我國城市應急物流配送發展思路研究

劉思琦

關鍵詞：城市；應急物流；物流配送；應急預案；智能化；逆向物流

中圖分類號：U121 文獻標識碼：A 文章編號：2096-7934（2024）05-0022-08

一、引言

自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發事件成災強度大、持續時間長、影響范圍廣，給人民群眾生命和財產造成嚴重危害。2020年2月，習近平總書記明確提出，要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。2022年10月，黨的二十大報告提出，要加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，完善國家應急管理體系，建立大安全大應急框架。城市作為人口、產業高度聚集的地區，在突發事件應急處置中占有重要地位。充分借鑒日本、美國等國家探索積累的有益經驗，對于高質量推動我國城市應急物流配送發展大有裨益。

二、城市應急物流配送的概念內涵和功能特點

（一）概念內涵

目前，學術界對應急物流的概念內涵已基本達成一致，普遍認為應急物流是以提供嚴重自然災害、重大公共衛生事件及公共安全事件等突發性事件所需應急物資為目的，以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的特種物流活動［1］，具有突發性、不確定性、弱經濟性和非常規性的特點［2］。國外學者對應急物流的研究起步較早，卡特（Carter）［3］認為，應急物流是將救災物資按照所需數量、順序、地點與時間送達災區的過程。托馬斯（Thomas）［4］提出了應急物流的生命周期理論，并將應急物流全過程分為部署、維持和重新配置三個階段。佘（Sheu）［5］認為，應急物流的核心內容包括對災區所需物資的預測、應急物流網絡的規劃、應急救援物資的發放、應急物流的跨國合作。2003年的“非典”疫情后，國內學者逐步重視對應急物流的研究。高東椰等［6］認為，應急物流是指各類突發事件中，對物資、人員、資金需求進行緊急保障的一種特殊物流活動，具有突發性、不確定性、弱經濟性和非常規性的特點。王宗喜［7］提出，與一般物流相比，應急物流具有時間緊、任務重、要求高等突出特點，應從概念特點、組織指揮、信息交通保障、法規建設等方面強化對應急物流的研究。姜玉宏等［8］認為，應急物流是以災害損失最小化以及時間效益最大化為最終目的的特殊活動。《物流術語》（GB/T 18354—2006）將應急物流定義為針對可能出現的突發事件已做好預案，并在事件發生時能夠迅速付諸實施的物流活動。

目前針對城市應急物流配送的研究較少，學術界對其概念內涵尚未形成統一認識，既有相關研究主要聚焦城市應急物流配送路徑優化和指標體系構建，鮮有從宏觀視角審視城市范疇下應急物流配送發展的研究。部分學者認為，城市應急物流系統是在政府部門的指揮下，依托城市應急物流體系，由應急救援物資、專業物流人員、物流理論技術等相關要素構成的特殊物流系統［9］。作為應急物流的一個分支，城市應急物流最顯著的特點是依托復雜的城市交通網絡進行物流作業。根據既有相關研究成果，本研究提出，城市應急物流配送是指為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發公共事件，由政府部門主導，以城市為主要服務范疇，追求時間效益最大化和災害損失最小化的特種物流配送活動。

（二）功能特點

城市應急物流配送是將應急物資從城市配送中心經過短途運輸后送達受災群眾或受災企業的過程。從配送物資角度看，城市應急物流配送有三大功能：一是為受災群眾配送生活必需品，滿足其基本生活需要，一般包括飲用水、食物等，根據突發事件類型的不同，還包括應對自然災害的帳篷、應對公共衛生事件的醫療用品等；二是為受災企業配送生產物資，滿足其生產需要，如鋼材、燃油、水泥等；三是將超出災民和受災企業需求的物資、與災民和受災企業需求不匹配的物資、災民和受災企業產生的廢棄物資等，逆向回收至配送中心再作進一步處理。

特點是指目標對象所具有的，區別于比較對象的特殊之處。因此，特點不僅取決于目標對象，也取決于比較對象。例如，與應急物流配送相比，城市應急物流配送的特點在于城市的空間范疇；與城市應急物流相比，其特點在于配送環節的末端送達；與城市物流配送相比，其特點又在于應急所賦予的突發性、不確定性、弱經濟性和非常規性。其中，突發性主要源于突發事件發生的時間、地點等難以準確預知，是否需要在城市范圍內進行應急物流配送取決于突發事件是否發生。例如，地震難以準確預測，一旦發生并對城市造成巨大影響時，則需要迅速將應急物資配送至災民手中。不確定性主要源于突發事件的持續時間、影響范圍、成災強度等因素難以準確估計，導致城市應急物流配送的物資規模、配送范圍等存在不確定性。例如，新冠病毒感染疫情期間，相關城市需要在多大范圍內、多長時間中開展應急物流配送存在較大不確定性，需要視新冠病毒感染疫情發展情況進行綜合研判。弱經濟性主要源于城市應急物流配送在作業過程中更加關注時間價值和社會效益，而非經濟效益。例如，習近平總書記強調，要時刻把人民群眾的生命安全擺在首位。因此，城市應急物流配送的首要目標是為受災群眾提供應急物資以滿足其基本生活需要。非常規性是指城市應急物流配送不同于城市常規物流配送，二者在配送主體、目的、物資、成本、路線、時間等方面具有較大差別。如表1所示。

表1 城市常規物流配送與城市應急物流配送的比較

資料來源：根據相關資料整理。

三、日本、美國等國家的主要舉措

（一）完善配送架構，優化配送策略，明確職責劃分

（1）建立層次化配送架構，保障時效性和有序性。城市作為產業和人口高度聚集的區域，物資需求規模大、種類多，突發事件發生后，城市應急物流配送往往時間緊、任務重，建立層次化的配送架構成為國外典型城市保障災時配送時效性和有序性的重要方式。例如，神戶市建立了“一級分撥中心/縣級儲備點→二級配送中心/市級儲備點/臨時倉庫→避難所”的層次化應急物流配送架構。洛杉磯市則搭建了“縣政府物資暫存區→市政府物資暫存區→災區配送點”的層次化架構，對于小型災害以及大型災害發生后幾個小時內的物資需求，主要由洛杉磯市負責，若超過能力范圍，則可以向州政府、聯邦應急管理署請求支援。

（2）結合突發事件發展階段，針對性制定配送策略。一般而言，突發事件在不同階段的成災強度和影響范圍不同，受災群眾所需應急物資的規模種類和迫切程度也有差異，國外典型城市傾向于結合突發事件發展階段，針對性制定配送策略。如日本神戶市根據突發事件的時間跨度，大致將其劃分為三個階段并采用不同的配送策略。具體而言，第一階段從突發事件發生開始，到市外支援物資送達為止，該階段主要是將本市既有儲備物資迅速配送給受災群眾；第二階段從市外支援物資送達開始，到災情初步緩解為止，該階段主要是將市外支援物資加以分類并配送給災民；第三階段從災情初步緩解開始，到災情徹底結束為止，該階段主要是在保障居民生活必需品供應的同時，滿足受災群眾日趨多樣化的物資需求（如表2所示）。

表2 神戶市在突發事件不同階段采取的配送策略

資料來源：《神戸市災害時物資供給マニュアル》［10］。

（3）明確主體職責劃分，減少組織管理混亂。國外主要城市一般設有應急管理部門，保障應急物資的供給與配送，減少因多頭管理或職能缺失造成的組織管理上的混亂。例如，東京都政府在東京都災害對策本部下設立物資協調組，由相關職能部門、社會團體和物流從業者等組成，共享道路受災情況，確保應急物資順利運輸。神戶市對應急物資的統籌指揮、采購供應、分撥配送、車輛調度、倉儲管理等職責進行了明確的劃分，如表3所示。洛杉磯市的災難管理部門負責應急物資的運輸配送和災情信息的發布，殘疾人部門負責滿足殘疾人的應急物資需求，人力部門負責統籌調度災難服務人員和志愿者，保障災時人力資源供給，若駕駛員數量不足，則會與簽訂過合約且經過認證的司機，以及簽訂過諒解備忘錄的合作伙伴公司對接，保障在崗駕駛員數量。

表3 神戶市應急物流配送人員職責

資料來源：《神戸市災害時物資供給マニュアル》［10］。

（二）重視配送中心布設和配送路線謀劃

（1）打造多層級聯動、多方式協同、固定與移動互補的配送中心。作為直接向受災群眾提供應急物資的重要設施，國外典型城市十分重視應急物流配送中心的布設，呈現多層級聯動、多方式協同、固定與移動互補的布局特點。東京都常設2757個區市町村級配送中心，由于災后短時間內難以完成道路清障，導致長距離物資運輸較難實現，配送中心通常儲備災后2～3天所需的物資。對神戶市而言，陸運配送中心占據主導地位，在緊急運輸道路受災中斷、應急物資需求量巨大的情況下，海運和空運配送中心成為有效補充。例如，在阪神大地震和東日本大地震中，海運成為應急物資配送的有效手段，而直升機是運送醫藥品等輕量物資的重要工具。洛杉磯市常設15個配送中心，劃分為3個等級，其中一級配送中心面積約1.6萬平方米，每天能供給2萬人；二級配送中心面積約0.8萬平方米，每天能供給1萬人；三級配送中心面積約0.4萬平方米，每天能供給0.5萬人。不同于我國將應急物資送至災民家中的模式，洛杉磯市采取災民自行開車至配送中心領取水、冰、即食食品、油布等物資的方式分配應急物資。類似地，紐約市在新冠病毒感染疫情期間依托雜貨店、移動餐車等，建立了眾多固定與移動相結合的免費食物藥品供應點，由有需求的居民自取，為便于居民找到附近的供應點，還制作了相關地圖并每天更新。

（2）前瞻性謀劃配送路線，根據災情及時調整。應急物流配送路線是突發事件中受災群眾的生命線，國外典型城市在選擇配送路線時既考慮城市配送中心/物資儲備點的位置，還結合城市受災情況和道路損毀情況等進行及時調整，以保障配送的時效性。例如，神戶市在全市范圍內謀劃了應急物流配送機動車專用路線和一般路線，供應急物流配送主體選擇使用。洛杉磯市的應急物流配送路線由市運輸局、警察局、消防局共同確定，通過收集整理路況信息，綜合考慮確定可行的配送路線。另外，為避免災后道路擁堵，政府部門通常采取提前申報、車流管控等措施以保障路線的通暢。例如，東京都要求災后緊急通行的車輛必須在災前申報，認證通過則發給“緊急通行車輛事前申報結案證”。洛杉磯市會在災區附近的主要十字路口設立交通管制站進行流量管控，同時會視災情安排道路建設時序或重新開放封閉的通道。

（三）重視政企民協作，持續性提高配送智能化水平

（1）充分發揮物流企業、行業組織、社會團體、志愿者的力量。國外典型城市的政府部門在應急物流配送中主要扮演指揮者、協調者的角色，專業化的物流企業是高效完成配送任務的主力軍，行業協會、社會團體、志愿者等則是有效補充。例如，日本九州市成立“應急物資對策組”，由該市相關職能部門與物流公司組成，政府與物流公司簽訂協議，由其負責應急物資的裝卸和配送。類似地，東京都政府與佐川急便株式會社、日本通運株式會社、東京都卡車協會等簽訂運輸車輛供應協議，由民營物流企業負責應急物資的配送和運力資源的供給，同時政府還與石油聯盟和石油企業簽訂能源燃料供給協定，優先保障應急物流配送車輛的能源需求。紐約市則與全球領先的供應鏈解決方案提供商XPO Logistics簽訂協議，由其負責災時為紐約多達200個避難所分發即食食品、水、非處方藥、毯子、嬰兒配方奶粉等應急物資。德國有非常龐大的專業化應急救援志愿者隊伍，不但彌補了職業應急救援力量的不足，同時為政府節約了大量的人工成本［11］，如德國聯邦技術救援署依靠由志愿者組成的后勤保障隊來提供應急物流配送服務。

（2）應用推進新技術、新設備，不斷提高配送智能化水平。配送智能化不僅能提高配送效率，提高惡劣環境下的作業能力，還能降低突發事件中對配送人員的需求，減少人工配送的風險。因此，推動配送智能化發展成為部分發達國家增強應急物流配送能力的重要方向。早在2018年，日本國土交通省就在長野縣白馬村、福島縣南相馬市、福岡縣福岡市、岡山縣和氣町及琦玉縣秩父市，使用小型無人機進行物資配送實驗，大和運輸株式會社在神奈川縣藤澤市部分配送區間進行搭載行李保管箱的無人駕駛車輛配送試驗。

四、我國城市應急物流配送存在的主要問題

（一）缺乏應急物流配送預案，運行機制尚不完善

目前，我國國家層面和省（區、市）層面的突發公共事件總體預案和專項預案，對應急物流配送多為原則性表述，缺乏實施細則支撐，導致針對性弱、操作性不強。相關部門間銜接不暢，部分地方政府缺乏管理指揮大規模應急物流配送的經驗，導致新冠病毒感染疫情期間出現應急物資供給不斷增加卻得不到及時配送的情況，造成物資閑置浪費。應急物流配送在指揮流程、單位協作、職責分工、動員補償、第三方評估等方面缺乏標準依據［12］。不同物流企業往往各自為政，缺乏有效的溝通協作機制，導致配送車輛、駕駛人員等運力資源無法共享共用、靈活調度。

（二）配送網絡結構性、功能性存在短板

我國城市應急物流配送中心布局尚不完善，主要體現為數量不足、類型單一、分布不均衡等，絕大部分為陸運配送中心，鮮有水運和航空配送中心，港口碼頭、通用機場等基礎設施的作用未充分發揮，與物流企業的倉儲配送設施銜接不強。應急物流配送通道謀劃不足，忽視替代性路線選取，根據受災情況及時調整的能力不強，交通擁堵、道路病害老化、群眾設卡設限等對通道保暢產生較大影響。

（三）信息化、智能化水平不高，先進技術裝備規模化應用不足

盡管相關政府部門、物流企業擁有多樣化的信息平臺，但平臺間缺乏互聯互通、無法信息共享，沒有形成統一的指揮調度和信息交換機制，物資需求信息、配送運力信息、通道路況信息等不對稱，導致突發事件中應急物流指揮調度忙亂低效。由于我國人口紅利巨大，城市應急物流配送基本依賴勞動力，裝備智能化水平普遍不高，在勞動力返崗復工受限的情況下，大批物資無法及時送達。雖然我國無人機、無人車、無人倉等智能化設施設備逐步投入實際應用，但運行的穩定性、場景的多樣性等仍顯不足，距離大規模市場化應用仍有較大差距。

（四）“保安全”與“保暢通”矛盾突出，專業化人才隊伍有待培育壯大

為防控新冠病毒感染疫情，部分社區、小區實施交通管控“一刀切”，擅自攔截斷路、設卡設限，配送車輛和人員無法自由通行出入，導致配送通道不暢、物資運輸受阻。群眾對應急物流配送認識不足，捐贈物資存在未注明種類數量的情況，導致物資接收點工作人員重復拆裝作業。物流企業對應急物流不重視，對從業人員的培訓力度不夠，培訓內容更新不及時，專業化人才不足。新冠病毒感染疫情期間，各地物資馳援武漢等受災城市，受災城市配送業務量激增，加之外地配送人員返崗復工受限，配送運力十分緊缺。

五、推動城市應急物流配送高質量發展的經驗啟示

（一）研究制定配送預案，優化完善運行機制

突發事件類型多樣、成災強度大小不一、所需物資差別明顯，并且隨著時間的推移，災情特點和災民需求也在動態變化。當前，我國城市對應急物流配送的重視程度總體不高，雖然在突發事件應急預案中要求相關部門搭建應急物流配送體系，但缺少相應指導，未明確具體要求。要立足城市發展的現實基礎，針對不同突發事件類型，制定權責劃分清晰、實用性高、指導性強的城市應急物流配送預案。借鑒日本東京、神戶和美國紐約、洛杉磯等城市的經驗，我國也可搭建層次化的配送架構，設置專門機構統籌應急物資調撥分配和配送運力供給保障，指導實際作業，針對災害的不同階段采取差異化的配送策略。例如，災情出現后的24小時內以快速配送本市既有儲備物資為主，第2天至第7天以不定期配送市外支援物資為主，第7天后隨著災情的緩解和控制，逐步擴大配送物資品類，滿足受災群眾日趨豐富的物資需求。同時還需要優化完善監督考評機制，成立監督與審計機構，制定相應的監督管理辦法，對配送作業進行監督，將應急物流配送工作納入績效考核，從配送的時效性、再配送率、送達物資規模等方面建立評價指標體系，對成績突出的單位和個人予以正向激勵，對未完成工作任務的單位和個人進行通報批評，并責其限期整改。

（二）打造布局合理、覆蓋廣泛、抗災性強的配送網絡

高效的應急物流配送離不開布局合理的配送中心和覆蓋廣泛的配送路線。要統籌考慮城市人口規模、產業布局、空間結構等因素，圍繞車站園區、港口碼頭、通用機場等基礎設施，構建布局合理、層級分明、類型多樣的城市應急物流配送中心架構。依托既有城市路網，前瞻性謀劃應急物流配送路線，實現對居民區和產業園區的廣泛覆蓋和有效串接，鼓勵沿線加油站、充電站、加氫站等對配送車輛優先供能。重視替代性路線選取，提高迂回繞行能力，根據突發事件中的道路損毀情況，及時優化調整路線。為避免出現因通道擁堵而阻滯應急物流配送的情況，考慮采取出行審批、車輛限行、管制點設置等方式進行交通管控，同時可通過開設綠色通道、發放通行證等方式，賦予配送車輛優先通行權。此外，為了保障應急物流配送網絡在突發事件中能正常發揮功能作用，需要對配送中心和配送通道進行全生命周期管理，著力提高樞紐通道的抗損毀、抗老化能力，全面增強配送網絡的抗災性。例如，對配送道路進行耐震加固、病害整治、修繕養護，提高車輛超載超限治理力度。以“平時服務，災時應急”為導向，拓展應急物流配送中心的功能，包括設施設備展覽、應急宣傳教育、物資展示交易等，挖掘其在非災時期的使用價值。

（三）持續提高配送信息化和智能化水平

在突發事件中，因通信設施受損而導致災區信息中斷、救災指令傳達不暢的情況較為常見，外界往往難以準確掌握受災群眾數量、所需物資種類和規模、災區路況信息等，這給應急物流配送帶來較大困難。尤其是在應急物資和配送運力有限的情況下，更需要爭取實現供給與需求的精準匹配，減少因信息不對稱造成的物資和運力浪費。要加快推動物聯網、大數據、5G等新一代信息技術的應用，推動配送中心、避難場所等實現衛星通信功能，將配送中心打造成物資需求和供給信息的交換樞紐，及時準確地收集災民需求，根據輕重緩急，迅速、準確地反饋給救災指揮部和捐贈地政府有關部門［13］。建設城市應急物流配送公共信息平臺，推動受災情況、物資需求、物資儲備、配送運力、站點分布、通道路況等信息在相關主體間共享共用。積極架設庫存管理系統，采用自動搬運和揀貨機器人，提高應急物資出入庫效率，避免出現應急物資滯留等情況。加快無人車、無人機、無人船、智能快遞柜等新一代設備的應用，在提高配送效率的同時，降低對駕駛員等人力資源的需求并減少人工作業風險。扶持一批在應急物流配送領域擁有自主知識產權和核心技術的重點企事業單位，加強相關技術研發和設備研制。

（四）不斷增強軍地政企合力，培育壯大專業人才隊伍

在突發事件中，城市政府部門憑借其強大的統籌協調和資源調度能力，扮演指揮官的角色，物流企業依托其專業的設施設備和從業經驗成為配送骨干，生產企業則是保障應急物資供給的“主力軍”。要完善物流企業、生產企業參與突發事件處理應對的資質評定和準入機制，充分發揮各自優勢，積極推進政企合作。例如，與物流企業簽訂配送協議，由其負責應急物資的配送和運力供給；與生產企業簽訂采購協議，由其保障災時應急物資的供給。促進受災地區有條件的商店、超市、批發市場等復商復市，物資生產企業等復工復產，減小應急物流配送壓力。在商店、便利店等無法營業的情況下，可考慮設置移動售貨車和臨時店鋪。此外，軍隊響應速度快、執行能力強，組織嚴密、裝備先進，是突發事件中的“突擊隊”。要積極推進軍隊與地方協作，發揮軍隊在非軍事任務中的戰斗力，為應急物流配送保駕護航。不同于常規物流配送，應急物流配送往往作業條件復雜、配送任務艱巨，對設施設備的性能水平、配送人員的專業素養提出了更高要求。一方面要鼓勵常規物流公司增強應急物流配送能力，另一方面要培育壯大一批專業化的應急物流公司。我國突發事件頻發，在政府財力有限、職業配送力量不足、民間組織專業化程度不高、志愿者參與熱情高漲的條件下，有必要借鑒德國經驗，采用政府主導、社會成員廣泛參與的模式，建立專業化的應急物流配送志愿者隊伍，積極開展相關培訓，提高其作業能力和專業素養。

（五）重視逆向回收，組織配送演練，開展宣傳教育

在城市應急物流配送過程中，一般只重視正向物流，而對逆向物流關注不夠。在新冠病毒感染疫情期間，歐盟委員會指出關于公路貨運的“綠色通道”政策同樣適用于廢棄物品運輸車輛，日本在抗疫方案中也提及廢棄物品運輸對于維護公眾健康的重要性。可見，國外十分重視逆向應急物流配送。事實上，在突發事件中，既需要大量的應急物資快速支援災區，也需要把災區大批廢棄物運送出來。另外，配送過程中容易出現各個受災點應急物資分布不均衡的現象，即當某些受災點的應急物資供不應求時，另外一些受災點的災情已經逐漸得到控制，且應急物資的供給量超過了需求量。這時，可以通過回收、轉運“漸控地區”的過剩救災物資，實現應急物資的優化配置。要周期性開展應急物流配送理論演練、計算機模擬演練和實景操作演練，提高不同主體之間協調配合和現場處置的能力，鍛煉和培養配送隊伍的作業能力，及時發現和解決配送中存在的問題。充分利用廣播、電視、報紙、互聯網、微博以及微信等媒體，廣泛開展宣傳教育，幫助群眾學習掌握應急物流配送的基本知識和技能，提高群眾根據突發事件類別、具體受災情況、災民實際需求等信息，針對性提供支援的意識和能力，避免出現捐贈物資未注明物品類別、數量等關鍵信息，導致應急物資接收點工作人員進行重復拆裝作業的情況。

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Research on the Development Strategy of Urban

Emergency Logistics Distribution in China

LIU Si-qi

（Institute of Comprehensive Transportation， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： The city where population and industry are highly concentrated

is the main battlefield in emergencies.?Promoting the development of urban emergency logistics distribution is of great significance for ensuring the lives and health of people and stabilizing the foundation of economic and social development.?Japan， the United States and other countries have experienced frequent emergencies and have accumulated rich experience in emergency response， such as building hierarchical distribution structures， emphasizing the deployment of distribution centers， and promoting government-enterprise-civilian cooperation.?Currently， there are still many problems in the operational mechanism， network structure， and service quality of emergency logistics distribution in Chinese cities.?In order to create a city emergency logistics distribution system with reasonable layout， powerful functions， and strong support， we should fully draw on the beneficial experiences of developed countries， improve distribution plans， optimize distribution networks， improve intelligentization level， and attach importance to military-civilian cooperation.

Keywords： city; emergency logistics; logistics distribution; emergency plan; intelligent; reverse logistics