政府數字化轉型的動力機制與策略選擇

王張華 石純

收稿日期：2024-02-25

基金項目：國家社會科學基金項目“數字治理視域下政府與平臺型企業合作模式選擇及其風險管控研究”（項目編號：22CZZ037）；國家社會科學基金重大項目“數字技術賦能公共服務高質量發展研究”（項目編號：21&ZD125）

作者簡介：王張華，男，湖南株洲人，湘潭大學公共管理學院講師、碩士生導師，管理學博士，主要研究方向：數字治理；石純，女，安徽安慶人，湘潭大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向：數字治理。

摘要：政府數字化轉型是數字化時代政府治理變革的現實要求。政府數字化轉型受到社會環境變遷、制度環境優化、激勵約束的制度要素以及行動主體協同等多重因素影響。從內在的邏輯來看，社會環境的變遷是政府數字化轉型的“觸發因素”；制度環境的結構性優化是政府數字化轉型的“催發因素”，并通過控制成本收益、數據和合法性等制度要素“驅動”政府數字化轉型；多元主體參與則構成了政府數字化轉型的“行動邏輯”。在此基礎上，可以從文化、技術、制度和主體四個方面共同發力，加快推進政府數字化轉型。

關鍵詞：政府；數字化轉型；動力機制；行動策略

中圖分類號：C93? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）03-0012-12

一、問題的提出

近年來，人工智能、大數據、區塊鏈等新興數字技術的興起，深刻影響人類社會經濟生活，并逐漸滲透到國家治理的方方面面。以數據驅動和數字化治理為核心特征的政府數字化轉型，成為近年來全球政府治理改革的核心議題。數字技術變革與創新驅動正在加速全球數字化轉型，推進政府數字化轉型是現代國家實現政府治理現代化、提升經濟發展水平和增強公民參與度以及社會創新力的共同戰略選擇。

隨著世界各國政府數字化轉型戰略的深入實施，國內學者開始對此展開廣泛的研究和討論。從對現有文獻的梳理來看，部分研究集中在對域外經驗的梳理總結和國內實踐鏡鑒之上。隨著國內數字中國、數字社會和數字政府等頂層戰略設計的逐漸清晰，學者們的研究開始注重對國內政府數字化轉型的理論闡釋和現實對照，對“政府數字化轉型”的理論內涵和實踐意蘊有了更為清晰的認識，比較有代表性的觀點是將政府數字化轉型視作為數字技術應用的動態性過程，即通過改善政府組織內部運作和推動治理范式變革以實現為公眾和社會創造更大公共價值的整體性目標。[1]與此同時，學者們對于政府數字化轉型的實踐機制和具體路徑也進行了充分探索。[2]隨著國內政府數字化轉型實踐向縱深推進，諸多復合因素的約束性也開始顯現，影響著政府數字化轉型的深入。總體來看，可以從組織運行和社會環境兩個方面對現有研究加以梳理。

從政府組織運行的角度看，體制機制的制約仍然比較突出。正如簡·芳汀指出的那樣，未來政府發展真正的挑戰不在于構建未來政府的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。[3]組織及其政治規制系統等非技術因素對數字化轉型有著深刻的影響。在具體實踐過程中也受到制度環境的影響[4]，例如受屬地管理體制的影響，導致部門之間和層級之間的系統銜接不暢，嚴重阻礙了跨區域、跨部門和跨層級之間的協同和聯動[5]。與此同時，數據的共享應用也面臨著相似的困境，數據驅動是政府數字化轉型的核心特征[2]，數據共享則是實現數據驅動的前提性條件。然而問題在于部門間的數據共享仍然受制于現有的數據管理體制[6]和根深蒂固的部門本位主義與部門利益[7]。從知識和信息的視角來看，不同知識水平帶來的動力效果存在顯著差異，影響或決定著政府信息能力水平；[8]而環境類信息、主體類信息和治理功能類信息對政府數字化轉型也十分關鍵[9]。從社會環境的角度來看，社會發展因素依舊影響著政府數字化轉型。社會面的數字鴻溝進一步加劇，不同群體間在獲取信息和數字技術運用能力方面存在巨大差距[10]。

梳理現有研究不難發現，政府數字化轉型既受到傳統“體制慣性”的影響，又受制于整體社會發展環境，正如梅格爾（Mergel）指出，政府數字化轉型需要分析內部原因和外部驅動因素[11]。但總體來看，對于政府數字化轉型的影響因素分析仍然處于簡單羅列和靜態描述的階段，對具體因素之間相互影響的機制和復雜的互動結構沒有應有的理論討論。由于政府數字化轉型的生動實踐離不開政府的創新性行動，因此，本文將研究視角聚焦于“政府”這一具體對象，嘗試揭示政府數字化轉型是如何發生的？哪些因素影響了政府數字化轉型的進程？

二、政府數字化轉型的動力機制：基于“環境—制度—行為”的分析框架

本文將政府數字化轉型視為受到外部環境、具體制度及其要素與主體行為之間交互影響的系統性工程，強調政府數字化轉型深嵌于外部環境之中，并嘗試構建一個涵括“環境—制度—行為”三維層次的分析框架，從而整體性地闡述政府數字化轉型的動力要素以及要素之間的因果發生機制鏈，如圖1所示。

社會環境和制度環境共同構成了政府數字化轉型的宏觀背景和動力因素。具體來說，科技、經濟和文化等社會環境的變遷是政府數字化轉型的“觸發機制”；制度環境的結構性優化是政府數字化轉型的“催發機制”；通過控制成本收益、數據和合法性等制度要素“驅動”政府數字化轉型；對行為主體的激勵和約束是政府數字化轉型的“行動邏輯”。社會環境變遷、制度環境更新和行為體之間的復雜互動共同構成了政府數字化轉型的動力鏈條。

（一）觸發機制：經濟社會環境變遷

社會環境的變遷激發了政府改變傳統治理理念和組織結構的動力，推動了政府數字化轉型的發生。社會環境是指能夠對政府數字化轉型發生實際影響或潛在影響的一切現象，主要包括經濟環境、科技環境、文化環境等，它們共同構成了政府數字化轉型的“觸發機制”。

經濟發展是政府數字化轉型的根本動因，經濟水平的變化在一定程度上影響作為上層建筑的政府治理模式的變革。當前，隨著以大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術創新和應用為代表的數字經濟形態的發展，數字經濟已經開始成為當下社會最為活躍的經濟形態。根據中國信息通訊研究院最新發布的《全球數字經濟白皮書（2023）》，我國數字經濟規模位居世界第二，總體產值規模達到7.5萬億美元。數字經濟的快速發展正在引發社會層面全方位、深層次的變革。一方面，數字經濟快速發展催生了一系列新的社會需求，企業、社會組織、公眾等社會主體都對公共治理有了更高期待和更多訴求。例如，超大型科技平臺企業（騰訊、百度和阿里巴巴等）正在深度參與社會治理和公共服務等領域；另一方面，數字經濟的快速發展引發了數字社會更為復雜多樣的現實問題，對政府的治理理念、工具和方式都提出了更高要求，加快數字化轉型被政府視為一種解決社會問題，并滿足各社會主體經濟利益的有效途徑。

技術革命是政府數字化轉型的現實動因。新技術革命使得政府治理面臨著更多被數字表征的問題，政府治理環境演變為一種物理空間與數字空間交疊的復合構造，進而推動政府治理模式變革。隨著計算能力的大幅提升和計算成本的大幅下降，以大數據和人工智能為代表的數字技術得到了快速發展，速度和廣度遠遠超越了過去任何一個時期，新技術手段的應用潛力也遠超舊技術，正在開啟一個數字化的嶄新時代。數字技術的發展已經形成了一個相互依賴和相互作用的數字技術生態系統，該生態系統包括物聯網、新無線網絡5G、云計算、大數據分析等七大要素，成為經濟和社會變革的重要推動力量[1]。數字技術經常被視為催化劑，以塑造新形式的組織功能，并通過整合公共機構之間的各種功能，幫助政府提高公共部門在數字時代的合法性。[12]從橫向上來看，數字技術的應用改善了各部門之間信息的共享和業務的聯通，有效破除了部門之間的“信息藩籬”。從縱向上來看，技術的嵌入加速了政府的“扁平化”轉型，沖擊了傳統科層運轉的信息機制。政府可借助外部技術環境來推動組織結構變革以促進治理效能的提升，而政府內部數據整合、共享和開放，有效改善了信息傳遞的方式，暢通了信息交流渠道，提升了信息運行速度，也讓政府治理更加高效和有效。[13]

文化變遷是政府數字化轉型的深層誘因。政府數字化轉型不僅深嵌于經濟環境和科技環境之中，也受到社會文化的潛在影響，不可避免要和社會文化發生交互作用。可從宏觀的社會文化與微觀的行政文化兩個層面來理解這種交互作用。一方面，外部社會文化通過將新的價值觀、理念、行為準則傳遞給行為主體，推動行為主體的理念發生改變，從而促使行為主體積極主動地推動政府數字化轉型。這種外部社會文化形態是一種數字文化，是數字技術在社會層面深度應用過程中所形成的文化新內容[14]，在數字化轉型中發揮著重要作用。另一方面，微觀的行政文化也對政府能否充分利用數字技術來加速自身變革有著重要的影響。[15]具體來看，數字行政文化是推動政府數字化轉型的內在誘因，能夠有效地對行為主體意識中的觀念部分進行革新、替換。但是傳統行政文化與強調技術、創新、效率的數字行政文化理念在許多方面相悖，只有政府及其組織成員主動革新觀念，才會衍生出根據社會現實要求去變革治理模式的追求。

（二）催發機制：制度環境結構性優化

制度環境是一系列規則體系的集合，由行動主體外部的政治、社會和法律等基礎規則組成，可以規范和引導行動主體的行為[16]。當外部制度營造了一個“數字化轉型”的場域特征時，行動主體更易憑借“數字化”的行動話語獲得更多的資源和注意力。具體來說，制度環境可劃分為政治制度環境與社會制度環境，政治制度環境包括政策性維度和法律性維度，社會制度環境則包括結構性社會資本和認知性社會資本。[17]

就政治制度環境而言，一方面，國家政策層面的高位推動加速了政府數字化轉型的頂層設計。十八大以來，數字化發展逐漸成為中國共產黨治國理政的重要戰略抓手。通過回顧黨和國家的重要文獻不難發現，自黨的十九大報告提出建設“網絡強國、數字中國和智慧社會”，到黨的十九屆四中全會首次提出“數字政府建設”，再到2022年6月國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，加快數字政府建設、推動政府數字化轉型已經成為黨和國家的戰略性工程。此外，從全國各省級政府公開發布的文件來看，絕大多數省級政府已經頒布了區域性的數字政府建設規劃和方案。總體而言，從中央到地方都在積極推進政府的數字化轉型。另一方面，法律體系不斷完善為政府數字化轉型夯實了法治基礎。法律的作用之一在于降低市場化制度的交易成本和鼓勵開放規則體系的構建。以互聯網平臺企業參與數字政府建設為例，由于“數字政府”是一個嶄新的領域，與現有法規所適用和針對的情境有所差異，也就需要適時進行法規設計與更新，以明確互聯網企業參與的范圍、評估方法、合同性質、爭議處理的途徑以及完善私營機構的招標方法。[18]例如，河南省完善了《政府采購法實施條例》和《政府采購貨物和服務招標調表管理辦法》，構建了政府采購規則體系，積極解決政府“數字化”采購過程中合法合規問題，確保“數字化”采購事業健康發展。此外，由于數字政府建設過程中存在數據安全風險，國家層面也在不斷完善與數據安全相關的法律體系。目前，隨著“五法一典”（《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國個人信息密碼法》《中華人民共和國民法典》）的出臺，數據安全的法制建設不斷推進，對維護公共數據安全和化解個人信息泄露風險具有重要的積極意義。

就社會制度環境而言，由于社會制度結構所包含的內容太寬泛，致使這一概念存在“模糊性”的問題，本文參考學界采用社會資本代替社會制度結構的做法進行分析[17]，認為社會制度結構包括結構性社會資本和認知性社會資本。結構性社會資本與一系列社會組織、社會網絡以及非正式制度有關，會直接或間接對政府數字化轉型產生影響。在第四次科技革命的影響下，大數據、人工智能和區塊鏈等數字技術的深度應用正在重塑政府與市場、政府與公民間關系及其互動方式。[19]通過數字治理的實踐場景可以觀察到，科技平臺企業與政府圍繞城市大腦開發、智慧政務以及數字服務供給等正在展開深度的合作與互動，政府數字化轉型開始從單一的技術治理走向復合的數字治理生態的理論構造階段。[20]多元主體合作網絡成為數字時代政府數字化轉型的典型特征，政府、科技企業、科技社群、社會組織/專業組織等已經成為推動政府數字化轉型的重要力量。在社會主體參與水平較高的條件下，利用規則和社會網絡實現有效溝通和資源互補，可以降低公共組織數字化過程的制度成本、信息成本和技術成本。認知性社會資本是指在一系列主觀上共享的價值觀念與情感，如信任和認同。[21]信任和認同往往建立在多元主體對政府的合理期待以及政府積極回應這種期待的基礎之上。社會主體之間的信任在政府數字化轉型過程中發揮至關重要的作用，可以降低交易成本并充當合作伙伴關系以及內部運作的潤滑劑，使得公眾、社會組織、企業等能夠更加積極堅定地參與政府數字化轉型，有助于消解新一輪制度創新的潛在障礙。

（三）驅動機制：制度安排激勵與約束

政府數字化轉型的制度安排主要指政府在運用數字技術進行體制機制創新過程中所設置的一系列正式制度結構，目的是通過引導、約束利益相關者的行為以驅動技術創新來實現政府數字化治理，主要從成本和收益、數據資源共享、合法性三個方面發揮激勵約束作用。

第一，成本收益影響政府數字化轉型效能。一方面，利益共享會激發社會主體參與政府數字化轉型的積極性。數字化轉型不是政府的“獨角戲”，數字化轉型內含的技術驅動屬性需要政府積極主動地尋求與平臺型科技公司及其他社會主體間的合作[22]。利益是驅動主體行為的關鍵因素，只要確保社會主體能夠充分享受到政府數字化轉型的紅利，就能充分吸引互聯網平臺企業、普通公眾和專家學者等主體參與其中。具體來看，互聯網平臺企業積極參與數字政府建設可讓其在數字化市場中獲取有利地位，拓展市場份額與利潤空間；對于普通公眾來說，參與政府數字化轉型最直接的影響是公共服務的可獲得性[23]。另一方面，制度性交易成本會約束社會主體參與政府數字化轉型。制度性交易成本是指企業和個體因為遵循政府制定的各種制度、規章、政策而需要付出的顯性交易成本和隱性交易成本[24]。較高的顯性交易成本會增加企業的管理和運營投入成本，阻礙企業的自我創新和發展。而各種繁文縟節、人情文化、潛規則以及官僚主義傳統等隱性交易成本的存在，會增加政府數字化創新的總體成本，提高社會主體參與數字化轉型的潛在門檻。為此，政府往往通過減稅降費、政策傾斜、簡化審批流程等方式降低制度性交易成本，激勵多元主體積極參與數字政府建設，提升政府數字化轉型效能。

第二，數據資源共享加速政府數字化轉型進程。政府數字化轉型是一個長期的、持續迭代過程，離不開數據的交換、融合和共享，高質量的數據流通是政府數字化轉型的“加速器”。通常來看，公共服務數字化供給能力是衡量政府數字化轉型的重要指標，而高質量的數據共享和輸入則有助于實現公共服務的精準化供給，提升公共服務數字化供給效能，如依托巨量的數據支撐可以開發出公共服務智能推送系統，精準識別公眾服務需求。區域間數據資源的存量差異同樣影響數字化轉型進程和效率，加強數據資源的共享流通不僅有助于打破部門、層級、區域之間的“數據壁壘”，還能在一定程度上消解數據要素區域流通的非均衡性問題，推動區域間數字化共同發展。此外，公共部門與私營部門之間的數據資源共享也是加速技術創新應用、提升政府數字化轉型速度的關鍵。囿于技術能力短板，政府部門難以對所掌握的巨量數據進行深度開發利用，向大數據企業適度開放數據資源可以有效提高公共數據開發利用水平，為開發創新適用于數字化轉型的數字產品和數字服務提供有利條件。值得注意的是，政府數據共享的改革訴求經常受到主觀意愿不強與相關制度滯后雙重制約[5]，需要進一步破除這些制約因素，提高政府部門與數據企業之間開放共享數據的積極性。

第三，合法性機制是政府數字化轉型的支撐。合法性獲取是任何政治系統都不可回避的共性問題，是決定數字化轉型運行發展與穩定的基礎和前提。政府數字化轉型是政府系統的一種自我革新，離不開合法性的不斷輸入和強化。政府數字化轉型的合法性是被社會公眾廣泛認同和接受的制度通道，只有獲得社會公眾的普遍信賴和支持，政府數字化轉型才能獲得源源不斷的內在動力。因此，不斷完善數字化轉型的合法性輸入機制，是推進政府數字化轉型的重要支撐，具體包含認知性和規范性兩個方面。一方面，政府主體和社會公眾都要不斷深化對數字化轉型的認知和理解。政府作為推進數字化轉型的實操者，必須深刻科學認識到“數字化”的內核與本質，數字化轉型絕不是“新瓶裝舊酒”，而是整體性和系統性的變革。同時，“數字化”不是冷冰冰的數據化和機器化，而是能夠知冷暖、有溫度并且能實實在在服務公共利益的“智慧化”，社會公眾的評價是衡量數字化轉型成敗的首要標準。另一方面，數字化轉型必須在既定的范圍內行動，在合理的規范體系下展開。要注意將數字化轉型的系統設計轉換為具有層次性、清晰性和系統性的制度體系和法律規范，確保政府數字化轉型不會異變為強化資本與技術權力的幫手，而是成為保護公共利益、實現公平正義的“助推器”。

（四）行動機制：關鍵主體的行動策略

第一，政府與政府官員：行動的主導者與協調者。一方面，中央政府高位推動是政府數字化轉型的根本保證。中央政府不僅是數字化轉型的頂層設計者和領導者，還在數字化轉型過程中扮演著把舵定向、調配資源和組織協調等重要角色。政府數字化轉型是一場全方位、系統化的改革工程，涉及政治、經濟、文化、社會等各個領域的轉型升級，需要在頂層戰略設計、制度機制與法律法規等層面進行系統統籌，只有中央政府的高位推動才能確保數字化轉型的真正落地和系統執行。數字化轉型以技術、人才、數據等資源為基礎，而這些資源通常分布于政府各個部門以及各類型社會組織與企業主體之中，各主體和利益相關者之間存在著利益沖突或目標沖突，往往需要更高一級乃至中央政府等權威主體來統合協調各方面資源，推動多元主體合作共同參與這一系統工程。另一方面，政府內部的組織整合是政府數字化轉型的重要抓手。例如，許多地方政府專門成立數字化轉型工作領導小組，通過構建權威組織機構進行權力和職能的整合，可以有效統籌資源并協調部門、主體間的關系，為數字化轉型提供強有力的組織保障。還需要注意的是，必須不斷提升各級政府領導對數字化發展的關注度，因為各級政府官員是自上而下推進數字化轉型的關鍵行動者，承擔政府數字化轉型政策、方案和決議的具體執行任務。

第二，企業與企業家：行動的輔助者與合作者。企業是數字化轉型的先行者，較政府而言擁有更豐富的技術儲備與實踐經驗。盡管政企雙方在價值訴求、使命目標以及運行邏輯等方面存在著明顯差異，但在分工協作、命令執行和約束激勵等方面有著一定共性，政府可以學習借鑒企業數字化轉型的理念、技術、方法和手段，以彌補自身的不足。在數字化轉型初期，向企業購買技術與服務是政企雙方的主要互動行為，在這一階段，政府主導整個數字化進程，私營部門參與程度非常有限。隨著數字化轉型的縱深推進，私營部門尤其是互聯網平臺企業不僅成為掌握海量數字資源與先進算法技術的強大實體，更是數字政府建設過程中的關鍵行動力量，政企合作逐漸成為推動數字化轉型的重要模式。在這個階段，互聯網平臺企業作為合作者深度參與數字政府建設全過程，不少省份還通過與互聯網平臺巨頭聯合建立新的實體公司的形式來推進數字化轉型。可見，企業在政府數字化轉型中扮演著越來越重要的角色，構建和諧政企關系將是發揮市場優勢、實現政府數字化轉型的重要突破口。此外，企業家作為企業的領導者，所具備的戰略眼光、創新精神和人文情懷也將影響企業參與政府數字化轉型的程度和政企關系的可持續性。

第三，社會公眾：行動的參與者和建議者。無論是從政府部門職能本位出發，還是強調整體政府變革的價值取向，都離不開為人民服務這一根本宗旨。因此，“以人民為中心”是政府數字化轉型的根本價值取向，對公民參與的高度重視、對民生訴求的有效感知以及對公共服務的精準供給應當成為政府數字化轉型的立基之本。公眾的廣泛參與和反饋是鞏固政府數字化轉型的根基，是提升轉型效能并實現公共價值的有效進路。數字技術創新帶來了信息自由，公眾在公共議題上擁有了選擇、制作和傳播信息的能力[2]，個體的聲音可以廣泛傳播并形成熱點問題或事件，產生社會影響力。在公眾的廣泛參與下，政府能夠了解當下的社會情況與公共議題，緩解雙方之間的信息不對稱，提高社會治理效率并降低治理成本。同時，公眾通過數字平臺與政府建立網絡對話機制，將有關自身的利益訴求或政府轉型的建議進行有效表達與反饋，可為政府數字化轉型建言獻策并實現有效監督。總的來說，社會公眾的廣泛參與既是夯實政府數字化轉型合法性基礎的內在要求，也是實現政府數字化轉型核心價值的實踐進路。因此，推動政府數字化轉型的公眾參與，暢通公眾表達與反饋的溝通渠道，是實現數字化轉型的重要基礎。

第四，專家學者：技術支撐者與理念先行者。專家學者廣泛存在于政府、企業與公眾之間，掌握著前沿的數字化技術與基礎理論知識，是推動數字化轉型的智力基礎。一方面，專家學者可以為政府數字化轉型提供專業技術指導。從狹義上說，政府數字化轉型是通過擴充技術在治理場景中的應用來實現治理數字化變革的復雜過程。顯然，數字技術是這一過程的基礎支撐，但技術的復雜屬性決定了未經專業學習和訓練的人難以熟練掌握其內在機理與邏輯構造。在此背景下，技術專家的介入至關重要，他們不僅可為政府數字化提供專業技術支持，還能在轉型過程中發揮指導與管理作用。另一方面，專家學者在政府數字化轉型中發揮理念引導作用。數字技術不斷迭代更新，政府數字化轉型最終要以理論知識的前瞻性來確保技術應用的前沿性。專家學者長期致力于理論與實踐研究，是數字化理念的革新者與先行者，不僅能為政府數字化轉型提供專業的理論指導，還能通過理念創新為政府數字化轉型注入前沿性思維。為此，應重視專家學者在政府數字化轉型中的角色定位以及作用，完善人才聘用機制與管理機制以鞏固數字化人才基礎。如美國聯邦政府經常研究制定各類數字人才的人力資源規劃和實施路線圖，有計劃地聘用軟件工程師、IT專家、用戶研究人員等數字專家，為數字政府建設提供必要的指導與反饋。

三、政府數字化轉型的多維策略選擇

外部環境、制度安排與主體行為是影響政府數字化轉型效果的關鍵因素，但同時這些因素也是破解轉型難題的要點所在。為此，可從文化、技術、制度、主體四個維度探討政府數字化轉型的有效策略，為地方實踐提供參考。

（一）培育創新文化，增強政府數字化轉型的內生動力

組織文化是影響政府治理變革的關鍵因素，是政府數字化轉型的思想基礎。從我國政府數字化轉型的現實情況來看，最大的阻力在于傳統的政府組織文化與數字政府的治理模式不匹配。與時俱進的組織文化是推進政府數字化轉型的內生動力，革新組織文化是激發政府數字化轉型內生動力的必然之舉。為此，必須盡快建立與數字化轉型相適應的行政組織文化[25]。首先，以組織文化創新推動政府治理理念革新。數字化治理創新實踐經驗表明，數字化理念深刻影響著政府數字化轉型的行為選擇。應該加快建立數字化治理理念，不斷強化數字化創新理念的價值和功用，以適應數字化轉型的發展需要。例如，數據是支撐政府數字化轉型的基礎性要素，要加快形成數據治理理念，以高質量的數據治理驅動政府數字化轉型。其次，以組織文化創新引領建設學習型政府。學習型文化的形成不是一蹴而就的，要充分發揮政府人員自身的主觀能動性，調動行政人員自主學習的積極性。通過完善獎懲機制引導行政人員養成自我學習的習慣，如建立完善人員的分流與淘汰機制，將難以適應數字化治理要求、數字素養水平較低的行政人員清退或者調離原崗位，以激勵行政人員學習掌握新技術、適應新理念。再次，以組織文化創新帶動制度文化創新，加快數字化制度創新。通過制度文化創新引導廣大行政人員正確認識加快數字化制度創新的必要性和迫切性，從而激發政府及其官員推進數字化轉型的意愿與動力。最后，革新組織文化需要行政人員對自身進行重新定位，破除對傳統政府運作模式和官本位文化、部門主義思想等的堅守，加深對數字化轉型的本質和特征的認識理解，主動適應政府數字化轉型需要。

（二）加快技術更新，夯實政府數字化轉型的技術基礎

數字技術賦能是推動政府數字化轉型的核心動力機制。數字技術的創新升級為政府數字化轉型提供技術基礎，加快技術更新迭代是政府數字化轉型的重要標志，政府應積極探索技術的創新與應用。首先，加快適配數字化轉型場景的數字技術開發與應用。一方面，政府應將“技術賦能，用戶導向”的價值理念貫穿于數字技術立項、研發和應用全過程，通過強化倫理介入來引導技術創新應用的方向，注重數字技術開發應用的“倫理反思”。另一方面，積極開發適配公共組織運行規律和特性的數字政務系統，如電子審批流程系統、數字化文檔管理系統、協同辦公平臺系統等，提高政府內部運行數字化水平。注重統籌發展與安全，建立面向技術產品應用、數字化業務流程等全方面的安全保障體系，注重根據技術應用場景來回溯技術路線，查找技術應用障礙并發現技術問題和漏洞，強化技術支持、系統維護的專業支撐能力。其次，加強數字基礎設施建設，夯實數字化轉型的技術底基。政府可開設專項資金通道，加強預算和資金使用管理并建立科學的資金審批制度，探索多元且適用的資金投入方式，如社會資本投入、國有資本代建等。在此基礎上，加快推進5G基站、大數據中心、云平臺和物聯網等數字化基礎設施建設與升級，推進數字基礎設施與地方融合發展，進一步彌合城鄉、區域之間的數字鴻溝。最后，匯聚多元主體力量，提升整體性數字技術創新開發能力。發揮政府在區域數字創新中的統籌協調作用，促進高等院校、科研院所與創新企業之間的積極互動，在理論研究、應用創新和試驗發展之間建立緊密聯系的渠道[26]，合力推動數字技術的創新升級與開發應用。

（三）注重制度構建，完善政府數字化轉型的規范體系

制度健全是政府數字化轉型的重要保障。政府數字化轉型必須有一套完善的制度保障，以推動各部門規范有序運用數字技術賦能管理服務。進一步完善法律法規和相關制度體系是筑牢數字化轉型制度基礎的關鍵。首先，加強總體設計布局，建立健全地方數字法規體系。目前，政府數字化轉型還處在探索階段，無論是法律體系的完備程度還是立法的科學性等方面都還有待提高。為此，政府需要探索構建地方數字法規，通過建立省級數字化法規專家組以及專家組專題會議制度等方式，對標先進區域或先行城市的經驗來完善區域性、地方數字化法規制度體系。其次，聚焦重點領域，完善公共數據開發利用制度。一方面，推進公共數據開放標準與清單的完善，推動跨部門、跨領域、跨層級數據開放共享。隨著數字技術的深度開發應用，公共數據的種類與數量持續增長，亟需對海量數據進行精準分級分類，完善公共數據開放目錄，并根據發展要求調整公共數據開放范圍和屬性，建立公共數據開放動態調整機制，逐步提升公共數據開放程度。另一方面，完善數據運營新制度，安全釋放數據要素價值。公共數據授權運營是公共數據社會化開放利用的重要機制，選擇具備較高數據開發利用能力和安全保障能力的市場主體開發運營公共數據，能夠兼顧數據開發利用和數據安全保障，或可成為有效釋放公共數據要素價值的破局機制[27]。政府在采用這一特色機制的同時要不斷完善相應制度規范，包括授權協議、授權運營單位行為規范、數據安全與監管等方面，在確保公共數據授權運營合法合規的基礎上最大程度釋放數據價值。

（四）強化主體協同，釋放政府數字化轉型的主體動能

政府數字化轉型強調多主體協同，政府、企業、公眾等都是不可或缺的重要參與者，釋放主體協同力量是推動政府數字化轉型的要點。首先，加強公務員數字素養建設，提高公務員數字能力。建立首席數據官制度，選取專業技術人員任職數字化轉型領導，還可與高校、企業合作開辦領導干部數字化專題培訓班，集體學習數字化知識與轉型經驗。對于基層公務人員，可建立專業化的培訓機制，以具體的業務場景為導向，針對不同業務場景和能力訴求，分層次、分類別、分階段地推進公務員數字素養培訓[28]。此外，通過合同制、借調等方式引進政府急需的數字人才也是提升基層公務人員隊伍專業化的有效之舉。其次，深化政企合作，構建友好伙伴關系。積極探索適應于地方的政企合作模式，建立責任共擔和收益共享機制，運用法治思維和法治方式來明確劃分政府數字化轉型過程中企業的責任與義務，根據企業在合作技術創新等方面的實際貢獻進行利益分配，通過推動問責機制創新、強化企業責任意識來明晰其角色定位，以有效發揮合作與輔助功能。最后，拓寬公眾參與渠道，提高公眾數字參與意識和能力。人民群眾的“聲音”是政府數字化轉型的“引擎”[29]，讓公眾能發聲、會發聲，政府才能掌握發動引擎的鑰匙。政府在深化數字化轉型工作的過程中要積極弘揚公眾參與文化，不斷提升公眾主體意識。通過搭建數字平臺、整合服務內容，推動公共服務一體化集成化，將線上平臺與線下服務互聯，以簡化公眾參與方式、拓寬公眾參與渠道。此外，可在街道、鄉鎮開展數字知識宣講、數字技能指導等線上或線下活動，逐步強化公眾的數字素養和能力。

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責任編輯：唐紅玉