“產—城—人”融合與高質量發展導向的社會治理研究與探索

藍宇蘊 黃澤深

摘要：廣東省佛山市南海區獅山鎮以“產—城—人”融合與高質量發展為導向，探索出經濟發展、城市發展與人的發展有機結合的社會治理“獅山模式”。該治理模式的核心意涵是，獅山鎮在區域性的產業增長、城市建設和人的進步之多重復雜關系中，通過多主體、多形式的社會治理建構，在使產、城、人三個領域均得到良好發展的同時，還使三者之間形成相互順應、相互促進的關系，并在此基礎上凝練出具有區域特色的社會治理體制機制。獅山這一創新探索，為社會治理現代化與城市高質量發展，提供了一個地方樣本。

關鍵詞：社會治理；“產—城—人”融合；高質量發展；獅山模式

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）11-0152-13

Research and Exploration of “Industry-City-People” Integration

and High-Quality-Development-Oriented Social Governance

— Taking Shishan Town， Nanhai District， Foshan City， Guangdong Province， as an example

Lan Yuyun1Huang Zeshen

（1. School of Philosophy and Social Development， South China Normal University， Guangzhou 510630）

Abstract： Shishan Town， Nanhai District， Foshan City， guided by the integration of “industry-city-people” and high-quality development， explores the “Shishan model” of social governance， which can organically combine economic development， urban development and human development. The core meaning of this governance model is that Shishan town has achieved good development in its respective fields through multi-subject and multi-form social construction in the complex relationship between regional industrial growth， urban construction and human progress， in order to make the three areas of production， urban and human development， but also to formed a relationship between the three of mutual adaptation and mutual promotion， and on this basis， the social governance system and mechanism with regional characteristics are condensed. This innovative exploration of Shishan town provides a local sample for the modernization of social governance and high-quality urban development.

Keywords： social governance; integration of “industry-city-people”; high-quality development; Shishan model

近三十年來，廣東省佛山市南海區獅山鎮由一個普通鄉村小鎮，躍升與發展為頗具現代化形態的中等城市①。在社會治理領域，伴隨改革開放帶來的系統化社會變遷，獅山鎮探索并建構出以“產—城—人”融合與高質量發展為導向的社會治理“獅山模式”。該模式的核心內涵及主要特征是，區域社會治理建立在發達制造業基礎上，并在產業發展、城市發展、人的發展之多重復雜關系中，能最大限度地讓三者之間形成相互順應、相互促進的關系，進而促成階段性與區域性的社會協調發展。獅山鎮這一社會治理模式，給我國基層社會治理探索提供了一個地方樣本。

一、獅山鎮基本概況及其經濟社會發展奇跡

獅山鎮社會治理的推進，是建立在特定地緣優勢與綜合性經濟社會條件基礎上的。在由大灣區一個普通鄉鎮向“產業獅山”“城市獅山”“幸福獅山”邁進過程中，獅山鎮成功實現了經濟發展軌道的根本轉換，走上了制造業立足的工業化道路，并創造出GDP連續五年（2018—2022年）突破千億元大關與站穩千億元關口新臺階的奇跡；與此同時，獅山鎮在做強做大產業經濟之時，還致力于經濟社會協調發展，致力于區域社會治理探索，藉此促進地方經濟社會的全面發展。

（一）獅山鎮基本情況

一是位居大灣區核心地帶，區位優勢顯著。獅山鎮位于廣東省佛山市南海區，臨近廣州、深圳、香港、澳門等，是粵港澳大灣區核心地帶的經濟強鎮，并且構成佛山國家高新技術產業開發區的主體。在優越區位加持下，獅山鎮挑起了作為佛山市產業中心、南海區城市副中心的重擔，塑造著佛山西北部產業和城市發展的格局。自“十四五”規劃實施以來，獅山鎮圍繞“灣區產業高地、廣佛西部樞紐、佛山科創新城”的戰略定位，聚力打造讓產業、城市與人之發展可以實現深度融合的區域社會實體。

二是經濟規模大，制造業發達。在區域經濟發展中，獅山鎮創造了產業超常發展的奇跡，并成為頗具區域影響力的制造業大鎮。2022年，獅山鎮GDP達到1 313.49億元。在2018—2022年的五年間，獅山鎮在經濟總量穩居千億元的同時，年均稅收超過150億元，市場主體達到8.5萬戶。其中，規模以上工業企業有1 314家，總產值達到3 411億元以上，兩者分別占南海區份額的38.2%和52.2%以上。同樣在近五年內，獅山鎮共引進重點產業項目580個，投資額達到1 020億元。鎮域現有4個超百億元的產業項目，高新技術企業從118家增加至934家，居佛山市第一位。

三是人口增長快，新市民占比高。2020年底結束的第七次全國人口普查數據顯示，獅山鎮常住人口為95.53萬人，其中，戶籍人口約為38萬人，非戶籍人口大約為57萬人，占比達到60%，新市民占比高，獅山鎮可以說是一個以新市民為人口主體的新興城區。與2010年第六次全國人口普查常住人口為43.27萬人相比，十年間獅山鎮新增常住人口52.26萬人，增長率為120.78%。與區域人口規模大、產業經濟發達相關，2013年，獅山鎮被賦予相當于縣級的行政管理權限。

四是城市化速度快，并形成獨特的區域社會結構。伴隨獅山鎮產業的穩步發展與人口規模的持續增長，其城市能級不斷獲得提升，區域定位經歷由佛山唯一城市副中心到城市主城區三大核心之一的升級過程。從社會管理服務基本單元看，獅山鎮由城市社區、農村社區和產業園區三大板塊構成，具體由75個村居（包括12個城市社區、28個農村社區與35個村改居社區）和6大產業園區組成。在這種區域結構中，農村社區占比為37%，表明區域仍然擁有深厚的鄉村基礎，城中村占比接近47%，表明鎮域仍處在城市化的轉型發展過程中，擁有6大產業園區的區域結構表明，獅山鎮產業經濟基礎雄厚。

（二）獅山鎮經濟社會蛻變

一是重構發展要素，奠定集約提速發展基礎。改革開放后，獅山工業化、城市化的蝶變過程可以追溯到二十世紀末，且與行政管理單元調整相關，因行政區劃是中國特有的治理工具［1］。1995年，南海市（現南海區的前身）設立獅山街道辦事處，把原屬小塘鎮的華涌、羅洞、塱下、獅中、獅北、大渦塘6個管理區和羅村鎮的穆院、白沙橋、招大、塘頭4個管理區，以及官窯鎮的黃洞、唐邊2個管理區，共12個管理區置于獅山街道管轄之下。由于當時的獅山街偏居一隅，而被稱為南海市的“西伯利亞”。2005年，為便于統籌發展資源，南海區（此時變為佛山市的下轄區）對獅山推行“17變8”的行政改革，把原獅山街道、官窯鎮、小塘鎮、松崗鎮調整為新獅山鎮，并成為南海區的第一大鎮。2013年，南海區再次實施行政區劃改革，在撤銷羅村街道并將其納入獅山鎮的同時，將原屬大瀝鎮的顏峰、橫崗、興賢、譚邊、高邊5個社區整合到獅山鎮，使其總面積達到330.6平方公里。經歷多次行政單元重構之后，獅山鎮的規模優勢得到凸顯，并成為地區發展的重要引擎。

二是推進高位發展戰略，實現跨越式經濟騰飛。在發展資源得到重構的同時，獅山鎮產業發展也在提速。1995年，其時的南海市引入進駐獅山的首家世界五百強企業，正式開啟“搬大樹回家”的招商引資模式，各類企業紛紛落戶獅山鎮。其后十多年的發展歷程中，伴隨眾多廠企及項目落戶，鎮域產業形態發生根本變化，制造業逐漸成為核心產業，并形成以奇美為龍頭的液晶平板產業、以本田為龍頭的汽配產業、以東芝及TCL為龍頭的智慧家電產業等支柱產業，“產業獅山”格局基本成型。2010年，一汽—大眾華南基地落戶獅山鎮，相關產業鏈供應商紛紛進入，汽車產業變主角。由于現代工業在進行動能的轉換，且向智能制造業轉型，獅山鎮抓住機會瞄準高端裝備、新能源汽車、新材料等產業鏈開展招商引資。2018年，投資超百億元的一汽—大眾MEB項目開建，國產機器人企業也相繼落戶并列為支柱產業，智能制造業是高質量發展的重要標志。至此，獅山從偏僻鄉鎮飛速發展成為制造業經濟的強鎮。

三是全面推進配套舉措，助推“產—城—人”融合與高質量發展。產業發展為區域全面發展奠定了經濟基礎。獅山鎮在促成全面發展的配套改革上，近年主要采取以下主要舉措。第一，聚力“三城”開發與融合發展。2018年，獅山確定重點開發佛山西站樞紐新城、博愛新城、南海大學城，打造100平方公里城市核心區，現初步形成“三城”交互促進的新城格局。第二，聚力鄉村振興和城鄉融合發展。投入19.62億元推進931個鄉村振興項目，投入32億元實施135個生態文明建設項目，改造村級工業園，拆除整理土地1.5萬畝。第三，聚力改善民生。投入90億元兜住民生底線，投入60億元新增優質學位4萬多個，投入18億元推動優質醫療資源下沉，并通過建立“并舉機制”推進新市民服務。第四，聚力基層治理創新，建構“黨政+專家+社會組織”機制推進基層治理。第五，聚力行政效能提升，通過開展綜合執法和大市政建設推動區域發展。

獅山鎮經濟社會全面發展的推進，結出創新發展的果實。2019年，獅山鎮入選全國綜合實力千強鎮榜單，位列全國第二和廣東第一；《2021中國鎮域高質量發展報告》顯示，獅山居全國鎮域高質量發展五百強的第一位，并同時入選國家新型城鎮化和廣東省經濟發達鎮改革的試點鎮。獅山鎮如今已成為廣東省與佛山市社會治理創新的“模范生”。

二、獅山鎮鎮域社會治理長期面臨的主要問題

自鎮域設置獅山街道算起，至今已有29年的發展史。在這一變遷過程中，由于區域工業發展迅猛，配套改革舉措往往難以及時跟進，一旦積累容易誘發深層次問題。無論從近百萬常住人口規模還是從超千億元的國民生產總值看，獅山鎮均遠超國內很多地級市水平，其行政管理雖然獲得相當于縣級權限，但仍然存在“鎮街層級、市區體量”的制約，面臨“小馬拉大車”的行政框架約束，制約著區域經濟社會的發展。

（一）鎮域不同產業經濟比例失調

近三十年來，獅山鎮以制造業大鎮、強鎮而聞名，并形成因循產業經濟特別是制造業導向的區域發展觀。在此慣性力作用下，區域發展重心往往自覺或不自覺地擠壓著其他領域的資源投入與發展，給“產—城—人”融合與高質量發展的社會治理建構帶來不同程度的影響。

一是鎮域存在第二產業“腿長”與第三產業“腿短”的問題。與區域側重制造業發展的路徑相關，獅山鎮產業結構配置不合理，制造業發達而其他產業特別是服務業相當薄弱，是大灣區內的工業重鎮與服務業的“洼地”。獅山鎮以制造業立鎮，第二產業占比為76%，而其第三產業僅僅占比23%，該數據不僅低于全省同行業平均水平，而且低于全國平均水平。作為有近百萬人口的制造業強鎮，獅山鎮不僅生產性服務業滯后，其生活服務業更嚴重滯后，本地人甚至不能也不愿在本地消費，致使龐大人口規模帶來的強大服務需求，與真正能提供的服務之間形成顯著反差。而現代企業的可持續發展能力，與地方公共服務與社會服務能力密切相關。獅山鎮服務業短板既有市場因素的原因，同樣也有非市場機制的影響，在產業發展與培育城市功能之間，并未搭建起合理的互動關系，是誘發問題的主要緣由所在。

二是鎮域社會服務供需嚴重脫節。獅山制造業的蓬勃發展，無論相對本土居民還是新市民，均會提出前所未有的社會服務需求，甚至會提出系統化公共服務的需求，以滿足不斷衍生出立體化的服務需求，并成為這個產業大鎮需要直接面對的問題。現代社會強調服務型治理，作為其主要內容的社會服務領域，其發展情形恰恰是衡量社會治理水平的主要尺度。依此，獅山鎮社會服務領域存在的供需矛盾比較突出。如在精神健康領域，截止到2021年11月，全鎮患嚴重精神健康障礙且登記在冊者共有3 018人，相關服務資源不足，專業人才匱乏。再如，在新市民及其子女教育與社會關愛、新市民親子關系或夫妻關系維護、青少年抗逆力和弱勢群體社會網建構或完善等方面，均存在社會服務供需嚴重脫節問題。化解這些問題，加快社會服務體制機制構建，是獅山鎮社會發展的新領域。

（二）社會治理呈“碎片化”狀態

一是社會治理主體及其關系結構不清晰。過去相當時期內，獅山鎮社會治理呈碎片化狀態并體現在“產—城—人”之間缺乏貫通性，不同治理主體，如黨政部門、企事業單位與社會組織等，均是從各自角度選擇性地開展社會治理，具有各自為政的特點。以產業園區為例，這些園區既是區域結構中的主要單元，也是社會治理的基本單元。獅山鎮6大產業園區，占地35平方公里，共有實體經營單位2 600多家，占鎮域企業總數三成左右，規模以上工業企業400多家，從業人員15萬人。從社會治理角度看，園區過去普遍存在黨群組織管理服務體制機制不健全、公共設施陳舊或缺失、資源整合不足等問題，影響園區產業功能與社會功能的發揮，這些問題均程度不等地與治理主體及其關系結構模糊有關。

二是鎮域社會治理整合機制相對薄弱。獅山鎮位于大灣區腹地，灣區傳統村落文化根基深厚，雖經歷從宗族治理到政權管治，再到社區自治的過程［2］，但仍然擁有與地方結社文化相關的民間治理資源，社會治理內在潛力與動力比較充足。即便如此，如果沒有核心紐帶力量的引領，其社會治理難以形成合力。驛園社區是獅山鎮官窯片區的老舊社區，一萬多常住居民主要居住在39棟老舊樓宇中。這個舊式小區長期面臨治理主體模糊、老樓更新緩慢甚至停滯、配套設施老化殘缺、空間狹窄臟亂、鄰里關系疏離、基本管理服務乏力等問題。作為社區治理主體的居民，對待社區公共事務的態度比較消極，致使社區問題常常難以得到及時處理。諸如此類細枝末節的種種問題，很依賴具有整合功能的核心力量的介入。再如，獅山鎮雖然經濟基礎雄厚，但長期以來提供社會服務的能力并不強，這在區域城市化早期更明顯，同樣與社會治理整合不力相關。

（三）“以人為本”社會治理導向不夠凸顯

長期以來，獅山鎮無論圍繞產業還是城市發展所推的社會治理舉措，雖然在以人為本意涵上有所體現，但在基本立足點上仍有缺失。從既有社會治理路徑看，由于我國社會治理帶有一定維穩指向，在以人為本治理功能的完整呈現上均有程度不等的稀釋。如果從近四十多年已根深蒂固的地方經濟發展導向看，獅山建構的區域社會治理，往往也會遮蔽“人本”治理的分量。事實上，我國在改革開放后的很長時間內，均存在“唯GDP是從”的發展偏向，加之獅山鎮本來就被上級賦予了更繁重的經濟發展任務，因而，關注提升經濟指標是獅山鎮發展中難以繞開的“檻”。在此特定情境下的社會治理，往往很容易產生功能性偏差。從獅山鎮人口結構再疊加本就“窄化”的地方性公共體制機制看，培育建構以人為本社會治理難免遭遇多重障礙。此外，我國與戶籍制相關的地方利益分配機制并無根本改變，非戶籍群體難以對其所在城市及社區形成良好認同或預期。由于獅山鎮非戶籍人口是產業工人和新市民主體，并以“增長型”利益訴求為主［3］，要把其利益訴求納入社會治理創新中，同樣面臨多重阻力。

三、“產—城—人”融合與高質量發展社會治理舉措

針對社會治理面臨的種種問題，獅山鎮堅持黨建引領，以推進市域治理現代化為契機，協同三級黨建網格、社會工作、社區等多元力量展開社會治理。在由大灣區普通鄉鎮向“千億產業大鎮”和中等城市的轉型發展中，獅山鎮同時也經歷著從鄉鎮行政管理為主到城市治理為主的轉型過程，經歷著由簡單到復雜、由單一到復合、由粗放到分化整合的轉型發展，并逐步實現著包容性的城鄉融合發展［4］，并在此過程中建構著社會治理的獅山模式。

（一）助推與制造業發展相匹配的社會治理探索

獅山鎮產業結構是在做大做強制造業基礎上形成的。加大生產性、生活性服務產業及其配套改革舉措的力度，并與鎮域社會建設中所推行的社會治理舉措相一致，是獅山鎮以社會治理助推產業發展的根本。2021年，獅山鎮圍繞治理能力現代化、安全監管體系化、城鄉服務一體化的發展方向和任務，以多元共建共治為路徑，以現代科學技術為手段，以公共服務建設為支撐，聚焦提升新老市民的幸福感、獲得感和安全感。

一是推進與制造業相配套的社會服務業發展。作為極具產業影響力的制造業重鎮，獅山鎮無疑是佛山市和南海區著力瞄準打造、擁有優質營商環境的重鎮，其社會治理的關鍵目標，是要調動包括人力資源在內的各種資源，以促進產業經濟的發展。雖然獅山制造業發達，但在現條件下的提升壓力已接近閾值。由于產業結構失衡，制造業不得不承擔本應由第二、第三產業共同承擔的發展成本，并限制著制造業的轉型升級。二十世紀九十年代以來，國際制造業發生服務化的轉型，要求制造企業既要關注產品生產，還要關注產品的整個生命周期，其中包括提供社會支持等系統化的服務工作。對于第三產業發展，除需關注產品研發設計、金融物流等生產服務外，還要關注發展社會服務業，這就給社會治理提出了新要求。

基于此，獅山鎮除發動各社會主體，包括學校、醫院、企事業單位等參與志愿服務外，更以政府權威資源為依托引導開展社會服務體制機制建設，鎮產業園區服務中心的建設很有代表性。獅山鎮制造業規模大與企業數量多，在優化營商環境與提供社會服務方面需求旺盛。事實上，還在鎮域工業化早期，當時履行產業園區管理服務的職責主要是通過“園村一體”治理方式完成，但由于受到村級資源能力的限制，難以滿足產業發展特別是管理服務專業化的要求。在上級推動下，鎮產業園區服務中心于2020年6月掛牌成立。至2021年底的一年半時間內，中心參與工傷、勞資糾紛調解50多宗，為產業工人解決服務類問題130多件，受理居住證業務16 000多宗，辦理積分入學業務80多宗。中心諸如此類的工作開展，促進了疫情防控、群團組織、消防安檢、環保衛生、勞資糾紛、綜治維穩、群眾參與等領域的有序治理，推進了鎮域經濟社會的協調發展。

二是推進與經濟發展相適應的多元治理創新。為達至市場的有序運行，鎮市場監督管理部門通過培育社會組織，并讓其參與到市場治理中。2019年成立的獅山食材配送協會很具典型性。該社會組織成立的基本背景是，獅山鎮當時有不少市場主體需通過招投標形式，才有機會獲得業務項目，由此而對外提出了提供相關專業服務的需求。目前該協會有60多個會員單位，且是以給機關、企事業單位配送食材的企業為主，其中，有會員單位承包著80多個團體食堂。目前，這一協會是服務廣佛地區餐飲行業的主要社會組織，其業務除承接食材配送企業的日常監管和服務之外，也承接政府購買服務的項目，如承接鎮政府在食材跟蹤及檢驗監督、數據匯總與食品安全等方面的業務，并發展成為鎮市場監督管理部門的主要輔助機構，在承接政府轉移職能中發揮著難以替代的作用。與此相似，獅山鎮特殊設備協會在電梯等特種設備安全及規范操作維護方面，同樣發揮著特殊作用。此外，鎮政府每年還以舉辦企業溝通會的方式，邀請外國公司代表到現場交流。獅山鎮諸如此類的社會治理舉措，無疑給區域社會治理體制機制建設注入了新內容。

（二）助推與區域城市化、城市發展相適應的社會治理探索

一是尋求與城市發展相匹配的社會治理建構。獅山鎮以制造業立足，故有“無產業不獅山”之說，但由于現代產業尤其是制造業與城市發展之間存在復雜關系，存在產業發展對城市發展的系統性依賴，故亦有“無城市不產業”之說。在推進市域治理現代化進程中，建構與“城市獅山”發展相適應的社會治理體制機制，同樣成為區域社會治理創新的主要方向。

通過加強基礎設施建設，奠定社會治理水平提升的物質基礎。在城市建設方面，南海體育中心、南海區人民醫院新院區投入使用，建設海陸空一體化綜合交通體系，打造佛山高新區和南海大學城，建設6個國家級科技孵化器和5個國家級眾創空間等，打造獅山鎮全面發展的物質基礎。在與社會治理直接相關的基礎設施建設方面，通過整合社區行政、社會工作、志愿者以及各種便民利民服務資源，2021年顯綱等5個“五星級社區幸福院”正式投入運營。獅山鎮社區幸福院與黨群服務中心等平臺投入使用，社會治理有了可依托的實體平臺。

推進與城市發展相配套的社會治理機制創新。城市發展對“軟件社會工程”包括社會治理機制建設提出要求，諸如培育社區治理機制、提升居民公共參與能力、建構社會組織體系、完善弱勢群體關愛系統等，均屬此列。如，2019年獅山鎮在6個城市社區試點建設社區動員體系，在社區成立樓長團隊、人居環境整治巡查隊伍與社區議事堂等，試點社區在生活環境、治安消防各方面都獲得改善。其中，羅湖社區每個樓棟都設有無職黨員樓道管理崗，并定期開展樓長志愿巡邏服務；獅城社區湖景灣黨支部通過策劃品牌活動，盤活了12支文體隊伍。在此，招大社區的治理創新之舉值得一提。招大社區是城中村社區，伴隨城市化發展，社區公共事務日益繁雜，有與土地非農化相伴生的利益協調問題、有與企業及大批打工人進駐相伴生的權益乃至勞動糾紛處置問題等，只有創新治理方式才能應對這些問題。招大社區在既有組織結構基礎上，增設了社區綜合管理辦公室，負責衛生保潔、店鋪管理、設施維護與車輛停放等事務。為與城市生產方式接軌，招大社區主動在集體經濟社推行坐班制，以此推進鄉村生產方式的城市化轉型。

打造多元共治的社會治理共同體，提升基層社會治理能力。現代治理問題往往都是多因之果，需合力解決，如新市民更多遭遇的勞動糾紛問題的化解，政府制度安排與工會源頭治理的聯動是關鍵［5］。仍以招大社區為例，伴隨大量廠企及非戶籍新市民的進駐，出租屋管理服務問題大幅增加。此時，招大社區居委會通過與社工機構合作，共同打造出項目制運營的出租屋治理服務聯合會。該聯合會于2021年成立，由32個骨干成員組成，除收集、處理日常問題之外，還利用聯合會這個平臺，并以公益創投形式參與到微創投社區活動中，同時還以各種形式動員租戶參與到社區問題解決中。

二是探求與城市發展相匹配的市民化新路徑。獅山鎮新市民占比高，提供新市民服務與促進其社會融入，自然成為社會治理的主題。關于此，獅山鎮的主要社會治理舉措有：（1）政策宣講進小區。隨遷子女入學是新市民關注的熱點，羅湖社區黨委通過聯系與新市民有關的戶政管理、教育、房管等部門組成政策宣講隊，開展“政策進小區”活動，提升了政策知曉度。（2）群眾活動進小區。長信灣小區針對中老年新市民參與社區活動少與歸屬感不強等問題，開設長者益樂課堂，組織重陽節聯誼等活動，助推中老年新市民的社區融入。（3）社會服務進小區。長虹嶺黨總支部針對新市民打造“一線紅”黨建品牌，聯動企業黨支部、企業工會、企業社團布置“七一”空間和小候鳥驛站等，為新市民提供職業發展、文娛康樂、維權咨詢及困難幫扶等社會服務。招大社區通過開放經濟社文化活動室、開設新市民子女七彩課堂以及推進積分入學政策宣傳等；大浩湖社區圍繞“家庭融入、社區融入、文化融入”開展活動，以增強新市民的社區歸屬感。（4）共商共議平臺進小區。獅山鎮推動社區搭建議事平臺，讓新市民參與社區事務協商。此外，獅山鎮以社會工作項目為抓手，在社區與工會領域培育服務新市民的社會組織。上述以新市民為核心聯動社區居委、小區物業、社會組織、企業、學校等多元主體開展的社會服務活動，在提升新市民社區歸屬感的同時，促進了共建共治共享社會治理格局的形成與發展。

（三）助推以人為本的社會治理探索

一是以人為本導向的學習型社會治理探索。以人為依歸是現代社會發展的基本原則，也是現代社會治理需要貫徹的基本準則。在社會治理建構中，獅山鎮對弱勢群體的關注，始終是重心所在，且除政策落實工作做得扎實細致之外，還在創新社會服務形式上下功夫、求實效。獅山鎮是佛山市第一批引入“雙百”社會工作服務的地區，運作成本主要由財政承擔，體現出地方政府對以人為本社會治理的強力支持。在具體推進政府購買社會服務項目上，獅山鎮近五年的年均投入資金超1 500萬元，主要用于戒毒禁毒、社區矯正、精神障礙以及覆蓋59個社區幸福院長者服務等領域，強化了弱勢群體服務的力度和精細度。

在履行以人為本社會治理中，獅山還采取了服務急需者的舉措。還是以新市民為例，新市民由其經濟社會地位所決定，是很需要社會服務支持的脆弱群體。為讓新市民安居樂業并融入本地生活，獅山鎮以多元方式聯動社區、社會組織、企業、學校等社會主體，通過構建聯合平臺以提供服務。如獅山鎮在園區產業服務中心成立后，借助這個平臺，提供了以新市民為主要對象的綜合社會服務。再如，獅山鎮按照“創建熟人社區”三年行動計劃，開展社區“創熟”活動。其中，羅湖社區專門開設了新市民生活適應類服務項目，引導新市民熟悉環境、學粵語、走宗祠與做花燈等，以爭取盡快融入所在社區。在人本導向的諸多社會治理舉措中，直接聯系群眾的社區制度很有特點。在獅山鎮禁毒戒毒治理中，主要通過建構社區“雙聯系”制度來實現，以此彰顯人性化服務的基本內涵。

二是人本導向治理中的“心防”工程建設。獅山鎮“心防”工程建設很具前瞻性。該工程主要通過建立關愛特殊人群的“4+X”（“4”指專業社工、社區民警、居委干部與志愿者）工作方式，即是在建立特殊群體末端服務管理機制的基礎上，疊加心理專業隊伍的介入，并通過完善特殊人群心理健康檔案，促進社區、社工、社會心理團隊的“三社聯動”，增強對矛盾突出、生活失意、心態失衡、行為失常人群及性格偏執人員的發現和干預能力，強化精神障礙患者、戒毒康復人員、刑滿釋放人員、社區矯正對象等特殊人群的管理服務。

與“心防”工程建設一脈相承，獅山鎮早在2017年就成立個案管理服務中心，負責處理與特定群體有關的人際沖突、家暴或虐兒行為以及心理危機事件。迄今為止，中心共承接個案服務141個，結案率超75%。新冠肺炎疫情期間，中心面向社會開展服務活動。從2015年算起，鎮婦聯通過開設“幸福導師”課程，培育青少年心理健康輔導員并讓其從事家庭教育、青少年心理健康知識普及、識別青少年心理問題以及介入服務干預，共培育113名幸福導師，并讓專業服務落地到9個社區和3個學校。獅山鎮總工會、衛生健康部門等通過引入社工機構開展心靈驛站、衛生健康進企業的服務，為22家企業培養30名心靈導師，為35家企業培養35名健康大使。以上所開展的各項工作，對引導疏導社會情緒，變被動為主動干預并將風險防范在未發狀態，體現出獅山社會治理建構中的濃重人本內涵。

（四）“產—城—人”融合與高質量發展的整合機制建構

一是聚力強化黨建引領的核心紐帶功能。經濟強鎮社會治理方式的選擇，往往會在遵循一統體制與有效治理之間尋求平衡［6］。在獅山鎮社會治理模式建構中，以黨建引領為中心的統合性體制機制建設，是讓“碎片化”治理走向整合治理的關鍵。獅山鎮在2020年出臺了推進市域社會治理現代化的試點方案，期望通過強化黨對社會治理的領導，來助推社會治理現代化。事實上，黨建引領在社會治理中所發揮的核心作用，體現在獅山鎮社會治理建構的各個層面。鎮域共有一千多個黨組織和13 000多名黨員。圍繞“誰來推”這一中心議題，獅山鎮堅持把黨建引領貫穿始終，以健全黨組織體系為基礎，以建設黨組織領導下的聯動服務機制為重點，以加強指導監管和保障支撐為抓手，構建黨建引領的獅山格局。

在深入建構黨建引領的社會治理探索上，獅山鎮采取了諸多具體創新形式。（1）構建黨建工作格局。制度化推進黨員評星定級管理，開展“一報到兩認領雙管理”工作，建立起三級黨建網格，其中，鎮建第一級黨建網格有75個，第二級有676個、第三級有1 773個，納入在職黨員3 173名，納入社區公職人員6 065名。（2）黨建引領參與特色社會動員體系的建設。五星社區黨組織通過提供資金開展人居環境微治理活動；聯星社區黨組織通過建立美麗家園巡查隊，開展常態化的環境巡查；石澎環保志愿服務隊通過自主策劃與實施恒常社區巡查，體現黨建引領的核心作用。（3）以黨建引領建構利益表達和議事協商機制，促進社區問題的解決。五星社區搭建線上線下契合的利益表達機制，羅湖社區發起成立樓長議事會，橫崗社區組建村民議事團等。（4）借助黨建引領創建多元社區治理機制。獅城社區建有“小區黨支部+業委會+樓長+物業+社工”的“五方聯動”的協商機制，羅湖社區以“支部建在小區上，小組設在樓棟里”為思路推進小區黨組織全覆蓋，形成關系緊密黨建網格。（5）構建“1+6”產業園區黨組織系統，助推“園區企業黨委—園區社區黨總支部—企業黨組織”架構的形成。該黨建網絡讓產業與人性化服務相結合，體現出黨建機制的支持，特別是讓產業中心承擔公共衛生、安全生產、群團組織以及“一站式”服務，讓紅色紐帶的維系有足夠依靠。（6）黨建引領打造租屋管理服務一體化的工作模式。招大社區通過動員社區經濟社黨委、社區企業、出租屋主、居民骨干、租戶等力量，共同成立出租屋治理聯合會，讓社區管理服務有平臺的支持。

在建構黨建引領社區治理上，塘中社區推行的樓長制很具特色，尤其體現在“一核引領，兩層動員”工作機制中。“一核引領”即社區通過強化黨委的核心地位，把樓長服務與社區黨委的重點工作、中心工作緊密相連，發揮“直聯+網格化+戶聯系”與樓長隊伍等多方聯動的作用。按社區樓長制組建的“黨員樓長志愿服務隊”，在發揮黨員模范作用的同時，還能強化樓長組織的黨建服務影響力。“兩層動員”指塘中社區黨委通過動員黨員和樓長，并由其動員群眾解決社區問題。此外，在社區治理中，還通過樓長賦權并讓其承擔作為社區“觀察員”“戰斗員”“后勤員”“宣傳員”“信息員”和“勸導員”的“六種角色”，讓樓長和黨員帶動更多居民參與社區事務，以完善“多部門+社區黨委+黨員及黨員樓長+社會組織+社區居民”的多元參與機制。這些黨建引領的社區微治理之舉，使黨組織的核心紐帶功能更為凸顯。

二是聚力打造具有核心作用的社會治理整合體制機制。在我國社會治理建構中，黨政體制機制居于“元治理”地位。在獅山鎮產業經濟、城市建設與人的發展中，三者相互促進的一體化關系的建構，很大程度上依賴黨政體制機制的合理構建。與此有關，獅山鎮綜合治理辦公室的成立及運行，實踐中讓鎮域社會治理置于具有明確歸屬的公共權威之下，并在黨政合力支持下獲得并發揮其良好的整合與統領能力。恰恰就是在獅山鎮綜治辦的推動下，區域社會治理進入“一盤棋”的運行格局，尤其體現在產業發展、城市發展和人之發展的良性關系建構中。

三是聚力社會治理基礎體制機制建設。簡政強鎮是鎮制改革的基本路徑［7］。2021年底，在上級黨委與政府推動下，獅山鎮委鎮政府開始推進社會管理處體制機制的創新改革，推出了強化組織領導、調整行政管理模式、優化管理處及工作機構、統籌安排人員、做好財務銜接、加強村居服務聯系六項措施。該改革舉措的關鍵點是，要對鎮轄下四個管理處及所設的綜合辦、綜治辦、公共服務辦、城市更新辦、農業農村辦等機構進行整合，多數機構及人員整合到鎮級機構，通過條塊結合管理方式減少管理層次和環節，形成公共管理與服務新框架。被撤并的原管理處變身為片區工作站，按“就近執法、就近處置、就近服務”原則繼續履行諸如綜合執法、應急管理、市場監管等對工作半徑有較高要求的職能。改革后，鎮級機構可與區域內其他機構及社區居民進行更直接的互動，提供更直接的管理服務。同時，改革中要求完善落實直接聯系制度，職能部門要主動服務與聯系村居，并組織每月督查通報和季度評選。得到進一步完善的社會治理體制機制，拉近了產業、村居委與居民群眾的距離，“產—城—人”之間的社會關系更為密切。

在整合性社會治理的推進中，獅山鎮科技體制機制建構同樣具有重要作用。伴隨產業發展、外來人口急增、商圈樓宇大量興起，居民安全需求提升，獅山鎮傳統社會治理越來越難適應現實的需求，借助科技賦能，如依托快速檢測、大數據、人工智能等構建立體化治理體制機制，就成為提高治理水平的主要手段。在打造安全監管體系方面，獅山以信息化建設為支撐，整合民警、巡防隊員、平安志愿者等安全防控力量，共同打造技術含量更充足的安全監管機制。在社區治理的技術賦能方面，獅山通過智慧城市建設，投入約一億元扶持68個社區建成636個“平安村居”智感安防小區。近年來，獅山以鎮綜治中心為樞紐、以“智網工程”為突破口，以網格為基本單元、以信息系統為支撐，推進集約化的社會建設。如通過智感安防小區建設，構建起終端感知—數據分析—治理聯動的閉環管理系統，以“人防+技防”方式實現社區治理的智能化、專業化和一體化運作。獅山鎮近年啟動的移動執法系統建設，讓執法人員可直接使用移動執法系統開展工作。全鎮1 135家重點企業主要負責人均安裝上“廣東應急一鍵通”移動客戶端，實現了重點企業全覆蓋。科技賦能已成為獅山重構或整合社會治理的新力量。

四、獅山鎮社會治理探索的借鑒意義

經歷了近三十年的快速發展，獅山鎮從大灣區的偏僻鄉村躍升為制造業發達、經濟規模大、治理有序的城區，構建起“產—城—人”融合與高質量發展導向的社會治理模式。關于此，一方面，由于它是在結合區域實際基礎上摸索出來的，自然帶有鮮明地方性特點及地方適用性；但另一方面，由于我國社會結構整體上具有較高的同構性特征，所經歷的工業化、城市化和市場化過程具有貫通性的特點，因而獅山鎮社會治理經驗及創新方式，對其他地區依然有一定的借鑒意義。

（一）獅山鎮社會治理模式分析

一是獅山鎮社會治理模式的建構，是現代社會治理理念培育的過程。獅山鎮社會治理模式的孕育、形成與發展，體現在傳統鄉鎮行政管理向現代社會治理的轉型過程中。獅山鎮是改革開放后，歷經多次行政調整演化而來的社會治理單元。其所在地的過去，是傳統農業為主的鄉村地區，管理上主要施行自上而下的單一化行政管理，以此方式處理鄉村事務，難免存在視野狹窄、手段單一的問題。伴隨城市化、工業化的快速推進，獅山鎮經濟社會結構日益復雜，單一行政管理必然越來越難以適應區域治理要求，并對傳統治理提出挑戰。換言之，隨著獅山鎮社會結構日益朝多元化、異質化方向轉型，其傳統行政管理必然與區域現代治理要求發生沖突，樹立多元治理的現代理念，是區域社會治理行之有效的根本。

二是獅山鎮社會治理模式的建構，是現代治理方式不斷嵌入的過程。與區域治理必須實現治理理念的現代轉型相關，獅山鎮具有地方特點的治理模式建構，同樣體現出由傳統鄉村行政管理向現代社會治理的轉型。由于區域社會治理創新是建立在特定經濟基礎上的，獅山鎮產業經濟特別是制造業的騰飛發展，在給地方社會治理奠定經濟基礎的同時，必然會提出多元化社會力量介入的要求。其背后邏輯是，在產業結構簡單的鄉村集體經濟時期，與小農集體經濟相對應的社會結構同樣簡單同質，單一行政管理基本可以達至社會的有序運行。然而，伴隨區域社會結構趨向分化與復雜化，其社會治理自然需要依賴多元社會力量的參與。

進而言之，現代社會是建立在工商服務業基礎上的復雜社會，只有借助多樣化的社會治理方式，如針對黨組織擁有的政治引領能力、政府擁有的壟斷性行政能力、社區和社會組織擁有的靈活操作能力、市場主體擁有的豐富資金能力、事業單位擁有的特定資源能力、精英骨干擁有的領導能力、普通群眾擁有的執行能力等等，選擇性地采取不同治理路徑，由此匯聚而成的社會治理力量，才能帶來現代社會的有序化治理。獅山鎮社會治理模式的建構，正是聚合與利用各種社會力量踐行社會治理的一種探索。

三是獅山社會治理模式的建構，具有明確的現代目標指向。獅山鎮社會治理模式的建構，體現在“簡單團結”向“復雜團結”社會的轉型中。獅山由普通鄉鎮演化為中等城市，這既是區域系統化的社會變遷，也是社會團結方式的轉型過程。推進基層社會治理的本質，就是要建構多元利益群體共治共享，形成具有可持續發展能力的社會治理共同體。在傳統鄉村社會，社會共同體的團結紐帶是以血緣親緣關系為主，家族組織或類家族組織、家族制或類家族制具有強大的號召力，可以發揮社會團結紐帶的作用。然而，建立在血緣親緣或類血緣親緣關系基礎上的共同體，充其量只是“簡單團結”社會的結構性存在，不具有現代社會的適應能力，因現代社會是建立在龐雜經濟基礎上的復雜社會，凝聚社會團結的紐帶要有廣泛的包容性和吸納力，這樣才有可能把不同社會力量聚合在一起，才能建構出現代社會共同體。依此反觀，獅山鎮社會治理體制機制擺脫了傳統狹隘血緣親緣關系的束縛，在地方性適應過程中彰顯出現代“社會團結”的內涵。可以說，關注多元社會力量的培育、凝聚和發揮作用于“產—城—人”融合與高質量發展，是獅山鎮社會治理最具有價值和發展潛力的關鍵所在。

（二）獅山鎮社會治理探索的借鑒意義

一是現代社會治理需有厚實經濟社會基礎的支持。一個地方社會治理的水平和高度，相當程度上由其經濟社會實力所決定。社會治理效益的呈現主要體現在民生狀況的改善、群眾安居樂業以及日常生活滿意度等方面，這些社會效益的產出往往牽涉大量資金、人力等經濟社會資源的消耗。甚至可以說，只有在具備相應經濟社會資源條件的前提下，才有足夠能力培育多樣化的社會治理主體，也才有足夠能力把多元社會主體的積極性調動起來，并運用到各種集體行動中，也才有足夠能力維系社會治理機制的持續運轉。獅山鎮社會治理探索，就是在良好經濟社會資源作鋪墊的基礎上推進的，社會治理資源投入的逐年增加，恰恰是其取得社會治理顯著成效的重要依據。

在經濟資源的發掘和投入上，獅山鎮政府每年用于政府購買社會服務項目的資金超過千萬元，并主要用在幸福院建設、禁毒戒毒、社區矯正、精神障礙等方面，這些投入帶動和促進了社會服務業的整體發展。事實上，為打好社會治理的經濟基礎，獅山鎮還啟動了社區基金會建設，已建有主要由財政投入的樹本基金，以此統籌全鎮社會服務項目的立項、評估等工作。近五年來，獅山共投入25億元增加公辦學位三萬個，在全鎮中小學推進科技創新和創客教育活動，共投入一千萬元開展小學托管與第二課堂活動。在養老服務上，獅山鎮通過開展社區幸福院建設全覆蓋工作，探索“醫療機構、養老機構、社區、家庭”四位一體、醫養結合養老模式，并有望實現城鄉“十五分鐘衛生服務圈”的建設目標。

在社會治理建構中的社會條件及資源發掘上，獅山鎮同樣給予高度重視。由于社會治理依賴多元主體及資源投入，尤其依賴志愿服務的培育與發展，這在社區樓長制建設中有較充分體現。獅山鎮社區樓長制建設是與社區黨委中心工作相結合而推進的，以此促進黨建與“社區—網格—樓棟”的協同發展。在樓長制推進中，主要抓樓長隊伍建設，將其與社區集體行為、公益激勵等非經濟因素配合推進。近七年來，獅山鎮培育出一批社區樓長，僅塘中社區樓長就從48人發展到204人，實現了18個老舊小區樓長服務全覆蓋；羅湖社區登記在冊樓長由138名發展到300多名，其中黨員樓長超過15%。獅山在圍繞“黨組織、黨員、居民、文化、志愿服務隊伍”打造“五元聯動”社區治理體系中，其發掘與創造社會資源條件的能力值得關注。

二是建構現代社會治理體系離不開核心紐帶力量的打造。從“碎片化”到實現更具整合性社會治理的轉型中，獅山鎮的探索同樣值得借鑒。為持續理順社會治理關系，獅山鎮黨政部門于2019年推動成立了專門負責鎮域社會治理的綜合治理辦公室（簡稱綜治辦），使作為核心紐帶的黨建引領工作得到進一步強化，引導鎮域社會治理走向系統化和一體化，獅山產業園區的社會治理優化過程就是例證。產業園區是獅山社會治理的基本單位，但長期以來管理服務機制不健全，社會治理問題多，如產業服務不足、黨群組織架構不健全、公共設施陳舊或缺失、各種治理關系糾結等。在鎮綜治辦加入運作之后，建立產業園區服務中心完善其管理服務機制，實現了園區社會治理中的整合性功能，更有體制機制的保障。

三是社會治理探索是學習模仿與本土化的共時推進。獅山社會治理模式建構彰顯出學習型治理向本土化治理、城鄉混雜型治理向城鄉融合治理的轉型發展。就前者的轉型發展而言，在獅山鎮迄今已推出的社會治理舉措中，如政府購買社會服務項目、公益創投活動、孵化社會組織、建設社區幸福院、培育推廣志愿服務、啟動律師進村居等，均是學習借鑒外地經驗的結果，但模仿借鑒中都添加了本土化的治理元素。如近年鎮綜治辦主導開展的公益創投活動，是模仿學習與本土化情境相結合的一個典范。綜治辦鑒于當時政府直接出面提供的公益服務不多需要通過引入公益創投，以培育本土公益氛圍與增加鎮域公益服務供給。截止到2021年，鎮政府共舉辦七屆公益創投活動，參與者有社會組織、高校社團、社工機構、義工團體、普通居民等，雖然是借鑒引入的公益服務形式，但該活動的本土色彩濃，有針對本地青年設置的活動，也有針對新市民社會融入而專門設置的服務項目。

獅山鎮社會治理創新，還體現在應對地方問題的本土化建構中。獅山城市化是在鄉村地域基礎上推進的，牽涉很多集體土地非農化及相關利益分配問題，即在社會治理中加入了相當糾結的利益關系，致使問題化解難度大。如鎮域內佛山西站工程的興建，不僅關聯到4個社區13個經濟社的整體拆遷，還關聯到以房屋租金為生并面臨生計轉型的三千多本土居民，關聯到以租屋為主要居住方式的新市民安居問題。由于所牽扯利益關系相當復雜，尋求解決問題的恰當方式自然成為社會治理創新的主要關注點，建構利益相關方的協調機制，是理清這些復雜關系的基本途徑。再如，在鄉村地區向城市社區的轉型中，難免產生集聚的基礎設施維護、占道擺賣等社區問題，為處理好轉型中急劇增加的這些問題，招大社區通過成立居委會層次的綜合管理辦公室，負責處理社區出現的新問題。

五、獅山鎮社會治理探索有待深化的方向

在推進社會改革中，如果“上級驅動”“基層推動”與“主體主動”之間配合良好，改革效果就會有良好呈現［8］，獅山社會治理探索就是因循這一邏輯。在瞄準智造獅山和打造產業高地過程中，獅山鎮宏圖大略相當清晰，如提出要做優做強支柱產業，打造先進裝備制造、新材料和汽車制造業這三個千億級產業集群；培育壯大新產業，搭建制造業與服務業融合發展載體；提升科技創新支撐水平，爭取國家重點實驗室、國家技術創新中心、大科學裝置等落戶獅山；新增建設用地規模以拓展產業空間；出臺優化營商環境十大措施，健全產業園服務中心機制以及搭建企業綜合服務平臺，打造一流營商環境等，這些均給區域社會治理的未來發展以指導。

（一）把握大勢研判社會治理新特征

制造業是獅山最濃重的區域底色，推動制造業轉型升級并在戰略性新興產業上發力，是獅山持續輝煌的基本保障。然而，獅山要從當前以普通制造業為主，向制造業的高端化、智能化以及向現代服務業轉型，就必須關注社會治理的轉型發展，因為無論是制造業的高端化，還是產業發展中的服務業跟進，均離不開傳統產業愈演愈烈的“去勞動化”過程。諸如此類問題如果處理不當，就有可能帶來社會震蕩，且其影響有可能超出既有社會治理所能承擔的范圍。

一是人口有可能持續增加。獅山鎮第四屆人民代表大會審議通過的政府工作報告顯示，獅山實際的常住人口已經超過100萬。從2010年到2020年，獅山人口吸引力大，新增人口十年翻了一番，但高素質人口引進壓力增加。過去五年，義務教育和學前教育新增學位四萬多個，優質教育醫療資源短缺與非均衡布局矛盾有可能更加突出。此外，資源環境約束趨緊，土地開發強度加大，汽車尾氣、餐飲油煙等都可能成為生活環境的主要污染物。

二是市民尤其是新市民的利益關系更趨多元化。隨著城市化發展、經濟轉型與社會結構調整，市民需求趨向多元化。其中，低收入群體對就業、收入、社保等保障性期望提高，高素質高收入人群對宜居環境、生活質量的需求增大。整個社會將更關注公平保障與個人權益，群眾維權意識日益增強，投訴將會集中在噪聲、垃圾、油煙等環保領域。新市民越來越希望在社保、醫療、住房、就學等領域享有與戶籍居民的同等待遇。

三是社會發展活力有待進一步激發。目前大環境下，部分居民創業就業動力不足，大量新興服務業主體需要靠外部引進。公共資源共享不充分，科研裝備、公共服務平臺資源總量和結構難以滿足增長的需求，機關、學校、企業、社區條塊分割、封閉運行，資源共享率較低，社會組織發育水平不高。

四是改革力度、深度、廣度仍顯滯后。政府機構設置、人員管理、放管服改革仍在推進中，存在較大困難。公共服務需進一步創新，大多公共服務主要依靠職能部門提供，影響資金使用率和社會效益的實現。社區與園區資源配置不盡合理，行政資源、服務資源配置仍需打破舊制度的約束，與人口規模、管理便利性和服務半徑仍不匹配。

鑒于以上種種，遵循規律因地制宜，處理好科學發展與有效治理的關系，在社會治理創新中建立相應的配套體制機制，把區域社會服務作為新型產業來做，最大限度把社會風險化解在未然之際。

（二）在保障民生中促進“產—城—人”融合與高質量發展

獅山鎮是廣東乃至全國的制造業重鎮。在原基礎上做強做優制造業是區域發展合乎邏輯的定位。“智造獅山”的提出，表明制造業仍是其未來發展的主題，也表明制造業需要朝數字化與智能化方向轉型。獅山鎮未來城市建設要求會更高，加之現代高端制造業特別是智能產業的發展，更依賴包括留住高端人才在內的系統化發展。無論是產業還是城市發展，歸根結底都會聚焦在人的發展上，因而獅山鎮應堅定不移轉變發展理念，推動從工業邏輯回歸到人本邏輯的發展上，從生產導向轉向綜合協調導向的發展，使區域綜合實力與人民生活品質同時獲得提升。

一是以民生為基本著力點，促進高品質的獅山鎮社會建設。把民生建設作為社會治理的基本著力點，建構產業發展、城市發展與人的發展的良性互動關系，是獅山鎮構建社會治理體系的關鍵。“宜居獅山”是獅山鎮城市發展的主要方向，而城市交通通達性、環境健康性、公共服務設施便捷性均是衡量宜居的重要指標。2018—2022年，獅山投入18億元推進主干路網和道路建設，立體綜合交通體系初步形成，新增綠化面積1.4萬畝，生態系統質量明顯提升。這些宜居城市建設成效為民生取向的未來發展創造了良好條件，利用制造業集聚與服務業發展之間具有較強協同關系的機理，樹立以民生保障為基本的治理理念，是建構高水平社會治理體系的基礎。

二是加大包括新市民融入在內的服務規劃與投入。2018—2022年，獅山鎮在民生領域累計投入90億元，教育投入為60億元、醫療領域投入為18億元、專項群體幫扶津補貼近3億元。前兩項是為新市民社會融入提供政策保障，后兩項是為戶籍困難人群提供生活兜底保障。伴隨著高端制造業戰略實施而對高端人才提出需求、高檔小區興建與高層人才及家庭入住，未來將更多呈現出“利益關系更多元”“更關注生活質量提升”“更關注公平保障”“更注重個人權益”的發展趨勢，要求在社會治理規劃中除保障基本公共服務外，還要增加非基本公共服務的投入，特別要強化如促進新市民社會融入的規劃和投入。

三是發揮社會治理體制機制建設對產業發展的促進作用。獅山鎮要實現產業特別是制造業的可持續發展，構建服務型社會治理體系不可或缺。為此，借助制度化社會服務規劃，推動基層行政組織從自上而下的任務型安排，向自下而上需求型服務轉型。同時，強化地方性社會資本建設，提高企業競爭力。強化制度化機制建設，促進地方社會資本的營造，制訂完善服務高層次人才及其家庭的社會支持政策，建立與完善促進產業工人及其家庭的社區融入機制，讓居民尤其是新市民在享有公平社會服務的同時，積極參與所在城市、社區與企業的社會治理活動，為地方經濟社會發展提供有力支持。

（三）推進社會治理“獅山模式”的深度發展

社會治理“獅山模式”的建構，是社會創新的體現。有研究指出，要在更高起點上達成行政體制與市場機制的良性互動，是區域發展難題［9］，獅山未來社會治理要在更高起點上達成經濟發展、城市發展與人的發展的良性互動，難度更大。目前獅山鎮具有程度不等的初級階段性、模仿性與碎片化特征，未來需要進一步完善社會治理體制機制，通過諸如“聯點成片”和“聯片成體”社會治理的系統創新，才能讓獅山社會治理水平提升到新高度。

一是構建與區域發展相配套的三類社會治理體系。獅山鎮城市化速度快、城中村占比高、城鄉關系復雜、社區類型多樣，堅持城鄉統籌謀劃與融合發展，關注搭建針對城市社區、村改居社區與產業園區的社會治理系統。（1）構建城市社區治理體系。堅持以社區黨組織為核心，以社區社會組織為抓手，發揮多元主體優勢，按組織或群體不同性質及功能，把社區黨支部、物業管理公司、樓長、鄰里中心等聯動起來形成協同合作的社會治理機制。（2）建構村改居社區治理體系。以村改居社區“兩委”為核心，以社區幸福院以及接受委托運營的社工站為設施載體，以社會組織為主力，開展包括特定人群在內的專業服務，動員引導文體類社會組織向公益性組織發展，積極開展面向居民的志愿服務。（3）建構產業園區社會治理體系。以園區產業服務中心為核心，聯動工青婦等群團組織，以職工家服務項目、融愛服務項目以及接受委托的社工機構等為項目載體，開展面向市民尤其是新市民的專業服務，積極開展面向企業與社區的志愿服務活動。

二是加強黨建引領的整合性治理體制機制建設。在獅山社會治理實踐中，無論是在資金、組織主體、技術手段等資源配置與投入上，還是在治理方式與活動統籌上，均需建立或完善可以有效協調不同主體、運作各種資源的體制機制，保證有效治理的實現。為此需建構或完善的工作機制是：（1）政府通過對社區與園區“賦權”，如在事權、人權與財權上推進管理、服務、資源下沉，提升社區與園區的綜合治理能力；（2）推進服務型政府機制的培育，如加大政社合作與政府購買服務的力度，拓展社會協同廣度和深度，推進社會組織、企業志愿組織、社團機構建設，推動全社會力量參與到社會事業中；（3）健全公共服務資源配置機制，如在教育、醫療、居住、社會保障領域通過加強體制機制建設，促進不同群體的共同發展；（4）推動自治、法治、德治的深度融合，健全“三治融合”的社會治理體制。聯動多樣化力量推進以公益創投、社區營造、特色社會動員、微治理、樓長制等治理形式的成長，促進基層社會治理的可持續發展。

（四）持續深化以人民為中心的社會治理實踐

在獅山社會治理實踐中，無論是價值理念強化還是體制機制建設，都必須堅持以人為本的發展宗旨。今后五年，獅山鎮爭取實現地區生產總值年均增長8%、城鄉居民人均可支配收入與經濟增長保持同步，在將經濟發展置于核心地位的同時，也把人的發展、打造“幸福獅山”置于同等重要的地位。

一是進一步突出為了人民與依靠人民的行動原則。建設“幸福獅山”是以人為本發展理念的具體體現。獅山鎮2018—2022年在民生領域的高投入，實際是對人民群眾包括對新市民的回饋。在未來發展中，不僅要在原基礎上加大民生投入，還要逐步加大非基本公共服務的投入力度。與此同時，要聚焦社區持之以恒開展“社區服務提升行動”，樹立“服務無處不在，幸福就在身邊”的服務理念；在城鄉規劃中建立健全社區配套設施，拓展黨群服務中心的公共服務、便民服務與志愿服務功能，促進社區服務在增量、提檔、升級方面的發展，培育社區服務新業態、新模式，充分發揮人民群眾的主體性與創造性。

二是建立應對科技手段引致社會排斥的預防機制。在推進“一網統管”智慧管理平臺建設、深化志愿服務和社會救助服務、促進安全監管升級、完善重大疫情防控救治體系和應急響應機制、推進智感安防小區以及公共視頻監控系統建設等治理舉措中，均要關注技術化、智能化對人特別是對弱勢群體可能帶來的社會排斥；針對社會排斥可能引發的群體問題，建立預防性或彌補性社會機制，促進不同社會群體的和諧發展。

三是完善鎮域社會治理的政策觀測與決策機制。獅山鎮隨著產業經濟、城市建設與人的全面發展的深入推進，隨著民生建設、平安建設等領域財政資源與社會資源的持續增加，即“產—城—人”融合與高質量發展的社會治理探索，也會朝向更全面深入的方向發展，因此在精準測算和科學分析基礎上，建立健全包括基本公共服務和非基本公共服務領域的投入增長、社會管理領域的投入增長等相關社會政策觀測與決策機制，是未來社會治理建構中不可或缺的工作環節。

總之，獅山鎮“產—城—人”融合與高質量發展導向的社會治理探索，是結合獅山鎮地方經濟尤其是制造業發展基礎上的探索，是結合獅山鎮城市發展和以人為本的發展基礎上的探索，是在把握獅山鎮產業發展、城市發展與人之發展的復雜關系及其有機結合基礎上的探索。獅山鎮這一社會治理模式的建構，將會成為其未來創新發展的重要前提條件。進一步深化獅山鎮模式的創新發展，是獅山鎮建構與完善地方性社會治理體系，實現民生效益最大化與社會全面發展的基本路徑。致謝：本文凡未注明出處的數據或資料，均來自作者對獅山鎮的調研，在此特別感謝獅山鎮綜治辦的鄧少華主任、廣州市北達博雅社會服務中心的張琦瑩主任、關冬生理事長。

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作者簡介：藍宇蘊（1964—），女，畬族，江西尋烏人，博士，華南師范大學哲學與社會發展學院教授，研究方向為城中村、社會治理、社會工作等。

黃澤深（1996—），男，畬族，廣東廣州人，研究方向為社會工作、社會治理等。

（責任編輯：馮小衛）