新時代中國參與全球治理的能力建設研究

章娟

摘 要：世界之變、時代之變、歷史之變對中國參與全球治理的能力提出了新要求。國家參與全球治理的能力是以國家能力為基礎，在全球治理議題領域內實現其參與全球治理目標的能力，主要包括物質能力、制度能力、對外話語和傳播能力、統籌協調和領導能力。黨的十八大以來，中國參與全球治理的能力建設取得了豐富成果，但面臨不同問題，存在不平衡的結構樣態。當前應針對中國參與全球治理的能力現狀，有的放矢地推進中國參與全球治理的能力建設，以服務于中國的全球治理目標。

關鍵詞：國家參與全球治理的能力；物質能力；制度能力；對外話語和傳播能力；統籌協調和領導能力

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2024.02.004

中圖分類號：D61；D25文獻標識碼：A文章編號：1672-9749（2024）02－0026－06

當前，世界之變、時代之變、歷史之變對全球治理和各國國內治理持續形成嚴峻挑戰，國際秩序和全球治理轉型進入關鍵時期。習近平總書記曾明確要求：“要提高我國參與全球治理的能力”^［1］。全球治理已成為當代中國對外戰略的基石和軸心。^［2］黨的二十大報告指出未來五年我國的主要目標任務之一是“中國國際地位和影響進一步提高，在全球治理中發揮更大作用”^［3］。由此可見，加快建設我國參與全球治理的能力已成為新的時代要求。

一、從國家能力到國家參與全球治理的能力

在全球治理的實踐中，國家是起決定性作用的核心行為主體。國家在全球治理中發揮的作用和影響取決于國家參與全球治理的能力。國家參與全球治理的能力是以國家能力為基礎，在全球治理議題領域內實現其參與全球治理目標的能力。

國家能力是國家貫徹實施其目標的能力^［4］，可以分為兩個維度：國家與社會關系維度、國際體系維度。^［5］其中，國際體系維度的國家能力是“國家應對他國競爭與挑戰的能力，可具體分為：維護主權與領土不受侵害的能力；參與創建國際機制的能力；相對他國提升自身力量的能力”^［6］。國家能力是溝通國際體系與國家之間的橋梁^［7］，國家參與全球治理的能力與國家能力密不可分。對于二者關系的理解可以從兩方面進行：

一方面，國家能力是國家參與全球治理能力的基礎。雖然斯考切波強調國家能力在不同政策領域中并不均衡^［8］，但國際體系維度的國家能力總體上取決于國家能力。十七世紀以來的世界歷史表明，國際體系維度的國家能力通常與國家能力呈正相關的關系，國家能力較強的國家，國際體系維度的國家能力也較強，故而其參與全球治理的能力較強或者至少潛在能力較強；而國家能力弱的國家，其國際體系維度的國家能力也較弱，其參與全球治理的能力也處于嚴重不足狀態，他們往往非但不能推進全球治理，反而會制造更多的麻煩。弗朗西斯·福山認為軟弱無能國家和失敗國家屬于國家能力較弱的國家，他們國內治理失效而導致貧困、艾滋病、恐怖主義等問題輸出到國際社會，他們已經成為當今世界許多嚴峻的全球性問題的根源。^［9］

另一方面，國家參與全球治理的能力以國家能力為基礎，但又具有較國家能力而言更為高階的能力要求和特征。國家參與全球治理的能力具有國家能力的相關特質，但又必須適應無政府狀態的國際社會這一基本前提，并與全球治理的價值理念、制度設計、實踐活動相協調，最終既服務于國家治理的需要，又客觀上成為全球治理的有機組成部分。國家能力服務于國家治理，具有國家主義的典型特征；國家參與全球治理的能力雖然本質上仍然是服務國家治理，但其實踐內容客觀上卻超越了國家層面，指涉到人類共同利益的層面，兼具國家主義和全球主義的特征。

可見，國家參與全球治理的能力以國家能力為基礎，但并不從屬于國家能力，而是將國家能力作為其參與全球治理的基礎。國家參與全球治理的能力服務于其全球治理目標或政策主張，國家間能力水平和目標訴求各不相同。

二、國家參與全球治理能力的普遍性源泉

“國家建設的歷史就是在集中構筑這些國家權力的普遍性源泉”^［10］，對構筑國家參與全球治理能力的普遍性源泉進行歸納，是更好地進行國家參與全球治理能力建設的前提。全球治理的議題領域林林總總，但國家參與全球治理的能力要素具有普遍性。正如“任何試圖探索國家實現目標之能力的研究，似乎都必須從一國之領土完整、財政手段以及行政人員供給這幾個基本問題入手”^［11］，而試圖探索國家實現參與全球治理目標之能力的研究也應該嘗試歸納幾個基本點。

國家參與全球治理的能力是國家能力的對外延展，是實現國家對外目標的重要支撐，需要將國家的功能、實力和意志復合交織加以運用。同時，國家參與全球治理的能力主要因應全球治理公共物品的供給和國家全球治理目標的實現，這是研究國家參與全球治理能力組成要素的基本依據。全球治理公共物品一般包括資源形態、物質形態、服務形態、制度形態、文化形態^［12］五種具體形態。依據上述公共物品劃分邏輯及國家參與全球治理的實踐需要，國家參與全球治理的能力可以被分為四類普遍性源泉，即物質能力、制度能力、對外話語及傳播能力、統籌協調和領導能力。

1.物質能力

物質能力是一國物質力量及政府對物質力量汲取調用能力的總和，是國家參與全球治理的基礎能力。物質能力具有靜態和動態兩個維度：靜態維度主要是通過物質性指標而綜合呈現出的國家物質力量或稱國家物質實力，物質性指標包括但不限于：領土面積、能源儲量、GDP、外匯儲備、科技水平、軍事實力等；動態維度則是政府對國內物質力量的汲取和調用能力。靜態維度的物質力量和動態維度的汲取調用能力，二者有機組合形成國家參與全球治理的物質能力。物質能力是國家實現全球治理目標的基礎，物質能力強則國家在全球治理中更可能投入充足的物質力量，供給公共物品的能力更強，在世界舞臺上更容易發揮作用和影響力。

2.制度能力

制度能力是指一國創設、運營和改革全球治理機制的能力，是國家參與全球治理能力的核心能力。國際制度建設是全球治理演進的核心^［13］，全球治理議題中各行為體共同遵守的原則、規范、規則和決策程序構成具體的全球治理機制。國家參與全球治理的制度能力涉及到兩個層面：一是在相關議題領域內創設全球治理機制的能力；二是保障現有機制正常運行和發揮效能，并適時調整和改革機制的能力。制度能力外在表現為一國在世界舞臺上影響及塑造治理議程的能力，直觀地展示著國家參與全球治理的能力。二戰后 “美國建立霸權的方式就是在各個領域建立國際機制，填補英國霸權崩潰造成的真空，從而確立自己的霸權地位和霸權體系”^［14］，這些國際機制大部分成為后來的全球治理體系的主體機制。國家參與全球治理的制度能力對國家參與全球治理的程度和效用有著直接的影響，是國家參與全球治理能力的核心。

3.對外話語和傳播能力

對外話語和傳播能力由國家對外話語能力和傳播能力共同構成，是國家參與全球治理進程中的關鍵能力。國家話語是一種國家傳播現象及信息形態，是一種以傳播國家信息、塑造國家形象提升國家軟實力、解決國際國內問題為目的的國家傳播行為^［15］，國家對外話語體系是國家對外行為中不可或缺的組成部分，話語能力是對外活動能力的重要支撐。對外話語能力和國際傳播能力都是國家文化軟實力的重要組成部分，話語體系是一個國家在國際舞臺上確立話語權的前提和基礎^［16］，傳播能力則是傳播政策主張和擴大價值理念影響力的重要工具。有學者認為話語權是“發聲”的權力，而話語的穿透力、感召力、沖擊力和公信力應稱為“話語力”^［17］。對外話語和傳播能力的因應對象正是話語權和話語力。任何一個國家都有治理世界的理念，在此基礎上形成治理世界的能力。^［18］對外話語和傳播能力建設既涉及構筑對外話語體系，表達理念和價值，爭取話語權；又涉及國際傳播能力建設，加強話語表現力、穿透力和影響力。

4.統籌協調和領導能力

統籌協調和領導能力是國家參與全球治理進程中引導議程、調解斡旋、統籌協調以達成目標的能力，是關乎全局的高階能力。統籌協調和領導能力包括國家在對外活動中的統籌協調能力和集體行動中的領導能力，要求國家有足夠的領導意愿、豐富的溝通協調手段、專業的外事人員團隊、堅定的戰略意志和受歡迎的價值理念。具體而言，統籌協調和領導能力首先有賴于國家是否具有引領全球治理的意愿和意志，并且將其上升為國家戰略。其次，在外交藝術方面，豐富的溝通協調手段、專業的團隊是促成合作的重要手段。最后，則是國家是否能提出受歡迎的價值理念及政策主張，獲得其他參與主體接受并認同。此三方面要求決定了強國和大國具有天然的優勢。世界大國肩負的最為重要、最為核心的國際責任是國際領導，即世界大國能在關切人類和國際體系命運的關鍵、中心問題上發揮領導作用^［19］，他們在全球治理實踐中發揮設置并引領議題，凝聚共識，促進合作，推動公共物品供給等統籌協調和領導作用。隨著多極化進程的發展，區域強國和部分發展中國家也在統籌協調和領導能力方面有著越來越大的增長空間。

國家參與全球治理的物質能力、制度能力、對外話語和傳播能力、統籌協調和領導能力共同構成了國家參與全球治理的能力，四者相輔相成，缺一不可。物質能力是其余三種能力生發的基礎，決定著公共物品提供的限度。制度能力規定國家在全球治理機制中的議程設置權、投票權等，體現其余三種能力在治理實踐中的運用程度和效用。對外話語和傳播能力影響治理實踐的價值取向及政策合力，是輔助其余三種能力運用的重要媒介。統籌協調和領導能力發揮總攬型作用，調控治理實踐的各環節、各主體，需要審時度勢綜合運用其余三種能力以達成目標。四種能力作為國家參與全球治理能力的普遍性源泉，自成系統、有機互動，成為國家在全球治理實踐中達成目標的保障。

三、新時代中國參與全球治理的能力建設成果及不足

黨的十八大以來，中國參與全球治理的能力進入到快速的建設發展時期，并取得了一系列成果，其國際影響力、感召力、塑造力顯著提升。總體來說，較美國等發達國家還有一定差距，但是領先于其他發展中國家^［20］。具體而言，四種能力的發展程度和速度各異，當前面臨的問題也各不相同。

首先，中國參與全球治理的物質能力日益增強，但是尚不能支撐中國的全球治理愿景。近年來，以國民生產總值、科技力、能源開發和利用能力等為代表的物質力量呈現出穩步上升的態勢。以科技力為例，世界知識產權組織發布的《2022年全球創新指數》（GII）顯示，中國科技創新能力在132個經濟體中位列第11位，自2013年起，排名提升了24個位次，是前30名中唯一的中等收入經濟體，在中等偏上收入組中保持第一^［21］。中國提供全球公共物品的能力也在不斷增長，在聯合國維和行動、全球減貧事業、碳排放問題等方面的供給能力日益提升。從1990年至2020年中國先后參加25項聯合國維和行動^［22］。中國2022年分攤并繳清聯合國會費約4.38億美元，占比15.254%，較上年增長3.249%。這些數據展示出中國近年來日益扎實的物質能力。

但是，當前中國的物質能力尚不能匹配參與全球治理的能力愿景。中國當前人均GDP處于世界中等排位水平，在經濟結構、經濟發展的科技含量、公共服務水平等方面與世界先進水平還有較大差距。不平衡不充分的發展問題制約著中國的物質能力，決定了當前中國可以貢獻的物質型公共物品也是相對有限的。中國當前的物質能力與積極參與全球治理體系改革和建設的愿景之間存在一定差距。

其次，中國參與全球治理的制度能力取得新的突破，但仍經驗不足。近年來，通過參與和創設新的全球治理機制及平臺，中國的全球治理制度能力建設取得了一系列開創性、引領性、機制性成果。發起成立亞洲基礎設施投資銀行等國際金融機制；創辦中國國際進口博覽會等多個全球和區域性多邊平臺。此外，中國積極維護和完善現有全球治理機制，落實相關機制中議定的治理項，在能源安全、環保、救災、難民等議題機制方面有著大量的國際交流與合作成果。

在推動全球治理機制改革方面，中國積極推動聯合國、WTO等機構進行機制改革，針對機制運行困境提出解決問題的中國方案。但全球治理機制改革陷入困境是時代性和結構性問題，且受制于美西方霸權護持以及中國在西方所主導的機制內投票權不高、話語權不強等因素，改革步履維艱。此外，中國的全球治理專業人才缺乏，隊伍不強、國際機制創設和運營經驗不夠豐富等具體的制度能力欠缺因素尚未得到根本性改觀。中國在全球治理議程設置和規則制定方面當前還主要限于參與，尚無法發揮引領作用，制度能力不夠強。

再次，中國的對外話語體系構建及國際傳播能力發展迅速，但仍面臨傳播困境。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要加快構建具有鮮明中國特色的戰略傳播體系，中國在對外話語體系構建和傳播能力建設方面取得了顯著成果。對外話語體系方面，中國為世界貢獻了共商共建共享的全球治理觀、人類命運共同體理念、全人類共同價值等觀念類公共物品，為中國參與全球治理的話語體系建設提供了價值指引。國際傳播能力方面，中國從以依托中央電視臺等傳統新聞媒體向外展示和介紹中國的模式，逐漸演變為構建起信息化、系統化、多元化的國際傳播體系，形成了以中央廣播電視總臺、中國國際電視臺（CGTN）、新華社、《中國日報》等黨媒官媒及孔子學院、智庫專家學者、自媒體、網絡大V等多主體協同的立體化、多維度傳播集群。中國話語、中國聲音正在越來越多地被世界聽見，中國在國際輿論場上主動設置議題的能力不斷增強。

當前中國的傳播困境主要集中于兩方面：一是西方強勢話語霸凌和傳播渠道把持。長期以來以美國為代表的西方發達國家以西式價值觀和話語體系凌駕于國際輿論場，BBC、《紐約時報》等媒體長期主導國際輿論和傳播風向，護持西方的話語霸權。美國更是通過《2021年戰略競爭法案》希望在未來5年內的每一財年投入3億美元用來支付給“獨立媒體”和“第三方”民間團體用于反華報道，以打擊“中國的全球影響力”^［23］。二是中國自身尚未構建起系統化的話語體系和傳播能力，時常陷入“有理沒處說、說了也傳不開”的被動境地。我國對外傳播集群中各主體的傳播敘事方式還不能很好的適應于外國受眾，傳播渠道還不夠廣泛，許多優質的中國故事未能成為國際輿論場上的“爆款”。這使得一個現代的、開放的、鮮活的中國在世界民眾面前展示度不夠。

最后，中國的統籌協調和領導能力顯性提升，但面臨排他性競爭。中國是全球治理領域的“后來者”，統籌協調和領導能力的生發時間較短。但盡管如此，近年來特別是黨的十八大以來中國的統籌協調和領導能力有了較為顯性的提升。2023年3月6日至10日，中國成功舉辦了沙伊北京對話，會后發表了中華人民共和國、沙特阿拉伯王國、伊朗伊斯蘭共和國三方聯合聲明，沙伊決定恢復雙方外交關系。沙伊兩國自2016年1月斷交后已保持長達七年的敵對狀態，宗教分歧的時間則更久，但在中國的斡旋和調和下，沙伊雙方邁出了歷史性一步。本次對話被外界稱為“北京和解”，展示出了中國的大國責任和擔當，為長期處于緊張關系或困境中的其他國家和地區帶去了希望和曙光，也體現出中國在全球治理中統籌協調能力的提升。

中國試圖在全球治理中擔當積極的倡議者、支持者和推動者的重要角色，中國積極參與和引領全球治理體系改革和建設的目標明確。但中國統籌協調和領導力的建設，面臨錯綜復雜的環境及強大競爭對手的排他性競爭，亟待進一步突破。在領導全球治理的問題上，美國等西方發達國家具有強排他性，他們以意識形態劃線，構筑小院高墻，打壓中國的領導力提升。

綜上，新時代以來中國參與全球治理的能力增長迅速，全球治理能力建設取得了顯著成果，但四種能力各自面臨不同的問題或困難，四種能力的發展仍呈現不平衡樣態，須有針對性地進行建設。

四、對提升中國參與全球治理能力的幾點建議

世界之變、時代之變、歷史之變對中國參與全球治理的能力提出了新要求。中國參與全球治理的能力建設，既是中國式現代化建設的重要組成部分，也是推動全球治理體系變革的重要助力。當前，應有的放矢的推進，具體可以從以下幾個方面進行。

一是以發展穩步增強物質能力，在國際秩序轉型期盡可能地保障全球公共物品的供給。當前全球治理最大的困境是治理赤字問題，尤其是全球公共物品短缺造成全球治理議題無法有序推進。提高全球公共物品的供給能力是中國作為負責任大國的應有之義，以發展來增強綜合國力是提升中國參與全球治理物質能力的戰略選擇，強大的綜合國力是中國提高全球公共物品供給能力的基礎。

黨的二十大報告指出：“發展是黨執政興國的第一要務。沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國。”^［24］當前應著力推動高質量發展，推進科技自立自強，努力為高質量的供給全球公共物品做好物質準備，助推中國的物質能力實現質的飛躍，為實現治理目標夯實物質基礎。

二是積極探索引領全球治理機制改革和創新，重點建設制度能力。當前的全球治理機制存在機制封閉化、規則碎片化等突出問題，全球治理體系與變化發展了的國際形勢不適應不協調，尤其是新興國家的力量增長并未帶來治理體系格局和治理秩序的隨之調整。對此，應積極探索全球治理機制的改革路徑，努力增強全球治理機制的代表性和包容性，破除“西方治理”的單一治理模式，為中國參與全球治理的制度能力提升掃除障礙。

在積極推動全球治理機制改革的具體路徑方面，中國可以針對不同的治理領域提供與之相匹配的改革意見，并明確中國可以為改革而提供相應資源，與相關國家共同探索具有可操作性的優化方案和實施路徑。中國要更加積極主動地參與全球規則的制定，打破機制封閉化困境。不僅要參加相關國際公約和經貿規則的制定，還要主動參與全球軟規則的制定，如重要全球議程和議題的確立等。^［25］對于一些故意制造改革困境的國家或行為體，則要靈活應對，既要堅決斗爭，又不放棄爭取合作的可能。要保持戰略定力，堅守全球治理價值主張，努力推進機制改革，盤活現有機制的存量。

創設新的全球治理機制是中國提升參與全球治理的制度能力的另一關鍵路徑。在第二個百年新征程上，中國應繼續積極主動地與相關國家一道創設更多符合時代發展需要、符合世界人民期待的機制，擴大機制的增量。中國參與全球治理的制度能力的提升，需要在全球治理領域積極主動的發揮引領和推動作用，于變局中開新局，打造全球治理機制改革和創新的新局面，從根本上改變世界格局變化而全球治理體系不隨之調整的局面。

三是塑造多元化的全球治理話語體系，花大力氣提升國際傳播能力。當前全球治理話語體系基本以西方話語體系為主，新興經濟體和發展中國家在全球治理體系中話語權較弱。突破當前單一話語體系的關鍵著力點之一就是塑造多元化的全球治理話語體系。全球治理的本質特征之一是治理主體的多元化，多元的主體理應有多元化的聲音。在國際秩序和全球治理體系的轉型過程中，鼓勵和支持各類行為體提出旨在解決全球問題的新型治理理念、理論及方案等，并努力擴大發展中國家的投票權，破除“一家說了算”“少數人說了算”的一元話語獨霸現象，讓更多不同的聲音出現在全球治理領域，讓更多不同的行為主體能夠表達自己的觀點和價值主張，實現全球治理議題由各國人民商量著辦。

黨的十八大以來，中國不斷致力于開展提升話語權、塑造多元化話語體系的全球治理實踐，這既是中國提升對外話語能力的關鍵路徑，也是國際秩序和全球治理體系轉型的客觀需要。當前，面對國際輿論格局依然是西強我弱的局面，一方面要聯合廣大發展中國家和新興市場國家抵制西式話語霸權，另一方面要花大力氣構建中國話語體系，用中國理論闡明中國的全球治理主張和價值理念。同時，利用好民間力量，鼓勵自媒體和有影響力的公眾人物在海外媒體發聲，鼓勵更多優秀UP主更高質量地傳播中華優秀文化。統籌內外、雙管齊下、多主體共建，既改善全球治理話語體系西方獨霸的環境，又嘗試破除我們時常處于的“有理沒處說、說了也傳不開”的被動境地，解決“失語就要挨罵”等問題，努力塑造可信、可愛、可敬的中國形象。

四是在解決全球性問題的集體行動中，以及在地區熱點問題的斡旋和調和中，中國應努力提高統籌協調和領導能力，繼續做好全球治理體系中有擔當的、負責任的大國。國際秩序的調整和變革帶來的沖擊和破壞力越大，中國在國際事務中就越需要旗幟鮮明地堅守和捍衛中國的治理主張和價值理念，并勇于擔當、篤定踐行。無論是烏克蘭危機，還是巴以沖突，這些攪動國際局勢和地區形勢的不安全和不穩定因素需要有國家來幫助各方調和矛盾、締造和平。而這正是中國未來大有可為的領域，這既與中華民族一貫崇尚以和為貴，信奉和合共生理念相符合，同時也與新時代中國高舉和平、發展、合作、共贏旗幟，積極維護世界和平和促進共同發展的理念相符合。因此，中國未來應繼續努力對此類問題進行協調和斡旋，既可以提高中國的統籌協調能力，又能為緩和沖突和調和矛盾貢獻中國力量。

此外，對于領導力建設這個問題，政策界和學界雖有一些不同意見。但習近平總書記曾指出：“大國要有大國的樣子，要展現更多責任擔當”^［26］，既然中國有信心也有決心為推動全球治理體系改革和建設貢獻自己的力量，那么就應該堅定地探索如何帶領全球治理走出困境。這就需要中國聚焦統籌協調和領導力的建設問題，“沒有一個全球性的倫理道德準則，在全球友鄰里關系中就會在多種多樣的生活中出現矛盾和緊張；沒有堅強的領導，即使最精心設計的機構和戰略，也終歸難以實現”。^［27］一方面，中國需要擴大影響力和號召力，為引領全球治理體系改革做好思想準備；另一方面，積極并堅定的擔當起領導全球治理體系改革和完善的責任，呼吁世界人民與我們一道推動全球治理體系改革，共建人類命運共同體。

結 語

中國參與全球治理的能力體現中國的國家能力和國家治理能力，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的二十大報告擘畫了到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的藍圖。全面推進中國參與全球治理的能力建設，是實現這一宏偉藍圖的重要保障。一個具有強大全球治理能力的中國，是實現中華民族偉大復興的應有之義，也是助力國際秩序和全球治理體系轉型的強大支撐力量。

同時，我們必須清醒的認識到進一步提升中國參與全球治理的物質能力、制度能力、對外話語及傳播能力、統籌協調和領導能力面臨的難度空前。全球治理體系已經進入到深刻重塑的關鍵階段，習近平總書記指出：“全球治理體系的走向，關乎各國特別是新興市場國家和發展中國家發展空間”。^［28］中國發展空間的獲得，不能指望西方發達國家拱手相讓，而要靠努力提升參與全球治理的能力，并與廣大發展中國家攜手爭取更廣闊的發展空間。當今世界正經歷百年未有之大變局，中國應不斷提升參與全球治理的能力，在全球治理中發揮更大作用。

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［責任編輯：邢煒真］