我國“辯護全覆蓋”的實踐圖景與未來展望

張茜 曾彥 王凱

摘 要：我國“辯護全覆蓋”由辯護律師和值班律師共同保障實現。值班律師由于服務質量飽受詬病，引發了理論界和實務界對值班律師“辯護人化”的呼吁、改革。值班律師“辯護人化”不僅造成刑事法律援助回歸一元主體，背離值班律師制度初衷，也無法解決認罪認罰案件中值班律師“見證人”化的問題。在協商性司法模式下，為有效保障被追訴人的權益，“辯護全覆蓋”必須主要依靠辯護律師來實現，值班律師僅提供初步性、臨時性、輔助性法律服務。未來應通過擴大刑事法律援助律師適用范圍，回歸值班律師臨時性法律幫助的本源，真正實現我國的“辯護全覆蓋”。

關鍵詞：值班律師;辯護全覆蓋;協商性司法;辯護律師

中圖分類號：D920.4? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2024）03-0064-04

“辯護全覆蓋”①是近些年來刑事司法領域的熱點話題，不僅體現了我國在人權司法保障層面的決心，也體現了將法治的發展惠及每一個人的美好愿景。自2017年10月最高人民法院、司法部共同推進“律師辯護全覆蓋”②試點，到2018年12月擴大試點工作范圍，再到2022年10月兩高兩部將試點工作正式從審判階段延伸至審查起訴階段，“律師辯護全覆蓋”持續穩步推進，與值班律師制度一同構成刑事被追訴人辯護權的制度保障體系。但由于法律援助資源發展不足、值班律師定位不清、刑事司法體制的變化，“辯護全覆蓋”出現一系列疑難，如何認識值班律師的法律幫助？值班律師和辯護律師的關系為何？“律師辯護全覆蓋”的發展圖景是什么？這些問題亟須得到回應。因此，通過梳理“辯護全覆蓋”的發展歷程，明確癥結所在，提出未來我國“辯護全覆蓋”的實現路徑。

一、“辯護全覆蓋”的歷史梳理

（一）“律師辯護全覆蓋”試點進程

1.試點提出

“律師辯護全覆蓋”這一表述首次出現在2017年10月最高人民法院與司法部共同制定的《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《試點辦法》）中，要求在北京等8個省（市）開展為期一年的“律師辯護全覆蓋”試點，此時的“全覆蓋”僅指審判階段，且按照不同程序類型分為由辯護律師提供和值班律師提供兩種形式，這與《試點辦法》出臺的背景和目的密不可分。

首先，“律師辯護全覆蓋”的首要目的是服務于“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”，因此，《試點辦法》將其限定為審判階段的全覆蓋。“以審判為中心的訴訟制度改革”是2014年10月黨的十八屆四中全會為全面推進依法治國提出的重要舉措，如果缺少承擔刑事訴訟三大職能之一的辯護，改革目標將勢必無法實現。在我國長期以來審判階段辯護率只有將近20%的基礎上，最高人民法院和司法部一同為保障“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”的實現，特提出“律師辯護全覆蓋”試點。

其次，區分“辯護律師全覆蓋”和“值班律師全覆蓋”是對認罪認罰從寬制度改革的呼應。“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”與“推進以審判為中心的訴訟制度改革”在黨的十八屆四中全會上一同被提出。就兩者關系而言，“以審判為中心”的訴訟制度，必然要求落實庭審實質化，而實質化的庭審需要投入更多司法資源;在現有資源不變的情況下，需要通過認罪認罰從寬制度對刑事案件進行繁簡分流[1]。刑事案件全覆蓋“辯護律師全覆蓋”和“值班律師全覆蓋”是為應對現有法律援助資源不足而做的“繁簡分流”，在按照普通程序審理的案件中，被告人一般未認罪認罰，案件事實存在爭議，通過指派辯護律師可以更好保障被告人權益。在按照速裁程序和簡易程序審理的案件中，事實清楚，被告人認罪認罰，指派值班律師提供幫助就足夠。

最后，“律師辯護全覆蓋”是基于我國法律援助發展情況背景下提出的改革目標。在試點推進之前，考慮到我國律師職業群體和法律援助制度的發展情況，司法行政部門就對這一試點工作的逐步開展做了充分預測，全國范圍內仍有地方法律援助經費未納入同級財政預算，有的地方還大量缺少律師，在此背景下，全國范圍內尚未有足夠的律師能夠保障“律師辯護全覆蓋”試點全面鋪開后的辯護需求。

隨后，2018年12月，在總結試點經驗的基礎上，最高人民法院、司法部發布《關于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》（以下簡稱《擴大范圍的通知》），將范圍進一步擴大至全國。2022年10月18日，兩高兩部出臺《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》（以下簡稱“意見”），明確開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點工作，主要要求對于可能判處三年以上有期徒刑的，人民檢察院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。

2.試點成效

在《試點辦法》推行一年后舉辦的試點工作推進會上，對試點工作一年的成效進行總結，截至當年9月底，8個試點省（市）擴大通知辯護的案件8萬多件，超過10萬名被告人因此獲益，受此影響，2018年刑事案件總數達到473 853件，占總案件數的32.6%，同比增長62.7%，其中，通知辯護類案件412 038件，占刑事案件總數的86.9%，比2017年增長80.9%[2]。

在《擴大范圍的通知》為“律師辯護全覆蓋”提檔加速后，全國刑事案件審判階段的辯護工作迅速推進。到2018年底，全國2 368個縣（市、區）開展了律師辯護全覆蓋試點工作，占比83%。因開展試點擴大通知辯護的法律援助案件累計達到59萬余件，值班律師提供法律幫助的案件達到48萬余件[3]。而隨著“意見”的出臺，各地積極開展試點，審查起訴階段將進一步提高辯護律師提供辯護服務的比例。

（二）值班律師全覆蓋的推進

刑事程序中，無法獲得辯護律師提供辯護服務的被追訴人得益于認罪認罰從寬制度和速裁程序的完善，使其能夠獲得值班律師提供的法律幫助。

值班律師首次在中央文件中出現是在2014年8月兩高兩部《關于在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》（以下簡稱《速裁辦法》）中，該規定與2012年刑事訴訟法的不同之處在于速裁程序中的犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的，法律援助機構無需再審查是否符合法律援助條件，而是直接為其指派法律援助律師，從而實現速裁程序中的被追訴人法律幫助全覆蓋。隨后，為落實黨的十八屆四中全會提出的“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”，2016年11月，兩高三部印發的《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《認罪認罰辦法》）首次明確了值班律師的職責，并比《速裁辦法》中規定的需犯罪嫌疑人、被告人申請后才可獲得值班律師更進一步，只要犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，沒有辯護人的，無需提出申請，司法機關就應當為其通知值班律師提供法律服務。可見，無論是《速裁辦法》還是《認罪認罰辦法》，值班律師制度是作為速裁程序中和認罪認罰制度配套的措施存在的，目的是保障速裁程序和認罪認罰制度的順利推行。為規范值班律師工作，2017年8月，兩高三部印發《關于開展法律援助值班律師工作的意見》，盡管第一條規定仿佛意指刑事訴訟中所有沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人均有權獲得值班律師法律幫助，但其出臺的背景仍然是為了充分發揮法律援助值班律師在以審判為中心的刑事訴訟制度改革和認罪認罰從寬制度改革試點中的職能作用。所有這些完善值班律師制度的規范性文件始終沒有明確解決一個問題：在不認罪認罰和沒有適用速裁程序案件的審前程序中，犯罪嫌疑人和被告人既不屬于應當通知指派律師情形，也沒有委托律師的，是否有權獲得值班律師的法律幫助。

這一問題隨著2018年《刑事訴訟法》的修改得到解答，刑事訴訟法將值班律師置于第4章辯護與代理一章予以規定，突破了之前相關文件對值班律師制度的定位，不再將值班律師制度簡單視為認罪認罰從寬制度的配套措施，而是將其置于辯護制度體系下。至此，所有犯罪嫌疑人、被告人，無論偵查階段、審查起訴階段，還是審判階段，無論一審期間還是二審期間，無論是否符合申請法律援助的條件，無論是否屬于應當指派律師情形，只要沒有律師的（包括委托律師和法律援助律師），均可以獲得值班律師法律幫助。

二、“辯護全覆蓋”的實現方式

（一）以辯護律師為主

在認罪認罰適用率超過80%的刑事訴訟體系下，代表著我國刑事訴訟從對抗性部分轉向了協商性[4]，但協商性并不意味著控辯雙方無需再平等武裝、平等對抗。相反，在協商性司法下，更需加強辯方力量，不受控制的協商性司法存在極易演變為“壓制性司法”的風險。加強辯方力量不僅是為了防止不自愿認罪認罰的結果發生，更是控辯雙方友好協商的前提。

我國協商性司法具有兩個明顯特征，第一，檢方占據刑事訴訟中的主導地位。從訴訟結構來看，集中體現在檢察機關對被追訴人的主動性和對審判機關的拘束力上。第二，協商性司法下的程序簡化削減了對被追訴人的保障。在適用速裁程序中，法庭調查、法庭辯論一般不再進行，審理期限大大縮短，由審判員一人獨自審判。審判階段的程序簡化導致法官無法再充分發揮對被告人權益保障的作用，如果審前程序權益保障不到位，程序存在違法，將加大冤假錯案發生的概率。因此，在面臨控訴方力量加強，對被追訴人程序保障減弱的刑事司法體制下，加強辯方力量是應有之義，只有通過訴訟權利完善、配套措施完備的辯護律師才能保障認罪認罰案件中被追訴人認罪認罰的自愿性。因此，辯護律師未來應當成為我國“辯護全覆蓋”的主要提供主體。

（二）以值班律師為輔

自《速裁辦法》首次明確提出要建立值班律師制度以來，值班律師制度一直處于刑事司法改革的風口浪尖。值班律師盡管成為實現我國“辯護全覆蓋”的主要力量，承擔了大部分刑事案件法律服務的提供任務，但由于在制度設計上對值班律師的定位不清以及缺乏相應配套措施，學界對其能否發揮應有制度價值普遍持懷疑態度，特別在認罪認罰案件中，值班律師能否保障犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰自愿性是值班律師制度面臨的最大考驗。在此基礎上，理論界的主流觀點主張將值班律師“辯護人化”方能有效解決這一問題，主張賦予值班律師“辯護人”地位，擁有“辯護人”相關權利，獲得“辯護人”的保障[5]。

理論界持續呼吁推動頂層設計者開始對值班律師制度逐漸完善。2019年10月，兩高三部發布《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》雖然并未改變值班律師提供的仍然是法律幫助，但首次明確了值班律師擁有會見權和部分閱卷權，值班律師向“辯護人”化邁進堅實一步。隨后，2020年8月，兩高三部針對值班律師制度專門發布《法律援助值班律師工作辦法》（以下簡稱《值班律師辦法》），對值班律師的服務范圍、運行機制、制度保障等做了全面規定。但值班律師仍然沒有突破值班律師“法律幫助者”的角色定位，將其直接“辯護人”化，賦予完全的閱卷權、會見權和調查取證權，提供與辯護律師相應的配套措施。

然而，值班律師制度逐步完善，并未有效解決其實踐運行中的難題，值班律師仍避免不了淪為認罪認罰案件中“見證人”的尷尬地位。盡管《值班律師辦法》規定值班律師可以持相關手續前往看守所會見犯罪嫌疑人，但實踐中看守所多以不存在委托關系為由拒絕會見，只能隨同檢察人員一同會見，即使看守所允許會見，看守所也會派相關工作人員陪同會見。更重要的是，值班律師要求會見的數量少之又少，有研究統計某基層2020年5月至2020年10月的值班律師制度運行情況，5個月之間只有4例犯罪嫌疑人要求與值班律師約見，且只有2例獲得了會見，無值班律師主動會見的情況[6]。閱卷情況也不容樂觀，值班律師普遍不愿意花費更多時間閱卷，且存在檢察人員批量要求值班律師見證簽字的情況，值班律師根本來不及閱卷。值班律師制度所賦予值班律師的閱卷權和會見權，由于司法機關的配合程度不高、法律援助經費不足、值班律師本人意愿不強而名存實亡。

值班律師制度自2014年確立，中途加強對其權利和配套措施的保障，但是其“見證人”的地位實質上并沒有得到明顯改善。實踐證明，一味主張將值班律師“辯護人化”并不是解決當前值班律師制度問題的靈丹妙藥。可能有觀點主張，應當賦予值班律師完全的辯護人地位，享有完全的閱卷權、會見權等，允許值班律師出庭辯護，并給予充足的法律援助經費補貼，這樣才能實現值班律師的制度功能。按此邏輯，一個顯而易見的疑問是：值班律師與辯護律師有何區別？“辯護人化”的值班律師與法律援助辯護律師除稱謂不同外，是否還有差別？“值班律師”又有什么存在的意義？

早在2017年全國范圍內普遍推進值班律師制度之際，司法部就明確“值班律師制度的主要目的是為進入刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即時初步的服務，以其廣覆蓋、便利性等特點很好地體現了保障司法人權的刑事司法理念。”[7]可見，原本值班律師制度的目的就是提供即時初步的法律服務，只是在隨后值班律師“辯護人化”的過程中逐漸偏離了這一原始目的。沿此邏輯，如果值班律師制度按照初始的設想僅提供即時、初步的法律服務，值班律師無閱卷、會見權，必然無法保障認罪認罰案件中被追訴人的自愿性，可是如果將值班律師無限“辯護人化”，又勢必導致值班律師與辯護律師無法區分。本文認為，導致這種矛盾的根本性原因在于：值班律師制度無法肩負起保障認罪認罰案件中被追訴人權益的任務。從速裁程序試點，到認罪認罰從寬制度的推行，值班律師作為一項配套性的保障制度根本原因在于當時法律援助制度的發展水平無法負擔為所有認罪認罰案件中的犯罪嫌疑人、被告人提供辯護律師，從而只能選擇由值班律師來提供，但這只是權宜之計，未來，所有的認罪認罰案件必然逐步實現辯護律師全覆蓋。

三、“辯護全覆蓋”的未來圖景

（一）刑事法律援助律師：擴大適用范圍

在辯護全覆蓋的語境之下，犯罪嫌疑人除自行委托律師之外能夠獲得辯護律師的情形有以下三種：（1）刑事訴訟法和法律援助法當中關于應當通知指派律師的七種情形;（2）“律師辯護全覆蓋”試點要求的按照普通程序審理的一審、二審案件，以及審判監督程序審理的案件中的被告人，和審查起訴階段的部分犯罪嫌疑人;（3）最高人民法院關于適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的解釋第48條規定的人民法院可以通知指派律師的五種情形。

盡管相關規范文件和試點要求對刑事辯護律師法律援助的范圍進行了一定程度的擴張，但總體來說，范圍仍然過窄。“律師辯護全覆蓋”試點僅限于審判階段按照普通程序審理的案件和審查起訴階段部分案件（主要為可能判處三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人）。事實上，在大量案件均認罪認罰的前提下，適用普通程序的案件少之又少，大部分案件均適用的是速裁程序或簡易程序，審判階段的被告人大部分獲得的法律援助均是來自值班律師，而不是辯護律師。

從刑罰的輕重程度來看，刑事法律援助辯護律師只為可能被判處三年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人提供，無論是與域外國家實踐相比，還是從我國犯罪結構來看，這一范圍都過于狹窄。日本早在2006年就將國選辯護人的范圍擴大至“可能判處死刑、無期懲役或者最低法定刑1年以上有期懲役或禁錮的案件”，2016年刑事訴訟法改變了以往根據可能判處刑期來確定的法律援助范圍，直接規定“被簽發逮捕證”和“被逮捕的犯罪嫌疑人”就可以聘請國選辯護人。正因如此，日本刑事辯護率常年維持在90%以上，2019年達到了96.7%[8]。從我國的犯罪結構來看，每年被判處三年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的被告人數量十分有限。根據2022年全國司法統計公報數據顯示，被判處三年以上有期徒刑至死刑的人數占所有生效判決人數的14.04%[9]，即，即使將律師辯護全覆蓋的范圍擴大至審查起訴階段，也只能覆蓋15%左右的案件。我國刑事法律援助的范圍與世界范圍內普遍將可能被判處監禁的刑事法律援助范圍相比，仍然有一定差距。

（二）值班律師：回歸臨時性法律幫助的本源

英國值班律師制度主要分為警局值班律師計劃和治安法庭值班律師計劃。值班律師主要提供法律咨詢，提供的是一種初步性法律幫助，值班律師本身的“值班屬性”決定其無法在同一案件中連續提供法律幫助服務。從英格蘭和威爾士值班律師制度的起源出發，也可發現，設立值班律師制度的初衷就是提供一種初步性普惠性質的法律服務。當時英國政府意識到治安法庭無律師代理的情況，辯護率只有5%左右，為解決這種辯護率過低的情況，讓每個人能夠獲得一定程度的法律服務，又不對現有法律援助資源造成過多的負擔，從而選擇了值班律師計劃[10]。歷史總是驚人的相似，英國值班律師制度出現和我國有諸多相似之處，在某種程度上都是想解決刑事訴訟辯護率較低的問題，但又受制于法律援助資源不足而無法全部提供辯護律師。但不同之處在于，英國在隨后幾十年發展中，沒有將值班律師無限“辯護人化”，而是力求實現值班律師提供初步性的法律服務，打通刑事辯護“最初一公里”，后續的辯護服務則由辯護律師來負責，值班律師和辯護律師之間也對資質有明顯不同要求，從而形成值班律師和辯護律師二元的刑事辯護全覆蓋，兩者各自負責不同階段，各司其職，有序銜接，不存在值班律師“辯護人化”或辯護律師“值班化”的問題。

因此，將我國值班律師無限“辯護人”化，勢必導致我國刑事法律援助最終回歸辯護律師的單一局面，無益于刑事法律援助制度的良性發展，因此，必須回歸值班律師本源，愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝，形成值班律師與辯護律師共存的刑事法律援助二元格局。具體而言，應當摒棄值班律師“辯護人化”的理念，明確值班律師幫助是一種為未來得及聘請律師和指派法律援助律師的被追訴人提供的臨時性法律幫助，填補聘請律師和獲得法律援助所需時間中無律師的空白，主要旨在保障犯罪嫌疑人在偵查階段的權利，實現辯護律師全覆蓋后，做好值班律師與辯護律師之間的有序銜接，充分保障被追訴人的合法權益。

參考文獻：

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[2]樊崇義，施漢生.中國法律援助制度發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2019：35-36.

[3]司法部.2368個縣市區已試點刑事案件律師辯護全覆蓋[EB/OL].（2021-03-09）[2023-07-25].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693738650612761593&wfr=spider&for=pc.

[4]王迎龍.協商性刑事司法錯誤：問題、經驗與應對[J].政法論壇，2020（5）.

[5]肖沛權.論我國值班律師的法律定位及其權利保障[J].浙江工商大學學報，2021（4）.

[6]艾建飛.S縣值班律師制度運行情況調查研究[D].貴陽：貴州民族大學，2021.

[7]法律援助值班律師來啦——“兩高兩部”舉辦法律援助值班律師新聞發布會[EB/OL].（2017-09-29）[2023-06-05].https：//www.sohu.com/a/195567630_813343.

[8]日本弁士合會：“弁士白（2020年版）”[EB/OL].（2020-09-04）[2023-07-10].https：//www.nichibenren.or.jp/document/statistics/fundamental_statistics2020.html.

[9]2022年全國法院司法統計公報[EB/OL].[2023-08-01].gongbao.court.gov.cn Details/20587eaef248beb61ed65g6018865c.html.

[10]Widgery Committee，Departmental Committee Report：Legal Aid in Criminal Proceedings（1966）.

①本文中的“辯護全覆蓋”特指為保障刑事訴訟程序中被追訴人能夠獲得法律幫助而提出的一系列舉措，既包括辯護律師提供的辯護服務，也包括值班律師提供的法律幫助服務。

②“律師辯護全覆蓋”指從2017年10月開始的試點工作，系刑事訴訟中被追訴人獲得的辯護律師提供的法律援助服務。

基金項目：廣東省人民檢察院省級檢察理論研究課題“少捕慎訴慎押刑事司法政策實證研究”（GDJC202358C）

作者簡介：張茜，四級高級檢察官，碩士，從事電信詐騙檢察工作理論與實務研究;曾彥，一級檢察官，從事電信詐騙檢察工作理論與實務研究;王凱，二級檢察官助理，博士，從事詐騙犯罪、刑事訴訟制度理論與實務研究。