國家級滑雪旅游度假地認定標準化實踐對體育產業工作的啟示

丁云霞　黃希發

摘 要：標準是決定產業能否規范、科學發展的關鍵要素之一。國家級滑雪旅游度假地評估標準化實踐表明，研制等級劃分與評定標準，可以為標準化評估提供依據；構建多元主體參與機制，能夠提升標準引領效能；拓寬標準覆蓋范圍，可以豐富旅游產品體系，拓展旅游產業發展空間。當前，我國體育行政主管部門應通過標準化系統提升我國體育產業工作質量，一是優化標準供給，提升體育產品和服務的種類及品質；二是加強各方協同，積極發揮行業組織和項目協會的協調作用；三是把握體育特色，加強運動項目標準體系建設；四是完善人才隊伍，儲備和培養相對穩定的高端智庫團隊。

關鍵詞：認定標準，國家級滑雪旅游度假地，體育資源，運動項目

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.013

0 引 言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推出一系列改革舉措，培育和促進服務業發展壯大、提質增效。2014年，北京市、上海市、天津市、江蘇省、浙江省和廣東省進入后工業社會發展階段，現代服務業成為這些省市產業發展的重點[1]。2015年，我國服務業占GDP比重達到50.5% ，服務業成為我國經濟健康可持續發展的新引擎[2]。2016年，五大幸福產業走上發展快車道，體育產業和旅游產業作為幸福產業的重要組成部分，成為服務業發展的熱點和焦點。2022年12月，中共中央、國務院印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》提出要加快培育新型消費，健全新型消費領域技術和服務標準體系，健全產品和服務標準體系，健全旅游、養老等服務業標準體系。當前，我國正處于服務消費較快增長的階段，不少服務消費恢復發展的內在動力較強，特別是文旅、體育等相關行業[3]。這些行業的快速發展、轉型升級，迫切需要有科學合理的管理方式與之相匹配。標準化、規范化成為體育產業高質量發展的重要任務。

與體育行業相比，我國旅游行業服務標準數量規模大、覆蓋范圍廣，體系規劃更加完善，在推進標準化工作方面積累了不少經驗，對于優化我國體育產業工作具有一定的借鑒意義。本文將旅游部門主導的國家滑雪旅游度假地評估為研究對象，分析國家滑雪旅游度假地評估標準化的主要經驗及其對體育產業工作的主要啟示。

1 國家級滑雪旅游度假地認定標準化工作背景

2016年，國家發展改革委、國家體育總局、教育部和國家旅游局聯合印發《冰雪運動發展規劃（2016—2025年）》，指出我國冰雪運動發展雖然取得了一定成績，但仍存在建設運營標準和制度缺失等全局性問題。2018年，體育總局經濟司與發展改革委社會發展司以中國奧委會名義共同組團，赴挪威、奧地利、芬蘭開展冰雪產業國際調研后發現，我國滑雪旅游度假地的接待能力、雪場水平，以及滑雪產業發展等方面與國際冰雪強國相比差距較大。為擴大冰雪運動的人群，打造高水平的滑雪運動設施和高品質的旅游度假服務，滿足滑雪度假的多元化、品質化和個性化消費需求，2021年，國家體育總局會同文化和旅游部通過系統評估等方式，開展國家級滑雪旅游度假地認定工作。

2 國家級滑雪旅游度假地評估標準化的主要經驗

2.1 研制等級劃分與評定標準，為標準化評估提供基礎

我國旅游行業的服務標準化建設水平居于世界前列。19 95年，經國務院標準化主管部門批復，國家旅游局成立了國家級的旅游標準化專業機構——全國旅游標準化技術委員會（SAC / T C210），負責旅游行業標準技術的歸口與標準解釋工作。數據顯示，全國旅游標準化技術委員會已牽頭制（修）訂國家標準56項、行業標準73項，為規范旅游行業的服務質量，提高旅游業整體發展水平發揮了積極的引領示范作用。截至目前，旅游行政主管部門依照《旅游景區質量等級管理辦法》《旅游景區質量等級的劃分與評定》認定了全國A級景區13604家；按照《旅游休閑街區等級劃分》認定了55個國家級旅游休閑街區；按照《旅游度假區等級基礎評價評分細則》《旅游度假區等級綜合評分細則》認定了45家國家級旅游度假區；按照《旅游飯店星級的劃分和評定》《星級酒店訪查規范》，認定了7676家星級飯店。申報國家滑雪旅游度假地，需要符合行業標準《滑雪旅游度假地等級劃分》中有關國家級滑雪旅游度假地的評定條件。

2.2 構建多元主體參與機制，提升標準引領效能

在整個評估過程中，國家級滑雪旅游度假地評估構建了多主體參與機制，達到以評促建，提升標準實施效能的目標。首先，旅游行政主管部門積極推動建立了行業標準《滑雪旅游度假地等級劃分》及相關細則的評價指標體系，通過官方媒體和新媒體，開展了廣泛的評估標準公開宣講和培訓工作。其次，評選中設置了申報主體提交自評報告的環節，幫助滑雪旅游度假地經營主體在參評國家級或者省級滑雪旅游度假地過程中，通過識別評選標準，進行自我產品和服務的品質對標提升，從而優化自身服務的供給標準，以此發揮示范和引領作用，推動整個行業的高質量發展。最后，文化和旅游部信息化評估平臺的建設為來自全國各地不同高校、專業技術組織、代表企業的評估主體參與評價提供了重要基礎。這些不同類型的評價主體從不同角度對滑雪旅游度假地進行專業評價，不僅進行量化打分，還需要提交主觀的評語。這些評語既能夠反映當下學界、業界對滑雪旅游度假地發展的新要求，也能夠為進一步完善評價指標體系提供真實有效的專家意見。

2.3 拓寬標準覆蓋范圍，豐富旅游行業產品體系

資源是自然界、勞動力和科學技術相互結合的產物，是人類社會生存與發展的重要要素[4]。產品是產業的根基，是市場經濟環境下行業發展的現實基礎。資源不轉化為產品，無法進入消費市場，就不能為行業發展創造價值[5]。為推進旅游產業提質增效，增加標準有效供給，滿足人民群眾的旅游消費需求，旅游行政主管部門積極發揮政府職能優勢，以消費者需求為導向，不斷優化相關國家標準、行業標準和管理標準，將大量自然資源和人文資源轉換為可供旅游業者開發利用的旅游行業產品，打造層次多、結構優、品牌強的旅游行業產品體系[6]。標準供給實現旅游行業資源產品轉化圖如圖1所示。

旅游行業對國家級滑雪旅游度假地、全國A級景區、旅游休閑街區、星級酒店等產品的資源評價工作，主要依據國家標準《旅游資源分類、調查與評價》（以下簡稱《國標》）的具體要求和基本步驟。為順應旅游者的需求內容及層次的升級，實現旅游業供給側結構性改革，2017年，國家旅游局規劃財務司牽頭中國科學院地理科學與資源研究所，對2003版《國標》進行了修改，提出了更完善的旅游資源類型劃分標準、調查和評價技術與方法指導。2017版《國標》將旅游資源定義修改為“自然界和人類社會凡能對旅游者產生吸引力，可以為旅游業開發利用，并可產生經濟效益、社會效益和環境效益的各種事物和現象”，并結合新的定義，對旅游資源分類進行了擴展和重新組合（見表1），新增了眾多新興旅游資源，不僅包括了樹木、草原與草地等植被景觀、現代冰川（冰雪旅游帶動下產生的新興人造旅游資源）等水域景觀、人文景觀綜合體等建筑與設施等自然資源，也囊括了旅游節慶、民俗活動、傳統體育賽事等全新旅游資源[7]，解決了旅游產品開發與評定過程中遇到的諸多實踐困難。

3 國家級滑雪旅游度假地評估標準化實踐對體育產業工作的啟示

黨的十八大以來，在中共中央、國務院的堅強領導，以及健康中國、體育強國等國家戰略深化落實的推動下，體育產業政策紅利聚集，體育需求和體育消費持續升級，體育產業作為新增長點的戰略價值不斷凸顯，但同時也暴露出一些問題和不足。比如，運動項目產業發展相對滯后、體育產業品牌不強、體育消費需求釋放不足、體育行業存在融資難、運營難、創新難、監管難等問題。造成這些問題的原因之一在于體育產業標準的缺失和模糊。標準的本質是統一、任務是規范。評估標準是體育產品和服務發展的重要技術支撐，也是保證體育產業高質量的通行證。通過制定相關標準，旅游行業產品和服務的質量保障體系基本形成，旅游產品和服務不斷提升著人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度，對當前我國體育產業規范化和高質量發展有著重要啟示。

3.1 優化標準供給，提升體育產品和服務的種類及品質

我國體育行業長期以來實行政府主導型發展戰略，制度與政策對體育發展格局和發展模式起著決定性的作用。黨的十八大以來，我國體育產業發展主要得益于政策支持與制度創新，但與旅游行業發展載體標準化評估工作相比，與人民群眾的向往與期待相比，在標準政策和制度供給方面還存在一定不足[8]。2022年中央經濟工作會議強調，要主動對照相關規則、規制、管理和標準，深化國內相關領域的改革[9]，體育產業管理部門需要以更大的努力、改革的思維，系統推進標準化發展。

體育產業的發展依托體育資源，而體育資源的結構、數量、形式等又直接影響體育產業發展水平。體育資源的認定是資源評價的前提。目前，相關研究者們大都還在使用二十年前任海等教授所提出的體育資源概念，即體育資源是服務于全民健身和競技體育的資本、人力和信息等方面的投入[10]，以及開展這些活動需要的空間、場地條件和設備器材[11]。然而，隨著體育產業與其他行業融合的不斷加深，如何選用科學的資源觀審視體育資源的獨特內涵，用聯系和發展的觀點評價復合型體育資源，促進資源融合，形成體育新業態，是制定相關國家標準需要關注的重要問題。

目前，我國體育產業發展載體開放要求主要依據兩個標準制定，一是《體育場所開放條件與技術要求》（GB 19079—2013），涉及武術散打、航空航天模型、山地戶外等21個項目開展的場所；二是《體育場所等級的劃分》（GB/T 18266—2017），截至目前僅涉及保齡球館、健身館、游泳館、自然攀巖場地和滑雪場所五個類型。然而，從現實的發展情況看，體育資源至少應該包括體育場館、戶外運動場地等自然有形資源，也應包括體育賽事活動、體育精神等人文無形資源。當前，體育行政主管部門要重點關注體育運動參與者、體驗者的客觀需求，進一步解放思想，廣泛學習借鑒旅游行業的標準化管理方法和運作方式，緊緊圍繞體育標準化工作運行機制中的關鍵問題，大膽嘗試，優化體育產業領域的標準供給，豐富體育產品和服務的種類，提升體育產品和服務質量。一是加快對體育資源的整合和科學評估，推動體育資源分類評價等相關國家標準的制修訂工作。二是推進體育賽事活動、體育教育培訓、體育信息化和智能體育設備、大型賽事組織與管理等體育產業重點工作的標準化進程。三是圍繞運動項目的大眾參與人群、經營場所和經營機構，進行相關水平等級、場所星級等方面的標準研制，開發更多符合人民群眾健身休閑、體育培訓、體育旅游和運動康復等各類消費需求的體育資源。

3.2 加強各方協同，積極發揮行業組織和項目協會的協調作用

從國家級滑雪旅游度假地標準化評估各個環節中，可以看出旅游行政主管部門負責宏觀的引導和規制，推動全國旅游標準化技術委員會制定和實施標準。如《滑雪旅游度假地等級劃分》是由文化和旅游部提出，全國旅游標準化技術委員會歸口，文化和旅游部資源開發司、中國科學院地理科學與資源研究所和中雪眾源（北京）投資咨詢有限責任公司三家單位共同起草。這其中，政府部門發揮著主導的作用，無論是標準的制定還是依據標準進行評定，都離不開政府推動甚至親自參與，并沒有走完全市場化的自愿性認證之路，這是旅游行業政府積極作為的一個特色，也是旅游標準化成功的一個密碼。當然，政府推動離不開標準制定中的市場力量參與、評價結果上的市場認可，而政府順應市場需求是成功的根本原因。體育要成為未來我國國民經濟支柱性產業，要成為人民滿意的現代服務業，必須以創新的精神構建標準化管理方式，推動體育標準化工作的跨界融合和部門聯動。

體育部門要積極發揮標準在體育法律規章方面的補充作用、在體育市場經營中的規范作用、在體育產品和體育服務質量上的提升作用和在行業管理方面的監管作用，按照體育產業鏈的結構和運動參與者的需求構建標準群，指導全國體育標準化技術委員會主動作為，聯系相關運動項目協會，積極推進體育標準的融合發展，促進政策、規則、標準聯通，形成符合國際標準且與之相銜接的體育產品和服務標準體制。

3.3 把握體育特色，加強運動項目標準體系建設

體育產業的核心是運動項目產業，但運動項目多樣且規律特征各異，給標準化工作帶來一定的難度。依據國家標準GB/T 7635—2002對體育服務業的產品分類，每個體育運動項目均分為體育場所服務、體育活動的組織與宣傳服務、運動隊（包括俱樂部）服務和其他體育支持性服務等四類服務產品[12]。每個體育服務產品均有對應的服務內容，每個服務內容又均有對應的生產要素。在所有的運動項目中，“動”均是核心要素。因“動”而產生的安全管理需求，是體育標準化工作區別于旅游標準化工作的更大挑戰。從這個角度說，運動項目的標準體系建設是保障體育行業良性發展的基礎，也是引導行業未來發展的坐標。

近年來，體育總局先后組織編制了山地戶外、攀巖、高山探險、漂流等10余項戶外運動場所開放條件與技術要求等系列強制性國家標準，為相關體育行政許可和戶外運動安全管控提供了技術支持和服務保障。2018年，體育總局聯合市場監管總局印發了《體育標準體系建設指南（2018—2020年）》，明確將賽事活動標準制定工作作為體育標準立項重點，目前已組織申報《冬季兩項運動賽事活動管理規范》《大眾高山滑雪賽事活動組織規范》《大眾滑雪賽事活動等級劃分與評定》等3項冰雪賽事國家標準計劃，并組織申報和批準發布《體育賽事活動競賽規則標準編制規范》《體育賽事活動辦賽指南標準編制規范》等20余項賽事活動行業標準制修訂計劃。一些運動項目協會也已著手聯合專業機構編制適應運動項目發展的評估認定標準。如中國航空運動協會聯合北京華安聯合認證檢測有限公司共同制定了團體標準《航空飛行營地星級劃分與評定》，汽車摩托車運動管理中心、中國汽車摩托車運動聯合會聯合北京華安聯合認證檢測中心有限公司、途居露營地投資管理股份有限公司等7家公司，聯合起草并發布了汽車自駕運動營地系列行業標準TY/T4001.1—2018《汽車自駕運動營地建設要求與開放條件》，TY/T 4001.2—2018《汽車自駕運動營地服務管理要求》和TY/T4001.3—2018《汽車自駕運動營地星級劃分與評定》。

體育行政主管部門應針對體育自身特色，進一步完善賽事標準體系，指導建立賽事活動安全分級管控體系。各運動項目協會應主動作為，結合項目特色，吸收項目愛好者、項目場地經營人員、器材廠商參與相關標準建設，不斷擴大項目參與人口，提升項目社會影響力，加快發展運動項目產業，推動體育產業高質量發展。

3.4 完善人才隊伍，儲備和培養相對穩定的高端智庫團隊

標準的編制不僅是長期的技術性工作，也是人與人、組織與組織的溝通工作，需有計劃地長期儲備掌握國際標準規則、行業專業知識和技術能力、外語能力的復合型人才[13]。從旅游行業相關國家標準、行業標準的起草團隊成員看，由中國旅游研究院等研究機構領銜的旅游行業標準化工作高端智庫成員結構合理且相對穩定。我國于2009年才成立全國體育標準化技術委員會，負責我國體育技術領域的標準化技術工作，起步時間晚于旅游行業13年，因此在高端人才智庫隊伍建設上存在較為明顯的比較劣勢。有鑒于此，體育產業領域應加強標準化人才隊伍建設，培養熟練掌握國際規則、精通專業技術的體育產業標準化高端智庫。推動體育產業高端智庫持續關注體育工作進展，了解體育標準空白領域，及時掌握國際體育領域最新動向和技術信息。鼓勵高端智庫成員與文化和旅游、教育、衛生等相關部門的標準起草專家建立長期、定向聯系，為獲得政策支持提供便利。

4 結 語

我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動高質量發展是當前和今后一個時期各行業確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。標準水平決定發展質量高低。標準化將在各行業推進高質量發展的進程中發揮基礎性、引領性作用。

國家級滑雪旅游度假認定標準化實踐證明，規范的評估體系不僅可以有效提高行業部門對示范性發展載體項目的評估效率，還能夠推動相關服務更加精準化、更加規范化。體育產業管理部門要立足新發展階段，貫徹新發展理念，順應居民體育消費結構升級趨勢，強化標準引領，從頂層設計層面對標準化工作進行系統謀劃，著力推動體育產業標準化與科技創新互動發展，提升體育產業標準化水平，為廣大人民群眾提供更加安全的體育環境、更優質的體育產品和體育服務。

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作者簡介

丁云霞，博士，副教授，研究方向為體育產業發展戰略、體育標準化。

黃希發，博士，研究員，研究方向為體育標準化、體育檢測檢驗。

（責任編輯：張瑞洋）

基金項目：本文受國家體育總局體育科學研究所基本科研業務資助項目“戶外運動項目服務質量標準體系框架研究”（項目編號：基本23-59）、2024年國家體育總局決策咨詢研究項目“戶外運動產業高質量供給體系的建設路徑研究”（項目編號：2024-C-06）資助。