應急狀態下城市基層社區韌性治理能力提升研究

于文鑫 王開元

摘要：韌性治理作為一種全新的治理理念和治理范式，對于城市基層社區擺脫傳統治理經驗邏輯和固有模式的路徑依賴，增強應急狀態下的治理效能具有重要的指導價值。當前，我國的政策環境和實踐嘗試為探索基層社區韌性治理積累了豐富的理論和實踐經驗，同時也暴露了眾多基層社區在危機面前“韌性不足”的問題。為了確保社區能夠承受突發事件和風險的沖擊，必須在社區層面構建“多元共治”的協同治理體系，增強居民參與社區自治的意愿，強化應急物資保障和供給，利用數字技術賦能“智慧社區”建設，從而提升基層社區的韌性治理能力，實現城市的可持續穩定發展。

關鍵詞：應急法治；韌性治理；基層社區；多元共治；技術賦能

中圖分類號：D669.3? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2024）03-0046-09

根據國家統計局“第七次人口普查”數據顯示，2020年我國城鎮人口數量達到9.02億，城市化率提升至63.89%。其中，以京津、長三角、大灣區等大型城市群人口數量增長最為顯著。城市化的高速發展和擴張標志著國家經濟騰飛、綜合國力提升的同時，也意味著城市正在面臨人口密度和經濟活動強度持續增長帶來的沉重治理壓力。

社區（Community）作為城市的基層單元，是提升居民幸福感、促進城市和諧發展的起點，也是感知社會危機和問題的前哨站。社區治則民心順、社會穩、城市安。然而，近年來頻發的地震、暴雨等自然災害以及新冠疫情，對我國城市基層社區的治理能力和模式提出了重大考驗。隨著新型城鎮化戰略的深入推進和風險社會的到來，基層治理過程中遭遇類似“危機”的可能性不斷加大。面對層出不窮的突發事件帶來的復雜社會風險，如何提升城市基層社區的治理能力，科學、高效地應對和處置突發事件，既是學界長期關注的重要課題，亦是建設更高水平的平安中國必須回應的時代挑戰。

在眾多的治理理念和治理范式中，“韌性治理”作為風險社會有效化解各類不確定性風險的學術新名詞脫穎而出［ 1 ］，迅速成為引發全球廣泛關注的城市治理新理念［ 2 ］，對于構建現代城市基層社區治理的基本范式和制度體系具有很強的指導意義。但值得注意的是，國內現階段關于韌性治理的研究內容主要集中在韌性理念的解讀和韌性城市整體層面的范式構建，具體實施策略的研究成果略顯匱乏。雖然也有學者以公共管理為視角出發研究我國建設韌性城市的實踐路徑，但在這一過程中基層社區應該發揮什么樣的作用，怎樣發揮基層社區的作用仍舊不清晰。以“應急”為切入點，結合“韌性治理”的具體含義，將應急狀態下城市基層社區治理的認識逐漸從傳統的防御性和脆弱性視角轉向韌性視角［ 3 ］，探究基層社區在“韌性治理”建設上存在的梗阻不足與優化路徑，對完善我國的應急法治理論體系，提高城市系統整體韌性水平，促進城市可持續發展和保障城市公共安全至關重要。

一、韌性治理基本理論

（一）韌性與韌性城市

“韌性”（Resilio）一詞最早用于描述物理學領域“物體在作用其上的外力消失后恢復至初始狀態”這一現象。20世紀70年代，加拿大生態學家霍林首次將其作為一個正式的學術概念引入生態學領域，提出“韌性是衡量生態系統吸收變化并保持生存的能力”［ 4 ］。80年代左右，學界關于“韌性”的研究開始向災害管理領域延伸——隨著全球頻發的自然災害成為普遍關注的生態環境治理難題，旨在保持彈性和自力更生的生態調整業已突破技術抵抗的單一手段，被視作預防環境脆弱性的重要措施。及至今日，如何提升生態環境系統在面臨自然災害時的韌性能力仍然是相關領域的研究熱點。災害管理領域對“韌性”的引入使之真正成為一個跨學科的概念，開始用于對某一系統的穩定性，特別是該系統在受到外力沖擊時恢復到初始狀態能力的表述。關于“韌性”的研究自此也突破了自然科學的解釋框架，其理論架構、主體構成等核心要素和關鍵議題逐漸向社會科學的領域拓展。

城市社會學是最早將“韌性”概念應用于社會治理的社會學科：城市作為可持續的物質系統和人類社區的結合體，物質系統的規劃應該通過人類社區的建設發揮作用，而當物質系統的運轉受到外力的嚴重沖擊或者干擾時，必須具備相應的抗壓、恢復和可持續能力，這就是城市的“韌性”［ 5 ］。伴隨著全球城市化進程的不斷推進，城市的數量、規?？焖僭鲩L，城市擴張過程中面臨的治理壓力和風險挑戰也在增加。進入21世紀以來，為了更好地推動城市建設的發展，倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）在2002年聯合國可持續發展全球峰會上，首次提出了“韌性城市”（Urban? Resilience）的概念，主張在城市防災問題上需要提升城市“韌性”，由此掀起了關于“韌性城市”理論研究的熱潮，眾多學科領域的專家學者和科研組織開始重視“韌性城市”的界定和研究。例如，韌性聯盟（Resilience? Alliance）將韌性城市定義為，城市系統在遭遇外界侵擾過程中，能夠容納、吸收外界的干擾（災害），并且保持原有的城市特征、系統結構和關鍵功能，維持穩定運行的能力。它主要包括生態韌性、工程韌性、經濟韌性和城市韌性四個層面。通俗地說，“韌性城市”就是指城市在面臨地震、洪澇、極端天氣等自然災害和疫情、重大安全事故等社會風險沖擊時，能夠憑借其動態平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續、適應和可持續發展能力。

由此可見，“韌性城市”概念的提出是城市建設和治理中的一次重大理論創新，是否具有強大的韌性，成為衡量一個城市的建設是否科學、完備、安全的重要指標，也構成了現代城市安全發展的全新范式。

（二）韌性治理與韌性治理能力

近年來，新冠疫情、俄烏沖突、國際金融危機等一系列突發事件使人們認識到保護各類社會系統可持續發展的重要性，同時也暴露了傳統社會治理理念和范式的脆弱性。以城市為代表的復雜社會系統如何提高應對風險和危機的能力，在外部壓力沖擊之下實現運行秩序的快速復原，成為政府和學界亟待解決的問題。因此，在韌性城市的理念與應用基礎上，衍生出了對更深層次的“韌性治理”理論的解讀。

有學者提出，“韌性治理”不僅指治理主體在應對災害風險后恢復穩定的狀態過程，更重要的是反映治理主體在應對危機過程中所表現出來的保持某種均衡水平或達到另一種均衡的能力。它是回應復雜社會系統穩定性需求的必要理論選擇和發展方向，包括以下特點：其一，韌性治理需要多元參與主體。韌性治理是單一主體難以承擔的復雜工程，各主體需要相互依賴，同心合作，對治理過程中所需的資源、管理以及面對的威脅問題具有統一的認識，在此基礎上制定共同的行動策略和后備方案，合作解決問題。這也體現了韌性治理的整體性［ 6 ］；其二，韌性治理倡導以分布式的決策結構和行動框架來實現順暢的信息溝通和快速響應機制。特別是面對突發事件，必須強調決策的即時性和敏捷性，避免層層上報和逐級通知造成行動遲滯，以最短的時間和最快的速度做出決策和行動以應對風險［ 7 ］；其三，韌性治理強調每一次危機的應對不能只關注結果，而要不斷從過程中總結和學習經驗教訓，不斷提升快速適應環境變化的能力［ 8 ］。因此，必須建立一套從風險識別、危機預警，到應急處置、秩序修復，再到學習和適應全過程的治理鏈條，以此作為提升應急治理水平的長效措施。

基于“韌性治理”理論，韌性治理能力反映的就是“韌性治理”相關制度體系和規則的執行力。它既是一個國家、一個政府有效應對外來威脅和內生風險的基礎能力，更是在治理體系的基礎上進行綜合協調、分工合作、發揮作用、體現價值和實現目標的一種資格和水平，涉及經濟、政治、社會、文化和生態等方方面面［ 9 ］?？梢哉f，提升韌性治理能力的本質目標就是在風險應對的視角下，通過多元的治理主體和完備的物質系統，對不確定性風險進行主動響應、自我調整和全程管控，最終實現對復雜社會系統的有效治理。

（三）提升城市基層社區韌性治理能力的必要性

目前，在我國關于社會治理的研究中，韌性治理通常被用作應急狀態下的一種以“問題—策略”為導向的工具性理論，研究重點圍繞于城市治理的整體性視角，在基層社區關于韌性治理的理念引入和制度構建仍然處于起步階段。一般來說，城市基層社區指居住在城市的一定數量和質量的人口組成多種社會關系和社會群體，從事各種社會活動所構成相對完整的、最小單位的區域社會共同體，主要包括自然社區（如居住小區、居住生活單元、居民大院等）和法定社區（如居委會、基層黨組織等）兩種類型。在城市化的當前階段，基層社區不僅是社會組織“金字塔”的奠基層，社會風險的最前線，也是社會、政府、個人之間產生聯系的重要紐帶［ 10 ］，承載著群眾對美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾?；鶎由鐓^的良政善治，被學界譽為城市治理的“最后一公里”，日漸成為優化城市治理重要的底層邏輯。疫情期間，基層社區作為城市公共衛生安全的前沿陣地，在疫情防控工作中發揮了顯著作用。由此可見，基層社區治理是城市應急治理的關鍵環節。建設韌性城市，打造城市韌性治理體系，迫切需要解決的核心問題就是如何提升城市基層社區的韌性治理能力，甚至在相當程度上決定了整個國家的治理體系和治理能力是否符合現代化要求。

綜上所述，將研究視角從城市韌性聚焦于城市基層社區的韌性，將“韌性治理”從一種工具理論上升為治理范式，在此基礎上分析韌性治理理念和治理能力在城市基層社區風險治理中的適用性，迎接風險社會對城市基層應急治理能力的挑戰，既有助于擺脫傳統基層治理經驗邏輯和固有模式的路徑依賴，增強基層社區決策的彈性空間，確保治理主體能夠在必要時擺脫僵化的制度束縛，充分掌握應急的主動權，從而為城市的應急治理工作開辟一個全新的發展方向，又能夠大大縮短風險防范和應對的反應時間，將危機扼殺于萌芽階段，實現城市安全和民眾利益保護效率的最大化。

二、我國城市基層社區韌性治理能力的現狀檢視

（一）基層社區韌性治理的政策環境

隨著國際環境的變化和韌性治理理念發展，越來越多的國家開始推出韌性城市建設計劃。例如，2005年聯合國第二屆世界減災會議通過了《兵庫行動框架2005-2015——建立抗災國家和社區》（Hyogo? framework? for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然災害威脅的地區加強防災體系建設，將防災減災和恢復重建納入可持續發展行動中。其中，特別指出應當重視城市社區的組織和學習能力，采用綜合性的災害管理思想進行風險防范。此外，聯合國《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》（Sendai? framework? for disaster? risk? reduction? in 2015-2030）、美國2015年紐約規劃《一個紐約：建設富強而公正的紐約》（One? New York：The? plan? for? a? strong? and? just? city）、英國2020年《倫敦韌性戰略》（London? city? resilience? strategy 2020）等文件，都明確提出了要在城市內部構建更具韌性的基層社區。相比西方國家的韌性社區規劃，雖然我國尚未針對城市韌性尤其是基層社區韌性問題制定專門的政策文件，但基層社區的韌性治理問題在政治秩序、經濟建設和社會安定中的重要性已經得到了國家和政府的廣泛關注，近期出臺的許多政策、規劃中都有關于基層社區韌性治理的內容（表1）。

從上表中可以看出，伴隨著新時期城市基層社區韌性治理成為應對社會風險的重要手段，我國密集出臺了一系列關于加強基層社區韌性建設、提升基層社區服務水平和應急管理水平的政策法規，呈現出政策主體從少部門獨立管制到多部門協同參與、政策語力從模糊乏力到全面增強的發展趨勢，以此為城市基層社區韌性治理的建立提供支持。這也標志著我國逐漸進入城市韌性治理的政策成熟期，加強城市基層社區韌性治理，不僅是黨和國家回應風險社會和城市治理需求做出的重大戰略部署和發展規劃，更是促進城市安全建設有序進行、為城市化進程保駕護航的必要途徑。

（二）基層社區韌性治理的案例分析

進入21世紀以來，我國正處于特殊的社會轉型時期，不僅接連發生重大的自然災害，而且隨著社會的變革，涉及政治、經濟、文化等領域的各類矛盾逐漸匯聚在一起，各類風險正在呈現鮮明的不確定性和復合型特征，傳統的基層風險應對和剛性治理模式很難做出快速的反應和有效的應對。即便如此，在應對新冠疫情、地震災害等突發事件中，也有許多城市的基層社區在黨的領導下充分展現了應急狀態下的風險管控和協同治理能力，為我國城市基層社區的韌性治理積累了豐富的實踐經驗?；诖耍疚倪x取部分案例作為參考樣本，考察其在應對不同類型的突發事件和風險中進行韌性治理的基本模式（表2）。

從以上案例中可以看出，我國城市基層社區韌性治理實踐能夠從以下幾個方面反映韌性治理的基本特點：

其一，將治理重點放在風險識別與排查問題上。風險的識別與排查依賴過往治理實踐經驗的歸納和總結，反映了基層社區管理者對于先進知識和經驗教訓的學習能力，同時也是韌性治理“識別—修復—學習—適應”全鏈條的起始階段和運行基礎。準確識別和排查潛在的社會風險，有助于探索有針對性、可操性的風險應急預案與治理路向，使基層社區應對突發事件和風險工作的關口從事后救援逐漸向事前防范轉移，盡可能從源頭發現潛藏的社會風險。

其二，通過網格化管理、多元主體協同合作的有效銜接等路徑，建立群防群治的社區韌性治理體系。多元主體的廣泛參與是韌性治理的重要特點之一，網格化管理與多主體的協同合作，不僅能夠緩解基層社區人力資源短缺導致的“小馬拉大車”難題，同時也有利于加強宣傳普及風險安全防護和應急自救互救知識，構建起社區居民“共建共治共享”的基層治理氛圍，這是破解城市基層治理難題的重要手段。

其三，注重黨的領導作用。通過黨的精神和理念凝聚韌性治理共識，發揮黨員和社區工作人員的積極性和責任意識，為基層社區的應急處置工作提供充足的人力保障和精神支撐。

其四，結合數字技術、網絡信息技術等技術手段，構建社區智能服務平臺。新技術的應用使公眾更加便捷地參與社區治理，推動了跨領域、跨層級的治理資源有效統籌，對于提升應急狀態下基層社區的治理效能，探索基層社區韌性治理中的多元共治具有重要價值。同時，智能服務平臺的建立也有助于居民和管理者之間實現更加順暢的信息溝通和快速響應，保障決策的即時性和有效性，避免逐級通知、層層決策造成的行動遲滯。

綜上所述，基層社區作為城市治理的“最后一公里”和風險防范的前沿陣地［ 11 ］，其韌性治理能力和制度建設在應急處置中的重要地位已經得到許多地方政府的高度重視。經過多年來的探索與實踐，我國基層社區的韌性治理也從制度、組織、人員和資源等方面上，針對不同的突發事件和風險類型，形成了具有區域特色、領域特點的體系與流程設計，初步實現了從探索性的制度嘗試到體系化的制度響應的轉型升級。但是，這些典型案例和成功經驗并不意味著相關社區的韌性治理臻于完善，更不代表著在面對未知的復合型風險時，我國已經在宏觀層面打造了成熟、普適的基層社區應急體制。除了借鑒其中的有益經驗之外，分析當前基層社區韌性治理工作中存在的梗阻與不足，針對性地提出改進工作的建議，對于積極探索與完善應急狀態下基層社區韌性治理體系，同樣具有重大的理論意義和實踐價值。

三、應急狀態下提升城市基層社區韌性治理能力的困境分析

在城市化浪潮的推動下，物質、科技、信息等資源在城市中的流轉效率顯著提升，來自不同地區、不同文化背景的居民群體的依存程度更加密切。然而，在持續吸納優勢資源的同時，城市化的快速推進也使得城市人口、資源、環境之間的矛盾日益凸顯，社區面臨著頻發、多發的社會風險帶來的挑戰。雖然以湖北百步亭等為代表的一些基層社區在應對突發事件過程中經受了考驗，創造了具有借鑒和推廣意義的韌性治理范式，但同樣也暴露出了更多基層社區在危機面前“韌性能力不足”的問題。面對風險社會不確定性和高度復雜性的風險帶來的沖擊與挑戰，城市基層社區在應急狀態下的治理理念現范式需要不斷查漏補缺，促進制度設計和實踐運行的進一步完善，為未來提升基層社區韌性治理能力指明方向。

（一）協調聯動能力亟須提高

無論是突發事件的應急處置，還是風險的防范紓解，都不是某一個或幾個社區的單位、組織、工作人員能夠獨立完成的［ 12 ］。消除風險、恢復秩序有賴于全社區甚至全社會的共同參與。因此，充分動員社會力量，打造多主體協同聯動的治理機制，是基層社區在應急狀態下進行韌性治理的必由之路。然而，在現階段的基層治理工作中，仍然存在著大量部門之間各自為政，政府力量與社會力量銜接不暢，權責關系混亂，應急處置措施條塊化、碎片化明顯的現象［ 13 ］。例如，在新冠疫情防控期間，許多社區的警務、醫療、物業等工作人員之間在防控措施上缺乏必要的溝通和協調，加之社區往往人口密集，社會關系錯綜復雜，矛盾瑣碎多發，管理難度增大，多重因素的共同作用使許多基層社區爆發了激烈的矛盾沖突，損害了疫情防控秩序和群眾利益。

不同主體在治理過程中必然存在利益取向的天然差異：公權力機關注重處置措施帶來的社會整體利益以及政治價值，物業等社會組織偏重社區秩序的穩定和居民滿意度，民眾則強調自身權益的保護，這無疑給應急狀態下基層治理的協同聯動帶來了困難。如何在基層社區這一狹小的治理空間內，避免不同主體之間的利益沖突，加強彼此的合作與溝通，整合有限的管理資源，是實現各類治理措施、治理機制協調聯動，最終形成多主體協同的韌性治理局面必須解決的問題。

（二）社區民眾參與能力受限

人民群眾是中國的立國之本，黨和國家歷來重視依靠群眾，聯系群眾，發揮群眾力量，這也是當今社會城市治理體系和治理能力現代化的構成要素。特別是在基層社區這一層面，民眾參與不僅能夠有效補充治理所需的人力、物力，規避應急狀態下的資源短缺問題，同樣也有利于保障社區居民的正當訴求得到回應、合法權益不受侵犯，構成了基層社區韌性治理的內在動力。然而，從現實來看，多數城市基層社區在激發民眾參與社區自治的積極性環節上仍然存在明顯不足：一方面，傳統的基層社區治理范式造成了政府主導和包辦社區具體事務以及提供公共服務的路徑依賴，“家長式”的管理思想根深蒂固。特別是面對突發事件和重大風險時，民眾習慣于依賴國家和政府。這種依賴現象催生了民眾在集體行動中出現惰性，缺乏主動參與社區公共事務的思維和能力（ 1 ）。即便政府采取了相應的措施鼓勵民眾參與社區自治，但至少在現階段來看，居民參與基層社區治理的廣度和深度仍然十分有限，大多集中在簡單的非政治性社區事務（如參加居委會會議、聽取居委會通報），很少參與重要決策和直接管理［ 14 ］；另一方面，城市化過程中人口流轉速率提升帶來的一個顯著問題是居民對社區的“歸屬感”較低，甚至許多社區以外來流動人口為主，本地居民或在社區內長期生活的居民數量十分有限，難以凝聚“社區共同體”的理念和氛圍?！皻w屬感”的缺失抑制了民眾參與社區治理的熱情，難以自主化地參與社區自治。

綜上所述，民眾參與能力的受限是導致一些基層社區韌性不足、應急處置效果不明顯的關鍵因素。在面對突發事件和風險時，“黨員群體下沉基層”“政府工作人員24小時待崗”等應急措施和負責任的態度固然值得頌揚，但過度依賴黨和政府有限的資源仍非長久之計。在風險社會的風險高發態勢下，動員各類主體，尤其是民眾主動參與社區事務，提高基層治理效能，增強社區自治能力和自治水平，是韌性治理的核心任務。

（三）資源保障和供給能力不足

社區韌性的一個重要環節是應對和處置突發事件時，具備質量可靠、數量充足的物質資源支持，這也是實現多主體共同參與、協同處置的重要物質支撐。然而，在當前的基層治理體制下，并未在社區層面建立統一、規范的資源保障和供給機制，民眾參與基層社區治理工作的缺失也使得社區難以通過更多途徑獲得資金或物資支持。一旦遭遇突發事件，往往初期只能依賴上級政府部門對應急物質資源的臨時調配，后續的社區團購、送貨上門等服務能否順利開展，也完全有賴于社區物業和街道工作人員的主動性和個人能力，造成了應急資源對接不力、資源調度困難、生活物資保障不及時等現實問題。疫情期間，許多城市社區都在資源保障和供給機制建設上暴露了嚴重的短板，民眾“買菜難”“買藥難”現象頻現，社區韌性呈現脆弱狀態。由此可見，伴隨著基層社區治理范圍的擴大，資源保障能力將成為基層社區提供公共服務的關鍵。如何解決應急狀態下供給與需求之間的矛盾，是提升基層社區韌性治理能力亟待解決的問題。

（四）智慧創新治理能力有待進一步加強

2022年5月，民政部等九部委聯合印發《關于深入推進智慧社區建設的意見》，提出“要充分應用大數據、云計算、人工智能等信息技術手段，整合社區各類服務資源，打造基于信息化、智能化管理與服務的社區治理新形態?！保?15 ］由此可見，智慧創新治理是未來基層社區韌性治理的發展方向之一，其本質是通過融合運用數字化技術等現代科技，分析、研判數據，為負有社會服務、風險防范以及應急處置職能的基層社區治理主體提供更加科學、合理的決策和行動支撐。前文提到的百步亭社區實行的線上智能化服務就是智慧創新治理的一種具體形式。但從整體來看，由于經濟水平和技術條件的限制，我國只有少數的一、二線發達城市基層社區能夠充分運用新興技術實現基層治理的數字化系統性賦能，多數社區仍然面臨信息管理設備陳舊、居民需求調查方式落后、數據收集不準確等一系列制約因素，社區內部以及社區之間缺乏有效的交流和反饋渠道，信息孤島現象非常嚴重。尤為突出的是，目前一些智能技術的應用并未充分適應老年人、殘障人士等特殊社會群體的需要，對智能技術的過度依賴不僅使這部分群體難以從智慧創新治理中受益，反而會造成實踐上的不便以及更為嚴重的利益失衡，影響基層治理工作的公眾支持度。因此，在不斷引入高新技術手段加強城市基層社區的智慧創新治理能力的同時，也需要注重新興科技的無障礙環境建設問題，以此推動現代科技與城市基層社區治理的深度融合，真正實現應急治理的智能化、信息化，這也是我國社會治理的重要發展趨勢和人權保障的必然選擇。

四、提升城市基層社區韌性治理能力的對策建議

從我國韌性治理的政策演進特征和治理實踐可以看出，新時代城市基層社區的應急體制正在適應從政府主導的自上而下的傳統剛性治理方式向韌性治理的轉型。增強社區的自我管理、自我調適和自我恢復能力，構建韌性的基層治理體系成為具有普遍意義的社區應急管理變革的模式選擇［ 16 ］。立足于當前構建韌性的基層社區治理模式的政策環境以及應急實踐中暴露的治理短板，可以從以下幾個方面針對性地進行制度完善，進一步提升城市基層社區的韌性治理能力和治理水平。

（一）構建多元共治的協同治理體系

協調聯動能力的缺失是基層社區應對突發事件和風險的一大難題。因此，必須構建多主體、多層次、多領域協同參與的“共建共治共享”治理機制，積極協調社區治理中的各種內外部關系，實現多主體的協調聯動，多元共治，同心協力打造韌性社區。具體包括如下幾點：

其一，黨的領導是我國社會治理工作最鮮明的政治特征，其最大的優勢在于能夠在要求治理主體多元化的同時，可以通過黨的領導凝聚共識，實現多元主體協同合作的有效銜接。這意味著在構建多元共治的協同治理體系過程中，必須牢牢堅持黨的領導，以黨組織作為紐帶，以黨的精神、政策和系統化思維作為指引，充分發揮黨在基層社區治理，特別是應急處置工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用［ 17 ］，完善社區基層黨支部的組織架構，拓展黨群服務陣地，以黨建引領社區自治、共治的一體化推進。

其二，社區處在應急處置的第一線，如果在風險情境下缺乏自主決策能力，很容易錯失先期處置的時機，導致風險進一步擴大。所以，這就需要政府適當賦予基層社區的物業、居委會等主體應急狀態下必要的處置和決策權，形成政府自上而下管理、社區自下而上治理相結合的社區韌性機制。通過賦權增能充分發揮這些治理主體的作用，匯聚韌性治理的強大合力［ 18 ］。

其三，完善基層社區應急預案，明確各主體的角色定位和職責權限。各主體應當按照專門化、專業化以及專職化進行分工合作，在賦予其更多決策和行動空間的同時，劃清彼此之間的權責界限以免出現職能重疊、交叉以及推諉扯皮的現象，形成應急狀態下相對穩定的服務互動關系網絡，緩解協同主體權能失衡的現狀，塑造社區結構韌性。

（二）增強居民參與社區自治的意識和能力

自治是基層社區治理的硬基礎，提升社區自治能力的重點在于動員民眾廣泛參與。這就要求在應急處置工作中，居民不應再一味扮演傳統剛性治理體制下的“聽從者”角色，而應當逐漸完成向“治理者”“參與者”的角色轉型。具體而言，要使居民充分融入基層社區治理體系之中，既需要從根本上培養社區居民的參與意識和主人翁意識，包括公民在應急處置中的權利、義務和責任觀念，又要充分發揮基層社區的組織動員作用，鼓勵居民積極參與社區治理工作。此外，對于不同身份背景的社區居民，不論是否屬于常住人口，都應一視同仁，杜絕歧視現象和不平等待遇，增進居民的歸屬感和責任感。最終建立起以黨和政府為主導、以社區組織為基礎、以社區居民為主體的社區韌性治理共同體［ 19 ］。這對于提升應急狀態下的救助救援效率，提高社區韌性治理能力具有重要意義。此外，居民自治意識和能力的培養是一個長期復雜的滲透過程，需要基層社區黨政機關和管理人員及時調整自身的角色定位，在日常生活中盡量為居民創造參與社區自治的條件機會，并制定常態的激勵措施來優化參與環境，保障居民提出訴求和建議的渠道暢通［ 20 ］。

（三）完善應急物資儲備保障體系

作為維護城市安全、防范化解重大風險的“穩定器”和“壓艙石”，應急物資的保障和供給既關涉公民的生命健康安全，又能夠優化社區資源配置，快速補足危機應對初期的資源缺口，關系到應急處置工作的整體效果［ 21 ］。因此，完善的應急物資儲備保障體系是強化基層社區資源保障和供給能力，提高韌性治理水平的關鍵因素。

首先，社區應著手建立基層應急物資儲備制度。社區應當結合自身的財政能力和潛在的物資需求，在日常管理期間預先做好應急物資儲備和規劃，通過科學評估分級、分類儲備應急物資，提高危機應對的資源保障韌性。需要注意的是，由于應急物資可能存在長期備而不用的情況，盲目擴大應急物資儲備也會給社區帶來沉重的財政和管理負擔。因此，社區必須全面摸清本區域內應急物資儲備的短板，科學、精準地確定應急物資儲備的種類、數量，適度控制儲備規模，實現隱患排查治理雙重預防。

其次，要加大政府、社會組織對社區應急物資儲備工作的支持力度。一方面，可以通過政府對基層社區加大財政資金投入和資源下沉等途徑，緩解基層社區應急資源緊缺問題，以此推動社區應急資源的豐富性。另一方面，也要鼓勵社區通過社會捐助、贊助等渠道籌措物資或資金，避免發生“資金短缺”的問題。

此外，應急儲備物資的供給和調配也要做到精細精準，優先保障應急救援一線和居民正常生活的需求。特別是要做好應急狀態下的儲備物資調運方案，在應急處置的關鍵時刻，必須確保調配渠道的暢通，實現物資供給的及時、高效、有序。

（四）推動數字技術嵌入“智慧社區”建設

“智慧社區”建設不僅是“智慧城市”的重要組成，也是提升基層社區智慧創新治理能力重要的“韌性工具”?，F階段“智慧社區”的建設離不開治理方式和治理渠道的數字化轉型——通過數字技術賦能基層治理，在社區服務、社區管理、社區安防等重要領域推行智能化應用，不僅能夠憑借敏捷的風險識別和預警監測系統，全面感知社區潛在風險源并進行智能化分析，動態監測社區風險狀態和致險因素，也有助于利用平臺優勢與居民用戶之間建立更加高效穩定的溝通和信息共享機制，充分挖掘社區資源，即使在應急狀態下也能為社區居民提供高效、便捷的智慧化服務?？梢哉f，將數字技術嵌入“智慧社區”，重塑了基層政務、經濟、民生治理的底層架構，走出了一條基層社區“智治+共治”的創新治理路徑，有效提高了基層社區韌性治理能力。因此，在“智慧社區”建設過程中必須筑牢韌性治理的數字底座，加大社區數字化平臺的建設投入，提高社區信息基礎設施和技術裝備水平，利用數字化技術創新打造應急狀態下基層社區治理的護城河。同時，基層社區的數字化平臺也應與更高級別的城市智慧系統對接，打破基層與上級、基層與基層之間的信息繭房，推動基礎數據信息開放共享，真正盤活跨社區、跨領域的信息資源價值，從而在居民需求與供給的對接、人力物力資源的調配以及社區互幫互助等問題上提高效率效能。

但是，數字技術的應用也可能帶來基層社區多元治理主體內部的斷裂。特別是老年人、殘障人士等特殊困難群體在新興科技領域具有天然的弱勢地位，很容易被阻攔在“智慧社區”的生活之外。這無疑會導致多元治理主體間的力量失衡，甚至最基礎的生存權利和合理訴求都無法得到保障。為了提升社區治理的精準度與人文關懷，使每一位社區居民都能分享數字化的紅利，體驗科技助力“智慧社區”增進的民生福祉和生活品質，一方面要對數字化平臺和其他智能設施設備進行適老化和無障礙改造，如語音服務、大字服務，充分照顧特殊困難群體的實際需求；另一方面也要堅持基層社區治理線下支撐機制的補充，實現社區實體治理與數字治理的制度共建，使居民能夠平等地參與社區事務。

五、結語

作為一種全新的治理理念和范式，基層社區韌性治理能力不僅關乎我國城市復合風險治理能力現代化的推進，更關系國家治理體系和治理能力現代化的成效［ 22 ］。面對風險社會提出的新問題新挑戰，必須采取系統性措施對城市基層社區韌性治理體系進行優化創新，通過制度保障和實踐機制提升社區韌性治理效能，確保社區能夠承受各類突發事件的沖擊和擾動，以良好的社區之治打好風險防控之戰，實現基層社區的可持續穩定發展。

注釋：

（1）劉晨.韌性治理視閾下新時代城市基層社區治理的困境與紓解［C］//第十二屆公共政策智庫論壇暨“新時代、新征程、新發展”國際學術研討會會議論文集.河北省公共政策評估研究中心、燕山大學京津冀協同發展管理創新研究中心、燕山大學縣域振興發展政策研究中心：燕山大學文法學院，2022：175-179.

參考文獻：

［1］譚羚雁，于群.中國特色公安管理學學科、學術與話語體系建設——基于“自主知識體系”的目標導向［J］.中國刑警學院學報，2022（6）：5-12.

［2］Meyer M A. Social capital and collective efficacy for disaster resilience： Connecting individuals with communities and vulnerability with resilience in hurricane-prone communities in Florida［D］. Fort Collins CO：Colorado State University.2013.

［3］陳玉梅，李康晨.國外公共管理視角下韌性城市研究進展與實踐探析［J］.中國行政管理，2017（1）：137-143.

［4］張雄，趙丹維.韌性治理在農村社會風險治理中的適用性問題探析［J］.領導科學，2022（11）：101-105.

［5］李國慶.韌性城市的建設理念與實踐路徑［J］.人民論壇，2021（25）：86-89.

［6］Lindblom Charles E.Inquiry and change： The troubled attempt to understand and shape society［M］. New Haven CT： Yale University Press，1990：302.

［7］牛朝文，譚曉婷.從韌性科學到韌性治理：理論探賾與實踐展望［J］.四川行政學院學報，2023（1）：35-47.

［8］黃振威.韌性治理：推動應急管理現代化新方向［N］.學習時報，2020-4-20（A5）.

［9］應松年.加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化［J］.中國法學，2014（6）：40-56.

［10］朱華桂.論風險社會中的社區抗逆力問題［J］.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2012（5）：47-53，159.

［11］梁正.數字雙賦打通韌性城市建設“最后一公里”［J］.人民論壇·學術前沿，2022（Z1）：26-34.

［12］顏德如.構建韌性的社區應急治理體制［J］.行政論壇，2020，27（3）：89-96.

［13］張勤，李京客.韌性治理：基層社區應對復合風險面臨的挑戰與探索［J］.學習論壇，2022（6）：76-84.

［14］顧東輝.從“區而不社”到共同體：社區治理的多維審視［J］.西北師大學報（社會科學版），2021，58（6）：89-97.

［15］民政部? ?中央政法委? 中央網信辦? 發展改革委? 工業和信息化部? 公安部? 財政部? 住房城鄉建設部? 農業農村部印發《關于深入推進智慧社區建設的意見》的通知［J］.中華人民共和國國務院公報，2022（22）：37-40.

［16］顏德如，張玉強.新時代社區應急管理變革：邏輯、困境與模式選擇［J］.哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2021，23（6）：36-43.

［17］楊琳，王銳，倪家春，等.共產黨員應急突擊隊在應急體系建設中發揮的作用及實踐［J］.中國應急管理科學，2021（1）：76-81.

［18］宋煜萍，蔣可焱. 構建社區應急韌性治理體系［N］. 中國社會科學報，2022-08-03（07）.

［19］何繼新，賈慧.城市社區安全韌性的內涵特征、學理因由與基本原理［J］.學習與實踐，2018（9）：84-94.

［20］王錳，鄭建明.整體性治理視角下的數字文化治理體系［J］.圖書館論壇，2015，35（10）：20-24.

［21］姜婷婷.重大突發事件中政府介入慈善活動的法治化建構［J］.經貿法律評論，2020（6）：147-158.

［22］張勤，宋青勵.推進黨領導的基層社區韌性治理能力現代化［J］.中國應急管理科學，2021（6）：4-12.