總體國家安全觀與香港23條立法的制度正當(dāng)性

"摘 "要：總體國家安全觀是中國國家安全法哲學(xué)的基本框架，是中國特色國家安全法律體系的靈魂。隨著澳門國安法修訂與香港23條立法的完成，國家安全概念在“一國兩制”范疇中得以統(tǒng)一，總體國家安全觀成為特別行政區(qū)國安立法的指導(dǎo)思想和立法原則。香港23條立法本身就是總體國家安全觀的創(chuàng)造性制度運用。香港23條立法既是特別行政區(qū)政府的憲制責(zé)任，也是“一國兩制”制度體系建設(shè)的重要法治課題。對比2003年立法，2024年的23條立法體現(xiàn)了“愛國者治港”的賢能本質(zhì)和治理效能，更折射出中西方在香港平臺之文明與制度影響力的變化，是世界體系權(quán)力轉(zhuǎn)移的一個縮影。香港23條立法具有科學(xué)性、民主性且按照普通法方式完成，屬于綜合性的本地國安立法，既銜接上位國安法規(guī)范，又整合本地涉國安條款，更注重對普通法適用地區(qū)的國安立法與判例經(jīng)驗加以研究和借鑒，為構(gòu)建系統(tǒng)完備的香港特別行政區(qū)國家安全法律體系作出了重要貢獻。美西方對香港23條立法的干預(yù)、批評甚至制裁是典型的霸權(quán)習(xí)慣和雙重標(biāo)準(zhǔn)，缺乏基本的事實與法理依據(jù)，必然遭致中國中央政府和香港特別行政區(qū)政府的正當(dāng)反制。香港23條立法統(tǒng)籌發(fā)展與安全，回應(yīng)和體現(xiàn)總體國家安全觀，維護香港繁榮穩(wěn)定，促進香港由治及興，是新時代“一國兩制”制度體系建設(shè)的法治里程碑。

關(guān)鍵詞：總體國家安全觀；國家安全；“一國兩制”；香港；23條立法；由治及興

中圖分類號：D921.9 """文獻標(biāo)識碼：A """文章編號：2096-3378（2024）03-0151-15

一、香港23條立法的法治里程碑意義

2024年是習(xí)近平總書記提出“總體國家安全觀”10周年，也是《國家安全法》實施9周年，成為中國國家安全哲學(xué)體系與法律體系發(fā)展的重要節(jié)點。2014年4月，習(xí)近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出“總體國家安全觀”，指出“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”^［］。國家安全部黨委書記、部長陳一新撰文指出：“總體國家安全觀推動中國特色國家安全理論和實踐實現(xiàn)歷史性飛躍，是新時代國家安全工作的根本遵循和行動指南。”^［］2024年4月15日，香港特別行政區(qū)維護國家安全委員會在香港會議展覽中心舉辦2024年“全民國家安全教育日”開幕典禮，活動的主題是“總體國家安全觀10周年”。中央港澳工作辦公室主任、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任夏寶龍以視頻連線方式出席開幕典禮并致辭。他在致辭中表示：香港特別行政區(qū)立法會全票通過《維護國家安全條例》（下文簡稱“香港23條立法”）并于3月23日刊憲生效，這是“一國兩制”實踐進程中具有里程碑意義的大事，標(biāo)志著香港進一步筑牢了維護國家安全的法律屏障，對香港實現(xiàn)由治及興、保持長治久安和長期繁榮穩(wěn)定具有深遠影響；《維護國家安全條例》“是保安全之法、保發(fā)展之法、保民生之法”^［］。

然而一段時期以來，“一國兩制”領(lǐng)域的國家安全制度建設(shè)一直是懸案，香港特別行政區(qū)2003年“23條立法”受挫后一直未能及時重啟和完成，2014年非法“占中”與2019年修例風(fēng)波充分暴露出香港特別行政區(qū)法律體系中的國家安全法律漏洞和不斷加大的顛覆性風(fēng)險。2020年，中央審時度勢制定《香港國安法》。該法雖未在法律條文中明確規(guī)定統(tǒng)一適用國家安全概念及總體國家安全觀，但總體國家安全觀充當(dāng)了背景性的指導(dǎo)原則與基礎(chǔ)規(guī)范，由此實現(xiàn)了“一法可安香江”的良好局面，有效推動香港由亂到治，快速恢復(fù)繁榮穩(wěn)定與法治權(quán)威性。2024年3月23日，香港特別行政區(qū)政府刊憲《維護國家安全條例》，香港23條立法高質(zhì)量、高效率完成。23條立法在法律條文中明確適用《國家安全法》中的國家安全概念，正式在香港法律體系中接納了總體國家安全觀。

夏寶龍的致辭就是在總體國家安全觀制度性展開與“一國兩制”制度體系完成國家安全立法的里程碑時刻發(fā)表的，既是對總體國家安全觀的深刻解釋，也是對“一國兩制”制度建設(shè)特別是23條立法之法治與發(fā)展意義的精到說明，對于香港社會理解和實施23條立法、更好維護國家安全及促進高質(zhì)量發(fā)展有著重要的指導(dǎo)意義。23條立法實現(xiàn)了香港法律體系中國家安全概念與國家法的整合并軌，即一個國家只有一個國家安全概念^［］。這是“一國兩制”法律文化與制度規(guī)范發(fā)展的重要里程碑。由此，總體國家安全觀從對香港法治的間接性背景影響轉(zhuǎn)為直接性制度影響，并進一步擴展為社會性認同影響，將對“愛國者治港”的社會政治基礎(chǔ)和價值認同產(chǎn)生深刻塑造作用。

夏寶龍的致辭從五個方面具體闡述了這種深刻的塑造作用之維度和抓手。其一，實現(xiàn)由治及興，需要守牢國家安全的底線，才能護航香港高質(zhì)量發(fā)展。其二，實現(xiàn)由治及興，需要更加堅定“一國兩制”，充分發(fā)揮“一國兩制”對香港繁榮穩(wěn)定的根本保障作用。其三，實現(xiàn)由治及興，需要把香港的獨特地位和優(yōu)勢鞏固好、發(fā)揮好，使一個個“金字招牌”更加閃亮。其四，實現(xiàn)由治及興，需要更好融入國家發(fā)展大局，為香港注入強勁動能、提供更大商機。其五，實現(xiàn)由治及興，需要主動適應(yīng)新形勢新挑戰(zhàn)、展現(xiàn)新?lián)?dāng)，在積極作為、創(chuàng)新創(chuàng)造中實現(xiàn)香港新飛躍。這一致辭貫穿著對總體國家安全觀如何作用于“一國兩制”及促進香港繁榮穩(wěn)定的深刻理解和實踐指導(dǎo)意義，有助于香港社會具體理解和實施23條立法及譜寫香港發(fā)展新篇章。概括而言，23條立法是總體國家安全觀在“一國兩制”中的創(chuàng)造性運用，是香港法治體系的結(jié)構(gòu)性增量和制度特色，并體現(xiàn)了對人權(quán)與法治原則的尊重和促進^［］。

此前學(xué)界對于總體國家安全觀是否適用于“一國兩制”尚無深入研究和確切結(jié)論，通常是從憲法和基本法共同構(gòu)成的“一國兩制”憲制秩序特別是基本法第23條的固有條款出發(fā)進行研究并提出立法建議^［-］。從官方層面看，2020年制定《香港國安法》時也沒有明確提及“總體國家安全觀”^［］，但存在關(guān)于“一個國家只有一種國家安全概念”^［4］的法理主張和倡議。澳門特別行政區(qū)在完善本地國安法制過程中提及“總體國家安全觀”^［］，并在2023年國家安全法修訂中采用了內(nèi)地的國家安全概念，這是總體國家安全觀適用于“一國兩制”領(lǐng)域的重要突破。2024年香港23條立法對總體國家安全觀的正式接納具有更為突出的法治里程碑意義。

本文擬對總體國家安全觀在“一國兩制”中的地位與運用，以及香港23條立法的制度正當(dāng)性與未來法律斗爭進行分析和研判，對23條立法促進香港長期繁榮穩(wěn)定與由治及興的實踐意義進行解析，以期為推動“一國兩制”法理體系和制度體系的健全發(fā)展提供參考。

二、總體國家安全觀在“一國兩制”中的地位與運用

總體國家安全觀是中國國家安全法哲學(xué)的元概念，是中國特色國家安全制度體系的靈魂。這一國家安全概念及其理論化經(jīng)歷了較為復(fù)雜的演變過程^［］。總體國家安全觀是由習(xí)近平總書記在2014年首次提出，在理論屬性上就是習(xí)近平總書記關(guān)于國家安全的權(quán)威性哲學(xué)思考與思想結(jié)晶。這一國家安全觀被《國家安全法》吸收，成為中國國家安全哲學(xué)的基本理論框架。總體國家安全觀具有“五大要素”的科學(xué)配置：以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托。這是內(nèi)外統(tǒng)籌、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)兼顧的國家安全觀。

總體國家安全觀的“總體”揭示了國家安全是全面、系統(tǒng)的安全，是共同、整體的安全，強調(diào)的是“大安全”理念。其中，人民安全是國家安全的基礎(chǔ)和靈魂，體現(xiàn)以人民為中心的民主政治觀和國家保護倫理。人民安全是人民美好生活的前提，沒有安居樂業(yè)，就沒有人民幸福。這也是新中國相對于舊中國的根本政治進步。政治安全是指政治體制安全和憲法制度安全，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)安全是關(guān)鍵要素，憲法規(guī)定的國體與政體安全是主要內(nèi)容。經(jīng)濟安全是國民經(jīng)濟整體運行及社會各階層經(jīng)濟活動有序展開的安全狀態(tài)，也是我國發(fā)展利益的聚焦點。美西方“卡脖子”的貿(mào)易戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、科技戰(zhàn)對我國經(jīng)濟安全產(chǎn)生嚴(yán)重危害，必然引發(fā)我國正當(dāng)反制及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。軍事、文化、社會安全是保障上述核心領(lǐng)域安全的功能性系統(tǒng)，涉及軍事現(xiàn)代化與軍事自主，文化與文明的自信及其體系化，反對歷史虛無主義及建構(gòu)中國自主知識體系，以社會和諧與社會互助實現(xiàn)社會安定團結(jié)。國際安全是國家安全的擴展和相關(guān)領(lǐng)域，統(tǒng)籌國內(nèi)安全與國際安全是中國國家安全哲學(xué)的一貫傳統(tǒng)。習(xí)近平總書記提出的“全球安全倡議”，既是在推進落實總體國家安全觀的涉外環(huán)節(jié)積極承擔(dān)全球治理責(zé)任，也是中國天下主義關(guān)懷和負責(zé)任的現(xiàn)代大國立場的鮮明體現(xiàn)。總體國家安全觀的涉外互動與全球治理的范式更新，體現(xiàn)了中華民族共同體建設(shè)與中國式現(xiàn)代化對人類和平發(fā)展與人類文明新形態(tài)的積極探索，對構(gòu)建人類命運共同體具有先導(dǎo)與示范意義^［］。

然而，這一源自“一國”范疇的國家安全觀及其制度預(yù)期是否能夠在“一國兩制”領(lǐng)域得到貫徹實施，一直是一個懸而未決的法理和制度建設(shè)難題。2003年香港“23條立法”與2009年澳門“23條立法”均未觸及總體國家安全觀問題，而是按照香港基本法第23條和澳門基本法第23條進行本地范圍的立法，在國家安全概念上受到“兩制”差異影響和本地法理局限，與內(nèi)地適用的國家安全概念有別。2014年“總體國家安全觀”提出及納入《國家安全法》之后，港澳在國家安全法制建設(shè)與法理討論中仍然未能聚焦和錨定“總體國家安全觀”。因“一國兩制”的慣性思維和議題敏感性，學(xué)術(shù)界并未出現(xiàn)突破性學(xué)術(shù)研究成果，官方亦保持謹(jǐn)慎立場。2020年《香港國安法》的制定為“總體國家安全觀”的討論和引入帶來了間接影響和推動契機。2023年，澳門特別行政區(qū)修訂本地《維護國家安全法》，援用了《國家安全法》中的國家安全概念，積極回應(yīng)和轉(zhuǎn)化了總體國家安全觀^［］。2024年3月，香港特別行政區(qū)以高質(zhì)量、高效率方式完成本地23條立法，在條文中明確規(guī)定該法適用《國家安全法》中的國家安全概念，并在總體國家安全觀指導(dǎo)下構(gòu)建了綜合性的維護國家安全制度體系。由此，在“一國兩制”的港澳實踐領(lǐng)域，國家安全概念實現(xiàn)了統(tǒng)一化，總體國家安全觀得以制度性落地。

當(dāng)然，在港澳適用相同的國家安全概念和總體國家安全觀，并不意味著完全打破“一國兩制”的差異，而是與“一國兩制”相適應(yīng)，與港澳繁榮穩(wěn)定的法治需求相適應(yīng)。2024年1月30日香港特別行政區(qū)政府發(fā)布的《立法咨詢文件》明確指出，國家安全概念的統(tǒng)一可以允許香港基于本地實際進行立法和規(guī)制。《維護國家安全條例》在總體適用統(tǒng)一國家安全概念的條件下，充分考慮和反映了香港社會實際與普通法制度傳統(tǒng)。同樣，澳門國安法制的修訂亦考慮和反映了澳門實際情況和葡式法制傳統(tǒng)，沒有簡單并軌內(nèi)地而實行“一刀切”。在法理原則上，國家安全屬于中央事權(quán)，國家安全立法應(yīng)當(dāng)堅持中央“一盤棋”，但香港基本法和澳門基本法授權(quán)本地立法，給出地方立法裁量權(quán)空間，這里體現(xiàn)的不僅僅是中央對港澳的政治信任，還包含了“一國兩制”內(nèi)在的多元一體治理智慧^［］。港澳應(yīng)當(dāng)在國家治理與現(xiàn)代化發(fā)展中保持合理特色及杠桿作用，其國家安全立法就需要在滿足必要的國家法前提條件下因地制宜，以實現(xiàn)最佳的制度配置和治理成效。

2024年是總體國家安全觀提出10周年，也是香港國家安全立法閉環(huán)及實現(xiàn)由治及興的關(guān)鍵年份。總體國家安全觀在“一國兩制”領(lǐng)域有序展開，在文化和制度上有效促進港澳長期繁榮穩(wěn)定和良政善治。

第一，總體國家安全觀體現(xiàn)“一國兩制”方針政策的最高原則。香港23條立法在基礎(chǔ)法理上吸納了習(xí)近平總書記在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上提出的“一國兩制”方針政策的最高原則，即維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。這一最高原則是“一國兩制”的法理總根據(jù)，既是底線，也是安全基礎(chǔ)。總體國家安全觀是這一最高原則的最佳觀念詮釋與法理承載，落實總體國家安全觀就是落實這一最高原則。

第二，總體國家安全觀在港澳國安立法中得到制度性體現(xiàn)。2009年澳門進行23條立法時，國家尚未提出總體國家安全觀。2020年制定《香港國安法》時，總體國家安全觀未被明確納入，而只是作為背景規(guī)范和間接指導(dǎo)原則存在。2023年澳門修訂國安法及2024年香港進行23條立法，均明確納入了統(tǒng)一的國家安全概念并運用了總體國家安全觀。香港23條立法統(tǒng)籌回應(yīng)了傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，有效兼容、銜接和補充了上位國安法規(guī)范，整合優(yōu)化了本地多部法例中的涉國安條款，并大量借鑒吸收了普通法適用地區(qū)的國安立法及判例，做到了最大程度的科學(xué)合理性與立法規(guī)范性。在具體罪名、刑期配置與管轄程序安排上，總體國家安全觀亦有規(guī)范性滲透和指導(dǎo)。

第三，總體國家安全觀在國家安全法治教育中應(yīng)當(dāng)有合理的普及與共識。《香港國安法》規(guī)定了特別行政區(qū)政府的國家安全法治教育責(zé)任。該法實施以來，這一教育責(zé)任在香港各層次學(xué)校、公務(wù)員系統(tǒng)及社會文化范疇得到了一定程度的普及落實^［］，間接觸及總體國家安全觀。香港特別行政區(qū)政府既有義務(wù)亦有契機利用23條立法的普法機會，對總體國家安全觀之哲學(xué)基礎(chǔ)、文化價值、制度指向、政策引導(dǎo)等進行文化教育上的普及，為“愛國者治港”夯實國家安全文化與法律根基。

第四，總體國家安全觀在香港國安執(zhí)法、司法程序中應(yīng)當(dāng)有法理和裁判指導(dǎo)上的認同與轉(zhuǎn)化。總體國家安全觀不應(yīng)當(dāng)只是抽象的理論或原則宣示，而應(yīng)經(jīng)由納入香港本地23條立法，激活為香港國安執(zhí)法、司法的前提性法理，并對執(zhí)法官和法官之履職行為構(gòu)成規(guī)范性指導(dǎo)。這就要求一方面應(yīng)當(dāng)加強對香港執(zhí)法官與法官的國安法培訓(xùn)，提升其對總體國家安全觀的法理認知和認同，另一方面則需要在執(zhí)法、司法履職中將總體國家安全觀作為高位的法理原則和法律指導(dǎo)規(guī)范加以合理的個案考量和運用，在個案滲透與轉(zhuǎn)化中實現(xiàn)這一原則的“普通法化”，以促進香港國家安全法理與裁判規(guī)范的深化發(fā)展。

總之，在香港2024年“全民國家安全教育日”活動中，總體國家安全觀在“一國兩制”中的引入與運用成為一個重點和亮點。總體國家安全觀是中國對世界的安全哲學(xué)貢獻，也是對“一國兩制”制度安全的法理和制度促進。通過在立法、執(zhí)法、司法及社會法治教育中合理體現(xiàn)總體國家安全觀，“一國兩制”在港澳的全面準(zhǔn)確實施將具有更完備的安全共識和社會互動條件，港澳優(yōu)良治理及高質(zhì)量發(fā)展將書寫全新篇章。總體國家安全觀在港澳“一國兩制”中的實踐經(jīng)驗，必然對“一國兩制”臺灣方案之國家安全法制構(gòu)想帶來有益借鑒和啟示，以促進民族復(fù)興與國家統(tǒng)一的整體進程。總體國家安全觀與中國國家的總體安全、中華民族的總體安全以及中華民族偉大復(fù)興的整體利益息息相關(guān)。“一國兩制”是國家和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略與制度杠桿，二者之結(jié)合及其制度化展開，是中國式現(xiàn)代化在制度文明方面的顯著進展。

三、香港23條立法是世界體系權(quán)力轉(zhuǎn)移的縮影

從2003年到2024年，中國與世界關(guān)系發(fā)生了重要變遷，中美體系性博弈進入某種“準(zhǔn)平視”階段，這是香港23條立法順利完成的基本背景。從立法挫折到立法成功，“一國兩制”制度體系的權(quán)力重心進一步向“一國”轉(zhuǎn)移，而美西方在香港的“影子管治權(quán)”及其代理人網(wǎng)絡(luò)則進一步遭遇制度性限縮。這是“一國兩制”憲制秩序演變的必然趨勢。

香港23條立法在香港回歸近27年后完成，其歷史意義、政治意義、法治意義甚至文化意義重大而深遠。香港23條立法具有政治象征性，是中西方在港綜合影響力的博弈焦點之一。在這個意義上，2003年立法挫折是“一國兩制”和“愛國者治港”的時代挫折，是中國綜合實力有限性的時代印記。香港23條立法延宕太久，一波三折，在2024年初以高質(zhì)量、高效率方式完成，從結(jié)構(gòu)上彌補香港國家安全法律漏洞，從政治上進一步擠壓本土勢力和外部干預(yù)勢力破壞活動空間，從法律上兼容、銜接和有效補充《香港國安法》及本地法例，并通過大量研究、借鑒和轉(zhuǎn)化普通法適用地區(qū)的國安立法與判例經(jīng)驗，實現(xiàn)與普通法體系的法理和制度溝通^［］。2024年香港23條立法成功，是新時代“一國兩制”與“愛國者治港”的時代成就，是中國綜合實力結(jié)構(gòu)性壯大的里程碑事件。香港23條立法是科學(xué)、民主與時代化的良法，有效兼容、銜接和補充了上位國安法規(guī)范、本地涉國安條款以及普通法世界的國安法經(jīng)驗，是“一國兩制”制度體系建設(shè)的法治里程碑^［］。這一立法必然遭受本土勢力和美西方的政治批判甚至制裁干預(yù)^［］，但這無損于立法的正當(dāng)性和香港法治與發(fā)展前景。23條立法統(tǒng)籌發(fā)展與安全，為香港打下更堅實法治基礎(chǔ)，對香港由治及興、繁榮穩(wěn)定具有重要的制度保障意義。

23條立法可視為香港政治與法治進程的“硬核議題”。自2003年立法受挫后，歷屆香港特別行政區(qū)政府對此議題都有所忌憚，雖聲稱肩負憲制性責(zé)任，但缺乏充分的政治意愿和能力實際重啟和完成。這是由香港23條立法的復(fù)雜性決定的，完成香港23條立法必須具備多種條件。其一，中央層面的立法加持和強有力的政治支持，即若無先期制定的《香港國安法》，本次香港23條立法仍然很難闖關(guān)。其二，“愛國者治港”之管治體系與社會政治基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性鞏固和優(yōu)化，如缺乏社會支持和民意共識度，香港23條立法很可能半途而廢。其三，對外部干預(yù)的有效排除，這一排除當(dāng)然與世界百年未有之大變局及中央對港全面管治權(quán)有關(guān)，要求美西方的代理人網(wǎng)絡(luò)遭到法律壓制，干預(yù)行為受到制約，話語權(quán)和煽動力出現(xiàn)短板。所以，香港23條立法成功本身就是“一國兩制”制度安全與中央全面管治權(quán)實效性、香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)自主性的體現(xiàn)，是“愛國者治港”綜合實力與實際效能的體現(xiàn)。

23條立法是中國走向世界舞臺中央在香港平臺的文明綜合實力的展現(xiàn)。2024年3月19日是一個標(biāo)志性時刻，立法會全票通過法律草案。“全票”既是“愛國者立法會”政治本質(zhì)的體現(xiàn)，也是香港社會對國家安全極高共識度與支持度的體現(xiàn)。立法審議過程提出了數(shù)十項修正案，甚至有較為激烈的辯論，但沒有出現(xiàn)2019年之前立法會中的“惡意拉布”^［］，沒有出現(xiàn)對國家安全的根本政治敵意和立法阻撓。完善香港選舉制度后，行政與立法關(guān)系得到結(jié)構(gòu)性改善，制約博弈焦點從政治阻撓轉(zhuǎn)向良性的政策理性辯論，這是香港民主文化與民主過程回歸理性的重要標(biāo)志。2024年3月23日是一個更加重要的標(biāo)志性時刻，《維護國家安全條例》刊憲生效，成為香港特別行政區(qū)法律體系的有機組成部分，并與《香港國安法》構(gòu)成完整的國安法治體系。香港“一國兩制”的制度根基得到進一步鞏固，香港法治權(quán)威性得到進一步增強。23條立法既是“一國兩制”制度體系的里程碑，也是“愛國者治港”的里程碑，更是中國與西方文明、制度競爭的里程碑。

對香港23條立法的本地民意接受以及國際社會特別是西方的接受，是一個復(fù)雜的事件與過程。“一國兩制”下的香港實現(xiàn)了巨大的文化與制度變遷：從西方影響力主導(dǎo)到中國影響力主導(dǎo)，從“普選民主”的議題聚焦到國家安全的議題聚焦，從“顏色革命”基地的西式建構(gòu)到“愛國者治港”的本位建設(shè)，從“仰視”西方的價值與制度偏差到“平視”西方的身份與意義重構(gòu)，從“殖民史觀”疊加“本土史觀”的高度對抗性政治到“愛國愛港史觀”疊加“融合發(fā)展史觀”的良性互動性政治，這些跨度不可謂不大。這樣劇烈的文化與制度變遷必然帶來人心與認同的震蕩，以及西方體系的反彈甚至打壓。愛國者及其背后的中國文化與政治背景，面對的是香港西化歷史中沉淀的西方價值觀與西方代理人精英網(wǎng)絡(luò)，23條立法無論在2003年還是在2024年都是橫亙在二者之間的政治象征物和法律標(biāo)識物。2003年立法受挫，其深層次含義在于愛國者及中國文化與政治力量不占主導(dǎo)——當(dāng)時香港盡管已經(jīng)回歸，但一定程度上仍是西方影響力的場子。2024年立法成功，則證明了愛國者與中國人主場時代的到來。這是中華民族偉大復(fù)興與世界體系權(quán)力結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移的一個縮影。

一些勢力對香港23條立法的各種批評并無新意，不過是西方體系的本能反應(yīng)，抑或本土勢力的政治幽怨。香港的本土派并不習(xí)慣、更不接受中央的全面管治權(quán)和本地的“愛國者治港”。他們?yōu)榱司芙^這一大勢發(fā)起了兩場香港歷史上空前高漲的非法活動，即2014年非法“占中”和2019年修例風(fēng)波。兩場非法活動根源于對國家權(quán)力介入的無端“恐懼”和對香港政治演變方向的過度“焦慮”^［］。他們僅僅聚焦“本土價值”和“本土普選”，堅決拒絕思考和承擔(dān)任何形式的國家安全義務(wù)；對國家缺乏底線忠誠和認同，將他們引向了極端對抗的深淵。他們放縱且濫用了香港基本法賦予的自由以及中央權(quán)力高度節(jié)制給出的政治空間，他們突破了國家安全的底線和“一國兩制”的政治極限。2020年以來的一系列重要制度建設(shè)，即制定《香港國安法》、選舉制度改革、區(qū)議會改革、“愛國者治港”系列政策改革以及本次23條立法，都是在清晰勘定“一國兩制”的制度安全邊界以及“愛國者治港”的具體制度形態(tài)。這次香港23條立法成功，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，兼顧國家成文法和普通法，整合本地涉國安法例條文，一體考量和應(yīng)對傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，大量引入普通法國家最新立法和判例經(jīng)驗。這些嚴(yán)絲合縫的立法大動作，旨在建立香港長期繁榮穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，并為香港營商環(huán)境、自由權(quán)利、民主運行、文化改良、社會和諧提供可依賴的安全基礎(chǔ)。如果沒有23條立法的周全保障，香港發(fā)展的制度風(fēng)險點和沖突點仍然難以消除，且可能落后于世界多數(shù)司法管轄區(qū)的國安法制。有了23條立法，香港法治與發(fā)展才能從此高瞻遠矚、行穩(wěn)致遠^［］。

立法已經(jīng)通過，香港邁入由治及興的新階段。但普法工作不容忽視，因香港民眾、外國投資者、國際社會對該部法律的具體內(nèi)容、影響及威力還存在太多的誤解或不利猜測，需要足夠權(quán)威和可持續(xù)的法律資訊與普法溝通來釋疑解惑。應(yīng)對美西方非法干預(yù)制裁的心理建設(shè)和反制工具準(zhǔn)備也不容忽視。美國所謂《2024香港政策法案報告》已經(jīng)發(fā)布，宣稱將實施所謂制裁。美國涉港新立法即所謂《香港制裁法案》《香港經(jīng)貿(mào)代表處認證法案》也箭在弦上，美西方還可能醞釀并協(xié)同推出新的制裁打壓香港的法案或行政措施，并在國際社會竭力污名化“一國兩制”和香港發(fā)展前景。這些都是香港特別行政區(qū)政府與香港社會在后立法時代需要特別關(guān)切和應(yīng)對的，也是中央政府需要共同面對和提供保護與支持的。2024年是世界百年未有之大變局深刻演變的關(guān)鍵年份，是美國總統(tǒng)大選年，“香港牌”必然再次成為焦點。香港的國際金融中心地位如何維護，香港法治與司法獨立如何保持，香港融入國家發(fā)展與全球化發(fā)展如何平衡，香港政治社會的和解團結(jié)如何突破，香港民主法治體系如何展現(xiàn)良政善治新格局，香港經(jīng)濟民生如何補足“績效合法性”并支撐港式賢能政治深化建構(gòu)，這些問題都需要愛國者與愛香港、愛“一國兩制”的各方力量群策群力、共同破解。

四、香港23條立法的法理正當(dāng)性與法治促進意義

《維護國家安全條例》于2024年3月23日刊憲生效，成為“一國兩制”制度體系的有機組成部分，也成為香港特別行政區(qū)維護國家安全法律制度建設(shè)的重要里程碑。這一立法的完成標(biāo)志著香港國安法立法的制度閉環(huán)，也標(biāo)志著香港法治的新生。這一條例彌補了香港特別行政區(qū)的國家安全法律漏洞，完成了基本法賦予特別行政區(qū)政府的憲制責(zé)任，兼容、銜接并補充了上位國安法規(guī)范，整合了香港本地法例中的涉國安條款，并有效對接更新了與“普通法適用地區(qū)”國安立法和國安判例法的規(guī)范互動關(guān)系。這是一部符合“一國兩制”憲制原理與秩序、更好保障國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益以及有效同步普通法適用地區(qū)國安法治發(fā)展的優(yōu)良立法，對香港法治體系完善與香港普通法的健全發(fā)展起到了重要的推動作用。

這部立法體現(xiàn)了“愛國者治港”新秩序下特別行政區(qū)政府的政治成熟、立法技藝成熟和民意溝通的有效性。本屆香港特別行政區(qū)政府充分意識到并自覺承擔(dān)起國安立法本地責(zé)任，進行了深入系統(tǒng)的立法研究和準(zhǔn)備^［］：對上位國安法規(guī)范、本地法例及“普通法適用地區(qū)”國安法規(guī)范進行了完整而科學(xué)的研究、比較與借鑒，同時能夠以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，統(tǒng)籌國家成文法與普通法，在政治責(zé)任倫理與立法技藝上展現(xiàn)出賢能本質(zhì)、管治專業(yè)性和高效管治能力。完善選舉制度后行政與立法關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改善對立法的高質(zhì)量、高效率完成起到了關(guān)鍵的憲制保障作用，這與2003年立法情形構(gòu)成鮮明對比。在民意溝通與民主立法的社會互動方面，本屆香港特別行政區(qū)政府一方面提供了詳備的《立法咨詢文件》，對復(fù)雜的國安立法問題、知識背景、制度背景及立法思路進行科學(xué)合理的解釋與說明，引導(dǎo)民眾在知情、理解和建設(shè)性的氛圍下表達民主意見，避免了情緒化、民粹化和政治撕裂；另一方面注重對專業(yè)團體意見、駐港海外機構(gòu)意見的定向搜集與專業(yè)化處理，確保立法對香港社會團結(jié)與國際地位的保障和促進。由此，立法的科學(xué)性、民主性及涉外溝通的有效性得以充分展現(xiàn)，對香港由治及興起到正向支撐作用。

這部立法在法理正當(dāng)性上具有顯著的價值優(yōu)勢和制度規(guī)范性優(yōu)勢，對香港法治的新發(fā)展有著積極推動意義：

其一，形成基本法憲制責(zé)任的自覺。香港特別行政區(qū)政府以基本法第23條賦予的本地立法憲制責(zé)任為基礎(chǔ)，以《香港國安法》等上位國安法規(guī)范為依據(jù)，自覺且科學(xué)地承擔(dān)起本地立法責(zé)任，這是保障“一國兩制”全面準(zhǔn)確實施的重要舉措。

其二，實現(xiàn)國家安全概念的統(tǒng)一。“一國兩制”憲制秩序下只有一個國家安全概念，不能割裂和多元化理解，但在具體的國安制度配置上可以體現(xiàn)“兩制”差異。這種“總體概念統(tǒng)一、具體制度有別”的立法原則，完全符合“一國兩制”方針政策，也是對“一國兩制”法理的重要澄清與發(fā)展。

其三，拓展立法規(guī)范性的基礎(chǔ)。本次立法的規(guī)范性基礎(chǔ)與立法目標(biāo)較2003年立法有重要的拓展，包含了基本法第23條、《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》（5·28決定）、《香港國安法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。這些上位國安法規(guī)范是本次立法在制度體系和技術(shù)上需要加以兼容、銜接和補充的，體現(xiàn)出綜合性立法的體系性與框架整合性優(yōu)勢。

其四，實現(xiàn)罪名與刑期框架的科學(xué)整合。本次立法不局限于基本法第23條的“七種罪”，而是根據(jù)具體而完整的立法規(guī)范性基礎(chǔ)，對《香港國安法》已規(guī)定的分裂國家罪和顛覆國家政權(quán)罪不再重復(fù)規(guī)定，對其余五種罪進行細化規(guī)定，對本地法例中的涉國安罪名及普通法罪名進行整合，對非傳統(tǒng)安全的國安風(fēng)險進行適度回應(yīng)，對普通法適用地區(qū)的立法和判例進行比較和適度借鑒，最終形成了五大類罪名框架。相應(yīng)的刑期配置亦體現(xiàn)與《香港國安法》、本地刑法及普通法適用地區(qū)相關(guān)罪名刑期的協(xié)調(diào)性和可比性。

其五，并軌23條立法與香港國安法管轄程序。本條例所涉罪名之所有案件均適用《香港國安法》管轄程序，并由指定的國安法官審理。這一安排一方面有助于本條例和《香港國安法》的最有效規(guī)范銜接，另一方面可依賴香港司法獨立與法治確保本條例按照普通法方式規(guī)范實施并取得香港社會及國際社會信任。

其六，合理規(guī)定與執(zhí)行域外效力。本條例若干罪名條款多處規(guī)定了域外效力，這是基于國安案件的管轄特殊性、《香港國安法》的域外效力規(guī)定、比較法上國安法的域外效力通行規(guī)定及各主要國家的國安司法實踐。域外效力之合理規(guī)定及執(zhí)行建立在保護管轄原則與不同司法管轄區(qū)的司法協(xié)助基礎(chǔ)上，完全合乎國際法治原則與司法通例，與美西方單方面“長臂管轄”之非法性與干預(yù)性完全不同。

其七，實現(xiàn)“一國兩制”制度體系與法治精神的新平衡。本條例是多重規(guī)范與法治精神元素的有機結(jié)合，做到了三個面向：面向上位國安法規(guī)范，有效對接“一國兩制”憲制秩序；面向本地涉國安法條例，進行廢除、修訂與整合；面向普通法適用地區(qū)國安法經(jīng)驗及國安新風(fēng)險，立法體現(xiàn)時代更新、法理同步與風(fēng)險規(guī)制的技術(shù)升級特征。同時，本條例重視統(tǒng)籌發(fā)展與安全，為香港由治及興奠定最穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)。23條立法是2019年修例風(fēng)波以來中央和香港本地完善法治工程的閉環(huán)作業(yè)，盡管不可能窮盡香港法治的探索課題，但“一國兩制”制度體系納入該條例后基本已經(jīng)完備，香港法治與普通法發(fā)展迎來新的曙光和契機。

對這樣一部憲制基礎(chǔ)完備、立法科學(xué)合理、民意溝通充分及實施制度精良的國安立法，仍然有香港反對派及外部勢力以政治敵意、法理偏見和干預(yù)意圖加以詆毀攻擊。香港23條立法刊憲之后，美西方從官方、媒體到某些非政府組織對該條例進行了污名化和制度攻擊，污蔑香港自由權(quán)利受損，司法獨立與法治受沖擊，普通法受動搖，以及香港國際地位與營商環(huán)境走衰。特別是2024年3月29日美國國務(wù)院發(fā)布所謂《2024香港政策法案報告》，對《香港國安法》以及23條立法進行法理攻擊，揚言對香港進行所謂制裁。這些攻擊性反應(yīng)帶有美西方典型的霸權(quán)特征、雙重標(biāo)準(zhǔn)、“長臂管轄”與法理偏見，根本不符合國際法原則與“一國兩制”方針政策，更不符合香港法治與民意的實際情況，也無法阻斷和動搖本條例的通過及規(guī)范實施。對美西方利用該條例進行攻擊和制裁，中國中央政府和香港特別行政區(qū)政府有充分的理據(jù)和適當(dāng)?shù)姆晒ぞ哌M行正當(dāng)反制。

維護國家安全本地立法的完成，是“一國兩制”制度體系建設(shè)與香港法治發(fā)展的新篇章，對香港普通法與司法制度完善具有促進作用，對香港融入國家治理體系、發(fā)展大局及提升國際地位與制度可預(yù)期性具有推動作用。《維護國家安全條例》已進入具體實施階段，香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度與執(zhí)行機制基本完備，香港國安普通法的發(fā)展有序展開，香港重大制度建設(shè)取得結(jié)構(gòu)性突破，“一國兩制”制度體系更加健全。在上述制度保障下，“一國兩制”長期堅持、香港長期繁榮穩(wěn)定以及在新階段中由治及興、以戰(zhàn)略與制度杠桿方式繼續(xù)推動國家現(xiàn)代化與國際化的偉大事業(yè)必將取得更大成就，必將繼續(xù)助力書寫民族復(fù)興更為絢麗的新篇章。

五、美西方對香港23條立法的攻擊缺乏法理依據(jù)

香港23條立法具有充分的法理正當(dāng)性和制度合法性，但仍然難以避免來自美西方的法理歪曲和政治攻擊。這是《香港國安法》實施以來涉港涉外話語權(quán)斗爭和法律斗爭的新常態(tài)。美西方對23條立法的攻擊出于非法干預(yù)目的和雙重標(biāo)準(zhǔn)，根本不具備基本事實和法理依據(jù)。

（一）美西方對香港23條立法的干預(yù)性批評

香港23條立法高質(zhì)量、高效率通過，美西方雖對此感到措手不及，但從法律專業(yè)性和法理層面又缺乏研究、準(zhǔn)備和真實可靠的攻擊點。基于霸權(quán)需要，他們不遺余力發(fā)聲批判和挑刺，訴諸意識形態(tài)的宏大話語、法治評價的雙重標(biāo)準(zhǔn)與恐嚇性質(zhì)的虛假推測，以“教師爺”的人設(shè)和話語來表現(xiàn)其存在和影響。除了美國的典型批評之外，加拿大、日本和歐盟的外交代表也“不約而同”地發(fā)聲批評，貶損香港23條立法，打壓香港國際地位，污名化“一國兩制”與香港法治前景。

加拿大全球事務(wù)部聲稱，香港23條立法之控罪及國安威脅定義空泛，令人關(guān)注執(zhí)法可能越權(quán)，也缺乏獨立監(jiān)察機制確保實施法律符合比例、透明及向公眾問責(zé)^［］。這一批評雖有典型性，但沒有理據(jù)。香港23條立法廣泛研究、參考甚至借鑒了包括加拿大在內(nèi)的普通法國家的國安立法與判例動態(tài)，立法條文及關(guān)鍵法律概念采取了普通法方式訂立，做到了最大程度的概念清晰與內(nèi)涵明確。立法條文相比包括加拿大系列國安法律在內(nèi)的西方立法，更加規(guī)范和清晰，可以給執(zhí)法與司法更明確的法律指引。23條立法的執(zhí)法、司法機制與《香港國安法》之本地管轄機制并軌，符合香港既有人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與法治原則，受到香港普通法制度和司法獨立機制的嚴(yán)格制約，執(zhí)法權(quán)力不可能濫用，香港已有的執(zhí)法監(jiān)察機制繼續(xù)生效。從《香港國安法》實施以來的法治經(jīng)驗看，沒有出現(xiàn)國安執(zhí)法與司法權(quán)力的明顯越界或濫用。與西方國家的國安執(zhí)法、司法權(quán)力行使相比，香港維護國安之執(zhí)法與司法機構(gòu)的權(quán)力行使更為節(jié)制，更重視法治與人權(quán)保護，符合比例性、透明度與問責(zé)性得到法治實踐的驗證及民眾認可。

歐盟外交與安全政策高級代表博雷利發(fā)表聲明妄稱，香港23條立法“可能加劇對基本自由和政治多元化的侵蝕”^［］。這是在批評23條立法“損害”香港的自由民主。香港23條立法以“一國兩制”憲制秩序為根據(jù)，參酌普通法國家與地區(qū)之立法經(jīng)驗，所規(guī)定之罪名與刑罰并無超出西方國家類似立法，且香港法治與司法獨立之國際認可度頗高，沒有理由懷疑該立法之實施會破壞人權(quán)與自由。香港的政治多元化受到香港基本法的保護，完善選舉制度的目的在于確保“一國兩制”制度安全和“愛國者治港”，推動香港民主理性有序發(fā)展，不搞“清一色”^［］。2021年發(fā)布的《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書對此有系統(tǒng)完整的說明，香港民主有序運行的基本事實也可為證^［］。西方的所謂寒蟬效應(yīng)及破壞民主的指責(zé)缺乏法理和事實依據(jù)，只是意識形態(tài)化和雙重標(biāo)準(zhǔn)化的無根據(jù)批評。

博雷利還妄稱，歐盟對該法有可能“嚴(yán)重”影響歐盟在港辦事機構(gòu)以及其他組織和企業(yè)的工作表示擔(dān)憂，并質(zhì)疑香港作為國際商業(yè)中心是否還能長期保持吸引力。這是典型的“唱衰香港論”的翻版和升級。23條立法懲治的僅僅是和危害國家安全有關(guān)的行為與活動，并通過提升香港維護國家安全法治水準(zhǔn)增強香港國家安全與公共安全秩序，更好保障香港營商環(huán)境與經(jīng)濟活動自由度。歐盟企業(yè)在港合法經(jīng)營權(quán)利不會受到損害，只會得到更好的法律保護。西方各國均有國家安全法，且立法和執(zhí)法日益嚴(yán)厲和廣泛，所應(yīng)對的正是當(dāng)代傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的疊加風(fēng)險。如果香港不進行23條立法，西方企業(yè)在港經(jīng)營活動及有關(guān)商業(yè)人士更可能陷入各種風(fēng)險，包括可能經(jīng)歷2019年修例風(fēng)波之亂。23條立法確保了香港繁榮穩(wěn)定和由治及興，是西方企業(yè)自由營商的法治福音。只有西方企業(yè)及其他機構(gòu)以經(jīng)濟或文化社會活動為掩護從事危害國家安全的行為，包括煽動行為、間諜行為、破壞行為等，才會觸犯23條立法的法網(wǎng)而受到懲治。這樣的法治因果關(guān)系是國際通例，西方國家如此，“一國兩制”下的香港當(dāng)然也有權(quán)立法維護國家安全和保護營商環(huán)境的規(guī)范性、穩(wěn)定性。

歐洲議會在反華以及污名化“一國兩制”方面一直表現(xiàn)較為激進，此次亦不例外。2024年4月25日，歐洲議會通過涉港決議，對《維護國家安全條例》進行法理攻擊，對香港自治立法進行無理指控。香港特別行政區(qū)政府對此嚴(yán)厲駁斥，申明23條立法的法理正當(dāng)性以及對人權(quán)與法治原則的遵守^［］。

借23條立法過度渲染恐慌、唱衰香港，打擊香港的國際金融中心地位以及恐嚇外資撤離、專業(yè)人士移民等，是美西方對華炒作脫鉤策略的一部分，是固化和套路化的話語策略和行動模式。西方在港企業(yè)自己都不相信這種論調(diào)，有關(guān)香港營商環(huán)境與外資信任度的調(diào)查報告或國際排名可以確證。西方企業(yè)本身比西方政府和政客更能理解和認同香港法治與香港營商環(huán)境，也對“一國兩制”及香港經(jīng)貿(mào)自由度、法治地位保持信心。

日本對香港23條立法也很關(guān)注。其外務(wù)省發(fā)言人小林麻紀(jì)聲稱，香港23條立法“將進一步損害對‘一國兩制’的信心”^［］。這種言論和擔(dān)憂是沒有依據(jù)的，是一種話語霸權(quán)的折射。將23條立法與“一國兩制”、香港自由民主對立起來是錯誤的，沒有法理根據(jù)，沒有事實和數(shù)據(jù)支持，只是本能化的意識形態(tài)反應(yīng)和陳舊的民主話語霸權(quán)。23條立法本身是香港基本法規(guī)定的特別行政區(qū)政府憲制性責(zé)任，如缺少這一立法，“一國兩制”制度體系就始終存在漏洞，香港就始終存在重演2019修例風(fēng)波之亂的重大顛覆性風(fēng)險。這反而可能導(dǎo)致香港自由民主權(quán)利陷入“無政府”狀態(tài)和外部非法干預(yù)的泥潭。維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益是“一國兩制”方針的最高原則，23條立法與《香港國安法》共同構(gòu)成完整的國安法網(wǎng)，建立了與“一國兩制”及香港自由民主制度相適應(yīng)的國家安全法律體系。在這一完備制度下，本土極端勢力和外部干預(yù)勢力不再有政治空間和法律漏洞可鉆，中央和香港特別行政區(qū)更有信心、共識和法律依據(jù)建設(shè)一個自由民主更有序?qū)崿F(xiàn)的香港善治秩序。

（二）美國所謂《2024香港政策法案報告》的法理缺陷和干預(yù)意圖

2024年3月29日，美國國務(wù)院發(fā)布所謂《2024香港政策法案報告》，對2023年2月至2023年12月的香港“自治”情況進行年度例行評估。其基本結(jié)論是所謂香港的人權(quán)、民主與法治出現(xiàn)嚴(yán)重制度性倒退，根源是《香港國安法》和香港自治機構(gòu)的所謂法制打壓。該報告在結(jié)論上延續(xù)2020年以來的基本論調(diào)，拒絕認證香港符合美國法律確定的“高度自治”標(biāo)準(zhǔn)，并保留有關(guān)的制裁壓力和制裁空間。美國涉港立法及其制裁不僅不具有正當(dāng)性，而且在美國憲法上存在合憲性問題^［］。美國國務(wù)卿布林肯在就這一報告發(fā)布的媒體聲明中提及了23條立法，將之歸入所謂損害香港自由民主的負面立法序列。通讀整篇報告，我們可以發(fā)現(xiàn)美國對“一國兩制”、香港高度自治及中央的全面管治權(quán)的法理偏見、政治傲慢，以及試圖貶損香港法治與高度自治地位的意圖。這勢必對香港由治及興帶來消極影響，對中美關(guān)系帶來消極影響，也對全球金融制度穩(wěn)定與經(jīng)濟互聯(lián)互通帶來消極影響。我們可以對這份報告做出如下法理解讀與影響評估。

第一，美國對《香港國安法》保持深刻的制度敵意。整篇報告過半篇幅都在分析和貶損《香港國安法》的合法性及其實施帶來的具體影響，將這部法律污蔑為香港自治和自由之?dāng)常矊⑵湟暈槊绹诟劾嬷當(dāng)场！断愀蹏卜ā贰胺恋K”了美國什么呢？無非是“妨礙”了美國在香港策劃“顏色革命”的行動空間和制度便利，造成美國在香港戰(zhàn)略上的根本性失敗。在沒有《香港國安法》的條件下，美國策劃推動非法“占中”和修例風(fēng)波順風(fēng)順?biāo)谌缃穹ㄖ茥l件下則完全不可行。美國的這種制度敵意是深刻的，政治心理是幽暗的。《香港國安法》擊中了美國在港“影子管治權(quán)”的真正軟肋，根絕了香港的顛覆病灶，是“一國兩制”制度體系建設(shè)的重要里程碑。對23條立法，這份報告沒有正面提及。因該報告覆蓋期限不及于這次的23條立法，布林肯在關(guān)于這份報告的媒體聲明中明確提及了23條立法的類似“危害性”，將之污蔑為《香港國安法》效應(yīng)的延續(xù)和擴展。從美國的反應(yīng)來看，《香港國安法》與23條立法在戰(zhàn)略上和制度規(guī)制效果上是成功的。

第二，美國以自由民主的“教師爺”與世界帝國的警察視角看待香港高度自治和中國對香港特別行政區(qū)的合法管治，帶有顯著的法理與政治偏見。美國該報告以“自由民主”的主要權(quán)利類別及其因《香港國安法》實施而遭受的“不利影響”為敘事線索，對香港高度自治范疇的民主機構(gòu)與普選、警察權(quán)力、司法獨立、言論自由、出版自由、網(wǎng)絡(luò)自由、集會自由、結(jié)社自由、游行示威自由、教育與學(xué)術(shù)自由、宗教信仰自由等進行逐項評估，列舉負面事例，無理指責(zé)中國中央政府和香港特別行政區(qū)政府的嚴(yán)厲法律行動，反復(fù)申明對香港自由與香港人民的“責(zé)任”。這種過分和偏執(zhí)的“責(zé)任”本質(zhì)上是一種“世界帝國”的文明自負，一種帝國警察權(quán)的自我授權(quán)和自我合法化，一種關(guān)于自由民主“教師爺”的傲慢與偏見。美國對香港特別行政區(qū)憲制秩序存在嚴(yán)重認知錯誤，刻意將中英聯(lián)合聲明和香港基本法直接對接為香港憲制基礎(chǔ)，只字未提中國憲法的至上性以及其與香港基本法的憲制秩序關(guān)聯(lián)。美國該報告也有意貶損和忽視《香港國安法》的立法正當(dāng)性，將之視為中國政府的“強加”性立法，且認為對香港普通法和香港自由權(quán)利存在嚴(yán)重損害。忽視或有意遮蔽中國憲法，否認中國對港全面管治權(quán)，在根本上反映了美國對“一國兩制”理解上的結(jié)構(gòu)性缺失，即對中國主權(quán)、安全與發(fā)展利益的貶低或無視。這種顯著的法理與政治偏見，是美國在港扮演負面角色的精神根源。

第三，美國在涉港制裁上保持壓力和空間，但存在一定的節(jié)制性。該報告提及了美國在港實施制裁的總體情況。美國要求香港特別行政區(qū)政府“配合”制裁行動，但必然遭到拒絕。香港特別行政區(qū)政府不可能執(zhí)行其“單邊制裁”，也不可能配合其進行涉及第三方的次級制裁。在直接針對香港的制裁方面，該報告提到了自2020年6月《香港國安法》實施以來美國一共對42名中國中央政府與香港特別行政區(qū)政府官員實施了金融制裁，并對相應(yīng)人員的直系親屬實施簽證限制，美國還對更多數(shù)量的中國政府官員實施了簽證制裁，并對香港營商環(huán)境進行官方詆毀和打壓。該報告提到在2023年2月至12月期間沒有新增對個人的制裁，顯示出一定的制裁節(jié)制性。但美國對香港的制裁是保持壓力和空間的，從所謂《香港自治法案》來看有很大的制裁裁量權(quán)，可以在需要打“香港牌”時隨時啟動，而美國國會推進中的所謂《香港制裁法案》與《香港經(jīng)貿(mào)代表處認證法案》更企圖對法官制裁、貿(mào)易代表權(quán)制裁提供法律依據(jù)。美國還對香港實施了一定的出口管制，限制香港地區(qū)與美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系中“香港制造”的標(biāo)簽權(quán)利和出口權(quán)利。

第四，美國該報告有條件地肯定了香港自治的若干保留領(lǐng)域（Area of Remaining Autonomy），顯示出拜登政府對華政策上留有一定談判回旋余地，在涉港問題上逐步現(xiàn)實地面對甚至部分承認中國中央政府對港管治優(yōu)勢。盡管該報告對香港自治的“政治自由”部分批評非常嚴(yán)厲，但在涉及香港經(jīng)貿(mào)自由方面給出了適當(dāng)?shù)目隙ㄔu價。這份報告認為，香港在經(jīng)貿(mào)政策、互聯(lián)網(wǎng)連通、宗教自由及國際組織參與、自貿(mào)港地位、民商事范疇的法治與司法獨立、普通法的連續(xù)性、財產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)安全保護、司法的基本公正和效率等方面仍保持優(yōu)勢及自治屬性。這些范疇的肯定性評價盡管不能改變美國政府總體上否定香港高度自治地位的基本立場和制裁壓力，但對全球投資者釋放了香港仍可作為可靠經(jīng)貿(mào)對象進行互動的可能性，以及對香港地區(qū)與美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系維系的信心。當(dāng)然，基于美國的實用主義哲學(xué)與“香港牌”不可逆的演變走勢，美國似乎不再追求回到2019年之前的“干預(yù)自由”狀態(tài)，而是現(xiàn)實地面對中國中央政府對港管治優(yōu)勢，進而采取了部分承認及保持接觸的政策取向。中美經(jīng)貿(mào)談判是大局，“香港牌”是調(diào)節(jié)性的變量。美國該報告顯示了其對中美大局的戰(zhàn)略重視和對“香港牌”作用的兩面運用，為中美談判留下一定的回旋余地。

總之，這份報告存在顯著的法理與政治偏見甚至錯誤，對“一國兩制”與香港民主法治作出嚴(yán)重扭曲的負面評價，對香港繁榮穩(wěn)定與由治及興的進程造成不利影響。該報告也折射出美國政府的某種承認現(xiàn)實與保持接觸的實用主義取向，值得我們進行綜合平衡的判斷與應(yīng)對。當(dāng)然，美國涉港立法和制裁的制度框架已經(jīng)形成，在23條立法實施與“黎智英案”審理進程中，不能排除美國通過新的涉港法案升級制裁，以及在原有法律框架內(nèi)追加制裁。23條立法完成后，香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律體系基本完備，經(jīng)濟民生與國際角色重建是關(guān)鍵，但涉港涉外法律制度建設(shè)與個案斗爭仍存在制度與經(jīng)驗不足的問題，需要在未來的“一國兩制”制度體系建設(shè)中補足。

六、統(tǒng)籌安全與發(fā)展：譜寫“一國兩制”香港實踐新篇章

以23條立法為起點，香港的法治和營商環(huán)境將迎來鞏固提升的全新發(fā)展周期，譜寫“一國兩制”實踐的新篇章。其一，23條立法與其他上位國安法規(guī)范構(gòu)成完整的國安法治體系，并通過香港司法體系和普通法方式在香港法治體系中軟著陸。這不僅豐富發(fā)展了香港普通法體系，而且可對普通法適用地區(qū)的國安法理與判例發(fā)展起到反哺推動作用。其二，23條立法綜合規(guī)制香港特別行政區(qū)的國安風(fēng)險，為香港帶來超穩(wěn)定的長期安全環(huán)境，為香港自由權(quán)利保護提供強大制度支撐，從而對全球投資者、專業(yè)人士及移民群體構(gòu)成強大且可持續(xù)的吸引力。其三，23條立法僅僅規(guī)范和懲治危害國家安全的極少部分團體與個人，對于大多數(shù)駐港外資企業(yè)、外國公民及本港居民而言不會構(gòu)成自由權(quán)利的妨礙和限制，反而因國安風(fēng)險的排除，自由權(quán)利得以有序行使和保障。其四，23條立法及其普通法實施可提升香港法治地位和善治水準(zhǔn)，為香港融入國家發(fā)展大局、國家治理體系及開辟新全球化的增長空間、制度空間提供穩(wěn)定、規(guī)范、可信賴、可持續(xù)的良政善治基礎(chǔ)，以“善治之都”引領(lǐng)“發(fā)展之都”，深化和提升香港作為國際化大都市的制度文明品質(zhì)。其五，23條立法本身是“一國兩制”制度體系中國家安全制度建設(shè)的典范與標(biāo)桿，進一步展現(xiàn)了中央全面管治權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合的新方式。

在“一國兩制”憲制秩序下，香港和澳門負有維護國家安全的憲制責(zé)任，在自治立法范圍內(nèi)同樣可以補足國安法律漏洞。香港23條立法為澳門特別行政區(qū)繼續(xù)完善國安法制及“一國兩制”臺灣方案下國安法制構(gòu)想設(shè)計提供了可資借鑒的直接制度經(jīng)驗，對“一國兩制”的整體法理與制度發(fā)展起到探索和示范作用。香港23條立法的完成是“一國兩制”制度體系建設(shè)的里程碑，是香港由治及興的新起點，是民族復(fù)興戰(zhàn)略與制度杠桿的增量機制，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的優(yōu)良制度方案，具有充分的制度正當(dāng)性和法治文明進步意義。

參考文獻：

習(xí)近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議強調(diào) "堅持總體國家安全觀 "走中國特色國家安全道路 "李克強張德江出席［N］．人民日報，2014-04-16（1）．

陳一新．全面貫徹總體國家安全觀［J/OL］．求是，2024（8）．http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2024-04/ 15/c_1130109145.htm．

夏寶龍．在新起點上攜手共創(chuàng)香港由治及興美好未來 不斷譜寫“一國兩制”實踐精彩華章——在香港特別行政區(qū)2024年“全民國家安全教育日”開幕典禮上的致辭［EB/OL］．（2024-04-15）［2024-04-16］．http：// www.zlb.gov.cn/2024-04/15/c_1212352888.htm．

張勇．國家安全立法：現(xiàn)狀與展望［J］．中國人大，2020（13）：17-18．

韓大元．《維護國家安全條例》體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)原則［J］．紫荊，2024（4）：13-18．

劉誠，許書詠．中央保留原則下的《香港基本法》第23條立法［J］．當(dāng)代港澳研究，2023（1）：131-137+141．

盧雯雯，鄒平學(xué)．香港現(xiàn)行法律和基本法第23條的關(guān)系：兼論適應(yīng)化立法路徑的可行性［J］．港澳研究，2019（3）：24-34+93-94．

沈春耀．全面準(zhǔn)確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針［N］．人民日報，2021-12-15（9）．

傅自應(yīng)．堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，推進“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)［EB/OL］．（2020-4- 15）［2024-04-26］．http：//hm.people.com.cn/n1/2020/0415/c42272-31674598.html．

劉躍進．非傳統(tǒng)的總體國家安全觀［J］．國際安全研究，2014（6）：3-25+151．

本書編寫組．中華民族共同體概論［M］．北京：高等教育出版社，民族出版社，2024：370-372．

富子梅．澳門特區(qū)立法會通過修改《維護國家安全法》法案 "澳門特區(qū)政府表示堅定維護國家安全［N］．人民日報，2023-05-19（8）．

田飛龍．一國兩制［G］//俞可平．政治通鑒：第5卷．北京：中國大百科全書出版社，2024：450-452．

田飛龍．香港國安法的實施成效、法理正當(dāng)性與制度前景［J］．中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2023（5）：56-73．

林定國．二十三條立法要堅持四個“必須”［J］．紫荊，2024（3）：4-5．

馬發(fā)騰，鄒平學(xué)．與《香港國安法》相銜接謀劃《香港基本法》第23條立法工作的思考［J］．廣州社會主義學(xué)院學(xué)報，2023（3）：67-77．

Hong Kong Policy Act Report［EB/OL］．（2024-03-29）［2024-04-15］．https：//hk.usconsulate.gov/ n-2024032901/．

鄧偉平，李少速．論香港立法會制約“拉布”的法理基礎(chǔ)與實踐進路［J］．當(dāng)代港澳研究，2019（2）：149-181．

劉兆佳．香港修例風(fēng)波背后的深層次問題［J］．港澳研究，2020（1）：3-12+93．

陳弘毅．《維護國家安全條例》的意義和影響（上）［N］．明報，2024-03-27（9）．

李浩然．《維護國家安全條例》立法的三個平衡維度［C］//全國港澳研究會．筑牢國家安全根基，加快香港由治及興——香港《維護國家安全條例》學(xué)術(shù)研討會發(fā)言匯編，2024-04-12（21-26）．

駐加拿大使館發(fā)言人發(fā)表談話［EB/OL］．（2024-03-20）［2024-04-15］．http：//ca.china-embassy.gov. cn/chn/lcbt/sgfyr/202403/t20240321_11264195.htm．

歐盟和英國批23條立法將削弱香港自由［EB/OL］．（2024-02-01）［2024-04-15］．https：//www.quzaobao. com/news/hkMacao/202402/0111783.html．

張建．“愛國者治港”與香港特別行政區(qū)選舉制度完善［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2021（3）：47-54．

劉林波．論“一國兩制”下香港民主發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（6）：116-128．

香港特區(qū)政府強烈反對歐洲議會通過涉港決議，促停止誣蔑抹黑及干預(yù)香港事務(wù)［EB/OL］．（2024-04-26）［2024-04-27］．https：//3w.huanqiu.com/a/c36dc8/4HXnqSiHwkh．

駐日本使館發(fā)言人就日本外務(wù)省發(fā)言人發(fā)表涉港消極談話事答記者問［EB/OL］．（2024-03-21）［2024-04- 15］．http：//jp.china-embassy.gov.cn/sgkxnew/202403/t20240321_11264103.htm．

支振鋒，王博聞．美國涉港立法及其制裁的合憲性問題［J］．中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報，2022（7）：66-84+142-143．

責(zé)任編輯：林華山