/667m2（散戶）；而在非產糧大縣實施水稻基礎險，保額只有500元/667m2。湖南是全國氣象災害比較嚴重的省份之一，實行水稻生產完全成本保險全覆蓋、保額與產糧大縣相統一，實現保險兜底，可降低農民的水稻生產風險，提升農民的水稻生產積極性。

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（責任編輯：袁萍萍）

基金項目：湖南省農業科學院農業科技創新資金項目（2023CX34）

作者簡介：譚強林（1976—），男，湖南寧鄉市人，副研究員，主要從事農業經濟、農業資源區劃研究。

通信作者：余應弘