健全多層次社會養老服務保障體系研究

摘 要： 隨著全球老齡化的趨勢日趨明顯，養老服務問題已經成為全社會關注的焦點。在這一大背景下，健全多層次社會保障體系作為解決這一問題的重要途徑，其作用和地位越來越被重視。特別是社區養老服務體系，在健全多層次社會保障體系中占有舉足輕重的地位。文章以社區養老服務為切入點，重點調查河南省社區養老服務體系發展現狀，找出其發展困境及成因，進而提出河南省社區養老服務體系的實現途徑。以期為相關政策制定提供理論和實踐支持。

關鍵詞： 人口老齡化；社區養老；社區養老服務體系

中圖分類號： ：F842.67文獻標識碼： A文章編號： 2095-9052（2024）06-0097-03

引言

隨著全球老齡化趨勢的加速，社區養老服務體系愈發受到關注。本文首先明確了人口老齡化、社區養老及社區養老服務體系的基本概念。其次，闡明了國內外社區養老服務體系經驗借鑒。然后通過對鄭州、洛陽、鶴壁三個試點城市的實地調查，分析我省社區養老服務體系現狀，進而找出其發展的困境及成因，如供給主體單一、資源分配不均等。最后，提出河南省社區養老服務體系的解決策略，包括構建多元化的供給體系、優化資源分配、完善政府監管以及專業培訓等方面。本研究旨在為政策制定和社會實踐提供有價值的參考。

一、“人口老齡化、社區養老、社區養老服務體系”基本概念

第一，人口老齡化（又稱人口老化或人口高齡化）是指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加使得老年人口比例相應增長的現象［1］。它是一種社會現象，主要表現為在一個地區或國家的總人口中，老年人口（通常定義為60歲以上）所占的比例逐漸增加。根據第七次全國人口普查，截至2021年9月，已有149個城市進入深度老齡化階段，東北三省的36個地市全部進入深度老齡化。這一趨勢帶來了一系列社會經濟問題，包括勞動力市場壓力、社會保障體系的負擔增加，以及養老服務和醫療資源的緊張等。總體而言，人口老齡化是一個復雜的社會現象，它涉及多個方面，需要全社會共同努力，采取綜合性的政策和措施來應對。

第二，為了應對人口老齡化帶來的諸多挑戰，社會通常會考慮實施“社區養老”的方案。社區養老是一種以社區為基礎的養老模式，它強調在家庭和社會環境中支持老年人，以幫助他們維持較高的生活質量和獨立性。這一概念是作為對傳統集中式養老機構（例如養老院和護理機構）的補充或替代而出現的。社區養老更注重個體的需求和個性化服務，讓老年人能夠在熟悉的社會和文化環境中享受老年生活。這種模式通常由多方共同參與，包括政府、社會組織、社區服務機構、志愿者和家庭等。通過這種多元化、多層次的服務網絡，社區養老旨在為老年人提供一個全面、綜合性的養老方案。

第三，“社區養老服務體系”是社區養老的具體實施框架和組織結構，它涵蓋了一系列養老服務和資源，包括但不限于醫療保健、生活照料、心理支持、社交活動等。一個完善的社區養老服務體系通常由政府、社會組織、企業和志愿者共同參與建設，以提供全方位、多層次的服務。社區養老服務體系是為了實現社區養老目標而設計的一套組織結構和服務框架，它涵蓋了老年人在生活、健康、心理和社交等多方面的需求。總體而言，社區養老服務體系是一種綜合性的養老保障模式，通過多元化、個性化的服務，旨在滿足老年人在生活質量、健康狀態、心理需求和社交活動等多個方面的全面需求。

二、河南省社區養老服務體系現狀調查分析

河南省作為我國人口較多的省份之一，也面臨著日益嚴重的老齡化問題。通過對鄭州、洛陽、鶴壁三個國家試點城市的實地調查，可以看出：其一，根據統計數據，河南省的老齡人口比例逐年增加。與此同時，單孩家庭和“421”家庭結構（即一個子女要負責兩位老人和四位祖輩）也在增多，這使得家庭養老的壓力逐漸增大。其二，在經濟較為發達的縣市，已經建立起一些社區養老中心或日托中心，為老人提供餐飲、娛樂和部分醫療服務。但在較為偏遠或貧困的地區，這樣的設施較為稀缺。其三，河南省的社區養老服務目前主要有三種模式：政府主導、企業參與和社會組織運營。政府主導模式下，服務內容和質量相對較為穩定，但缺乏靈活性；而企業和社會組織模式可能更具有創新性和針對性，但也面臨穩定性和可持續性的挑戰。其四，通過訪談和問卷調查，發現大部分老年人對于社區養老服務持歡迎態度，但也有部分老人由于傳統觀念、費用或服務質量問題而不認可。

由此可以看出目前河南省社區養老服務體系的現狀：主要依賴于政府的投入和部分社會組織的支持。由于財政和人力資源有限，這些服務往往無法覆蓋所有需要的老年人。社區養老服務在地域分布上也不平衡。相對繁榮的城市和地區通常能提供更好的養老服務，而農村和經濟較為落后的地區則相對缺乏。同時，社區養老服務普遍缺乏專業性。多數服務人員沒有接受過專業的養老服務培訓，在一定程度上影響了服務質量。

三、河南省社區養老服務體系的現實困境

（一）養老服務供給主體單一，服務質量不佳

目前河南省社會養老服務的供給主體相對單一，多為政府或幾家大型機構主導。這種單一性導致了服務質量普遍不高。首先，由于供應主體的單一性，缺乏市場競爭，這使得一些服務提供者缺乏改善服務質量的動力。其次，政府或大型機構提供的服務往往面臨資金和人力的限制，使得服務內容和范圍也比較有限。例如，一些社區養老服務中心可能僅提供基礎的餐飲和住宿服務，而缺乏針對老年人多樣化需求（如健康咨詢、心理支持等）的個性化服務。再次，由于監管不嚴和專業水平不高，服務質量也難以得到保證。出現的問題包括食品安全、醫療差錯等，這些都嚴重影響了老年人的生活質量和身體健康。

（二）養老資源分配不均

資源分配不均也是河南省社區養老服務體系面臨的一個重要問題。一方面，在地域上，養老資源主要集中在經濟發達的地區，而農村和邊遠地區的養老服務資源相對匱乏。這導致城鄉、地區之間的養老服務質量和可達性存在明顯的差距。另一方面，在社會經濟層面，由于缺乏有效的資助和補貼機制，低收入和弱勢群體往往難以獲得高質量的養老服務。這種不均等的資源分配不僅影響到老年人的福祉，也可能引發社會不滿和動蕩。

（三）缺乏完善社區養老服務監管體系

目前河南省的社區養老服務體系缺乏一套完善和有效的監管機制。一些養老服務提供者缺乏合格的專業資質和培訓，服務質量難以保證。同時，由于缺乏統一的服務標準和評價體系，消費者很難判斷服務質量的高低，也難以維護自己的權益。此外，目前的監管體系多數側重于事后處罰，而缺乏對服務提供過程的實時監控和管理，這無疑增加了服務質量出現問題的風險。

（四）社區養老服務人力資源不足

社區養老服務體系中的人力資源不足是一個日趨嚴重的問題。首先，盡管社區養老服務的需求逐年增加，但相關的專業人才培養卻遠遠不能滿足市場需求。其次，養老服務工作相對辛苦且報酬不高，很多有能力的人才不選擇這一行業，導致很多社區養老服務中心人手不足，工作壓力大，從而影響了服務質量。此外，人力資源不足還導致了服務時間和范圍的限制，使得很多需要全天候、全方位照護的老年人無法得到足夠的關注和照顧［2］。

四、健全多層次社會保障體系下的河南省社區養老服務體系實現途徑

（一）構建多元化主體聯動的社會化居家養老服務供給體系

在健全多層次的社會保障體系背景下，為有效應對當前社區養老服務的問題需要構建一個多元化主體聯動的社會化居家養老服務供給體系。該體系不僅能提供多樣化的養老服務，還能在一定程度上解決現有資源和服務供給的不均衡問題。其一，多元化的主體參與能夠帶來更多的資源和創新。除了政府和傳統的養老機構，我們還應鼓勵社會企業、非政府組織、志愿者團體以及其他私營部門參與到養老服務供給中。這種多元化的參與能夠有效集聚各方的優勢資源，促進養老服務的創新和多樣化。其二，通過聯動各個參與主體，可以實現資源的共享和合理配置。例如，政府可以提供場地和基礎設施，社會企業可以提供技術和管理經驗，非政府組織和志愿者團體則可以提供人力和關懷服務。通過這種方式，可以使養老服務供給更為高效和有針對性，滿足老年人的多樣化需求。為實現上述目標，政府應扮演積極的引導和支持角色，比如提供稅收優惠、提供培訓和技術支持、建立合作和協調機制等。

（二）發揮政府領導作用，實現健全多層次體系中資源分配與集成

在健全多層次社會保障體系中，政府發揮的領導作用是不可或缺的。特別是在資源分配與集成方面，政府具有不可替代的功能。政府不僅要為各參與主體提供一個平等、開放的競爭環境，還要確保資源能在多層次體系內得到合理和有效的分配。其一，政府需要建立全面的養老服務需求調查和資源清單制度。通過科學的數據分析和需求評估，政府能準確了解到各地、各層次的養老服務需求和現有資源狀況，這將有助于更加精準地進行資源分配和調配。其二，政府應建立一套綜合的資源分配機制，確保養老資源能夠更加平等地覆蓋到城鄉、富裕和貧困地區。這包括但不限于財政補貼、土地使用權、稅收優惠等方面的政策工具。其三，政府還應推動各參與主體之間的合作和集成。通過政府的組織和協調，不同的服務提供者—例如公立醫院、社會企業、非政府組織能夠在一個統一和高效的平臺上共享資源和信息。這不僅能減少重復建設和浪費，還能通過集成不同的服務模塊，提供更加全面和高質量的養老服務［3］。

（三）完善政府監管體系，規范養老服務市場發展

在健全多層次社會保障體系中，政府監管體系的完善是確保養老服務市場健康、高效運作的關鍵環節。缺乏有效的監管往往會導致服務質量下降、資源浪費和不公平的資源分配。因此，政府需要采取措施規范養老服務市場的發展。其一，政府需要建立一個全面而詳盡的養老服務質量評價體系。這一體系應包括服務提供者的資質認證、設施和設備的標準、人員培訓與評估，以及服務質量和客戶滿意度的監測。通過此評價體系，政府能確保所有服務提供者都遵循相同的標準，同時也給消費者提供了一個可靠的參考。其二，政府應實施嚴格的市場準入和退出機制。這包括對新進入市場的養老服務提供者進行全面和嚴格的審查，以確保他們具備提供高質量服務的能力和條件［4］。對于那些不能滿足標準或違規操作的服務提供者，政府應當有權限制其市場活動或甚至撤銷其營業執照。其三，政府需要強化日常的監管和執法活動。這包括定期對養老服務機構進行檢查和評估，以確保其持續符合所有規定和標準。此外，政府應設置一個公開透明的投訴和反饋機制，以便消費者和其他利益相關方能及時報告任何問題或不當行為。其四，政府也應當考慮加強與社會企業、非政府組織和其他監管機構的合作，共同構建一個多層次、多元化的養老服務監管網絡。這不僅能提高監管的效率和覆蓋面，還能引入更多的社會資本和創新，以支持養老服務市場的可持續發展。

（四）鼓勵養老服務社會化專業培訓，建立完善的養老服務人員隊伍

人力資源是養老服務質量和效率的重要保證。由于養老領域的專業性和復雜性，養老服務人員需要具備一定的專業知識、技能和素質。因此，鼓勵社會化專業培訓并建立完善的養老服務人員隊伍成為一項重要任務。其一，政府應當引導和支持教育機構、專業培訓機構以及相關行業協會，共同開發一套系統化、模塊化的養老服務專業培訓課程。這些課程應涵蓋養老護理、心理咨詢、康復訓練等多個方面，以全面提升養老服務人員的職業能力。其二，考慮到養老服務涉及多個學科和領域，政府應鼓勵跨學科、跨領域的合作和研究。例如，醫學、心理學、社會學和管理學等多個學科可以聯合開展研究和培訓項目，以實現知識和技能的整合和提升［5］。其三，政府應通過各種方式來激勵更多的人選擇養老服務作為長期職業。這包括提供各種獎學金、補貼和職業發展機會，以及創建一個公平、合理的薪酬和福利制度。這不僅能吸引更多的年輕人進入該行業，還能減少人才流失，確保養老服務人員隊伍的穩定和長期發展。其四，政府應建立一套嚴格而有效的資質認證和職稱評定體系。通過規范的考核和認證，政府能確保每一位養老服務人員都具備必要的專業素質和道德標準。其五，政府還應加強對在職養老服務人員的持續教育和培訓。除了定期的業務培訓和技能提升，政府還應推動養老服務人員參與各種社會服務和公益活動，以拓寬他們的視野，增強他們的社會責任感。

結語

隨著我國社會老齡化趨勢的加速，構建多層次社會保障體系下的社區養老服務體系具有重大的現實和長遠意義，要想構建一個有效、高效、可持續的社區養老服務體系，需要政府、社會各界以及個人多方共同努力。特別是政府，應當在制度設計、資源配置和市場監管等方面發揮更為重要的角色。通過科學合理的政策引導和有效的實施，有望建立一個更加健全、更加完善的社區養老服務體系，從而更好地應對老齡社會帶來的多重挑戰。

參考文獻：

［1］ 林培育．老齡化趨勢加重的大背景下誰來支持起老年群體的衣食住行［J］．產業創新研究，2020（10）：133-134．

［2］王夢璇．我國城市社區養老服務現狀及對策研究［D］．吉林財經大學碩士學位論文，2021．

［3］晏小雪．基于馬克思社會保障理論探索構建社會化居家養老服務體系的路徑［J］．經濟研究導刊，2021（33）：46-48．

［4］景天魁．創建和發展社區綜合養老服務體系［J］．蘇州大學學報（哲學社會科學版），2015，36（1）：29-33．

［5］陳建新，王廣智，張銳，等．澳門社會保障發展對內地多層次社會保障體系建設的借鑒［J］．中國保險，2022（8）：40-46．

作者簡介：王艷霞（1979.07— ），女，漢族，河南省駐馬店人，大學本科，講師，研究方向：繼續教育、社區教育。

基金項目：2024年度河南省高校人文社會科學研究一般項目“健全多層次社會保障體系研究之社區養老服務體系”（項目編號：2024-ZDJH-508）；

2023年度河南省社會科學界聯合會調研課題“構建高質量養老服務體系、健康支撐體系研究”（項目編號：SKL-2023-584）。