基于文本挖掘技術(shù)視角下的國家作價出資（入股）土地使用權(quán)政策分析

摘要：本文運用文本挖掘技術(shù)對我國1992～2021年有關(guān)國家作價出資（入股）的相關(guān)政策文本進行量化分析，找到國家作價出資（入股）政策在不同階段、不同部門的重點和聯(lián)系，從而更好把握國家作價出資（入股）土地使用權(quán)今后的方向，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議，以期幫助國家相關(guān)部門更好地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，保護全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地政策；文本挖掘；作價出資

DOI：10.12433/zgkjtz.20241305

一、國家作價出資（入股）政策研究回顧

原國土資源部土地利用管理司王衛(wèi)真就國有土地使用權(quán)作價出資（入股）的兩種方式作了區(qū)分：一是改制國有企業(yè)存量劃撥土地資產(chǎn)的處置方式，二是通過作價出資（入股）方式向土地一級市場提供新增建設(shè)用地。喻建華等人將國家作價出資（入股）政策歷程分為三個階段，并結(jié)合我國各地區(qū)具體實踐，提出國家作價出資（入股）范圍應(yīng)該擴大至部分特殊經(jīng)營性項目。岳曉武認(rèn)為作價出資（入股）的土地使用權(quán)應(yīng)由市、縣人民政府自然資源主管部門設(shè)定，相應(yīng)的權(quán)能應(yīng)與出讓土地使用權(quán)保持一致，但是目前相關(guān)規(guī)范仍停留在部門規(guī)章層面，作價出資（入股）土地使用權(quán)尚未真正實現(xiàn)物權(quán)法定。張學(xué)會認(rèn)為在作價出資（入股）土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理的前提下，作價出資（入股）土地使用權(quán)在發(fā)生轉(zhuǎn)讓行為后，不需要補繳出讓金。

還有的學(xué)者從其他專業(yè)領(lǐng)域研究作價出資（入股），如趙團結(jié)等人探討了PPP項目作價出資（入股）實踐中的難點，如上位法缺失、政府融資平臺轉(zhuǎn)型、財稅體制制約等。丁智國認(rèn)為土地作價出資使用范圍可以擴大至軌道交通領(lǐng)域，以降低軌道交通企業(yè)投入成本，支持其可持續(xù)性地提供公共產(chǎn)品。周敏則是從軌道交通企業(yè)的角度，闡明了作價出資（入股）土地使用權(quán)后不僅會造成國有資產(chǎn)的管理壓力，也加大了企業(yè)本身的資金管理壓力，認(rèn)為將作價出資（入股）用于軌道交通領(lǐng)域的相關(guān)決策工作還需要進行多方論證。

二、作價出資（入股）政策文本的量化分析

（一）研究工具的選取

KH-coder3能快速分析具有零散特征的文本信息，并且支持中文類文本挖掘，只要對文本進行編碼，就能進行詞頻分析、共線分析和相關(guān)分析等操作，從而掌握各要素之間的關(guān)系。

（二）數(shù)據(jù)及變量的選取

本研究基于“北大法寶”政策數(shù)據(jù)庫、國務(wù)院和各部委官方網(wǎng)站等，最終選取1992～2021年間的30份相關(guān)政策和法律文件。根據(jù)其共性特征，分為概念萌生、有償使用、內(nèi)涵擴大和規(guī)范約束四個發(fā)展階段。同時提取文件中的單詞、階段、部門作為主要的研究變量。

（三）研究過程

1.政策文本預(yù)處理

將收集好的政策text格式文件導(dǎo)入Excel之中，并按照正文、階段和部門對xlsx文件內(nèi)容進行編碼，形成預(yù)處理文件。再將其導(dǎo)入KH-coder3中，同時增加必備詞和停用詞，去粗取精，提升分析的準(zhǔn)確度。

2.共線網(wǎng)絡(luò)分析

本研究選擇部門和階段為外部變量，分別研究部門與單詞之間的關(guān)聯(lián)，以及階段與單詞之間的聯(lián)系。

圖1展示了發(fā)文單位和單詞的關(guān)聯(lián)，矩形為發(fā)文單位，分別為國務(wù)院、住建部、國資委、市場監(jiān)督管理總局、原國土資源部和改革后的自然資源部。

圖1" "單詞－變量（部門）共線網(wǎng)絡(luò)分析

從圖1不難看出，國務(wù)院層面更強調(diào)制度、社會、服務(wù)等事項，是從宏觀層面理順政府與市場之間的關(guān)系。而本研究將原國土資源部和自然資源部門確立為兩個單獨變量，以反映改革前后變化。前者更傾向行政手段解決存量土地問題，而后者更關(guān)注資源對產(chǎn)業(yè)的支撐問題。國資委更關(guān)注改革、產(chǎn)權(quán)、公司、所有制等問題。而企業(yè)將國務(wù)院、國土和國資委聯(lián)系起來，證明要解決好土地資產(chǎn)處置問題，必須了解企業(yè)現(xiàn)實需求，理解現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展方向。供應(yīng)將自然資源部和住建部聯(lián)系起來，說明公共住房的供給需要土地要素的保障。

單詞和階段外部變量的共線分析表明，第一階段關(guān)注土地使用權(quán)、管理、作價等事項。第二階段關(guān)注行政職權(quán)內(nèi)容，如批準(zhǔn)、方案、登記等事項。第三階段更加多元，出現(xiàn)了如社會、服務(wù)、改革、完善等事項。第四階段更強調(diào)規(guī)則，出現(xiàn)了如審查、法律、制訂、標(biāo)準(zhǔn)等事項。

3.相關(guān)分析

相關(guān)分析是對被提取單詞與外部變量所構(gòu)建的多維列聯(lián)表進行分析，目的是分析這些外部變量的用詞差異性。在KH-coder3中還可以執(zhí)行多重相關(guān)分析，以同時分析被提取單詞與多個外部變量之間的關(guān)系。

從圖2中可知，“作價”“權(quán)利”“國土”“土地”“登記”等詞與原國土資源部門是高度相關(guān)的，而“國有”“建設(shè)用地”“用地”“用途”“資產(chǎn)”“供應(yīng)”與改革后的自然資源部門是高度相關(guān)的，“公司”“改革”“建設(shè)”“自然”“產(chǎn)權(quán)”“制度”“法律”等詞與國務(wù)院是高度相關(guān)的。

圖2" "單詞－變量（部門）相關(guān)分析

單詞階段變量的相關(guān)分析則體現(xiàn)了階段性差異。一、二階段的差異性小，均表明土地配置的行政性。第三階段的高頻詞有“社會”“養(yǎng)老”“公共”“文化”“農(nóng)墾”等，所涉領(lǐng)域更廣泛。第四階段的高頻詞有“產(chǎn)業(yè)”“供應(yīng)”“市場”“審查”等，更加側(cè)重產(chǎn)業(yè)保障、市場化配置和政策規(guī)制。

若同時分析部門與階段變量，可得：第一階段、第二階段和原國土資源部與現(xiàn)自然資源部具有高度相關(guān)，主要單詞為“處置”“作價”“土地”“批準(zhǔn)”“劃撥”“出讓”等。第三階段、第四階段和國務(wù)院、國資委具有高度相關(guān)，主要單詞為“市場”“服務(wù)”“產(chǎn)業(yè)”“改革”“供應(yīng)”等，說明了政策的階段性變化特點，即由行政導(dǎo)向向市場導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

三、研究結(jié)論

部門變量影響著土地利用的傾向性，階段變量則反映了不同時期政府的影響力，其政策特點可總結(jié)如表1。

表1" "國家作價出資（入股）土地使用權(quán)政策階段特點

政策階段 主要特點 代表政策

概念萌生階段（1994—1998） 配合《中華人民共和國公司法》的實施，加快推進我國市場經(jīng)濟制度的確立和建設(shè)。作價出資（入股）政策從強制推行再到逐步完善，有利于減少當(dāng)時國企改革阻力 《股份制試點企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》

有償使用階段（1998—2008） 完善作價出資的價格體系，并以不動產(chǎn)登記作為物權(quán)登記保證，確立其有償使用屬性，但這一階段的政策仍服務(wù)于國有企業(yè)改制，政府仍然是土地資產(chǎn)配置的主要手段 《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》《企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置審批意見（試行）》《土地估價報告?zhèn)浒皋k法（試行）》《土地登記辦法》

內(nèi)涵擴大階段（2008—2018） 一是處置存量劃撥用地的類型有所擴大，二是逐漸成為新增國有建設(shè)用地的供應(yīng)方式之一。隨著改革的深化，作價出資（入股）逐漸由封閉式國企改制走向服務(wù)公眾、開放式合作的道路，其適用范圍在不斷擴大，權(quán)能體系也在不斷完善 《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見》《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》

規(guī)范約束階段（2018年至今） 這一階段更加重視市場在資源要素配置過程中的決定性作用，更加注重公平競爭的原則 《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《公平競爭審查制度實施細則》

同時，這些特點也意味著作價出資的四項轉(zhuǎn)變：第一，客體的轉(zhuǎn)變，由存量劃撥土地資產(chǎn)向增量國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)變；第二，目的轉(zhuǎn)變，由服務(wù)國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)向滿足公共利益、培育新型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變；第三，主體的轉(zhuǎn)變，由國企存量資產(chǎn)改制方案省級批準(zhǔn)向新增供地由市縣級政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變；第四，配置方式的轉(zhuǎn)變，由單向式的政府行政審批向?qū)で蠖嘣拈_放市場合作轉(zhuǎn)變。

四、政策建議

一是分類明確，按照行業(yè)的公益性質(zhì)，明確作價出資的準(zhǔn)入條件或用地保障程序。既要防止任意擴大作價出資（入股）政策的范圍，降低對土地市場的沖擊，也要保障公共服務(wù)的正常供應(yīng)，彌補市場失靈。二是建議編制《國有土地使用權(quán)作價出資（入股）暫行條例》，明確執(zhí)行流程、出資人權(quán)限，增強規(guī)范性，降低隨意性。三是將審批權(quán)限放寬至市、縣級相關(guān)單位，提升存量利用效率，改善增量的適應(yīng)性。四是建立考核評估機制，根據(jù)對地上產(chǎn)出、能耗、稅費等指標(biāo)考核，確定土地資產(chǎn)未來的有償使用條件與方式，促進土地資源的利用最優(yōu)化。

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作者簡介：徐嘉祺（1994），男，回族，湖北武漢人，中國人民大學(xué)土地資源管理碩士，研究員，主要研究方向為土地經(jīng)濟、自然資源開發(fā)綜合利用等。