在河湖水域岸線“畫出”一張藍圖

方靜秋

近年來國家對水利安全越來越重視，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰成為重點工作，以加快實施重要生態系統保護和修復重大工程，抓好水土流失、荒漠化綜合防治。在國土空間規劃一張藍圖管控的背景下，水利部門高度重視水利空間的保障，劃定了水利管理范圍線，保障河湖水域的岸線空間。但實際操作過程中卻出現各種各樣的問題，文章從河湖水域岸線空間進一步精細化管理的角度進行了詳細的論述，也讓相關工作人員在規劃過程中加強反思。

研究背景

古語有云“無水不成城”，襄陽市作為漢江流域最重要的城市之一，其城市的發展史也是一場與水息息相關的抗爭史。現在的襄陽市越來越重視水資源的保護和利用，在整體“一江九河”的水網結構上，形成了中心城區“一江碧水穿城過，十里青山半入城”的襄陽特色。近年來，在湖北省統一部署下，正在加強以流域綜合治理為抓手的四化統籌發展的規劃研究。但在實際建設過程中，對于河湖水域岸線空間如何利用，仍存在一定現實困境，筆者針對襄陽實際情況，進行了深入的研究。

存在問題

河湖水道整體建設環境發生重大轉變，但水利管理范圍線一直未及時更新調整。襄陽市域范圍內整體劃定河湖水域管理范圍線面積為1460.66平方公里，而第三次國土調查確定的水域面積（包含全口徑水域空間等）合計為：1329.70平方公里，管理范圍線為現狀水域面積的1.1倍。水利部門依據相關法律法規劃定的河湖水域的管理范圍線，需要進行嚴格管控，嚴禁以任何名義非法占用和束窄。并結合各地實際情況，規劃形成河湖管理保護控制地帶，依據該管控線對水域空間進行整體管控。

從水生態、水安全的角度該保護要求科學合理，需要嚴格貫徹落實。但實際情況是由于南水北調、漢江流域多個大壩的建設，導致整個漢江的水環境發生了巨大的變化，部分原定的堤防范圍常年呈現無水狀態，甚至很多區域內形成了人員密集的村莊和大量的永久基本農田。

如轄區內某鎮，其現狀的河湖管理范圍線面積較大，包含現狀的水面、沙洲、農田和村莊。現狀的白馬村、東合村、光明村、胡巷村、華崗村、黃河村、回龍村、街東村、毛梁村、青山村、屠巷村、新建村、薛梁村、袁巷村等約870戶村民，1 276.18公頃耕地均被劃入管理范圍線內。事實上這個區域近20年已經沒有淹過水，汛期也只是不超過30天淹沒了沿江的灘涂地。現有的河湖管理范圍線內有約72.68公頃的已批建設用地，原規劃用于國家級風景名勝區的配套用地，整體計劃打造文化旅游區，后由于水利管理的相關要求，這部分用地也一直閑置，也一定程度造成了資產的浪費。

河湖水域沿岸情況多種多樣，對于岸線空間的管理缺乏擔當，應加強精細化管理。河湖水域整體存在分布廣、岸線長、周邊情況多樣化的態勢，以漢江為例，漢江總長1 577千米，襄陽境內漢江全長195千米，流經一個大城市（襄陽市中心城區）、3個小城市（老河口市、谷城縣、宜城市）及多個城鎮。水利部雖然明確了在確保防洪、供水、生態安全的基礎上，可兼顧航運、發電、減淤、文化、公共休閑等需求。但缺乏精細化的管理規范，導致相應市、縣、區政府在操作層面存在諸多障礙，難以實施。

如水利部印發的《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》（2022年216號文）中規定“光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。……不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，……不得妨礙行洪通暢。”雖然規劃為全面限制在河湖水域岸線空間內布局，僅禁止在影響行洪或存在安全隱患的區域布局。但由于未明確其中具體限定和放開的范圍，導致市、縣、區水利部門在實施過程中，往往嚴格管控，按照河湖水域岸線管理范圍線內嚴禁光伏電站、風力發電項目。

相關規劃建議

為進一步加強河湖水利空間的精細化管控，在保障安全的同時，最大化的發揮每一寸國土的利用效率，特提出如下建議：

系統優化現狀河湖水域岸線管理范圍線。后續在水利管理中應深入落實中央的治水思路，主動踐行水利改革發展總基調，系統地對現狀水利管理范圍線劃定進行科學的論證。

深入調查摸底，按照實際的水環境情況，對防洪標準確實發生變化的河湖水域，重新組織論證后劃定水利管理范圍線。對部分重點區域能夠通過加強水利工程設施建設后，可對河湖水域岸線管理范圍線進行調整的，應明確提出相關的建設及實施意見，由相應的政府部門加快實施，在圍繞針對具體河道的實際情況針對性的整治提升后，盡早發揮社會作用，提升水利基礎設施水平，提高供水保障能力，有效改善水生態環境，同時進一步加強國土空間的利用效率。

積極與自然資源和規劃部門在編的國土空間規劃對接，正在形成好用、管用、能用的國土空間一張圖，為系統的統籌水利空間開發利用、加強水利行業監管提供多規合一的基礎和依據。

因地制宜對河湖水利岸線進行分區分類管控。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，妥善處理好水與國土空間體系中各類要素的關系，以流域綜合治理為基礎，水域空間全系統推進，供水用水、防洪防汛、生態景觀、文化活動綜合考慮，生態保護、水土保持、人文景觀、防洪減災和協同管理，統籌安排推進。

同時建議以有效保障經濟社會高質量發展和人民群眾高品質生活為出發點，對于岸線空間的利用應堅持以人民為中心，根據人民的實際需求出發，對岸線空間進行分區分類管控，鼓勵復合利用、避免一刀切。

例如在堅持尊重各地的實際情況、摸底水利發展的短板和弱項，堅持空間均衡、系統治理的基礎上，提出“生活水利、生產水利、生態水利、安全水利”總體布局要求，并結合相應的市縣級水利基礎設施專項規劃中對岸線空間進行分類管控。

位于城市區域，可在保障行洪安全的同時，允許在河道范圍內利用常水位以外的空間，結合生態化岸線的建設，打造親水空間、適當布置部分文化活動、體育健身、游憩綠道等空間。

位于鄉村區域，在不影響行洪，且在3-5年一遇洪水位外，保留現有的耕地和園地，同時在地質條件適宜的區域，可允許地方根據需求進行農田的高標準改造。

同時考慮系統解決能源供應問題，提升清潔能源的保障力度，對光伏和風力發電及其相關項目建設不搞“一刀切”，在不影響行洪安全且滿足相關法律法規的前提下，可將允許復合利用，建設光伏電站、風力發電等項目的圖斑在水利規劃一張圖上予以明確。

加強相關河湖水域岸線空間管理要求的宣傳。水利部印發了《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》（2022年216號文），第一次正式發文明確了岸線整治修復的思路，也明確在河湖治理過程中不應大挖大填，要順應原有的地貌特征，尊重原有的河道走向，盡可能保持岸線的自然風光。對于過去普遍存在于水利工程改造中的河底抹水泥，河岸貼瓷磚等“工程化”的河道治理亂象，從政策上進行了杜絕。但實際情況是仍有很多地方，對于政策未能及時掌握，導致仍在進行違背自然生態理念的河道整治，如2023年7月，曝出的河南鄭州金水河河堤干掛天然大理石工程問題。

建議需要加強對最新的河湖水域岸線空間管理要求的宣傳，對岸線治理加強監管。在尊重科學、尊重自然，因地制宜、安全第一的前提下呈現河道之美。

總的來說，目前水利空間管理還不夠精細化，各級黨政機關需要加強協調水利空間的保護、規范各類涉水空間的管控、積極化解矛盾，通過水利空間的高效管控，助推社會經濟的融合發展作為進一步提升依法治水管理能力和水利公共服務水平的重要內容。精簡優化行政審批事項和審批流程，進一步推進水利工作管控的公開透明，加強多層次多角度的政策宣講，通過優化服務平臺，進一步提升辦事水平和效率。

（作者單位：襄陽市城市規劃設計院有限公司）