新中國成立75年來高等學校學生資助政策的演進、特征與展望

陳榮桂 陶林 齊鵬

摘要：新中國成立75年來我國高等學校學生資助政策經歷了免收學費加人民助學金、人民助學金和人民獎學金并存、獎學金加貸款、混合資助體系初步形成、完善的多元混合資助政策體系基本建立、中國特色高質量資助體系全面發展等六個階段。資助政策的發展呈現四個方面特征：資助理念從普惠向注重效益和激勵轉變，資助主體從單一政府管理向社會各方參與轉變，資助對象從全體學生向聚焦家庭經濟困難學生等轉變，資助形式從單一資助向多元混合資助轉變。新發展階段，高等學校學生資助工作將會持續完善優化：資助政策重點將從保障型向發展型轉變，資助工作供給側改革將有助于提升資助工作效能，學生資助的社會投入和有償資助的結構比將更趨合理，資助工作制度建設將更加完善。

關鍵詞：高等學校；學生資助政策；演進；特征；展望

中圖分類號：G520??????????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：1672-4437（2024）02-0029-06

新中國成立75年來，高等教育為促進人才強國、科技強國建設，助力脫貧攻堅，實現國家經濟社會發展和綜合國力提升作出了巨大貢獻。這個過程中，國家制定實施的高等學校學生資助政策為促進教育公平、穩定人才供給起到了顯著的保障作用。新時代，高等學校學生資助工作也步入新發展階段，回顧新中國成立以來我國高等學校學生資助政策的發展演進及基本特征，對準確把握資助政策理念、價值、發展脈絡，推進高等學校學生資助向更高質量發展具有十分重要的意義。

一、歷史演進

20世紀90年代末，隨著我國高等學校擴招，高等教育從精英化向大眾化、普及化轉變，高等學校在校生人數快速增長，高等學校學生資助政策問題迅速成為學界、政策制定者等關注的熱點話題。圍繞貧困生認定、資助工作實施、資助育人、助學貸款運行機制、中外資助工作比較、資助體系構建等研究逐漸興起，但關于高等學校學生資助政策的研究總體不多。已有研究，根據研究的政策起點和時間跨度不同，大致可分為三類：一是以中國共產黨建立為起點。孫濤借助歷史制度主義分析視角將我國高等學校學生資助政策演進分為五個階段：公費教育制度階段（建黨之初--新中國成立前）、免費加人民助學金制度階段（新中國成立之初--1982年）、人民助學金與獎學金并存階段（1983年--1986年）、以獎學金為主階段（1987年--1998年）、以政府為主導的多元混合資助體系（1999年至今）[1]。二是以新中國成立為起點。張小娟等人以具體政策的變遷為分析視角，將我國資助政策的演進分為三個主要時期，人民助學金時期（1949—1982年）、獎學金政策為主時期（1983-1998年）、政府為主的多元混合資助政策時期（1999年至今）[2]。三是以改革開放為起點。曲紹衛等人根據商品經濟和社會主義市場經濟不同發展階段特征，將我國學生資助政策的演進分為四個階段：分別為初期建設階段（1978-1991年）、探索階段（1992-1999年）、改革深化階段（2000-2011年）、成熟完善階段（2012年至今）[3]。

研究高等學校學生資助政策的歷史演進需要將之放到當時的社會大背景下去進行梳理，需要與其時社會政治經濟體制改革、高等教育發展與改革、國家相關重大政策節點聯動，進行系統分析。基于此，本研究將我國高等學校學生資助政策歷史演進分為六個階段。

（一）免收學費加人民助學金階段（1949-1982年）

新中國成立之初，各項工作需要從全國層面著手進行頂層設計。1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確，要有計劃、有步驟地對舊的教育制度、內容、方法進行改革，標志著新中國教育建設事業的起步。此時，我國的高等學校資助政策基本沿用以前在解放區實行的公費教育制度。主要政策依據是1941年5月頒布的《免費公費生條例》、1949年7月頒布的《東北區高等學校學生人民助學金暫行條例》和1949年8月頒布的《關于整頓高等教育的決定》。1952年7月，原政務院印發《關于調整全國高等學校及中等學校人民助學金的通知》、教育部印發《關于調整各級各類學校教職工工資及學生人民助學金標準的通知》，統一了人民助學金的發放標準，明確了評定程序。兩個文件的出臺，標志著新中國高等教育免費教育加人民助學金的學生資助政策的確立。制度的出臺也對百廢待興的新中國培養建設人才起到了積極的促進作用。除對資助標準和資助比例進行相應調整外，1966年之前人民助學金政策沒有作大的調整。“文化大革命”期間，在校的高等學校學生仍然繼續按照之前政策發放人民助學金，對從工農兵中選拔推薦的免試入學學生實施全面資助，享受生活費資助。1977年全面恢復高考后，人民助學金制度也正式恢復。

（二）人民助學金和人民獎學金并存階段（1983-1986年）

1983年7月11日，為促進高等學校學生全面發展，激勵學生成長為“四化”建設的專門人才，教育部和財政部聯合印發了《普通高等學校、專科學校人民助學金暫行辦法》和《普通高等學校本、專科學生人民獎學金試行辦法》，在實行人民助學金政策的同時，增設人民獎學金。1984年，普通高等學校正式開始招收委培生，培養費由學生本人或其委培單位繳納。1985年5月27日，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，明確提出改革大學招生的計劃制度，高等學校在國家計劃招生指標外，可以繼續招收委培生，同時，還允許招收少量自費生，自費生需要繳納一定數量的培養費。1986年6月2日，《關于改革現行普通高等學校人民助學金制度的報告》由國家教委、財政部呈報給國務院，提出改革人民助學金制度，建議將之調整為獎學金制度加學生貸款制度。次月，國務院同意并批轉此報告。實施了34年的人民助學金政策正式宣告結束。

（三）獎學金加貸款階段（1987-1991年）

1987年7月，《普通高等學校本、專科學生實行獎學金制度的辦法》《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》出臺，明確要求各高等學校自當年起實行獎學金制度，同時實行學生貸款制度。其中，獎學金分為優秀學生獎學金、專業獎學金和定向獎學金。文件還規定了各類獎學金的等級、發放標準、發放比例。貸款制度明確規定了貸款的申請條件、限額、控制比、申請的程序和辦法、償還辦法等。1987年10月，黨的十三大召開，明確指出發展科技、振興經濟、推動社會進步，關鍵在于提高勞動者素質和培養大量合格人才，強調必須堅持把發展教育事業放在突出的戰略位置。這一階段，除獎學金政策進一步完善，發放類別、等級等要求進一步細化外，學生貸款制度正式全面實施，學生資助體系進一步豐富。在強調發展教育，改變技術落后、管理落后狀況，著力提升勞動者素質的同時，學生和家庭參與高等教育成本分擔的格局初步形成。

（四）混合資助體系初步形成階段（1992-2005年）

隨著經濟體制、政治體制改革的深入，教育需要建立起與之相適應、相匹配的新體制，通過教育改革促進教育事業發展，提高教育質量和辦學效益。1992年，黨的十四大明確提出：“必須把教育擺在優先發展的戰略地位，努力提高全民族的思想道德和科學文化水平，這是實現我國現代化的根本大計”“各級政府要增加教育投入”[4]。1993年2月13日，《中國教育改革和發展綱要》提出要積極推進高等學校招生和收費改革。此后，為保障家庭經濟困難學生上學，國家資助政策不斷增加和完善。1993年8月，國家教委、財政部聯合發文，從組織領導、機構設置等層面對高等學校勤工助學工作提出了明確要求。1994年5月，兩部門又聯合印發《關于在普通高校設立勤工助學基金的通知》，后續相關政策又對經費的劃撥、勤工助學時長和報酬等作了完善。1994年9月，專業獎學金標準調整。1994年9月26日，《普通高等學校研究生獎學金辦法》出臺，鼓勵個人和國內外企業在高等學校設立研究生獎學金。1999年6月，《關于國家助學貸款管理的規定（試行）通知》出臺，此后國家助學貸款政策一直在不斷完善。此外，教育部、財政部下發通知，要求對特困學生，除執行現有的各項資助政策外，還要執行規定的學費減免政策。1999年，高等學校大規模擴招的序幕正式開啟，伴隨著高等學校招生并軌改革的完成，學生繳費上大學在全國高等學校全面推開，如何保障家庭經濟困難學生順利入學、完成學業成為高等學校的一個新問題。在清華大學試點的基礎上，2000年教育部等三部委在當年高等學校招生收費的有關政策文件中明確要求，所有高等學校必須建立“綠色通道”制度，確保被錄取的家庭經濟困難學生順利報到入學就讀。2002年，教育部、財政部印發《國家獎學金管理辦法》，規定從當年起資助成績優秀的家庭經濟困難的本專科學生，每年4.5萬人，其中一等獎每人每年6000元，二等獎每人每年4000元。2005年，《國家助學獎學金管理辦法》出臺，其中關于助學金的要求，規定從當年起每年資助特別貧困學生53.3萬人，每人每月150元，每年按10個月發放。這一時期，各級各類社會獎助學金項目也逐步設立，對高等學校學生資助工作形成了有益補充。

（五）完善的多元混合資助政策體系基本建立階段（2006-2011年）

2006年10月16日，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要“堅持教育優先發展，促進教育公平”“完善高等教育和高中階段國家獎學金、助學金制度，落實國家助學貸款政策，鼓勵社會捐資助學”[5]等總體要求。2007年5月13日，國務院印發《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，明確“從制度上基本解決家庭經濟困難學生的就學問題”[6]，提出資助工作體系化建設的具體內容，如完善國家獎助學金制度，增設國家勵志獎學金，教育部直屬師范大學新招收師范生實行免費教育。進一步完善和落實國家助學貸款政策，對國家助學金貸款風險補償、學費減免、勤工助學、校內無息借款、特殊困難補助、校內獎助學金、社會捐資助學等涉及資助工作體系化建設的總體工作提出了具體指導意見和要求。此后，教育部等多部門就高等學校學生資助體系建設出臺了一系列與之配套的高等學校學生資助政策，至2011年，各類資助標準也陸續調整提高。高等教育完善的多元混合資助政策體系基本建立。

（六）中國特色高質量資助體系全面發展階段（2012年至今）

黨的十八大明確提出，要“大力促進教育公平，合理配置教育資源”“提高家庭經濟困難學生資助水平”。2012年5月，國家使用專項彩票公益金設立新生入學資助項目，幫助中西部地區家庭經濟特困大學生解決入學路費和短期生活費。2012--2013年，教育部、財政部先后印發《研究生國家獎學金管理暫行辦法》《研究生國家助學金管理暫行辦法》《研究生學業獎學金管理暫行辦法》，進一步完善了高等教育階段學生資助政策體系。2013年8月，財政部、教育部、總參謀部印發《高等學校學生應征入伍服義務兵役國家資助辦法》，擴大服義務兵役大學生國家資助范圍。2015年，三部門又聯合出臺文件，要求對直接招收為士官的高等學校大學生實施國家資助。圍繞高質量資助體系建設，黨的十九大、二十大又先后提出“健全學生資助制度”“完善覆蓋全學段學生資助體系”的資助工作戰略要求。2017年12月，中共教育部黨組印發《高校思想政治工作質量提升工程實施綱要》，明確提出構建“資助育人質量提升體系”“全面推進資助育人”，通過創新育人方式等構建發展型資助體系。2018年9月，教育部、財政部聯合印發《高等學校勤工助學管理辦法（2018年修訂）》，進一步提供學生勤工助學酬金標準、規范勤工助學工作管理。同年10月，教育部聯合多部門印發《關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，對各學段家庭經濟困難學生認定的對象、原則、程序等作了明確規定。2020年7月，教育部等多部門聯合印發《關于調整完善國家助學貸款有關政策的通知》，延長還本期限、貸款利率。2021年、2022年助學貸款額度又進一步調整提高。關于退役士兵教育資助，2021年7月，退役軍人事務部、教育部等7部門聯合印發《關于全面做好退役士兵教育培訓工作的指導意見》，明確減免額度等。經過十余年努力，具有中國特色的高質量資助體系已全面形成。一是鞏固了政府主導、學校和社會廣泛參與的“三位一體”資助格局。各級政府持續加大財政投入，各類學校從事業經費中提取一定比例用于資助，社會各方面積極踴躍捐資助學。二是形成了 “普惠、助困、獎優、引導”復合型資助模式。普惠體現公益性，助困體現公平性，獎優體現激勵性，引導體現導向性。三是探索建立了“政府主導，教育主辦，開發性金融支持”的助學貸款發展之路。為千萬家庭經濟困難學生平等接受高等教育，實現人生夢想助力。四是高等教育學生資助工作機構和隊伍建設全面完成，資助宣傳、資助實施、資助育人、資助考評、資助監管等政府“一管到底”的保障能力顯著提高。五是資助工作的內涵不斷提升。圍繞立德樹人根本任務，學生資助更加重視發揮資助工作的育人功能。突出培養學生的自強自立精神、誠實守信品質、愛國奉獻品德，以及健康身心、創新能力、專業本領等，促進學生全面發展。

二、基本特征

回顧新中國成立75年來我國高等學校學生資助政策的演進可以發現，我國高等學校學生資助政策在資助理念、資助主體、資助對象、資助形式四個維度存在典型特征。

（一）資助理念：從普惠向注重效益和激勵轉變

在新中國成立后的很長一段時間內，我國實行的是高度集中的計劃經濟政策，與之相對應的，高等教育實行的是免費上大學、統包統分的人才培養政策，為保障學生學習生活，還統一給學生發放人民助學金。早期的高等學校學生資助政策強調標準一致，覆蓋全體學生，普惠性、保障性的高等學校學生資助政策對促進高等教育為新中國社會主義現代化建設培養一大批優秀的專門建設人才起到了很好的保障作用。此后，雖然考慮到少部分學生家庭經濟較好，1955年8月將全部發放改為部分發放，但發放的比例仍在70%以上。1983年7月11日，人民獎學金試行，評定比例為10%—15%，人民助學金根據院校不同也略有調整，農林、師范等相關院校發放比仍為100%，煤炭、地質等相關院校發放比為80%，其他各類院校發放比為60%。1984年《高等學校接受委托培養學生的實行辦法》、1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布后，高等學校開始招收少量委培生，收取一定數量的培養費。高等教育發展過程中，在堅持普惠性原則的同時，效益和激勵因素成為資助政策關注的因素。1999年，招生并軌改革全面完成后，高等學校普遍實行繳費上大學，普惠性學生資助政策全面結束，國家完善優化高等學校學生資助體系，重點向保障家庭經濟困難學生入學就讀轉變，鼓勵家庭經濟困難學生通過勤奮學習、勤工助學、積極勞動等獲取各類資助和支持。

（二）資助主體：從單一主體向多主體參與轉變

新中國成立初期，我國各項體制機制建設尚處于初始階段，高等學校學生資助政策沒有很好的先例可循。計劃經濟體制下，較長一段時間內，我國高等學校學生資助工作一直都是由政府通過自上而下的行政手段統一管理實施。1987年《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》實施，學生家庭經濟確實困難的，可以申請不超過300元的無息貸款，由家長擔保、家長所在單位或者所在人民政府審核，國家發放。學生和家庭作為高等教育資助體系參與方的雛形開始出現。1999年高等學校擴招，當年《關于國家助學貸款管理的規定（試行）通知》發布，規定了貸款的申請程序、辦理、還款要求、利息的補貼等，同時，明確說明特困生貸款到期無法收回部分，由學校和學生貸款管理中心共同負責償還。自此，商業銀行正式成為高等教育學生資助體系的重要參與方之一。隨著高等教育的不斷發展，社會團體、企事業單位、個人陸續通過在高等學校設立獎助學金等形式參與學生資助工作，我國高等學校學生資助體系社會各方參與格局基本形成，并不斷得到完善和加強。

（三）資助對象：從全體學生向聚焦家庭經濟困難學生等轉變

資助對象的轉變是資助工作變遷的重要特征。新中國成立伊始，高等教育規模小，加之人民整體生活水平不高，國家實行免費上大學加覆蓋全體學生的人民助學金政策。隨著經濟社會的逐步發展，少部分學生家庭經濟好轉，國家開始動態調整人民助學金發放比例，直至1986年該項政策正式結束。高等學校本專科學生的貸款制度和勤工儉學政策的出臺和完善，標志著我國高等學校資助政策的轉向。此后，為保障教育公平，確保每個家庭經濟困難學生能順利完成學業，國家資助政策重點聚焦家庭經濟困難學生。2013年，習近平在湘西考察期間首次提出“精準扶貧”工作要求，指出扶貧工作要做到精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核。精準扶貧思想的提出對國家脫貧攻堅工作和教育領域扶貧工作均具有十分重要的指導意義[7]。此后，高等教育相關資助政策體系均對工作具體實施過程中對象識別精準、措施幫扶精準、管理措施精準、考核評價精準等提出了更高要求。2017年，教育部、財政部等四部門聯合下發通知，要求進一步深入落實高等學校學生資助政策，明確要“進一步提高資助精準度”[8]，將農村特困救助學生、農村低保家庭學生、烈士子女、孤殘學生等作為重點資助對象。

（四）資助形式：從單一資助向多元混合資助轉變

新中國成立75年來，我國經濟社會發展和高等教育發生了翻天覆地的變化。我國的高等學校學生資助形式也發生了結構性變化，從最初的免費上大學加人民助學金發展到現在的多元混合資助。除資助對象實現從博士研究生到專科生的多層次覆蓋外，資助形式也更加豐富。政府層面，如國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、退役士兵教育資助、畢業生基層就業學費補償貸款代償等；政府主導的金融機構層面，如助學貸款；高等學校層面，如新生入學獎學金、學校獎學金、學校勵志獎學金、研究生“三助”崗位津貼等；社會層面，如社會團體、企事業單位、個人設立的各類獎學助學金。

三、未來展望

新發展階段，在朝著第二個百年奮斗目標奮進的新征程上，富有中國特色的高等學校學生資助政策體系將會不斷得到完善，從而推進資助工作和資助育人高質量發展。

（一）貫徹精準化理念，資助政策重點將從保障型向發展型轉變

精準資助理念將成為貫穿資助工作全過程的關鍵要求。當前高等學校貧困生識別認定、幫扶、管理等過程中各類影響因素眾多，資助工作還存在著不夠精準的情況，影響著資助公平、資助效用和資助價值最大化的實現。精準資助理念，具體體現在政策的精準、措施的精準、方法和內容的精準等方面，貫穿資助工作全過程，這勢必會大大提升資助工作的績效和實效。資助理念的轉變將推進資助工作政策和范式的轉變。《2021年中國學生資助發展報告》顯示，當年不含高等學校從事業收入中提取的資助資金和社會團體、企事業單位及個人捐贈，高等學校學生資助資金中國家財政投入和銀行貸款投入兩項就達850多億元[9]。以資金投入為主的保障型資助體系已經能較好地滿足資助工作基本需求，但也應該看到，當前資助工作還存在一些不合理的現象。一是與西方發達國家相比，當前我國高等學校無償資助占比偏高，滋生少部分學生“等靠要”的負面思想；二是家庭經濟困難學生多樣化發展需求凸顯，如自強自立人格品質、專業能力、職業能力等。為此，學生資助工作從保障型向發展型轉變已成趨勢。

（二）堅持正確育人導向，資助工作供給側改革將有助于提升資助工作效能

傳統的學生資助工作強調國家的宏觀政策規范、指導與支持，高等學校負責具體落實，對資助對象的準確需求考慮不足，資助工作的精準性、目標性不突出。在發展型資助實施過程中，高等學校要深化資助工作供給側改革。當前高等學校資助工作的供給側，主要是指為資助工作提供政策、資金和服務的供給方，分別為政府、高等學校和部分社會第三方。資助工作供給側改革，須從提高資助工作供給質量的角度出發，用改革的辦法推進資助工作結構調整，矯正資助工作中的要素配置扭曲、錯位現象。在要素領域全面深化資助工作改革，消除無效供給，解決資助供給方式簡單、單一現象，增加有效供給，豐富資助供給結構和供給內容，科學統籌好資助工作各要素之間的結構關系和運行方式。高等教育的重要職能是培養人才，高等學校資助工作供給側改革應回歸到資助工作和立德樹人的本質要求，遵循大學生成長發展規律和發展型資助目標要求，準確把握貧困學生多樣化資助需求，從資助工作理念、機制、政策、舉措、保障等方面綜合考量，破除當前制約資助工作效能提升和資助目標、價值實現的障礙和阻力，擴大資助的有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高資助工作實效，實現資助工作高質量發展和資助效能質的提升。

（三）倡導多元主體參與，學生資助的社會投入和有償資助的結構比將更趨合理

目前，我國的學生資助資金總體還是以國家財政投入為主。《2021年中國學生資助發展報告》顯示，全國1450.40億元資助資金中，各級財政投入占比56.49%，銀行發放助學貸款占比29.71%，高等學校從事業收入中提取并指出的資助資金占比12.65%，社會團體、企業事業單位、個人投入占比1.15%[9]。這一方面體現了國家對高等教育的高度重視，關注困難學生群體，保障教育公平；但另一方面，在總資助資金中企事業單位、社會團體和個人捐助的資金占比極低。這與當前世界多元資助體系的主流趨勢是不一致的。高等教育為社會各行各業的發展提供了重要的人才和智力支撐，根據教育成本分擔理論，作為受益方的社會行業企業等理應為高等教育發展提供必要的成本分擔。需要“構建常態化、制度化的參與渠道，充分發揮社會力量在教育精準扶貧中的能動性、創造性”[10]。隨著資助工作的推進，以及社會捐助體系的不斷完善，資助資金支撐多元化的發展趨勢將會日益明顯，非財政資金投入占比將會顯著提升。

（四）強化資助工作規范化，資助工作的制度建設將更加完善

《中國教育現代化2035》提出要“推進教育治理體系和治理能力現代化建設”[11]，學生資助政策體系建設是實現高等教育治理體系和治理能力現代化建設的重要保障。《中華人民共和國高等教育法》對高等學校資助工作和學生受資助的權利義務等進行了規范，作為指導高等教育規范運行的一部單行教育法，對學生資助這一專項工作不可能作出盡善盡美的規定。從推進高等學校學生資助工作長遠穩定運行角度看，有必要出臺與之配套的法律法規，對學生資助制度進行完善，進一步明確資助工作的主體與職責權利、機構的設置與運行、資助對象的精準認定、資助工作的績效評價與監督等。高等學校也要進一步完善相關政策，規范資助實施程序，如貧困生認定、退出、失信處理、各類資助的申請評定、資助育人的舉措融合和協調聯動等。

參考文獻：

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[3]曲紹衛，王皓，時嘉琪.大國教育公平：中國學生資助政策改革四十年回顧與展望[J].教育經濟評論，2018（6）：14-30.

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[9]2021年中國學生資助發展報告[EB/OL].（2022-09-05）[2024-02-03].https：//www.xszz.edu.cn/n85/n168/c11046/content.html.

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[11]中共中央國務院印發《中國教育現代化2035》[N].人民日報，2019-02-24（01）.