商洛市應急廣播長效運行機制思考

鞏文超 許華卿 肖曉

應急廣播體系是國家社會治理的重要基礎設施，是打通應急信息發布“最后一公里”、實現精準動員的重要渠道，對于最大限度預防和減少突發事件發生及其造成的危害，保障人民群眾生命財產安全具有重要意義?；诖耍覀儼选皯睆V播體系建設調研”作為調研課題。本次調研采取“四不兩直”方式進行，深入基層開展實地調研，通過與干部群眾和管理人員交流、召開座談會等形式，詳細了解縣區、鎮辦平臺運行情況和在線率，以及村（社區）、景區等終端使用情況，明確應急廣播建設使用現狀和對策。

一、商洛市應急廣播體系建設過程及現狀

商洛市位于陜西東南部，秦嶺南麓，屬于“八山一水一分田”的土石山區，是我國南北氣候過渡帶。新世紀以來，發生過數次暴雨災害以及由此引發的重大自然災害。對商洛而言，防災減災和應急救援任務較重。

（一）建設過程

2018年，國家廣電總局、財政部聯合發文，在深度貧困縣實施應急廣播體系建設工程。2019年、2020年國家與省上共下達3512萬元支持商洛縣級應急廣播體系建設。項目下達后，市、縣區文旅局邀請國家廣電總局科學研究院進行項目設計，委托政府采購中心組織招標采購，聘請北京中廣電工程監理有限公司進行項目全程監理。陜西廣電網絡傳媒（集團）股份有限公司為中標單位，按期完成縣區、鎮辦和村（社區）平臺、分平臺及終端設備的安裝和調試。其中，丹鳳、商南、山陽、鎮安、柞水五個縣委托市局在市政府采購中心主持下統一招標采購，2020年12底前完成建設任務；商州區、洛南縣由縣區文旅局在縣區政府采購中心主持下招標采購，2021年1月底完成建設任務。

工程建設完成后，各縣區文旅局參照《廣播電影電視工程建設項目竣工驗收工作規程》逐鎮逐村進行驗收，形成初驗報告，對存在問題整改到位后提請市局驗收。市局成立驗收組，根據國家應急廣播標準體系中的有關規范、項目招標方案、合同內容以及省局對招標技術文件批復中的有關要求，通過現場檢查、入戶詢問、查閱臺賬資料等方式進行驗收。2021年，在國家廣電總局科學研究院組織的測試中，各縣區應急廣播平臺顯示設備上線率均達到90%以上，其中上線率最高的商南縣達到98%。商洛在全省率先完成應急廣播體系全覆蓋。

（二）覆蓋情況

1951年，商洛建首個收音站。1999年，新建1000個村廣播室。2008年，完成農村中央廣播電視節目覆蓋建設任務。2010年以來，國家投資4400多萬元先后對商州松道山、洛南兌山、丹鳳鳳冠山、商南青山、山陽饅頭山、鎮安忠良寨、柞水東坡梁等七座高山無線轉播臺設施進行完善，修建公路、機房和職工宿舍，新建和維修鐵塔，更換調頻廣播發射機，使七縣區城區及周邊鎮村能收聽到24套中央數字及中央和省市縣臺4套調頻廣播節目。2017年，國家與省上給予扶貧資金936萬元，完成洛南、丹鳳、商南、山陽、鎮安、柞水縣廣播電視臺制播能力提升改造工程，基本實現采、編、播高清化制作和播出。目前，全市有市縣級廣播電視臺（站）8個、調頻廣播電視臺（站）8個，無線地面數字電視轉播臺7個。截至2022年底，廣播、電視人口綜合覆蓋率分別達98.81%和99.71%。

信號傳輸覆蓋網以現有廣播電視信號傳輸覆蓋網絡為基礎，由調頻、地面數字電視等多種類型的發射臺站、節目傳送站點、信號傳輸干線、運營商有線IP網絡組成，建立了通達鎮辦、村（社區）和部分景區的應急廣播大喇叭傳輸覆蓋系統，形成全面綜合信號覆蓋網絡。終端信號接收模式采用有線雙向網絡和無線調頻相結合的方式綜合覆蓋，有以下幾種終端部署形式：一是升級原有“百縣萬村”大喇叭系統和設備。二是在每個鄉鎮辦人口密集地區部署多模音柱1套，在每個行政村采用1套多模收擴機帶2個50W大喇叭加2套多模音柱的方式。三是洛南縣在太白岔村探索應急廣播“戶戶響”試點，實現消息播發覆蓋范圍從自然村到戶的延伸。四是柞水縣牛背梁景區探索建設太陽能應急廣播無線系統。五是鎮安縣探索應急廣播系統與雪亮工程相結合，實現“音箱+社會監控”模式。六是在廣播電視接收終端增加北斗定位廣播電視戶戶通和八木天線設備，具備了接收衛星和高山臺通過調頻廣播及無線地面數字廣播播發預警信息的功能。

應急廣播系統分縣、鎮辦、村（社區）三級，主要以縣為基本運行單位，實現了縣級應急廣播平臺與融媒體中心（廣播電視臺）、調頻發射臺、地面無線數字電視發射臺、有線電視設備的對接，實現了對98個鎮辦分平臺、1265個行政村（社區）、7234個應急廣播終端（大喇叭）的聯動互通、播出內容可管可控目標。同時預留新媒體應急發布通道，以及與公共廣播、戶外大屏等系統的對接接口，為形成省市縣鄉村統籌規劃、統一標準、分級負責、上下貫通、安全可靠、精準高效的應急廣播體系打下了基礎。

（三）發揮作用情況

應急廣播體系建成后，能夠發揮“戰時應急、平時服務”的作用，成為基層指揮應急搶險和廣播宣傳的輿論工具。

1.在疫情防控中發揮重要作用。2020年1月26日，我局依據市政府關于啟動突發公共衛生事件l級應急響應的決定，緊急通知各縣區迅速組織村級應急廣播實時發布疫情信息，廣泛宣傳防控知識，有效消除群眾恐慌情緒，在形成群防群治的強大合力中發揮了重要作用。調研中普遍反映，應急廣播面對突發疫情可快速反應，提高了基層疫情防控效率，家門口的喇叭、音柱及時傳達給被新興互聯網技術“邊緣化”的老年人等群體，很大程度上改善了疫情防控宣傳服務在行政村的滯后情況。商洛的做法得到了時任陜西省委常委、宣傳部部長牛一兵的充分肯定。

2.在防災救災中發揮重要作用。應急廣播具有覆蓋面廣、方便快捷等優勢，在加強災害預警、發布權威信息、協調救援指揮、災后重建、社會穩定、心理疏導等方面有著不可替代的作用。2021年7月23日，洛南縣發生特大暴雨，多個鄉鎮受災、道路被損壞、房屋被沖垮，洛南縣利用應急廣播播報氣象預報信息和洪水、泥石流避險常識，引導災區群眾向安置點轉移，最大化減少了財產損失和人員傷亡。特別是石門鎮留題村、太白岔村屬重災區，災情前采取不間斷地廣播預警宣傳，使廣大群眾第一時間知曉了政府部署，沿河道群眾在大暴雨到來前及時撤離到了安全位置。

3.基層宣傳思想文化陣地作用。應急廣播是黨的基層宣傳思想文化重要陣地，因其點多面廣且大都在農村，符合商洛特點，在第一時間把黨的聲音傳到千家萬戶、豐富群眾精神文化生活等方面發揮了重要作用。調研反映，“大喇叭”節目是應急廣播的重要節目內容，對于有效傳播中央和省上聲音以及各地區新聞、加強理論宣傳等方面作出了努力。各縣區結合自身實際，不斷加強應急廣播內容建設，在新聞報道、政策宣傳、普法教育、鄉村振興、基層社會治理、精神文明建設中發揮了積極作用。山陽縣累計播放相關內容1.3萬條，丹鳳縣累計播放1.8萬條，洛南等縣播發紓解民困、提升民智、“三農”熱點，解讀“三農”政策，推廣致富經驗、惠農信息，解決就業、銷售滯銷農產品等信息。

二、管理使用中存在的問題

我市應急廣播體系初步建成，因建成時間較短，在運行維護中還存在不少亟待解決的突出問題。

（一）終端“在線率”不夠穩定

終端“在線率”是衡量應急廣播終端是否正常工作的關鍵指標，也是應急廣播發揮作用的關鍵因素。通過線上查看和實地調研發現，各縣區終端在線率大都在80%左右，最高在87%，低的在60%以下。主要原因有：一是因終端“大喇叭”安裝在戶外易受天氣影響被損壞，造成部分終端設備運行不正常；也存在4G卡欠費、太陽能蓄電池老化等問題，造成終端不在線。二是因需要保持24小時開機，運行時間過長出現死機或運行緩慢等故障。三是終端設備布點變更未恢復。如G345國道鎮安界河至鐵廠公路改建工程造成有的村終端不在線，商州區江山村因辦公室改建降低了發射天線高度，造成移民搬遷點終端接收不到信號。四是由于“擾民”等原因存在人為破壞終端設備問題。五是管理方面存在漏洞。如村（社區）大都難以落實專人專職負責，缺少懂技術的工作人員，有的村工作人員誤插拔電源插頭或為節約電費有意拔掉電源，導致設備離線。

（二）部分終端布點不太合理

在鎮辦按照人口密集地區部署多模音柱和大喇叭設備的要求進行點位部署，在行政村接收終端大都安裝在村委會或組長家房頂上，未充分考慮到每個點位周邊的實際情況，有的存在“近的嫌太吵，遠的聽不到”的“缺位”現象，有的存在“想聽的聽不到，不想聽的嫌擾民”的“錯位”問題。主要有以下幾類：一是城鄉群眾的需求存在差異，根據人口密度布點，城鎮居民反映擾民的多，有的村則反映終端不夠的問題。二是山區地貌造成自然村和村民居住比較分散，大都與終端布點隔溝隔梁，造成“近的嫌太吵，遠的聽不到”的問題。三是有的移民搬遷小區的接收終端設備安裝在住戶陽臺外，離村民家太近出現擾民情況。四是有的終端布置離學校很近，影響學生上學和休息。五是受眾需求存在差異。中青年人信息來源渠道多，對應急廣播內容需求不大，認為是“擾民”；居住在深山中的老年人則認為應急廣播是陪伴和信息來源，有的老年人因耳背嫌廣播聲音太小。六是有的沒有充分考慮地域特點，對災害易發地區布點相對較少。

（三）節目內容供給和受眾需求有差距

調研發現，群眾普遍反映對黨和國家的時事新聞、法律政策、突發事件和脫貧致富信息能及時了解，也豐富了群眾的精神文化生活。但因為受眾差異性較大，內容供給的“最大公約數”較難把握，防汛、防火、宣傳、預警、應急救災等信息受眾認可度高，有些時事新聞內容存在“過時”問題，有的理論宣講內容缺少老百姓喜聞樂聽的形式。調研反映，廣播內容照本宣科的強“灌輸”多，缺少針對農村留守兒童和老人居多這“一老一小”受眾的廣播節目，廣大群眾迫切需求的鄉村振興、惠民政策、市場動態、務工信息、農技知識等內容有效性不足。

（四）運行維護資金短缺

我們調研發現，應急廣播系統的網絡使用費、電費、維修維護費等資金是一個突出問題，導致一些損壞的設備無法及時維修，有的縣區廣電網絡公司維修人員因為自己墊付路費等不愿意去維修，設備運行維護困難較多，無法保證應急廣播服務的良性發展。

（五）管理方面存在的問題

目前，除商州區外，各縣均以縣政府辦文件出臺了《應急廣播系統管理辦法（試行）》。普遍成立了縣區應急廣播管理工作領導小組，指定了鎮辦、村（社區）管理人員。但調研發現，管理方面主要問題是各部門、各層級權責不夠明確，沒有形成相對穩定和行之有效的體制機制。

從市級層面看。沒有全市統一的應急廣播系統調動控制平臺；氣象、資源、衛健、防汛減災、森林防火等提供預警消息源的部門沒有實現信息資源的有效整合和共享。調研發現，提供預警消息源的部門在部分鎮辦、村（社區）安裝的終端大喇叭2-8個不等，不僅造成公共資源的重復設置及浪費，而且給基層特別是給村（社區）的使用管理帶來麻煩。

從縣區層面看?？h區文旅局行使應急廣播行政管理職能，而鄉村廣播和應急廣播的節目制作播放在縣區融媒體中心（縣廣播電視臺），播放器和日常運行維護在縣區廣電網絡公司，形成了“局、臺、網”三駕馬車共拉應急廣播的局面，協調存在困難。

從鎮辦層面看。有的鎮辦主要領導反映應急廣播在手機上沒法操作，使用起來不方便，存在“想用的人不會用、不能用”的問題。大部分鄉鎮很難配備專職管理人員，基本是身兼多個崗位，且缺乏專業技能。

從村（社區）層面看。調研發現，存在問題表現為：一是終端沒有專人管理，有的反映建成之初配備的設備管理員頻繁變動，隨著時間推移，有的廣播設備無人管理，個別村的設備成了擺設，出現無人會操作、長期斷電無人管、插板甚至UPS電源丟失等現象。二是對兼職管理人員的培訓少，很多管理人員不會日常操作和設備維護。三是應急廣播的使用主要以縣為單位、縣級層面為主導，鎮辦特別是村（社區）使用的主動性不夠。

三、切實發揮應急廣播作用的路徑

商洛市應急廣播經過四年多的建設運營，已經解決了“有沒有”的問題，下一步應圍繞解決“好不好”的問題，進一步落實好國家和省市相關規定，使應急廣播切實發揮好作用。

（一）加強頂層設計和體制機制建設

建議國家和省上出臺應急廣播整體規劃，做好頂層設計，明確應急廣播使用和運維主體，安排預算資金，制定相應的法律法規。自上而下建立部門協作的應急系統網絡，明確各層級、各部門職責，增強全過程監督。建議建立廣電部門建設運維、應急管理部門應用的應急廣播協作分工機制，會同本地資源、水務、氣象、地震等部門，按照突發事件類別、影響范圍、應對措施、發布內容和渠道等，制定本行政區域應急信息發布制度，實現分類型、分級別、分區域、分群體的有效精準傳播。出臺制度規定，協調好氣象、應急、林業、衛健、水務、資源、地震等預警消息源，統一由各融媒體中心（廣播電視臺）的應急廣播平臺發布。建議將應急廣播長效后續服務納入政府公共文化服務購買目錄，列入公共基礎設施建設項目，保障良性發展。

（二）探索多種播出體系和模式

按照戰時應急、平時服務的要求，整合城鄉公共設施資源開展應急廣播服務。鼓勵各地結合應急管理工作特點、信息發布需求、地理人文環境等，創新運行模式，促進信息共享，培育新應用場景。建議將有線廣播、無線調頻廣播和5G結合起來，在行政村級設立無人值守工作站，部分條件好的村、鎮實現“戶戶通”“戶戶響”，做到科學選址，既充分發揮廣播覆蓋廣的功能，又做到不擾民，更能用有限的投資實現應急廣播快、廣、用等功能。

（三）加強內容生產供給側改革

建議以農村受眾特別是以“一老一小”留守人員為主，加強內容生產的供給側改革。一方面，加大播放“三農”節目比重，更好地服務新農村建設、農民生活、農技知識、天氣預報、安全管理、文化教育等方面，讓應急廣播成為農民了解政策法規的“信息站”、密切干群關系的“連心橋”、傳播黨“好聲音”的“擴音器”；另一方面，根據各類人群所處的不同地域空間特點，制定精細化信息發布策略，提供有針對性的應急信息指導，提高信息推送精度，使農村應急廣播真正成為“政府的嘴、鄉村干部的腿、農民朋友的知心人”。建議探索建設適合城市環境的應急廣播體系，特別是提供適合城鎮、社區受眾的內容，拓展信息服務方向，提高內容供給質量。

（四）加強隊伍建設和業務培訓

將應急廣播作為基層黨組織和村委會建設內容，納入對組織和個人的考核之中，打通預警信息發布“最后一公里”，更好服務黨委和政府工作大局，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。建立終端系統管理隊伍特別是村（社區）管理隊伍，明確兼職管理人員權限和職責任務，加強操作技能演練，提高基層工作人員的操作使用能力。發揮廣電、應急管理部門的教育培訓資源優勢，組建應急廣播專家庫，加強對鎮村級應急廣播管理員培訓，建立簡便易行的設備維護操作流程和日常維護規則，提高應急廣播管理整體水平。

（商洛市文化旅游廣電局調研組組長：鞏文超；副組長：許華卿張飛產；成員：胡周煥郭華肖曉王小衛胡鷥田）

[責任編輯：武典]