商洛市應急廣播長效運行機制思考

鞏文超 許華卿 肖曉

應急廣播體系是國家社會治理的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是打通應急信息發(fā)布“最后一公里”、實現(xiàn)精準動員的重要渠道，對于最大限度預防和減少突發(fā)事件發(fā)生及其造成的危害，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全具有重要意義?；诖?，我們把“應急廣播體系建設(shè)調(diào)研”作為調(diào)研課題。本次調(diào)研采取“四不兩直”方式進行，深入基層開展實地調(diào)研，通過與干部群眾和管理人員交流、召開座談會等形式，詳細了解縣區(qū)、鎮(zhèn)辦平臺運行情況和在線率，以及村（社區(qū)）、景區(qū)等終端使用情況，明確應急廣播建設(shè)使用現(xiàn)狀和對策。

一、商洛市應急廣播體系建設(shè)過程及現(xiàn)狀

商洛市位于陜西東南部，秦嶺南麓，屬于“八山一水一分田”的土石山區(qū)，是我國南北氣候過渡帶。新世紀以來，發(fā)生過數(shù)次暴雨災害以及由此引發(fā)的重大自然災害。對商洛而言，防災減災和應急救援任務較重。

（一）建設(shè)過程

2018年，國家廣電總局、財政部聯(lián)合發(fā)文，在深度貧困縣實施應急廣播體系建設(shè)工程。2019年、2020年國家與省上共下達3512萬元支持商洛縣級應急廣播體系建設(shè)。項目下達后，市、縣區(qū)文旅局邀請國家廣電總局科學研究院進行項目設(shè)計，委托政府采購中心組織招標采購，聘請北京中廣電工程監(jiān)理有限公司進行項目全程監(jiān)理。陜西廣電網(wǎng)絡(luò)傳媒（集團）股份有限公司為中標單位，按期完成縣區(qū)、鎮(zhèn)辦和村（社區(qū)）平臺、分平臺及終端設(shè)備的安裝和調(diào)試。其中，丹鳳、商南、山陽、鎮(zhèn)安、柞水五個縣委托市局在市政府采購中心主持下統(tǒng)一招標采購，2020年12底前完成建設(shè)任務；商州區(qū)、洛南縣由縣區(qū)文旅局在縣區(qū)政府采購中心主持下招標采購，2021年1月底完成建設(shè)任務。

工程建設(shè)完成后，各縣區(qū)文旅局參照《廣播電影電視工程建設(shè)項目竣工驗收工作規(guī)程》逐鎮(zhèn)逐村進行驗收，形成初驗報告，對存在問題整改到位后提請市局驗收。市局成立驗收組，根據(jù)國家應急廣播標準體系中的有關(guān)規(guī)范、項目招標方案、合同內(nèi)容以及省局對招標技術(shù)文件批復中的有關(guān)要求，通過現(xiàn)場檢查、入戶詢問、查閱臺賬資料等方式進行驗收。2021年，在國家廣電總局科學研究院組織的測試中，各縣區(qū)應急廣播平臺顯示設(shè)備上線率均達到90%以上，其中上線率最高的商南縣達到98%。商洛在全省率先完成應急廣播體系全覆蓋。

（二）覆蓋情況

1951年，商洛建首個收音站。1999年，新建1000個村廣播室。2008年，完成農(nóng)村中央廣播電視節(jié)目覆蓋建設(shè)任務。2010年以來，國家投資4400多萬元先后對商州松道山、洛南兌山、丹鳳鳳冠山、商南青山、山陽饅頭山、鎮(zhèn)安忠良寨、柞水東坡梁等七座高山無線轉(zhuǎn)播臺設(shè)施進行完善，修建公路、機房和職工宿舍，新建和維修鐵塔，更換調(diào)頻廣播發(fā)射機，使七縣區(qū)城區(qū)及周邊鎮(zhèn)村能收聽到24套中央數(shù)字及中央和省市縣臺4套調(diào)頻廣播節(jié)目。2017年，國家與省上給予扶貧資金936萬元，完成洛南、丹鳳、商南、山陽、鎮(zhèn)安、柞水縣廣播電視臺制播能力提升改造工程，基本實現(xiàn)采、編、播高清化制作和播出。目前，全市有市縣級廣播電視臺（站）8個、調(diào)頻廣播電視臺（站）8個，無線地面數(shù)字電視轉(zhuǎn)播臺7個。截至2022年底，廣播、電視人口綜合覆蓋率分別達98.81%和99.71%。

信號傳輸覆蓋網(wǎng)以現(xiàn)有廣播電視信號傳輸覆蓋網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，由調(diào)頻、地面數(shù)字電視等多種類型的發(fā)射臺站、節(jié)目傳送站點、信號傳輸干線、運營商有線IP網(wǎng)絡(luò)組成，建立了通達鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）和部分景區(qū)的應急廣播大喇叭傳輸覆蓋系統(tǒng)，形成全面綜合信號覆蓋網(wǎng)絡(luò)。終端信號接收模式采用有線雙向網(wǎng)絡(luò)和無線調(diào)頻相結(jié)合的方式綜合覆蓋，有以下幾種終端部署形式：一是升級原有“百縣萬村”大喇叭系統(tǒng)和設(shè)備。二是在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦人口密集地區(qū)部署多模音柱1套，在每個行政村采用1套多模收擴機帶2個50W大喇叭加2套多模音柱的方式。三是洛南縣在太白岔村探索應急廣播“戶戶響”試點，實現(xiàn)消息播發(fā)覆蓋范圍從自然村到戶的延伸。四是柞水縣牛背梁景區(qū)探索建設(shè)太陽能應急廣播無線系統(tǒng)。五是鎮(zhèn)安縣探索應急廣播系統(tǒng)與雪亮工程相結(jié)合，實現(xiàn)“音箱+社會監(jiān)控”模式。六是在廣播電視接收終端增加北斗定位廣播電視戶戶通和八木天線設(shè)備，具備了接收衛(wèi)星和高山臺通過調(diào)頻廣播及無線地面數(shù)字廣播播發(fā)預警信息的功能。

應急廣播系統(tǒng)分縣、鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）三級，主要以縣為基本運行單位，實現(xiàn)了縣級應急廣播平臺與融媒體中心（廣播電視臺）、調(diào)頻發(fā)射臺、地面無線數(shù)字電視發(fā)射臺、有線電視設(shè)備的對接，實現(xiàn)了對98個鎮(zhèn)辦分平臺、1265個行政村（社區(qū)）、7234個應急廣播終端（大喇叭）的聯(lián)動互通、播出內(nèi)容可管可控目標。同時預留新媒體應急發(fā)布通道，以及與公共廣播、戶外大屏等系統(tǒng)的對接接口，為形成省市縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、分級負責、上下貫通、安全可靠、精準高效的應急廣播體系打下了基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮作用情況

應急廣播體系建成后，能夠發(fā)揮“戰(zhàn)時應急、平時服務”的作用，成為基層指揮應急搶險和廣播宣傳的輿論工具。

1.在疫情防控中發(fā)揮重要作用。2020年1月26日，我局依據(jù)市政府關(guān)于啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件l級應急響應的決定，緊急通知各縣區(qū)迅速組織村級應急廣播實時發(fā)布疫情信息，廣泛宣傳防控知識，有效消除群眾恐慌情緒，在形成群防群治的強大合力中發(fā)揮了重要作用。調(diào)研中普遍反映，應急廣播面對突發(fā)疫情可快速反應，提高了基層疫情防控效率，家門口的喇叭、音柱及時傳達給被新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)“邊緣化”的老年人等群體，很大程度上改善了疫情防控宣傳服務在行政村的滯后情況。商洛的做法得到了時任陜西省委常委、宣傳部部長牛一兵的充分肯定。

2.在防災救災中發(fā)揮重要作用。應急廣播具有覆蓋面廣、方便快捷等優(yōu)勢，在加強災害預警、發(fā)布權(quán)威信息、協(xié)調(diào)救援指揮、災后重建、社會穩(wěn)定、心理疏導等方面有著不可替代的作用。2021年7月23日，洛南縣發(fā)生特大暴雨，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災、道路被損壞、房屋被沖垮，洛南縣利用應急廣播播報氣象預報信息和洪水、泥石流避險常識，引導災區(qū)群眾向安置點轉(zhuǎn)移，最大化減少了財產(chǎn)損失和人員傷亡。特別是石門鎮(zhèn)留題村、太白岔村屬重災區(qū)，災情前采取不間斷地廣播預警宣傳，使廣大群眾第一時間知曉了政府部署，沿河道群眾在大暴雨到來前及時撤離到了安全位置。

3.基層宣傳思想文化陣地作用。應急廣播是黨的基層宣傳思想文化重要陣地，因其點多面廣且大都在農(nóng)村，符合商洛特點，在第一時間把黨的聲音傳到千家萬戶、豐富群眾精神文化生活等方面發(fā)揮了重要作用。調(diào)研反映，“大喇叭”節(jié)目是應急廣播的重要節(jié)目內(nèi)容，對于有效傳播中央和省上聲音以及各地區(qū)新聞、加強理論宣傳等方面作出了努力。各縣區(qū)結(jié)合自身實際，不斷加強應急廣播內(nèi)容建設(shè)，在新聞報道、政策宣傳、普法教育、鄉(xiāng)村振興、基層社會治理、精神文明建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。山陽縣累計播放相關(guān)內(nèi)容1.3萬條，丹鳳縣累計播放1.8萬條，洛南等縣播發(fā)紓解民困、提升民智、“三農(nóng)”熱點，解讀“三農(nóng)”政策，推廣致富經(jīng)驗、惠農(nóng)信息，解決就業(yè)、銷售滯銷農(nóng)產(chǎn)品等信息。

二、管理使用中存在的問題

我市應急廣播體系初步建成，因建成時間較短，在運行維護中還存在不少亟待解決的突出問題。

（一）終端“在線率”不夠穩(wěn)定

終端“在線率”是衡量應急廣播終端是否正常工作的關(guān)鍵指標，也是應急廣播發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。通過線上查看和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各縣區(qū)終端在線率大都在80%左右，最高在87%，低的在60%以下。主要原因有：一是因終端“大喇叭”安裝在戶外易受天氣影響被損壞，造成部分終端設(shè)備運行不正常；也存在4G卡欠費、太陽能蓄電池老化等問題，造成終端不在線。二是因需要保持24小時開機，運行時間過長出現(xiàn)死機或運行緩慢等故障。三是終端設(shè)備布點變更未恢復。如G345國道鎮(zhèn)安界河至鐵廠公路改建工程造成有的村終端不在線，商州區(qū)江山村因辦公室改建降低了發(fā)射天線高度，造成移民搬遷點終端接收不到信號。四是由于“擾民”等原因存在人為破壞終端設(shè)備問題。五是管理方面存在漏洞。如村（社區(qū)）大都難以落實專人專職負責，缺少懂技術(shù)的工作人員，有的村工作人員誤插拔電源插頭或為節(jié)約電費有意拔掉電源，導致設(shè)備離線。

（二）部分終端布點不太合理

在鎮(zhèn)辦按照人口密集地區(qū)部署多模音柱和大喇叭設(shè)備的要求進行點位部署，在行政村接收終端大都安裝在村委會或組長家房頂上，未充分考慮到每個點位周邊的實際情況，有的存在“近的嫌太吵，遠的聽不到”的“缺位”現(xiàn)象，有的存在“想聽的聽不到，不想聽的嫌擾民”的“錯位”問題。主要有以下幾類：一是城鄉(xiāng)群眾的需求存在差異，根據(jù)人口密度布點，城鎮(zhèn)居民反映擾民的多，有的村則反映終端不夠的問題。二是山區(qū)地貌造成自然村和村民居住比較分散，大都與終端布點隔溝隔梁，造成“近的嫌太吵，遠的聽不到”的問題。三是有的移民搬遷小區(qū)的接收終端設(shè)備安裝在住戶陽臺外，離村民家太近出現(xiàn)擾民情況。四是有的終端布置離學校很近，影響學生上學和休息。五是受眾需求存在差異。中青年人信息來源渠道多，對應急廣播內(nèi)容需求不大，認為是“擾民”；居住在深山中的老年人則認為應急廣播是陪伴和信息來源，有的老年人因耳背嫌廣播聲音太小。六是有的沒有充分考慮地域特點，對災害易發(fā)地區(qū)布點相對較少。

（三）節(jié)目內(nèi)容供給和受眾需求有差距

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，群眾普遍反映對黨和國家的時事新聞、法律政策、突發(fā)事件和脫貧致富信息能及時了解，也豐富了群眾的精神文化生活。但因為受眾差異性較大，內(nèi)容供給的“最大公約數(shù)”較難把握，防汛、防火、宣傳、預警、應急救災等信息受眾認可度高，有些時事新聞內(nèi)容存在“過時”問題，有的理論宣講內(nèi)容缺少老百姓喜聞樂聽的形式。調(diào)研反映，廣播內(nèi)容照本宣科的強“灌輸”多，缺少針對農(nóng)村留守兒童和老人居多這“一老一小”受眾的廣播節(jié)目，廣大群眾迫切需求的鄉(xiāng)村振興、惠民政策、市場動態(tài)、務工信息、農(nóng)技知識等內(nèi)容有效性不足。

（四）運行維護資金短缺

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應急廣播系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)使用費、電費、維修維護費等資金是一個突出問題，導致一些損壞的設(shè)備無法及時維修，有的縣區(qū)廣電網(wǎng)絡(luò)公司維修人員因為自己墊付路費等不愿意去維修，設(shè)備運行維護困難較多，無法保證應急廣播服務的良性發(fā)展。

（五）管理方面存在的問題

目前，除商州區(qū)外，各縣均以縣政府辦文件出臺了《應急廣播系統(tǒng)管理辦法（試行）》。普遍成立了縣區(qū)應急廣播管理工作領(lǐng)導小組，指定了鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）管理人員。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，管理方面主要問題是各部門、各層級權(quán)責不夠明確，沒有形成相對穩(wěn)定和行之有效的體制機制。

從市級層面看。沒有全市統(tǒng)一的應急廣播系統(tǒng)調(diào)動控制平臺；氣象、資源、衛(wèi)健、防汛減災、森林防火等提供預警消息源的部門沒有實現(xiàn)信息資源的有效整合和共享。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，提供預警消息源的部門在部分鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）安裝的終端大喇叭2-8個不等，不僅造成公共資源的重復設(shè)置及浪費，而且給基層特別是給村（社區(qū)）的使用管理帶來麻煩。

從縣區(qū)層面看?？h區(qū)文旅局行使應急廣播行政管理職能，而鄉(xiāng)村廣播和應急廣播的節(jié)目制作播放在縣區(qū)融媒體中心（縣廣播電視臺），播放器和日常運行維護在縣區(qū)廣電網(wǎng)絡(luò)公司，形成了“局、臺、網(wǎng)”三駕馬車共拉應急廣播的局面，協(xié)調(diào)存在困難。

從鎮(zhèn)辦層面看。有的鎮(zhèn)辦主要領(lǐng)導反映應急廣播在手機上沒法操作，使用起來不方便，存在“想用的人不會用、不能用”的問題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難配備專職管理人員，基本是身兼多個崗位，且缺乏專業(yè)技能。

從村（社區(qū)）層面看。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在問題表現(xiàn)為：一是終端沒有專人管理，有的反映建成之初配備的設(shè)備管理員頻繁變動，隨著時間推移，有的廣播設(shè)備無人管理，個別村的設(shè)備成了擺設(shè)，出現(xiàn)無人會操作、長期斷電無人管、插板甚至UPS電源丟失等現(xiàn)象。二是對兼職管理人員的培訓少，很多管理人員不會日常操作和設(shè)備維護。三是應急廣播的使用主要以縣為單位、縣級層面為主導，鎮(zhèn)辦特別是村（社區(qū)）使用的主動性不夠。

三、切實發(fā)揮應急廣播作用的路徑

商洛市應急廣播經(jīng)過四年多的建設(shè)運營，已經(jīng)解決了“有沒有”的問題，下一步應圍繞解決“好不好”的問題，進一步落實好國家和省市相關(guān)規(guī)定，使應急廣播切實發(fā)揮好作用。

（一）加強頂層設(shè)計和體制機制建設(shè)

建議國家和省上出臺應急廣播整體規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，明確應急廣播使用和運維主體，安排預算資金，制定相應的法律法規(guī)。自上而下建立部門協(xié)作的應急系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，明確各層級、各部門職責，增強全過程監(jiān)督。建議建立廣電部門建設(shè)運維、應急管理部門應用的應急廣播協(xié)作分工機制，會同本地資源、水務、氣象、地震等部門，按照突發(fā)事件類別、影響范圍、應對措施、發(fā)布內(nèi)容和渠道等，制定本行政區(qū)域應急信息發(fā)布制度，實現(xiàn)分類型、分級別、分區(qū)域、分群體的有效精準傳播。出臺制度規(guī)定，協(xié)調(diào)好氣象、應急、林業(yè)、衛(wèi)健、水務、資源、地震等預警消息源，統(tǒng)一由各融媒體中心（廣播電視臺）的應急廣播平臺發(fā)布。建議將應急廣播長效后續(xù)服務納入政府公共文化服務購買目錄，列入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，保障良性發(fā)展。

（二）探索多種播出體系和模式

按照戰(zhàn)時應急、平時服務的要求，整合城鄉(xiāng)公共設(shè)施資源開展應急廣播服務。鼓勵各地結(jié)合應急管理工作特點、信息發(fā)布需求、地理人文環(huán)境等，創(chuàng)新運行模式，促進信息共享，培育新應用場景。建議將有線廣播、無線調(diào)頻廣播和5G結(jié)合起來，在行政村級設(shè)立無人值守工作站，部分條件好的村、鎮(zhèn)實現(xiàn)“戶戶通”“戶戶響”，做到科學選址，既充分發(fā)揮廣播覆蓋廣的功能，又做到不擾民，更能用有限的投資實現(xiàn)應急廣播快、廣、用等功能。

（三）加強內(nèi)容生產(chǎn)供給側(cè)改革

建議以農(nóng)村受眾特別是以“一老一小”留守人員為主，加強內(nèi)容生產(chǎn)的供給側(cè)改革。一方面，加大播放“三農(nóng)”節(jié)目比重，更好地服務新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活、農(nóng)技知識、天氣預報、安全管理、文化教育等方面，讓應急廣播成為農(nóng)民了解政策法規(guī)的“信息站”、密切干群關(guān)系的“連心橋”、傳播黨“好聲音”的“擴音器”；另一方面，根據(jù)各類人群所處的不同地域空間特點，制定精細化信息發(fā)布策略，提供有針對性的應急信息指導，提高信息推送精度，使農(nóng)村應急廣播真正成為“政府的嘴、鄉(xiāng)村干部的腿、農(nóng)民朋友的知心人”。建議探索建設(shè)適合城市環(huán)境的應急廣播體系，特別是提供適合城鎮(zhèn)、社區(qū)受眾的內(nèi)容，拓展信息服務方向，提高內(nèi)容供給質(zhì)量。

（四）加強隊伍建設(shè)和業(yè)務培訓

將應急廣播作為基層黨組織和村委會建設(shè)內(nèi)容，納入對組織和個人的考核之中，打通預警信息發(fā)布“最后一公里”，更好服務黨委和政府工作大局，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。建立終端系統(tǒng)管理隊伍特別是村（社區(qū)）管理隊伍，明確兼職管理人員權(quán)限和職責任務，加強操作技能演練，提高基層工作人員的操作使用能力。發(fā)揮廣電、應急管理部門的教育培訓資源優(yōu)勢，組建應急廣播專家?guī)?，加強對?zhèn)村級應急廣播管理員培訓，建立簡便易行的設(shè)備維護操作流程和日常維護規(guī)則，提高應急廣播管理整體水平。

（商洛市文化旅游廣電局調(diào)研組組長：鞏文超；副組長：許華卿張飛產(chǎn)；成員：胡周煥郭華肖曉王小衛(wèi)胡鷥田）

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