推動(dòng)安徽省用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的思考和建議

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”。“雙碳”目標(biāo)必將深刻重塑我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)協(xié)同優(yōu)化關(guān)鍵在于努力提升能源資源利用效率。能權(quán)交易的本質(zhì)就是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)能源要素在企業(yè)間最優(yōu)配置的過程，因此，用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)不僅關(guān)乎能源要素市場(chǎng)化改革成效，更是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有力抓手。

一、我國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

2015年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次提出開展用能權(quán)交易，建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測(cè)量與核準(zhǔn)體系。2016年7月國(guó)家發(fā)改委選定浙江、福建、河南、四川作為用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)省份；各試點(diǎn)省份從2017年年底開始陸續(xù)頒布用能權(quán)交易相關(guān)的管理辦法，從政策端進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，逐步建立用能權(quán)有償使用和交易制度，對(duì)用能權(quán)交易的試點(diǎn)范圍、交易主體、交易標(biāo)的、定價(jià)機(jī)制、交易平臺(tái)和交易履約等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；明確了有關(guān)部門工作職責(zé)和監(jiān)督管理辦法等內(nèi)容，從整體層面搭建起用能權(quán)交易市場(chǎng)框架。“十四五”以來，中央出臺(tái)了多個(gè)重要文件，進(jìn)一步向市場(chǎng)釋放了我國(guó)將加速用能權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的政策信號(hào)。在試點(diǎn)地區(qū)的示范帶動(dòng)作用下，山東省、陜西省等非試點(diǎn)地區(qū)也開始邁出用能權(quán)交易制度建設(shè)的步伐。

根據(jù)浙江省用能權(quán)交易平臺(tái)發(fā)布的交易公告顯示，截至2024年2月，浙江省共產(chǎn)生168筆交易，累計(jì)成交總量為395.20035萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。分年度來看，2022年共產(chǎn)生64筆交易，年度交易量也躍升至145.47937萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，接近前四年之和，隨后2023年，共達(dá)成49筆交易，交易總量達(dá)84.745264萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，如圖1所示。較于浙江，另外三省用能權(quán)交易整體市場(chǎng)活躍度較低。截至2022年10月，四川省累計(jì)成交量36.3499萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。福建海峽股權(quán)交易中心自交易開始至2024年2月累計(jì)成交量220.91萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，累計(jì)交易額共計(jì)3445.14萬元。河南省自2020年12月29日完成4490噸標(biāo)準(zhǔn)煤用能權(quán)指標(biāo)交易后，直至2023年2月，才完成年度首筆交易，單筆交易額和交易量為260萬元和10.3萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。總體來說，試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)模較小，交易形式較為單一，信息披露不夠全面，市場(chǎng)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

二、安徽省用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)情況

目前安徽省尚未啟動(dòng)用能權(quán)交易工作，但以合肥市為唯一試點(diǎn)開展了節(jié)能量交易。節(jié)能量交易最早由《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》提出，指在區(qū)域能源消費(fèi)增量控制的情況下用能單位通過市場(chǎng)購(gòu)買節(jié)能量的行為。2015年安徽省政府將合肥市節(jié)能量交易試點(diǎn)工作納入全省深化體制改革任務(wù)之一，由合肥市自行開展試點(diǎn)工作。2017年4月，合肥市節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《合肥市節(jié)能量交易（試行）辦法》，規(guī)定將合肥市化工、建材和鋼鐵三個(gè)行業(yè)中年耗能3000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上工作企業(yè)納入交易試點(diǎn)范圍。2020年，合肥市出臺(tái)《合肥市用能權(quán)（節(jié)能量）交易操作細(xì)則（試行）》，交易規(guī)則明確了交易平臺(tái)與交易流程（見圖2）。

從市場(chǎng)交易實(shí)踐來看，合肥市自2020年8月在全省率先啟動(dòng)節(jié)能量交易以來，根據(jù)各重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)任務(wù)完成情況，連續(xù)三年組織開展并完成了2017—2020年度綜合指標(biāo)節(jié)能量交易。共吸引合肥地區(qū)近百家重點(diǎn)用能企業(yè)參與，累計(jì)成交165筆，累計(jì)交易節(jié)能量約15.874萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，總成交金額643.3萬元（見表1）。

三、安徽省用能權(quán)交易面臨的問題

1.分配制度亟需完善

用能權(quán)交易主體在政府核定用能量后獲得初始用能權(quán)指標(biāo)，并通過在市場(chǎng)出售和購(gòu)買用能權(quán)指標(biāo)產(chǎn)生交易，因此分配制度設(shè)計(jì)是用能權(quán)交易的基礎(chǔ)。目前，安徽省用能權(quán)尚處于探索階段，在用能權(quán)交易指標(biāo)分配環(huán)節(jié)的相關(guān)制度還有待完善。分配制度設(shè)計(jì)不僅要著眼全省能源消費(fèi)總量控制，還要著重考慮不同市縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，將雙控主體責(zé)任壓實(shí)到重點(diǎn)用能單位的同時(shí)，要保護(hù)好企業(yè)發(fā)展空間，在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)往往需要注意通盤考慮節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

2.監(jiān)管機(jī)制有待健全

從合肥試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)交易相關(guān)實(shí)踐來看，交易監(jiān)管機(jī)制亟需完善，監(jiān)管主要依靠行政力量，除參與交易的重點(diǎn)用能企業(yè)外，節(jié)能監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、用能權(quán)交易機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)等均為被監(jiān)管對(duì)象，監(jiān)管成本高且效率不佳。此外，數(shù)據(jù)監(jiān)管缺乏規(guī)范性，目前重點(diǎn)用能單位能源消費(fèi)量核定工作主要以企業(yè)自主報(bào)送與第三方節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)核定為依據(jù)，由于信息不對(duì)稱容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假等行為，且相關(guān)懲罰措施僅限于信用管理，并無行政處罰等措施，對(duì)相關(guān)單位約束有限，市場(chǎng)監(jiān)管法治化水平有待提升。

3.企業(yè)主動(dòng)參與度不夠

根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2023年數(shù)據(jù)，第二產(chǎn)業(yè)作為省內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)安徽省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為42.5%，煤電、鋼鐵等六大高耗能行業(yè)能耗占比達(dá)88%。高耗能行業(yè)用能企業(yè)往往在節(jié)能技術(shù)、能耗標(biāo)準(zhǔn)方面均相似，用能權(quán)交易將不可避免地增加這些企業(yè)用能成本。在企業(yè)對(duì)開展用能權(quán)交易的重要意義認(rèn)識(shí)和理解不足的情況下，將會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)參與積極性。此外，《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確未來能源消費(fèi)總量目標(biāo)要依據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值增速目標(biāo)和能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)來確定，用能權(quán)指標(biāo)對(duì)于重點(diǎn)用能企業(yè)未來或更為“稀缺”，出于對(duì)未來預(yù)期的不確定，企業(yè)更傾向于保留盈余指標(biāo)，而不愿意參與用能權(quán)交易。

四、對(duì)于安徽省用能權(quán)交易的對(duì)策建議

1.科學(xué)分配初始指標(biāo)

第一，兼顧公平和效率。用能權(quán)初始配額的分配雖然不會(huì)影響一個(gè)地區(qū)總體能源消費(fèi)總量和節(jié)能降耗目標(biāo)，但分配的合理性會(huì)直接影響市場(chǎng)參與主體對(duì)于政策的理解和執(zhí)行。因此要在配額分配時(shí)要注意省內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、資源稟賦特點(diǎn)和用能主體間競(jìng)爭(zhēng)等，既需要考慮較發(fā)達(dá)地市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及技術(shù)升級(jí)的需求，也要兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

第二，設(shè)定合理有效的分配方法。結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)行較為主流的無償分配方法為歷史法和基準(zhǔn)法，兩種方法各有利弊。安徽省在用能權(quán)市場(chǎng)建立初期，可以以歷史法為主基準(zhǔn)法為輔，以免費(fèi)分配為主有償分配為輔，在各地市采用統(tǒng)一的指標(biāo)分配方法。待市場(chǎng)參與主體增多、交易活躍、市場(chǎng)成熟，且納入交易范圍的行業(yè)能耗強(qiáng)度基準(zhǔn)線基本確定以后，逐步采用基準(zhǔn)法來分配，同時(shí)逐步提升有償分配的比例。

第三，提升分配環(huán)節(jié)的透明度。在指標(biāo)分配規(guī)則的制定和分配程序的設(shè)定過程中，可以通過邀請(qǐng)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校及企業(yè)相關(guān)專家、公眾代表參與，提升配額分配環(huán)節(jié)的公開透明度、可問責(zé)性和民主正當(dāng)性，建立完善的配額信息公開機(jī)制，減少地方保護(hù)主義、利益輸送等不利因素的影響，充分保障用能權(quán)初始指標(biāo)分配的公平公正。

2.健全交易監(jiān)管機(jī)制

第一，建立多元監(jiān)管體系。要堅(jiān)持由政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策，強(qiáng)化監(jiān)管依據(jù)，明確各主體監(jiān)管職責(zé)，充分利用交易機(jī)構(gòu)和第三方審核機(jī)構(gòu)專業(yè)能力，打造由政府部門、交易機(jī)構(gòu)、審核機(jī)構(gòu)等相關(guān)市場(chǎng)主體組成的綜合監(jiān)管體系。此外，還可以發(fā)揮用能權(quán)交易活動(dòng)外的主體監(jiān)管作用，如環(huán)保組織、公共資源交易協(xié)會(huì)、能源行業(yè)協(xié)會(huì)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織和社會(huì)公眾代表。

第二，強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管。進(jìn)一步夯實(shí)用能權(quán)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管力度和科技基礎(chǔ)支撐。一方面，通過出臺(tái)交易平臺(tái)交易信息披露制度，完善第三方審核機(jī)構(gòu)核算標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)監(jiān)管細(xì)則，規(guī)范用能單位能耗數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑與計(jì)算方法，建立健全交易電子管理系統(tǒng)，能源消費(fèi)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與指標(biāo)注冊(cè)登記系統(tǒng)等配套服務(wù)系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈等技術(shù)搭建省內(nèi)一體化數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行全流程監(jiān)督等措施逐步完善用能權(quán)交易相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，對(duì)用能主體進(jìn)行事前、事中、事后全流程監(jiān)管。另一方面，要進(jìn)一步完善用能權(quán)交易信用監(jiān)督與失信懲罰制度，通過引入公開失信企業(yè)黑名單，限制指標(biāo)交易活動(dòng)、信用信息共享平臺(tái)、調(diào)整年度用能指標(biāo)等措施提高企業(yè)違約失信成本，堅(jiān)決打擊擾亂交易市場(chǎng)秩序的造假行為，倒逼用能企業(yè)切實(shí)履行好數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與報(bào)送義務(wù)。

3.提升交易市場(chǎng)活躍度

第一，要完善交易規(guī)則。規(guī)則內(nèi)容應(yīng)包括交易平臺(tái)、交易標(biāo)的、交易主體、定價(jià)機(jī)制、交易方式、交易信息披露、交易履約等規(guī)范市場(chǎng)交易的相關(guān)流程和明確市場(chǎng)各主體的職責(zé)定位，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序，防范化解交易風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要完善交易平臺(tái)。就安徽省內(nèi)實(shí)際情況來看，用能權(quán)交易由于市場(chǎng)活躍度、交易要求等原因并不適宜分散經(jīng)營(yíng)。安徽省環(huán)境能源交易所作為省內(nèi)唯一一家從事環(huán)境權(quán)益類交易的綜合性專業(yè)機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下，進(jìn)一步健全安徽省用能權(quán)交易規(guī)則與制度，探索優(yōu)化用能權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)，開拓用能權(quán)交易形式，努力打造服務(wù)全省用能權(quán)統(tǒng)一交易平臺(tái)。

第三，要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。由政府主管部門組織開展用能權(quán)相關(guān)政策和制度解讀，由交易平臺(tái)通過線上線下相結(jié)合的方式為企業(yè)開展交易流程和交易規(guī)則介紹，由第三方監(jiān)測(cè)和審核機(jī)構(gòu)組織開展專題數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、節(jié)能改造等培訓(xùn)。通過多層次、多主體的引導(dǎo)、宣傳和培訓(xùn)，降低企業(yè)信息搜尋和學(xué)習(xí)成本。

4.搭建協(xié)同轉(zhuǎn)化機(jī)制

第一，加快節(jié)能量交易向用能權(quán)交易過渡。用能權(quán)交易與節(jié)能量交易在規(guī)范對(duì)象、最終目標(biāo)和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面存在重復(fù)建設(shè)問題，因此安徽省應(yīng)利用合肥市在節(jié)能量交易方面的有益經(jīng)驗(yàn)，盡快向用能權(quán)交易過渡，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)合同能源管理與節(jié)能綜合服務(wù)發(fā)展，對(duì)用能權(quán)交易形成有益補(bǔ)充，助力省內(nèi)企業(yè)節(jié)能降碳協(xié)同增效。

第二，建立與碳排放交易制度的協(xié)同機(jī)制。一方面應(yīng)明確用能權(quán)和碳排放權(quán)單位換算標(biāo)準(zhǔn)。盡快建立二者接口規(guī)范及銜接機(jī)制，允許用能主體通過換算系數(shù)來實(shí)現(xiàn)能權(quán)指標(biāo)和碳排放權(quán)指標(biāo)的互認(rèn)互換，通過搭建抵扣機(jī)制，在省內(nèi)探索聯(lián)合履約機(jī)制。另一方面，應(yīng)建立碳排放和用能權(quán)信息共享平臺(tái)與一體化數(shù)據(jù)核查技術(shù)系統(tǒng)，探索用能權(quán)與碳排放權(quán)交易制度合力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)益市場(chǎng)協(xié)同共建和不同環(huán)境政策同向發(fā)力，共同服務(wù)于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.長(zhǎng)三角協(xié)作聯(lián)動(dòng)發(fā)展

第一，積極向長(zhǎng)三角先發(fā)地區(qū)學(xué)習(xí)。充分利用政策和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以建設(shè)長(zhǎng)三角一體化為契機(jī)，積極學(xué)習(xí)浙江、上海等長(zhǎng)三角先發(fā)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在用能權(quán)配額分配與核算、智能交易平臺(tái)建設(shè)、履約與交易機(jī)制、專業(yè)交易人才培養(yǎng)等方面開展交流合作，為省內(nèi)用能權(quán)交易快速發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

第二，積極參與探索建立長(zhǎng)三角統(tǒng)一的用能權(quán)交易市場(chǎng)。通過與長(zhǎng)三角其他省市用能權(quán)主管部門在用能權(quán)交易規(guī)則和流程交易服務(wù)系統(tǒng)、用能數(shù)據(jù)核查、聯(lián)合履約機(jī)制等方面加強(qiáng)溝通合作，積極融入長(zhǎng)三角，共同探索長(zhǎng)三角環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)一體化建設(shè)，彰顯“安徽作為”。

五、結(jié)論

用能權(quán)交易是促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要市場(chǎng)機(jī)制，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和貫徹新發(fā)展理念的重要舉措。在新發(fā)展階段，推進(jìn)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)是破解能源資源約束、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和實(shí)現(xiàn)低碳綠色發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，安徽應(yīng)主動(dòng)作為，結(jié)合省內(nèi)實(shí)際，建立健全用能權(quán)交易市場(chǎng)，探索優(yōu)化用能權(quán)交易政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升市場(chǎng)活躍度，以市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化安徽省能源資源配置，提升工業(yè)企業(yè)能源利用效率，積極融入長(zhǎng)三角探索用能權(quán)等環(huán)境權(quán)益統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，為助力我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)貢獻(xiàn)“安徽力量”。

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