以成都市為例談超大城市糧食安全問題

許鈺莎　趙穎文　呂火明　王森培

摘要：超大城市在糧食生產上具有資源、資金和政策等優勢，也是糧食消費與流通的重要區域，其糧食安全問題具有特殊性、重要性和典型性。成都市作為典型的超大型城市，糧食安全在生產端和消費端呈現產量提升困難、增產穩產主要依靠單產能力提升、產消缺口不斷拉大、食物性消費用糧自給難度大等特征。在人口集聚度不斷提升、資源要素日益緊缺、生態環境壓力增大、消費結構日趨多元等背景下，成都市糧食產業面臨要素支撐、種糧積極性、科技支撐能力、糧食政策績效等短板和卡點。鑒于此，亟需基于成都超大城市特殊優勢，構建差異化發展戰略，嚴守耕地保護紅線、轉變糧食生產方式、強化科技支撐能力、完善糧食支撐政策、優化糧食加工儲運，將成都市打造為引領四川乃至中國南方的糧食產業發展高地。

關鍵詞：超大城市 糧食安全 成都市

截至2022年，我國共有10個超大城市，這些城市是區域人口、經濟和科教中心，其經濟發展和社會穩定是拉動經濟發展和維護全局穩定的重要環節①。隨著工業化和城鎮化向縱深推進，超大城市人口及資源承載壓力日趨加劇，農產品特別是糧食剛性需求日益增長，糧食安全和經濟發展的矛盾不斷凸顯。成都市地處我國大后方，截至2022年，常住人口2126.8萬人，人均GDP達到98149元，是四川省及全國水平的1.45倍和1.15倍，是我國典型的超大城市。同時，成都市擁有成都平原及都江堰精華灌區等獨特優勢，自古就有“天府之國”的美譽，是重要糧源基地。近年來，成都市在農業發展上面臨比其他地區更大的挑戰，農業生產空間不斷收窄、務農收益遠不如務工收益、各類主體傾向種植蔬果等附加值更高的農產品等問題嚴峻，“非農化”“非糧化”現象屢見不鮮，人均糧食占有量與全國相比，差距從2010年的271千克/人擴大到2022年的375千克/人。因此，迫切需要根據成都實際市情、農情，探索超大城市在糧食安全上的可行路徑，為超大城市平衡糧食安全與經濟發展提供有益參考。

一、成都市糧食安全現狀

（一）從生產端看

1. 糧食產量下滑，稻谷為主要作物品類

2010—2015年成都市糧食產量逐年下降，從205.48萬噸下降到177.44萬噸，2016年簡陽市劃歸為成都市后，糧食產量有所提升，在2017年達到歷史最高值231.82萬噸，之后略有波動，2022年糧食產量為226.99萬噸②。從統計數據看，成都市糧食產量雖然呈上升趨勢，但主要是受行政區劃及統計口徑變化影響。2022年成都糧食產量剔除簡陽市后僅為175.11萬噸，較2010年下降了14.78%。作為四川資源稟賦最優的地區，成都糧食產量在四川省的占比從第3位跌至第7位。從品類結構看，成都市稻谷產量最高，占比穩定在五成以上；小麥產量呈下降趨勢，2010—2022年占比從11.99%下降到7.59%；玉米產量不斷抬升，占比從2010年的11.90%上升到2022年的24.57%；豆類及薯類占比相對穩定，豆類占比穩定在4%左右，薯類占比穩定在10%左右。

2. 糧食單產穩步提升，單產水平位居全省前列

2010—2022年，成都市糧食單位面積產量從305.79千克/畝上升到389.64千克/畝③，增長了27.42%，年均增速2.04%，較四川省平均水平高7.61個百分點。分品類看，成都市稻谷單產從420.31千克/畝上升到531.24千克/畝，年均增速1.97%；小麥單產增長速度最快，從178.78千克/畝上升到312.87千克/畝，年均增速達到4.77%；玉米單產從342.49千克/畝上升到374.77千克/畝，年均增速0.75%；豆類是唯一單產水平下降的糧食品類，從172.60千克/畝下降到了151.33千克/畝，年均增速-1.09%；薯類單產從270.75千克/畝上升到289.90千克/畝，年均增速0.57%。

3. 播面對糧食增產產生負向影響，增產依賴單產提升

運用LMDI方法對成都市2010—2022年糧食增產貢獻因素進行分析，借鑒已有研究將糧食增產量分解為播種面積擴大導致的增產量和單產提升導致的增產量之和[1]。鑒于成都市2016年管轄范圍變化，糧食產量及播種面積均發生較大變化，將研究時間劃分為兩個階段，第一階段為2010—2015年，第二階段為2016—2022年。2010—2015年，成都市糧食產量從205.48萬噸下降到177.44萬噸，下降了28.04萬噸，播種面積減少是導致其減產的主要原因。2010—2015年，成都市糧食播種面積從671.96萬畝下降到548.60萬畝，下降了18.37%，播種面積下降導致糧食產量減產38.76萬噸，對糧食增產的貢獻率為-138.25%。同期，糧食單產從305.79千克/畝提升到323.44千克/畝，由此促進糧食產量增產10.72萬噸，對糧食增產貢獻率為38.25%。2016—2022年，成都市糧食產量從230.73萬噸下降到226.99萬噸。其中，糧食播種面積從766.86萬畝下降到582.56萬畝，下降了184.30萬畝，由此導致糧食產量減產62.91萬噸，糧食增產貢獻率為-1680.69%。同期，糧食單位面積產量從300.87千克/畝上升到389.64千克/畝，單產提升引致糧食產量增產59.16萬噸，對糧食增產貢獻率為1580.69%，糧食單產提升彌補了糧食播種面積減小帶來的負向影響，使糧食總產降幅較小。

（二）從消費端看

1. 糧食需求增勢明顯，供需平衡難度增大

成都市作為西南地區唯一的超大城市，對周邊地區虹吸效應明顯，以占全省2.9%的土地面積承載了25.3%的人口，2022年城鎮化率達到79.9%，分別比全國和四川省高出14.7和21.5個百分點。2010—2022年，成都市糧食產量穩定在200萬噸左右，但糧食消費量卻從579.31萬噸上升到877.07萬噸，糧食供需缺口從373.83萬噸上升到650.08萬噸，對外依存度從64.53%上升到74.12%④。目前，成都市糧食自給率僅還不到3成，若折算為土地需求量，相當于對外占用了1668.41萬畝播種面積，是成都市目前糧食播種面積的2.86倍。

2. 糧食需求結構日趨多元化，食物性消費用糧缺口較大

2010—2022年，成都市口糧消費量從179.30萬噸上升到271.49萬噸；飼料用糧量從242.73萬噸上升到367.49萬噸；工業用糧量從134.98萬噸上升到204.36萬噸；種子用糧及糧食損耗量從22.29萬噸上升到33.75萬噸。口糧及飼料用糧兩類食物性消費用糧在消費總量中占比較大，二者占比穩定在70%左右。2022年成都市口糧需求量較當年糧食產量高44.47萬噸，糧食產量已不能滿足口糧需求，糧食安全形勢非常嚴峻[2]。

二、成都市糧食安全的制約因素

（一）優質耕地資源供給趨減，糧食生產面積不斷收窄

耕地是糧食生產的命根子，成都平原正因有沃野千里才造就了“天府之國”，但“大城市帶大農村”的特性使耕地不同形式的“非農化”“非糧化”發展較快。成都市耕地面積從2010年的638.79萬畝下降到2022年的489.99萬畝，減少了23.29%，鄉村人均耕地面積僅為1畝，較四川及全國低1.24畝和2.89畝，人地矛盾突出[3]。2010—2022年，成都市糧食播種面積在四川省的占比從7.23%降至6.01%，糧食播種面積占農作物總播種面積的比重也從56.43%降至52.76%，較四川省及全國平均水平低10.44和16.85個百分點。同時，成都市多年來形成的種植模式對化肥、農藥依賴度較高，由此造成土壤酸化、板結、有機質下降、理化性狀變差和面源污染等諸多問題，優質耕地資源日益緊缺[4]。

（二）種糧主體積極性不高，“誰來種糧”日益凸顯

近年來，“誰來種糧”成為穩定成都市糧食安全亟需解決的重要難題。一是，普通農戶種糧積極性不高。近年來，隨著城鎮化及工業化向縱深推進，務農和種糧收益已無法滿足農戶基本生活需求。2010—2022年，成都農村居民家庭可支配收入從7129元上升到30931元，增加了23802元，但農業收入卻僅從1288元上升到1633元，增加了345元，占可支配收入的比重從18.07%下降到5.28%，農業收入在家庭收入中的占比顯著下降。二是，新型種糧主體抗風險能力弱。2021年成都農業適度規模經營率達到72.3%，各類新型種糧主體已經成為糧食生產的重要力量，但仍面臨土地流轉、資金受限、自然災害、新技術推廣應用、農機具更新換代、烘干倉儲設備不足等困境，部分新型種糧主體還處于艱難發展階段，抗風險能力較弱[5]。三是，糧食生產社會化服務能力有待增強?？傮w而言，成都糧食社會化服務體系還處于發展初期，服務主體能力、服務內容、實施機制、配套政策等還不健全，糧食社會化服務供給環節、質量和區域性失衡現象時有發生[6]。

（三）科技賦能效力不足，尚未形成支撐高產穩產合力

成都市糧食單產與北京、上海、天津、武漢等其他超大城市相比還有一定差距，基礎設施、成果轉化率、生產機械化水平、數字化水平等有待加強。一是，農田基礎設施支撐力仍需提升。截至2022年末，成都已累計建成高標準農田388.77萬畝，占耕地面積的79.34%，建設規模已達到較高水平，但部分地區高標準農田建設田塊不在基本農田范圍內、為獲得資金支持重復建設、有機肥施用不合理、高標準農田“非糧化”等現象時有發生。二是，新品種大面積區域化應用表現不如預期。在實際生產中，成都市稻谷及小麥產量僅為試驗田產量的61%和53%，高產優質品種大面積推廣應用的“最后一公里”難題依然存在，糧食新品種推廣仍以“單技術為主，小面積示范”為主，大田生產到位率不高。三是，糧食生產全程機械化水平還有待提升。2022年成都市機耕率和機播率分別為83.94%和40.73%，主要農作物耕種收綜合機械化水平為82%左右，離全程機械化還有一定距離，播種環節機械化率還未達到50%。

（四）糧食生產效益不高，產業提質增效迫在眉睫

糧食產業與其他經濟作物相比，本就具有弱勢性，在城鎮化和工業化推進過程中，農業與非農業、糧食與經濟作物、務農與務工之間的矛盾日益凸顯。一是，糧食種植比較效益低。近年來，農資、土地和人工成本的不斷攀升，而糧食收購價格變化不明顯，導致成都市種糧效益呈現下降趨勢[7]。2010—2021年間，四川三大糧食畝均生產成本增長了98.00%；凈利潤下降了169.00%。二是，糧食產業附加值長期處于低水平徘徊。2023年成都市已發展適度規模經營主體二千家，但仍缺乏具有產業帶動能力的大型成品糧油龍頭企業，糧食初加工、粗加工產品多，市場競爭力較弱。三是，糧食產業面臨整體性產后損耗。首先，在糧食收割、存放、運輸、加工和市場化等生產環節由于管理不當、方式不佳等問題，導致一定程度的產后損耗。其次，餐飲浪費現象仍然存在，據中國科學院地理科學與資源研究所等機構對北京、上海、成都、拉薩4個城市366家餐館進行的實地調研發現，餐飲業人均食物浪費量為93克/人/餐，浪費率為11.7%。

（五）政策績效仍需提升，未能良好支撐產業高質量發展

現有普惠式糧食補貼方式對糧食生產主體尚未形成激勵調整糧食結構和增加糧食供給的效果，亟待進一步優化。首先，糧食政策在促進種植結構調整方面的作用還不夠。成都市現有糧食補貼主要以生產規模為衡量對象，未能針對不同品種及質量的糧食生產進行差別化支持。如2023年成都市糧食補貼政策僅針對面積進行補貼，對生產品類、品質均未進行限制，其糧食補貼中，水稻及小麥占比分別為41.59%和50.88%，大豆、玉米補貼僅占7.53%。其次，補貼發放與種植面積掛鉤過緊，使種糧收益轉化為地租增加了生產成本。由于現有糧食補貼與種植面積直接掛鉤，使土地承包者對土地價值的認知更加理性，特別是向規模農戶流轉土地時，認識到規模化農戶收益相對較高，普遍會以高于小農戶之間流轉的價格增加土地租金，無形中將部分補貼收益轉化為地租。

三、成都市糧食安全路徑

與北京、上海等其他超大城市不同，成都市中心城區建成面積僅占全市土地面積的10%左右，“大城市帶大農村”特性鮮明，有責任也有能力探索保障超大城市糧食安全的“成都經驗”。對成都市而言，糧食安全戰略并非著眼于在現有水平上的糧食生產規模擴張和生產能力的提升，而是要以豐沃的成都平原和都江堰精華灌區世界級獨特資源優勢為主要依托，實現全市糧食產業體系的全面重構[8]。其核心目標是創建四川乃至中國南方標桿型的“現代化糧食產業高地”，對標國內外糧食產業發展先進水平，全面建成全國領先、引領四川的現代化糧食產業體系。

（一）首要任務：嚴守耕地保護紅線

糧安天下，地為根基。成都市糧食安全的首要任務是要“采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”。一是，確?！傲继锛Z用”。繼續強化耕地用途管制，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線。探索推行“田長制”，形成“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無縫隙”的耕地保護機制，讓每一塊耕地都有“守護人”。二是，強化耕地恢復利用。搶抓農耕時機，扎實做好低效果木騰退和復耕復墾的有序銜接，采取有效措施增加土壤有機質含量，提升土壤肥力。在執行過程中，杜絕“簡單化”“一刀切”“運動式”整改，嚴防脫離實際、違背群眾意愿強行毀樹還田、平塘復耕、開山造田等行為。三是，持續推動基礎設施改造。著力打造“成德眉資”高標準農田示范區和邛崍、大邑整區域推進高標準農田建設示范區，完善農田基礎設施網絡體系，增強防災抗災減災能力，為成都市打造農業生產本底、保障糧食生產安全奠定良好基礎。

（二）基本手段：轉變糧食生產方式

成都市糧食產業發展必須實現從數量增長向質量增效轉變，從單一種植到“種植+科技+倉儲+加工+品牌+市場”全產業鏈拓展。從生產方式來看，一方面要加速推進糧食生產現代化，推動糧食生產向生態化、機械化、數字化、智能化發展。另一方面要引導和支持糧食種植結構調整，提高優質糧食品種比例，兼顧糧食增產和農民增收。從生產主體看，積極培育種糧大戶、家庭農場、合作社、村集體等適度規模種糧主體，大力發展各類社會化服務組織，推動糧食土地規模經營和服務規模經營。加強新型種糧主體帶動小農戶能力，促進小農戶共享現代農業的先進技術、資源和市場。從品牌市場看，集成推廣“稻香杯”“魚鳧杯”獲獎水稻品種、高油高蛋白大豆等優質品種，依托“天府源”公用品牌，帶動各區縣和糧食生產主體創建特色糧食品牌。辦好“農博會”“西博會”等大型展會，持續開展“線上+線下”品牌推介活動，大力推動成都優質糧油品牌營銷。

（三）核心動力：強化科技支撐能力

在耕地不足、農業人口減少、環境約束趨緊等形勢下，成都市耕地及糧食播種面積大幅增長空間有限，糧食產量將更多依靠單產能力提升，而單產能力提升必然需要強化科技支撐能力。要堅定不移走科技賦能之路，打造科創和人才高地，從糧食生產到銷售各個環節均要有科技賦能，如在產前環節，加大優質高產、綠色、高效的突破性品種研發及推廣，帶動大面積均衡增產和品質提升；在生產環節，要運用大數據、物聯網等技術發展智慧農業，加大對農技作業配套的技術支持；在銷售環節，要補齊烘干倉儲、冷鏈保鮮等裝備短板，從總體上推動成都市糧食生產向技術密集型產業轉變。

（四）必要條件：完善糧食支持政策

糧食作為典型的生活品，其供給價格彈性明顯高于需求價格彈性，均衡價格無法僅依靠市場調節力量實現，要注重發揮政府政策對糧食價格的積極引導作用。成都市應在合理確定不同品種糧食補貼標準、完善糧食應急保供體系、提供市場監測預警信息、擴寬多元化供給渠道等方面，發揮精準高效服務、靈活有效調控的作用，調動地方和農戶種積極性。在調動地方積極性上，研究探索支農資金統籌使用辦法，盤活沉淀資金，集中力量解決突出問題，政策制定避免造成土地流轉租金不合理溢價導致的成本增高問題。在調動農戶積極性上，將“降本增效”作為提高農戶種糧積極性的重要突破口，推廣“農業共營制”“保底地租+效益分紅”等經營模式，鼓勵農戶以參與分工形式將土地按保底租金轉讓或入股規模經營者[9]。

（五）有效途徑：優化糧食加工儲運

以成都市為代表的超大在糧食安全體系中需要秉承“你中有我，我中有你”的命運共同體理念，打通食物內外資源，暢通糧食流通渠道。要加強以“產購儲加銷”一體化為基礎的糧食供應鏈建設，完善糧食市場監測預警系統，增強糧食保供穩價調節的前瞻性和主動性，確保在任何時候、任何情況下成都市2000多萬人糧食安全得到保障。從糧食加工看，打造布局合理、結構優化、優質高效、協調發展的糧食加工體系，大力扶持和引導糧食產地加工。從流通體系看，打造市場決定、渠道暢通、高效節約的糧食流通體系，建立市場主導型的糧食價格形成機制。從糧食消費體系看，在生產、加工、收儲、消費等環節采取有力措施制止糧食損耗和浪費，提倡“厲行節約、反對浪費”的社會風尚。

參考文獻：

[1]王倩，張郁，鄒小嬌.基于LMDI的三江平原地區糧食增產影響因素研究[J].中國農業資源與區劃，2020，41（11）：103-109.

[2]張志新，王迪，唐海云.中國糧食安全保障程度：基于糧食消費結構變化的分析[J].消費經濟，2022，38（05）：38-49.

[3]呂火明，趙穎文，劉宗敏等.四川省糧食生產時空演變特征及其影響因素——基于90個糧食生產重點縣視角[J].西南農業學報，2022，35（09）：2220-2228.

[4]趙穎文，許鈺莎，劉宗敏.關于保障四川糧食安全的幾點思考與發展應對[J].糧食問題研究，2022（04）：10-15.

[5]趙穎文，呂火明，劉宗敏.關于推進我國農業適度規模經營的幾點思考[J].農業現代化研究，2017，38（06）：938-945.

[6]呂火明，許鈺莎，劉宗敏.建設新時代更高水平“天府糧倉”：歷史邏輯·理論依據·現實需要·實現路徑[J].農村經濟，2023（06）：11-20.

[7]許鈺莎，趙穎文.四川省糧食自給狀況及發展應對[J].農學學報，2021，11（09）：97-104.

[8]郭曉鳴.打造新時代更高水平“天府糧倉”的思考與建議[N].四川日報，2022-08-08（010）.

[9]羅必良，鐘文晶，謝琳.走向“全域共營制”——從農業經營到鄉村振興的轉型升級[J].農村經濟，2022（01）：1-9.

基金項目：國家成都農業科技中心地方財政專項《成都市建設更高水平“天府糧倉”核心區戰略研究》（編號：NASC2021NR09）；四川省科技計劃項目子課題《農作物及畜禽育種攻關智庫決策服務》（編號：2021YFYZ0028-02）；四川省農業科學院科技成果中試熟化與示范轉化項目《科技賦能視域下打造更高水平“天府糧倉”的路徑與機制研究》（編號：2023ZSSFPC02）。

作者簡介：許鈺莎（1989—），女，四川成都人，碩士，助理研究員。研究方向為農業農村經濟。

通訊作者：趙穎文（1985—），女，江蘇鹽城人，博士，副研究員。研究方向為農業農村經濟。

①根據住建部《2022年城市建設統計年鑒》，城區常住人口超過1000萬人的超大城市共10座，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢、東莞、杭州。

②2016年5月，經國務院批準，資陽市代管的縣級市簡陽市改由成都市代管。

③1畝≈0.067公頃。

④糧食對外依存度=（糧食消費量-糧食產量）/糧食消費量