溫州市黨政機關辦公用房管理規范化與數字化的理論與實踐

周小明　盧路陽　高艷麗

摘 要：黨政機關事業單位辦公用房管理的規范化和數字化是落實黨中央“八項規定”精神和提高行政效能的具體舉措，意義重大。溫州出臺系列規范性文件推進黨政機關事業單位辦公用房的集中統一管理。以此為基礎，制定系列標準文件推進規范化建設，同時通過“1+2+5+N”模式實現數字化管理。溫州還將通過明晰權屬，徹底解決歷史遺留問題以及提高數字化管理系統活躍度等手段在規范化和數字化方面持續深化改革。

關鍵詞：集中統一管理， 規范化， 數字化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.017

2012年12月4日，習近平總書記在中央政治局會議上提出關于“改進工作作風、密切聯系群眾”的中央八項規定。黨的十八大是新中國以來我國黨政機關辦公用房管理的分水嶺，被稱為黨政機關辦公用房管理的“從嚴治黨”階段[1]。黨政機關辦公用房管理是落實中央“八項規定”精神，加強黨風廉政建設的重要環節，同時事關黨政機關運行效率，因此提高黨政機關辦公用房管理水平意義重大。辦公用房管理經歷了從分散管理到集中統一管理，當前的主要任務是在集中統一管理的基礎上實現科學高效管理，規范化和數字化是實現科學高效管理的主要途徑。溫州一直是改革開放的前沿陣地，溫州黨政機關辦公用房管理改革的基本方向是“一體兩翼”，其中一體是集中統一管理，是總方向；兩翼是標準化和信息化，它既是實現集中統一管理的手段，本身又是提高管理效率的重要抓手。溫州在黨政機關辦公用房管理的規范化和數字化方面做了一些實驗性的有益探索，通過改革希望達到三個目的：一是科學合理地配置辦公用房；二是嚴格規范使用辦公用房；三是盤活辦公用房資產存量，提高使用效率。

1 推進辦公用房集中統一管理

眾所周知，溫州是改革開放的前沿陣地，“溫州模式”為探索社會主義市場經濟做出了重要貢獻。在黨政機關辦公用房制度改革方面，溫州也當仁不讓，積極探索，爭創成為辦公用房集中統一管理的先行區。在深刻領會黨的十八大精神和緊跟中央改革步伐的同時，根據上級法律法規和相關文件，溫州出臺了一系列規范性文件。2012年7月，溫州市政府印發了《關于開展市級行政事業單位房產土地清理工作的實施意見》；2013年1月，溫州市委市政府發布了《關于開展市級行政事業單位辦公用房制度改革的意見》，兩份文件正式啟動了辦公用房制度改革。該項改革被媒體稱為繼公車、公務接待、公費出國“三公”改革后的“第四公”改革。2013年5月，溫州市委市政府出臺更加綜合的《市級行政事業單位辦公用房管理暫行辦法》，正式施行辦公用房集中統一管理。主要采取了三個方面的舉措。

一是權屬管理規范化。辦公用房集中統一管理后，溫州市機關事務管理局共接機關事業單位房產500多處170萬平方米，但大部分房產因資料不齊、手續不全、權屬不清等原因無法辦理權證。為確保權屬合法性，便于使用監管，在市政府的大力支持下，溫州市機關事務管理局會同相關職能部門組建工作專班，建立聯合會審工作機制，對無證房產逐條梳理研究，“一事一議”“一房一策”提出解決方案，克難攻堅，做到應辦盡辦，逐個銷號，市級機關事業單位房產無權證這一歷史遺留問題基本化解，夯實了辦公用房統一管理基礎。

二是調配保障集約化。按照集中、適用的原則，結合單位職能和用房需求，整體規劃、合理調配安排辦公用房。對市行政中心周邊區域20幢辦公大樓統一接管，按序編號命名，打破部門壁壘，統籌整合調配。加強市行政中心大院的集約化管理，出臺市行政中心辦公用房調配規定。為提高行政效率，將部分事業單位遷出大院，優先安排距離較遠，環境較差的黨政機關入駐，近年來將分散在老城區的人數較少的市級機關全部搬遷至大院。用好用足院內用房，緊湊使用面積，落實共享共用會議室、接待室等服務用房，目前院內共安排100多家單位辦公，較好促進集中辦公，集約利用辦公和后勤保障資源。

三是處置利用合理化。溫州市機關事務管理局在管房產體量大、數量多、范圍廣且較分散，部分零星、老舊、邊遠的房產不適宜用作機關事業單位辦公。為避免資產閑置造成浪費，對剩余房產開展分類管理，除保留少部分待調配房產外，對其余房產進行合理處置。大部分閑置用房委托評估租賃價格，通過公共資源交易機構進行公開招租，年租金收益超2000多萬元，全部上交市財政。還有少許年久破舊、無法調劑、難以出租、無拆遷計劃的閑置辦公用房，報財政批準后，依法進行拍賣，保證閑置房產最大化利用。

2 辦公用房管理規范化建設

規范化的含義與法治化的含義很接近，主要是指有序化，即辦事都有規范依據，根據規范標準統一行事，相同的事情相同處理，不同的事情不同處理，最終凸顯公平。辦公用房集中統一管理為規范化設立了前提，而規范化是落實集中統一管理的“法治措施”。有學者認為“機關事務集中管理的主要路徑是法制化和信息化”[2]，另有實務專家認為機關事務管理要“五化”，即法治化、標準化、信息化、績效化和社會化[3]。可見集中統一管理、法制化或規范化之間存在互為因果的關系。

2019年4月，溫州市機關事務管理局被國家機關事務管理局（以下簡稱國管局）確定為第二批機關事務標準化綜合性試點單位；2021年6月，被國管局確定為國家機關事務標準化實訓試點和標準化信息化“兩化融合”試點，三項試點都以高分通過了國管局驗收。以試點建設為機遇，溫州市機關事務管理局進一步推進辦公用房管理規范化建設。

一是出臺系列標準。試點建設期間，溫州市機關事務管理局制定了系列標準，出臺了《辦公用房配置管理規范》《辦公用房使用管理規范》2項溫州市級地方標準，以及《辦公用房權屬管理規范》《辦公用房移交管理規范》《辦公用房調劑流程》《辦公用房租用審批流程》《辦公用房維修審批》《閑置辦公用房出租流程》等6項內部標準，實現業務環節全覆蓋。同時修訂完善了若干管理內控制度，進一步規范工作流程、嚴格審核把關，從制度層面加強制約監督，有效防范廉政風險。

二是制定管理細則。2018年以來，國家部委、省廳（局）密集出臺了辦公用房管理相關文件，而溫州市目前使用的規范性文件是2015年印發的《關于進一步加強市級黨政機關事業單位辦公用房統一管理的通知》。該文件中的部分條款與上級文件精神已不相適應，無法滿足當前工作需求。因此，溫州市機關事務管理局在深入調研兄弟地市有關辦公用房管理工作的基礎上，結合溫州工作實際，擬定了《溫州市黨政機關和事業單位辦公用房管理實施細則（試行）》，并多次征求各市直部門及縣（市、區）政府意見，于2023年6月通過合法性審查，報市委市政府研究后出臺。

三是規范辦事流程。全面梳理辦事項目、簡化辦事流程，提高工作效率。深化推進辦公用房管理內部“最多跑一次”，依托浙政釘系統從申請提起到審核把關再到審批結束，全部實行數據流轉網上辦理，實現辦公用房業務審批“一次不用跑”的目標。業務工作上規范程序，明確要求、嚴格標準，如辦公用房存量調劑，由使用單位在線申請并提供“三定”規定等相關資料，溫州市機關事務管理局研究確定調劑用房后，在線核發調配使用函；溫州市行政中心內施工審批，由各單位線上申請，該局多處室線上聯審，機關單位好評率達100%。

3 辦公用房管理數字化改革

在實現集中統一管理和標準化建設的同時，溫州積極推進“一體兩翼”的另“一翼”建設，即信息化建設。在全省“一張網”數字化統建背景下，溫州采取“全省統建+個性化定制”模式。在數據全面對接省局系統的同時，充分體現溫州創新特色，運用信息化手段，圍繞實用、管用、好用的目標，秉承“辦公用房全生命周期數字化管理”理念，以數字化改革提升辦公用房集中統一管理效能，通過數字化平臺將辦公用房標準化建設落地落細落實，體現標準化和信息化的“兩化融合”。

3.1 數字化管理平臺的建設與運行

數字化管理的基本架構是“1+2+5+N”，即1艙2端5業務N多場景。“1”指辦公用房綜合駕駛艙，“2”指一碼（碼上管房）和一平臺（智慧樓宇可視化管控平臺）的兩端，“5”指黨政機關辦公用房權屬管理、配置管理、處置利用管理、使用管理和維修管理的核心五種業務，“N”指多種業務功能。數字化“1+2+5+N”實現了線上業務辦理、以圖管房、智能分配辦公用房、規范控制出租用房、多部門協同等功能。結合“掌上辦公”和“掌上辦事”小程序，達到辦公用房管理規范透明、監管問責科學合理的總體目標。形成“一屏通覽”“一鍵智達”、“一網通辦”“一掌全控”的機關運行保障數字化協同工作場景。

“1+2+5+N”數字化管理效果最終體現在N多場景功能目標的實現上。如超標預警功能。數字平臺能夠實現自動識別辦公室是否超標，并自動報警，溫州市機關事務管理局根據超標面積情況，要求超標單位“限期內整改”，明確整改時限并設置時間節點預警，待整改完畢后，解除預警。又如，與“一卡通”聯動實現動態管控功能。辦公用房數字化平臺與市行政中心“一卡通”系統聯動，通過人、房、一卡通門禁三者關聯，實現辦公用房使用情況實時更新，及時掌握房間功能、人員變化情況，實現動態管控。

除此之外，“1+2+5+N”平臺還專門開辟辦公用房出租數字化管理欄目。改革之前，出租環節存在審批流程不嚴、閑置浪費等問題，監督管理存在“空白地帶”，具體經營情況較難核實，容易形成漏洞。另外，通過手工登記匯總效率低下也容易出現技術性錯誤。數字化辦公用房出租管理欄目包括基礎數據、合同管理、收款管理和大數據分析等四個項目。基礎數據包括承租方維護、房屋維護和權證管理三大內容。合同管理包括合同登記、合同開票、合同維護和合同統計分四個項目。收款管理包括當月收款管理、發票核銷、保證金收款、水電費管理、決策預警和分攤面積管理等項目。大數據綜合分析包括合同執行情況統計、出租情況統計分析和樓宇出租情況統計。通過四個項目的管理，基本達到了辦公用房出租管理的透明高效。

3.2 數字化管理平臺的運行效果

1艙2端5業務多場景（1+2+5+N）的數字化改革全面提升了管理效能。

首先，實現“一屏通覽”效果。通過數字駕駛艙、GIS、CAD建模等手段，即時獲得房產的真實面貌、使用和出租狀況，全盤掌握國有閑置資產狀況，提高資產利用效益。其中以圖管房，從整體房屋到樓層再到房間，多維度呈現房產信息、單位信息、編制信息、超標信息、空置信息等，實現“一屏通覽”，精確掌握區域房產情況。另外，結合平面圖形化，使用多邊形線條或圓形線條自由繪制劃出某一塊區域，可以查詢相應的地圖面積大小以及該區域內所有辦公用房信息，實現可視化動態搜尋樓宇的效果。

其次，實現全生命周期管理。辦公用房的規劃、建設、權屬確認、分配使用、變更、維修等過程如同人的生命周期。數字化平臺管理模式實現了“權屬清晰、規劃科學、配置合理、使用規范、處置順暢、監督有力”的辦公用房周期動態管理目標。

最后，實現多系統集成可視化智慧樓宇管控。圍繞市行政中心區域“智慧樓宇”理念，與相關部門合作，平臺構建了集門禁管理、車輛管理、訪客管理等可視化數字集成管控功能。全方位展示機關大院全貌，打破局內各處室之間的界限，實現機關大院全方位管控。

4 辦公用房管理規范化和數字化的未來展望

只有不斷探索實施辦公用房管理的規范化和數字化，才能全面提高辦公用房管理水平。通過數字化可以提高規范化建設的水平，規范化水平的提高則又助推數字化建設更加深入。

規范化建設方面，首先，建立統分結合的辦公用房維修制度，確立維修職責劃分、細化維修審批流程。其次，進一步規范資產盤活和處置，健全完善公開招租、出售等制度，促進國有資產效益最大化。最后，建立多方監督問責機制，構建內外結合、上下聯動的監管體系。

在數字化建設方面，首先是提高數字化管理系統活躍度。開展全市系統培訓，擴大用戶知曉率及活躍度，達到所有黨政機關工作人員都了解辦公用房管理相關規范知識，每個單位的管理人員熟悉數字化操作系統的效果。其次，優化系統功能。在使用過程中，適時地全面檢查并研究總結平臺運行過程中存在的問題，實時更新系統數據，檢查數據準確性，針對使用過程中的問題反饋，進行系統迭代升級。最后，深化“最多跑一次”改革，依托辦公用房管理數字化平臺，在工程項目申報、項目施工管理、辦公用房分配、調劑申請、租用審批等多個環節全面實現數字化，實現業務辦理“一次都不用跑”。

參考文獻

[1]江國華著.法治政府要論——行為法治[M].武漢：武漢大學出版社，2021.

[2]余少祥.機關事務集中統一管理：理論與實踐.[J].北京大學學報（哲學社會科學版）， 2021（1）：141-150.

[3]徐永勝.“國家機關事務管理”課程授課要點：第九講 機關事務工作之黨政機關辦公用房管理[J ].中國后勤機關，2019（3）：13-18.

作者簡介

周小明，法學博士，副教授，主要研究涉僑涉外法律和行政法。

盧路陽，主要研究方向為黨政機關辦公用房管理。

高艷麗，主要研究方向為黨政機關辦公用房管理。

（責任編輯：張佩玉）