《糧食安全保障法》背景下生產者利益保障研究

摘要：糧食生產作為糧食安全保障的源頭至關重要，但更重要的是保護糧食生產者的利益，他們是糧食生產的基礎和關鍵，其利益受到保護與否直接影響著糧食生產的穩定和發展。本文旨在探討《糧食安全保障法》實施背景下如何有效保障生產者的權益，在當前糧食生產過程中生產者仍然面臨缺乏積極性、糧食生產市場體系機制不完善以及各種規范實施欠缺配套措施等諸多挑戰。本文基于此提出了一系列解決方案，以期維護糧食生產者的權益，激勵他們積極參與糧食生產，共同促進糧食安全事業的可持續發展。

關鍵詞：糧食安全 糧食市場 糧食生產者 農業補貼

引 言

為保障糧食有效供給，確保國家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風險能力，《中華人民共和國糧食安全保障法》在經過兩次審議之后于2023年12月29日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，自2024年6月1日起施行。《糧食安全保障法》共11章74條，包括總則、耕地保護、糧食生產、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應急、糧食節約、監督管理、法律責任和附則。該法堅持總體國家安全觀，深入實施國家糧食安全戰略，立足我國國情、糧情，著力構建系統完善的糧食安全保障制度體系。同時堅持問題導向，全方位夯實糧食安全根基，切實提高防范和抵御糧食安全風險能力，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

糧食事關國計民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。習近平總書記指出，只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權。當前我國糧食安全形勢總體較好，糧食連年豐收，庫存充足，市場供應充裕。與此同時，我國糧食需求剛性增長，糧食安全仍面臨耕地總量少、質量總體不高以及儲備機制有待健全等諸多挑戰。制定和完善糧食安全保障法律制度，對于推動解決我國面臨的各種挑戰，保障我國長期穩定發展具有重要意義，其中一個最為重要的方面就是保障和激勵廣大農民穩定發展糧食生產，增加糧食生產者的收入和福利，提高糧食生產者的社會地位和榮譽感。

一、保障糧食生產者利益的必要性

《糧食安全保障法》對于糧食的生產、流通、加工等環節以及節約糧食做出了規定，在這個過程當中，糧食生產是最初始的源頭。糧食生產者利益保護主要是指保護農民和農業生產者在糧食生產和經營過程中的合法權益，確保他們能夠公平、合理地分享糧食生產的利益，提高他們的生產積極性和獲得感。農民種糧能賺錢，糧食生產才能保障。切實保障好糧食生產者的生產利益以及各種權益是非常重要的，如此才能調動糧食生產者的生產積極性，推動整個糧食安全保障流程的進行。保障糧食生產者利益的必要性主要體現在以下幾個方面：

首先，有益于保障糧食供應的穩定性和安全性。糧食生產者是糧食供應鏈的重要環節，也是最初始的環節，保護糧食生產者的權益特別是種糧大戶的生產能力和效益，激發并調動他們的生產積極性，從而提高糧食生產的效率和質量，確保整個糧食供應鏈的穩定性和安全性，從源頭上來把控糧食安全保障問題。

其次，可以提升糧食生產者的信心和投入。糧食生產者在生產過程中面臨著許多不確定因素，如天氣、病蟲害、市場價格波動等。如果這些問題得不到緩解或保障，他們可能會面臨收入不穩定的問題，進而就會降低他們對糧食生產的信心。此外，糧食生產需要大量的資金投入，包括前期的土地耕種和種子，中期的勞動力以及農藥和化肥等，最后的糧食價格往往又與市場等因素有很大關系，導致糧食生產者可能會面臨投入成本高、回報不確定等問題，從而降低他們的投入意愿。如果能從源頭上保障糧食生產者在生產過程中的各項權益，他們將更加愿意投入更多的資源和精力，提高糧食生產的效率和質量，從而保證糧食安全。

再次，有利于促進農村經濟的發展。糧食生產是農村經濟的重要組成部分，保護糧食生產者的權益可以提高他們的生產積極性和投入意愿，進而增加糧食的產量和質量。這將增加農民的就業機會和收入，提高農村居民的生活水平，促進農村經濟的繁榮。

最后，有利于構建和諧的農業生產關系。了解糧食生產者的困難以及真正需求，進一步保護糧食生產者的權益不僅可以促進農民與企業、政府等各方的合作與協調，構建和諧的農業生產關系，實現農業生產的可持續發展。同時也可以增加他們的獲得感，提高生活質量，減少農民的流失和農村地區的貧困現象。

二、當前糧食生產者權益保障之困境

（一）對生產者保障激勵性不足

目前，在糧食安全形勢面臨的諸多挑戰中，糧食生產者的積極性起著較大的作用。在部分地區，糧食生產者人口老齡化嚴重，生產內在動力不足，缺乏行之有效的激勵性政策，主要表現為以下幾個方面：

1. 農業補貼政策力度較小。在糧食生產過程中，作為前期生產投入，農民需要購買種子、化肥、農藥等生產要素，中期還有勞動力投入，以及后期農田維護的支出等。目前現行的糧食補貼政策大多是針對種糧大戶也即大面積種植者，而且必須種植特定的農作物種類才可以獲得補助。例如泉州市的德化縣要種水稻、馬鈴薯、地瓜、玉米等糧食，才能申請到糧食合作社的補助。①以上規定尚不能完全覆蓋到每一個糧食生產者。多數地區補貼力度低，而生產投入高，從而導致部分糧食生產者的收益少、動力不足、積極性不高等問題產生。②有學者認為現行農業補貼政策的利益保護理念，盡管在一定程度上激發了農民的種糧積極性，但這種激勵作用并不能持久。③糧食生產者絕大多數也確實認為農業補貼不足，種糧壓力大，抑制了自己的積極性。

2. 收益保障機制不完善。糧食種植屬于預先投入，由于生產過程中會遇到各種問題，此后的產出并不能預測，糧食市場也受供求以及自然災害等因素的影響，糧食生產者的收益尚不能得到保障。農業保險雖可以一定程度上緩解該問題，但目前我國農業保險屬于探索階段，且大部分農民思想保守、落后，對于糧食保險等接受程度較低，就導致大多數地區關于農業收益保障機制缺失。

3. 農業生產者年齡結構不合理。我國作為農業大國，農村人口占據36%，同時他們也是一批強大的弱勢群體。“三農”問題長期存在于我國社會實踐中。④實現糧食穩定增長，還需要年輕的生產力。隨著社會發展，目前我國農村青壯年勞動力外出就業，農業生產者年齡普遍偏高，其生產活動僅限于滿足家庭生活需求，不僅生產效率低，還嚴重影響農業技術引進。另一方面，部分人認為農民社會地位偏低，不愿意從事農業活動。

（二）糧食生產市場體系機制不完善

糧食市場的規制對充分發揮糧食市場在組織糧食流通、保障糧食市場供應以及穩定市場糧價等方面具有重要的作用，然而現在糧食銷售和市場秩序存在一定的問題，主要表現在以下幾個方面。

一方面，糧食市場建設的政策支持和資金投入缺乏。市場建設涉及到市場準入、監管、信息公開、交易規則等方面，需要政府制定相關政策和法規，同時還要提供市場準入的便利，在該過程中更要加強市場監管和維護交易秩序，通過其他方式及時提供準確的市場信息。可見，政府的相關部門在這個過程中是個不可或缺的角色，同時也起著很大作用。

另一方面，糧食市場管理水平有待加強。糧食市場是一個復雜的市場，存在著大量的市場主體和交易行為。目前，糧食市場監管范圍及力度都不夠完善，我國的《糧食質量安全監管辦法》監管對象主要是針對糧食質量而不涉及到糧食市場交易。在管理過程中，糧食市場信息的不對稱現象嚴重，部分糧食生產者缺乏對于糧食市場的了解，不會對糧食價格進行預測和推算，市場信息的獲取和傳遞渠道不暢，難以及時獲取到準確的市場信息。這導致農產品的價格波動較大，農民的決策風險增加，同時也給市場中的不法分子提供了機會，加劇了市場的不穩定性。

（三）實務操作性不強且缺乏配套措施

1. 缺乏相應的政策支持。《糧食流通管理條例》于2021年4月15日開始施行，《糧食質量安全監管辦法》于2023年10月1日施行，《糧食安全保障法》于2024年6月1日開始施行，除此之外各地也有出臺類似規定以保障糧食安全，由此可以看出，國家對于糧食生產及流通的重視。但當前幾部法律僅是側重于某些個別方面，主要是糧食質量和糧食流通。例如，《糧食安全保障法》在開篇第二條就提出了藏糧于地、藏糧于技、節糧于行等戰略，但在具體的實施細節，特別是政府如何進行政策支持和資金投入規定還不夠明確。如各級政府在農業基礎設施建設、農業科技創新、人才培養等方面的具體資金支持力度和投入規模，還有農業生產者在糧食種植、流通以及儲備等方面的具體優惠政策和補貼標準，以及各項政策和資金的落實機制和監督機制。

2. 缺乏有效的技術創新和市場機制。法律強調要提高糧食生產能力和效率，保障糧食供給穩定和質量安全。當前法律號召政府要給予條件支持科技創新，卻未明確各級政府如何推動農業科技創新，也沒有明確各類主體在參與促進糧食產銷對接和建立糧食價格形成機制等方面的具體規則和激勵機制，特別是各項技術創新和市場機制的運行方式和效果評估方式。

三、保障糧食生產者權益的完善建議

（一）提高糧食生產者積極性

《糧食安全保障法》提出提高糧食生產者積極性，對于突出的糧食生產個人或組織進行表彰。⑤法律不能囊括所有的生產情形，在生產活動中，應該以法律為指導，制定適宜本地區的糧食生產政策。一是糧食價格機制。政府作為“有形的手”，在符合《中國人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》的要求下，可以運用價格調控手段，調動糧食生產者的積極性。二是提高農民生產補貼。作為農業活動主要參加者，糧食生產者前期投入大量成本，政府應給予相關的種糧扶持，穩定糧食生產者的預期收入。同時農業生產補貼款項細化，專款專用，防止農業補貼資金濫用，保證糧食生產者具有充足的糧食生產資金流動。三是積極鼓勵糧食生產者。根據《糧食安全保障法》要求，對糧食生產突出貢獻的個人進行或組織進行獎勵，將糧食生產者收益與積極性掛鉤，一定程度上提高了農民的社會地位，糧食生產者也能通過自身努力得到社會的認可，有利于提高糧食生產者生產積極性。四是完善農業保險。農業保險作為農業領域中重要險種，目的在于分擔風險，應該在日常為農民宣傳相應的知識，讓大家可以正確認識農業保險的作用，從而降低在糧食生產過程中的風險。

（二）加快建設糧食市場體系

首先，可以考慮加強對糧食市場體系建設與發展的規劃和指導。政府可以發揮“有形的手”作用，進一步加強對全國糧食市場體系建設與發展的規劃和指導，按照轉變經濟發展方式的要求，加快推進糧食市場結構優化，防止無序競爭，把建設糧食市場體系作為發展現代糧食流通產業的一項重要工作抓緊抓好。糧食生產應根據當地的種植條件有規劃的進行，也可以考慮與其他法律相銜接，特別是積極發揮《糧食流通管理條例》的作用，兩者銜接更好推動整個生產計劃的發展。

其次，要提升全市市場信息監測能力，完善市場機制。政府應當考慮設置市場準入制度和規則，促進市場競爭的公平性和透明度，在設立門檻后要注意建立健全的市場監測和預警機制，以便及時發現和應對市場風險。同時要加強市場信息的公開和透明，提供及時準確的市場信息。以上措施可以在一定程度上提高生產效率，降低信息不對稱問題。另外，對于市場參與主體也要加強培育和引導，鼓勵農民合作社、農業企業等新型市場主體的發展，提升市場競爭力及市場活力。

最后，要建立健全市場聯動機制，加強政府部門之間的協調合作，形成統一的市場管理體系。糧食市場涉及到多個部門，各個部門之間要建立市場信息共享和交流機制，特別是加強與農業生產、農業科技等相關部門的合作，形成全鏈條的農產品產業體系，如此才能提高市場的穩定性和可持續發展能力。對于政府的市場監管，要加強市場監管力量，特別是要加大對市場違法行為的打擊力度以及市場監管的執法力度和懲罰力度，維護社會秩序和市場秩序。政府還要建立健全市場監管的信息化系統，利用大數據等手段，加強市場信息的收集、分析和共享，提升市場監管的科學性和準確性。

（三）增設并完善相關配套措施

針對以上問題，在實務操作性方面，要制定《糧食安全保障法》的實施細則和標準。雖有《糧食流通管理條例》《糧食質量安全監管辦法》等輔助實施，覆蓋面還是限于質量監管和流通方面，為了提高《糧食安全保障法》的可操作性和可執行性，建議盡快制定該法的實施細則和標準，明確各級政府和相關部門在糧食生產、加工以及儲備等方面的具體職責和工作要求；明確政府相關部門對糧食安全保障工作的主體責任，負責按照國家規定和標準進行糧食生產和管理，保障糧食產量和質量。另一方面是制定《糧食安全保障法》的監督檢查辦法。對比《糧食流通管理條例》和《糧食安全質量監管辦法》的目錄不難發現，該條例的組成部分在結構上比較完整，都包括“監督管理/檢查”和“法律責任”兩個部分。為了提高《糧食安全保障法》的可監督性和可問責性，建議盡快制定該法的監督檢查辦法，明確各級政府和相關部門在糧食安全保障工作的監督檢查內容、方式、頻次、結果等；同時明確糧食安全保障工作的綜合評估和考核內容，如糧食生產能力和效率指標、糧食供給穩定和質量指標、糧食消費合理和節約指標等。

在相關配套措施方面要加大對農業基礎設施建設和農業科技創新的投入和支持。為了提高糧食生產能力和效率，保障糧食供給穩定和質量安全，可以從以下方面進行完善：一是加大對農業基礎設施建設的資金投入和政策扶持。政府可以增加對農業基礎設施建設的財政投入，包括加大資金支持、補貼和貸款等形式，以提高農業生產條件。并建立健全農業基礎設施建設的政策扶持體系，以吸引更多資金和資源投入到農業領域。二是加大對農業科技創新的資金投入和政策扶持。政府可以增加對農業科技創新的資金投入，設立專項資金用于支持農業科技研發和應用，提高農業生產效率和質量。結合《糧食安全保障法》第九條，出臺具體建立激勵機制，對從事農業科技創新的科研機構和個人給予獎勵和補貼，鼓勵他們積極投入到農業科技領域。

最后一定要加強糧食儲備風險防控，建立低收入群體和受災群眾的糧食救濟制度。為了提高糧食供給穩定和質量安全，保障人民群眾基本生活需要，建議結合《糧食流通管理條例》加強監測預警，建立健全糧食市場監測和預警機制，保證及時掌握糧食市場動態和風險情況，提前做好應對準備。同時要建立低收入群體和受災群眾的糧食救濟制度，明確低收入群體和受災群眾的救濟對象和標準，完善救濟機制，根據實際情況或突發事件情況向低收入群體和受災群眾提供免費或優惠政策，確保他們能夠及時獲得幫助。此外，還應當加強對國家和地方各級各類糧食儲備庫的信息公開和透明度，定期或不定期地向社會公眾發布儲備庫的規模、質量等信息，接受社會公眾的監督和反饋。

結 語

在《糧食安全保障法》的指引下，對糧食生產者利益保障進行深入研究具有重要意義。本文通過分析糧食生產者面臨的挑戰和問題，探討了如何在法律框架下加強對其利益的保障。糧食生產者作為糧食安全的源頭和基礎，其利益的保障不僅關乎農業生產的穩定和發展，也直接關系到國家糧食安全的實現。在研究中發現，增強對生產者的激勵措施、建立健全的市場監管機制、加強配套措施支持是保障糧食生產者利益的關鍵。未來，需要進一步完善相關法律，加強政府各個部門的合作，共同營造良好的糧食生產及流通環境，促進糧食生產者的利益得到有效保障。只有在全社會的共同努力下，才能實現糧食生產者利益與國家糧食安全目標的有機統一，推動我國糧食安全事業不斷邁向新的高度。

作者簡介：魏露雅（1998—）女，河南平頂山人，漢族，西安財經大學法學院法學碩士在讀，研究方向為訴訟法方向。

①《關于扶持糧食生產保障糧食安全若干措施的通知》第10條，以高產、優質、綠色新品種為重點，建立水稻、甘薯、馬鈴薯、玉米、大豆、花生等新品種百畝以上展示示范片，每個示范片給予補助3萬元。

②趙晨熙：《健全收益保障機制提高種糧積極性》，載《法治日報》，2023年7月4日。

③楊世建：《完善農業補貼與糧食生產掛鉤機制的法律問題研究》，載《安徽農業科學》，2013年35期。

④薛耀文，宋媚，張朋柱：《中國農民收入水平、受教育程度及其社會地位的實證研究》，載《數理統計與管理》，2007第3期。

⑤《糧食安全保障法》第九條 對在國家糧食安全保障工作中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。