地方城投平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型路向何方？

截至2023年12月末，我國(guó)地方政府債約40萬(wàn)億，地方城投平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）債估計(jì)在70萬(wàn)億左右，若再加上隱形債務(wù)可能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)110萬(wàn)億負(fù)債總額。如此龐大的債務(wù)和相應(yīng)的利息支出將成為我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱形負(fù)擔(dān)和潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府債務(wù)持續(xù)保持高位的形勢(shì)下，作為地方融資載體的城投公司面臨如何轉(zhuǎn)型化債的嚴(yán)峻考驗(yàn)。去年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“35號(hào)文”），提出了一系列關(guān)于地方政府債務(wù)化解的要求。文件明確了在未來(lái)地方國(guó)有企業(yè)將被劃分為三類：地方政府融資平臺(tái)、按照地方政府平臺(tái)管理的國(guó)有企業(yè)、普通國(guó)有企業(yè)，并對(duì)不同類型的企業(yè)實(shí)施差異化的融資政策。因此，無(wú)論從我國(guó)地方政府面臨的實(shí)際債務(wù)困境還是國(guó)家出臺(tái)的一系列防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策來(lái)看，地方城投平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

一、地方城投平臺(tái)公司存在的問(wèn)題

（一）公司定位與職責(zé)不清晰

地方政府為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)設(shè)立多種地方城投平臺(tái)公司，涉及市級(jí)、縣區(qū)級(jí)以及不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域。這些公司雖名為企業(yè)，但兼具政府職能和市場(chǎng)化特性，涉及財(cái)政、融資和資金進(jìn)出等方面。其發(fā)展定位和職責(zé)往往不夠明確，存在交叉現(xiàn)象。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，公司管理層級(jí)過(guò)多

在國(guó)企改革的大背景下，城投公司逐步建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，但實(shí)際中還存在著諸多問(wèn)題：某些關(guān)鍵崗位長(zhǎng)期無(wú)人擔(dān)任，不同決策層人員高度重合，職能部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，決策層職責(zé)邊界模糊，外部董事人數(shù)不足等。法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全。

另外，大多數(shù)城投公司以集團(tuán)公司的形式存在，很多集團(tuán)公司下屬大量的多級(jí)公司，還要加上行政事業(yè)單位所屬企業(yè)脫鉤改制后并入的公司，最終造成了目前公司管理層級(jí)繁多和組織機(jī)構(gòu)臃腫的局面。如果沒有完善的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制作為保障，那么很容易影響公司的決策和運(yùn)行效率。

（三）缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)較少

城投公司目前的資產(chǎn)主要由政府劃撥構(gòu)成，包括股權(quán)、債權(quán)和公益性資產(chǎn)等。但其中依然存在不少的問(wèn)題。例如，一些并不優(yōu)質(zhì)的股權(quán)無(wú)法帶來(lái)任何收益，部分債權(quán)涉及資金回收困難，以及有些公益性相關(guān)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清等。這些資產(chǎn)雖能擴(kuò)大財(cái)務(wù)報(bào)表規(guī)模，但對(duì)公司的實(shí)際利益貢獻(xiàn)有限。公司業(yè)務(wù)以政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目為主，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相對(duì)較少，盈利能力不足，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)。

（四）債務(wù)規(guī)模過(guò)大存在隱患

城投公司因?yàn)槿狈ψ陨碓煅芰Γ忠獫M足地方政府基建需求，只有大額舉債。基建項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，名義上的PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上仍依賴借款，導(dǎo)致償債資產(chǎn)與負(fù)債比例失衡。債務(wù)償還渠道較單一，財(cái)務(wù)費(fèi)用壓力大，為了償還本金只能借新還舊，一旦銀行等金融機(jī)構(gòu)停止放貸隨時(shí)可能引發(fā)資金鏈斷裂。同時(shí)，城投公司還和政府有關(guān)部門及其他企業(yè)存在較多的資金拆借和擔(dān)保行為，債務(wù)和擔(dān)保鏈的延長(zhǎng)增加了區(qū)域城投公司的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

（五）缺乏合理規(guī)劃，盲目擴(kuò)大投資

部分城投公司為了迅速擴(kuò)大自身規(guī)模，在缺乏合理規(guī)劃的情況下盲目進(jìn)行投資，對(duì)所涉及的行業(yè)領(lǐng)域可能完全陌生。在這樣的情況下，公司對(duì)投資對(duì)象、投資方式、投資風(fēng)險(xiǎn)以及自身資源匹配度等方面很難有一個(gè)深入并且專業(yè)的評(píng)估，進(jìn)而造成投資決策缺乏科學(xué)依據(jù)，容易引發(fā)一系列的投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方城投平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

在對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型必要性和國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合“35號(hào)文”的精神、國(guó)企高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵要求和城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)方向，對(duì)其轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路進(jìn)行了梳理。

（一）按其定位分類發(fā)展

從歷史發(fā)展上來(lái)看，很多城投公司以完成政府投融資任務(wù)為己任，以“政府職能職責(zé)”代替了“企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”，實(shí)施的是政企一體化發(fā)展模式。在政企一體化發(fā)展的思維下，城投公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)決策、投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理受政府影響較大，是介于行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)之間的混合體。

因此按照“35號(hào)文”的精神，對(duì)三類不同的平臺(tái)公司，應(yīng)根據(jù)其定位，對(duì)未來(lái)發(fā)展思路作出相應(yīng)的區(qū)分。

第一類“平臺(tái)類”公司，以回歸“準(zhǔn)財(cái)政”為定位。從發(fā)展趨勢(shì)看，由于政策在對(duì)外舉債融資上只允許借新還舊，從源頭控制了新建項(xiàng)目，因此純粹做這類業(yè)務(wù)的“平臺(tái)類”城投公司將逐漸減少。

第二類“轉(zhuǎn)型類”公司，集中了城市的國(guó)有資產(chǎn)，主要服務(wù)于民生和城市公用事業(yè)，利潤(rùn)率較低，具有一定的功能性、公益性屬性。這類公司的發(fā)展依靠的是城市的發(fā)展，要在充分理解政府職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成自身的戰(zhàn)略及業(yè)務(wù)體系，挖掘城市發(fā)展新機(jī)遇，形成與城市發(fā)展的共建共享。

第三類“產(chǎn)業(yè)類”公司，按照其定位謀求發(fā)展，并在資產(chǎn)、收入、利潤(rùn)三方面滿足“335要求”，即非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（城建類資產(chǎn)）占總資產(chǎn)比重不超過(guò)30%，非經(jīng)營(yíng)性收入（城建類收入）占總收入比重不超過(guò)30%，財(cái)政補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重不得超過(guò)50%。

（二）緊扣國(guó)企高質(zhì)量發(fā)展的要求

國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在企業(yè)收入規(guī)模和利潤(rùn)的創(chuàng)造、品牌影響力和創(chuàng)新能力的提升以及抗風(fēng)險(xiǎn)的能力的增強(qiáng)這幾個(gè)方面。

前期城投公司在資產(chǎn)整合重組上主要將資產(chǎn)“物理拼裝”在一起，只注重提升資產(chǎn)規(guī)模，通過(guò)提升資產(chǎn)負(fù)債水平來(lái)提升融資能力。在新的政策要求下，城投公司要推動(dòng)價(jià)值性資產(chǎn)整合重組，要有效提升經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模，強(qiáng)化資產(chǎn)盈利能力，形成強(qiáng)有力的城市資產(chǎn)地位。特別是第三類“產(chǎn)業(yè)類”公司要整合資產(chǎn)，重塑業(yè)務(wù)體系，加強(qiáng)科學(xué)管理，大力提升經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比，提升市場(chǎng)化業(yè)務(wù)拓展能力，提高經(jīng)營(yíng)性收入規(guī)模和市場(chǎng)化的盈利能力。

三、地方城投平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的措施

按照“35號(hào)文”對(duì)平臺(tái)公司的分類，結(jié)合上述轉(zhuǎn)型發(fā)展思路分析，筆者對(duì)三類平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，特別是對(duì)“產(chǎn)業(yè)類”公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑進(jìn)行分析。

平臺(tái)類公司應(yīng)回歸政府融資平臺(tái)角色，承擔(dān)準(zhǔn)財(cái)政職能。在融資只能保持借新還舊的限制下，其企業(yè)職能是保持后續(xù)融資能力。城投平臺(tái)公司需要強(qiáng)化投融資規(guī)劃，控制債務(wù)規(guī)模、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少短期債務(wù)，增加長(zhǎng)期債務(wù)；提升直接融資比例，控制利息成本；充分盤活存量創(chuàng)造再融資時(shí)機(jī)，降低總體債務(wù)水平。

轉(zhuǎn)型類公司又可分為兩類：第一是十二個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份平臺(tái)公司不能新增債務(wù)融資，只能借新還舊；第二是屬于其他非高風(fēng)險(xiǎn)省份平臺(tái)公司在省級(jí)政府出具同意文件的情況下，可以新增融資。

在當(dāng)前主要任務(wù)是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制新增債務(wù)規(guī)模的情況下，這類城投平臺(tái)公司需要走政企協(xié)同發(fā)展的新模式。根據(jù)轉(zhuǎn)型新形勢(shì)，打造成為城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商將成為第二類轉(zhuǎn)型類城投平臺(tái)公司未來(lái)適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的恰當(dāng)定位。城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，是以市場(chǎng)化手段參與城市建設(shè)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，結(jié)合城市發(fā)展需求，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，助力實(shí)現(xiàn)城市總體發(fā)展目標(biāo)。國(guó)企平臺(tái)公司需要在充分理解政府職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成自身的戰(zhàn)略及業(yè)務(wù)體系，挖掘城市發(fā)展新機(jī)遇，形成與城市發(fā)展的共建共享。

對(duì)于第三類產(chǎn)業(yè)類平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，“35號(hào)”文對(duì)其認(rèn)定有明確的標(biāo)準(zhǔn)，即在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、收入和利潤(rùn)三個(gè)指標(biāo)上需要滿足“335”標(biāo)準(zhǔn)。因此，下文將從產(chǎn)業(yè)類平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體措施進(jìn)行分析。

1.資產(chǎn)重組

前期城投公司在資產(chǎn)整合重組上主要是將資產(chǎn)“物理拼裝”在一起，注重提升資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)提升融資能力。帶來(lái)的問(wèn)題就是資產(chǎn)數(shù)量龐雜，但資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率不高，盈利性不強(qiáng)，內(nèi)部管理效率低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力弱。

后期的資產(chǎn)整合是要將城投公司分散化的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源和三級(jí)企業(yè)進(jìn)行集中內(nèi)部整合，構(gòu)建“總部管資本、二級(jí)管資產(chǎn)、三級(jí)管執(zhí)行”的三層級(jí)架構(gòu)，推動(dòng)城投公司三級(jí)企業(yè)逐步建成法人治理結(jié)構(gòu)健全、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、現(xiàn)代企業(yè)制度完善、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，助力二級(jí)專業(yè)集團(tuán)充分放大國(guó)有資本集成效應(yīng)，提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力及盈利能力，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司集團(tuán)層面整體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效能和資源配置效率的躍遷。

2.業(yè)務(wù)重組

資產(chǎn)財(cái)務(wù)的重組必然伴隨業(yè)務(wù)的重組，兩者應(yīng)是相同整合業(yè)務(wù)不同層面的表現(xiàn)。這里強(qiáng)調(diào)的是業(yè)務(wù)發(fā)展方向和發(fā)展策略、商業(yè)模式的調(diào)整。

根據(jù)《中國(guó)城投行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2021）》顯示，城投平臺(tái)應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)并依托區(qū)域資源，未來(lái)區(qū)縣城投企業(yè)發(fā)展方向主要向?qū)嶓w化發(fā)展，主要有建筑工程相關(guān)業(yè)務(wù)、地產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)、公用事業(yè)類公司、商業(yè)類公司、投資類公司五個(gè)方向。

3.功能分類

站在企業(yè)層面，對(duì)集團(tuán)二級(jí)及以下企業(yè)進(jìn)行功能分類是明確經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和發(fā)展方向前提和基礎(chǔ)。只有做好企業(yè)的功能分類和定位才能實(shí)施科學(xué)的管理，企業(yè)功能分類是推進(jìn)國(guó)有資本布局、調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核、核定企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬水平、完善工資總額管理、優(yōu)化投資項(xiàng)目管理措施等的基礎(chǔ)。

4.組織調(diào)整

組織調(diào)整包括部門設(shè)置和經(jīng)營(yíng)班子人員配置調(diào)整。隨著資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的整合，企業(yè)功能定位的清晰，業(yè)務(wù)的全新架構(gòu)必然要求與之相適應(yīng)的組織架構(gòu)。因此，在完成企業(yè)的內(nèi)部整合，明確功能和戰(zhàn)略定位后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行組織調(diào)整。

5.分類考核

激勵(lì)的前提是科學(xué)、完善和具有可操作性的考核機(jī)制。分類考核改變了以前一刀切的做法，在企業(yè)功能分類的基礎(chǔ)上，對(duì)不同功能定位的企業(yè)制定有效的考核指標(biāo)和考核辦法，從而達(dá)到公平有效的考核結(jié)果。分類考核包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核和負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分類考核。

（1）企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核

按照國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，對(duì)不同功能類別的企業(yè)應(yīng)注重差異化的考核重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)定經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)及其權(quán)重，以實(shí)施精準(zhǔn)的分類考核。

（2）負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)目標(biāo)考核

在功能定位基礎(chǔ)上，對(duì)不同類別的公司，突出不同考核重點(diǎn)，合理設(shè)置企業(yè)負(fù)責(zé)人的差異化考核指標(biāo)及權(quán)重。考核結(jié)果作為企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效年薪計(jì)算依據(jù)。

6.收入分配

企業(yè)發(fā)展的成果最終體現(xiàn)在收入分配上，因此作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的閉環(huán)，企業(yè)應(yīng)該建立健全合理的工資決定機(jī)制，不僅要和勞動(dòng)力市場(chǎng)基本匹配，更要與企業(yè)自身的效益掛鉤。在此基礎(chǔ)上增加正常的工資增減機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，有效激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)可以按照《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》中提出的“靈活開展多種方式的中長(zhǎng)期激勵(lì)，充分用好已有明確政策，并支持探索超額利潤(rùn)分享機(jī)制”的改革方向，并參考《中央科技型企業(yè)實(shí)施分紅激勵(lì)工作指引》《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤(rùn)分享機(jī)制操作指引》建立有效的中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。

此外，結(jié)合對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的研究，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，還可以將具備新動(dòng)能的新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新零售領(lǐng)域作為城投公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向，比如發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)與新基建的建設(shè)投入；發(fā)展新能源科技，利用地方優(yōu)勢(shì)條件開發(fā)綠色能源，布局綠色新材料產(chǎn)業(yè)集群；發(fā)展新零售，以“網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)”帶動(dòng)地方特色文旅產(chǎn)業(yè)迭代快速增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品及加工貿(mào)易、物流運(yùn)輸業(yè)的繁榮等。