多災害山區基層應急管理能力建設探討

摘要：做好基層應急管理工作，事關地區發展和群眾的切身利益。石棉縣自然災害多發頻發，是多災害山區的典型代表，石棉縣在2023年震后的第一年完成了多次災害避險和高效處置，未發生一起自然災害傷亡事件，其應急管理工作在多災害山中具有典型代表。本文以石棉縣為例，介紹了石棉縣在組織、力量、預防、處置、保障等五方面的探索，對其他類似多災害山區應急管理能力建設工作具有參考和借鑒意義。

關鍵詞：應急管理；應急救援；應急保障；預案管理

石棉縣地處雅安市、涼山州、甘孜州交匯地帶，面積2 678平方公里，位于鮮水河、安寧河、龍門山三大活動斷裂帶交匯區，山地面積約占98%，其中高山 （海拔1 000—3 500米）占總面積的78%，總人口11.3萬。現有地質災害隱患點160處、山洪災害危險區66處，被列為全國11個地震重點監視防御區和地震危險區之一。石棉縣處于大渡河中游，縣內河流均屬大渡河水系，有各級干支流90余條，是洪澇災害易發、頻發區。森林覆蓋面積達63.25%，屬亞熱帶季風山地氣候，冬春干旱、山風強烈，防火壓力巨大。受地質構造、氣候變化及人類活動影響，泥石流、滑坡、崩塌活動頻繁。2020年自然災害導致全縣直接經濟損失約6.7億元；2021年自然災害造成全縣直接經濟損失約3 000萬元。2022年9月5日，瀘定發生6.8級地震，石棉縣全域均處于6度及以上烈度區域內，緊急避險轉移55 809人，地震造成42人死亡、152人受傷、12人失聯，直接經濟損失65.1億元。作為多災害高山區典型縣城，2023年，石棉縣在全面開展震后重建的同時，全力在應急組織指揮體系建設、應急救援力量體系建設、綜合預防體系建設、應急處置體系建設、保障體系建設等五方面開展探索，著力提升多災害山區基層應急管理能力。

一、建設應急管理組織指揮體系

（一）設置鄉鎮 （街道）應急委、應急辦 （站）以及村 （社區）應急站 （組）

全縣12個鄉鎮 （街道）均成立了應急管理辦公室，由鄉鎮 （街道）行政主要負責人兼任辦公室主任，設置1名專職副主任，配備1—2名行政編制和1—2名事業編制應急管理工作人員，全縣鄉鎮 （街道）應急管理工作人員共計62人；由4個鄉鎮級片區應急救援中心負責統籌調度，行業部門力量、片區中心消防救援站、各鄉鎮 （街道）應急隊、村 （社區）應急分隊聯防聯控、分工協作負責片區應急搶險救援工作。

（二）應急指揮平臺延伸至鄉鎮 （街道）和村 （社區）

縣應急指揮平臺依托蘆山地震世行貸款建設了石棉縣多災害風險管理系統，正在開展鄉鎮視頻會商系統建設，建成后將實現市、縣、鄉實時調度，補上了應急系統只能調度到縣一級的短板。指揮體系由石棉縣應急委員會統一調度指揮，下設18個專項指揮部，各專項指揮部負責領導督促相關行業主管部門開展對應行業領域安全風險防范、監管防治等工作，對需要啟動Ⅳ級響應的突發事件應急救援工作提供技術保障。縣綜合應急救援指揮部負責領導督促各部門開展各行業領域專業應急救援力量建設，組織指揮一般及以上突發事件的應對處置工作。[1]當發生較大及以上突發公共事件后，實行以對應的專項指揮部為主的擴大響應，在上級工作組和縣委、縣政府的領導下開展應對處置工作；鄉鎮 （街道）負責轄區內應急管理工作，及時開展安全生產類、自然災害類等突發事件先期處置工作，同時做好信息報送、安全巡查檢查、災情核查等工作。[2]

（三）建設基層應急網格，實現全域覆蓋

全縣建設以防疫、防汛、防地災、防地震、防火，保安全、保穩定 “五防兩保”為重點的網格化管理體系；以30戶為標準，將全縣村社劃分為1 739個基礎網格，落實網格員1 739名，全面提升應急處突和服務群眾能力水平。

二、建設應急救援力量體系

（一）組建鄉鎮 （街道）和村 （社區）綜合性應急救援隊伍

石棉縣12個鄉鎮 （街道）、61個村 （社區）統籌機關干部、民兵及公安派出所、醫務、民兵、電力通信保障、公益性崗位、企事業單位、村 （社區干部）、村 （居）民等人員，組建應急隊和應急分隊73支、1 438人，主要負責協助和參與隱患排查、預警傳遞、先期處置、人員轉移、群眾安置、災情上報等工作，協助做好森林防火期宣傳教育、巡山護林、隱患排查和汛期期間預警傳遞、日常巡查監測、群眾避險轉移、受災群眾安置等工作。為有效發揮基層一線人員作用，提高基層應急救援力量戰斗力，石棉縣實行基層應急救援力量與專業救援力量的聯防聯訓聯動機制，并配備了基本的個人防護類、搶險救援類和應急通信類裝備。

（二）統籌布局鄉鎮 （街道）消防救援等專兼職力量

石棉縣在 “環貢嘎旅游度假片區”王崗坪鄉、“石棉縣產城融合發展核心片區”新棉街道、回隆鎮設立城市二級站1個、鄉鎮二級站2個，在 “石棉縣產城融合發展核心片區”安順場鎮建設鄉鎮二級站；在 “美羅現代農業發展片區”美羅鎮、“栗子坪大熊貓國家公園生態科普旅游度假片區”栗子坪鄉擬新建鄉鎮一級站1個、二級站1個。目前，全縣共有專業消防員85人 （包含企業專職消防員20人），由省市縣消防部門及大崗山水電站配備裝備，制定 《石棉縣森林防滅火聯合預防、聯合訓練、聯合撲救工作機制》，其中，縣消防大隊統籌訓練兼職消防隊，與縣森林專業撲火隊定期開展聯防聯訓，常態化指導基層隊伍訓練。

（三）引導專業救援力量和社會應急力量參與基層應急管理工作

一是積極開展應急演練。對專業救援力量人員和裝備實行備案制，每年不定期組織專業力量開展對基層應急隊伍的指導培訓、檢驗裝備。[3]二是發揮志愿者作用。團縣委志愿者積極開展宣傳教育，協助人員轉移和物資轉運。三是建立大型工程機具臺賬。鼓勵縣內企業建立園區生產安全兼職救援隊伍，做好挖掘機、裝載機等大型工程機具臺賬，以備隨時調用。[4]

三、建設綜合預防體系

（一）發揮基層網格員、護林員、災害信息員監測預警作用

一是建設多災害風險管理系統，接入其他部門的山洪災害監測預警、地質災害監測預警等野外監測系統，實現災害監測、評估、預警、決策、指揮調度、通信保障等功能；二是建立 “五防兩保”制度，壓實網格管理責任，細化鎮、村、組、戶4級 “網格化”責任體系，建立基層網格 “1+N”工作機制，落實 “網格員+監測員+地災員”網格化工作格局，包戶負責具體工作，實行 “一對一”“點對點”防汛防地災包保責任制；[5]三是建立 “前置下沉”機制，非 “預警”天氣時，村 （組）干部研判存在轉移可能，干部提前下沉駐村，確保一旦啟動，及時、高效、安全轉移；四是人員轉移制度。落實 “一清二核三定”方案 （入戶清理、點位核查、數據鎖定），確保監測點受威脅群眾 “應撤盡撤”。

（二）建立統一規范的預警發布機制和預警響應聯動機制，完成預警信息傳遞“最后一公里”

石棉縣制定了自然災害風險會商、分析研判制度。根據需要適時組織應急、自然資源和規劃、水利、農業農村、氣象、水文測報中心等部門 （單位）開展會商，建立信息共享機制，實時將預報會商情況通過智慧精準靶向系統、電話、短信、微信、QQ等多種方式及時向各級干部、災害信息員和廣大干部群眾發布災害信息，直達一線。[6]

（三）建立各層級預案體系，提高預案針對性和操作性

編制防汛、防地災、森林防滅火、抗震救災等專項預案，建立了 “1+32+N” （1個總體應急預案、32個專項應急預案和若干部門應急預案）的預案體系。[7]每項專項預案每年至少開展一次預案演練，災害多發易發地區和重點單位每年開展2—3次預案演練，增強受威脅群眾識別風險、躲避風險的能力。

四、建設應急處置體系

（一）設立符合實際需求的基層避災設施和避難場所

全縣共設置常備安置點34處，其中由村 （居）民委員會改建而成的有23處，由學校改建而成的有2處，由客運站、派出所、養護段、村文化中心等其他場所改建的有9處，共可集中安置群眾2 900余人。設置緊急避難場所181處，可臨時安置群眾19余萬人。目前，常備安置點及緊急避難場所已投入使用2年，基本滿足避險需求，其中縣城避災設施和避難場所的管理由住房和城鄉建設局負責，縣城區域外由各鄉鎮和村委負責。[8]

（二）建立突發事件基層信息報告機制

建立突發事件基層信息報告機制，印發 《石棉縣政府系統值班工作管理辦法》，明確縣政府各部門和各鄉鎮 （街道）值班值守工作體系、信息報送機制、業務知識培訓等要求。信息報送嚴格按照上級關于緊急信息報送相關要求和 《中共石棉縣委辦公室石棉縣人民政府辦公室關于進一步加強緊急信息報送和值班值守工作的通知》文件要求開展，緊急信息在規定時限內通過縣委主要領導審簽后報送上級相關部門。

五、建設保障體系

（一）將基層應急管理能力納入同級政府財政預算，保障人員待遇

將基層應急管理能力納入縣級財政預算，每年年初為各鄉鎮 （街道）每名在編人員安排專用業務費2萬元，統籌用于應急管理能力建設。各地質災害隱患點和山洪災害隱患點監測員經費納入政府預算，汛期應急工作經費通過追加預算方式實施。

（二）建立鄉鎮 （街道）和村 （社區）應急物資儲備倉庫

石棉縣救災物資儲備建有縣級救災物資儲備庫1個，鄉鎮 （街道）物資儲備點建有12個，儲備生活類救災物資共30余類75 050件、防汛抗旱物資170余類67 818件、稻谷1 100噸、大米200噸、食用油20噸。制訂了受災群眾救災物資保障工作方案，其中縣糧食儲備部門、縣經濟合作和商務局、各鄉鎮 （街道）分別負責救災類物資、生活物資、防疫物資的儲備管理。[9]與本轄區內10家縣級、34家鄉鎮大型商場、超市、糧油銷售點訂立代儲協議，滿足較大、一般災害發生時的生活物資需求。[10]水利、住建部門負責協調供水公司處理大面積停水類災情，消防、住建部門負責提供消防車、灑水車等向災民供水。

（三）開展宣傳培訓，提升群眾應急能力

利用全國防災減災日、國際防災減災日、安全生產宣傳月等節日，多措并舉開展 “線上+線下”宣傳活動，切實提高群眾應急避險、防災自救知識等應急能力。一是利用多種媒介加大宣傳力度，設置集中宣傳咨詢臺，聯合多家涉災行業部門印發宣傳資料、宣傳物品，借助短視頻、微電影、微信、抖音等新媒體載體，利用戶外大屏、公交車、LED顯示屏等平臺，不斷擴寬宣傳覆蓋面，多方位、多角度、多層次地向大眾普及防災減災和應急管理知識；二是開展應急救護和應急演練，讓群眾親自參與，逐漸提高主動避災避險意識和自救能力；三是在集中安置點設置宣傳專區，通過播放災害避險成功案例、宣傳動畫等方式，實現群眾從 “要我學習”轉變為 “我要學習”。

（四）強化基層應急管理人員業務培訓，將基層應急管理能力建設納入績效考核

石棉縣基層應急管理人員一般每年參加4次應急業務培訓，每次培訓4—8小時，主要培訓防汛抗旱、森林防滅火、安全生產等應急管理相關內容。2020年，縣委、縣政府將應急管理各項工作納入績效考核，提高各級干部工作積極性。

六、結束語

2019年以來，應急管理系統不斷改革和創新，如何夯實應急管理工作底板，事關地區發展和群眾的切身利益。石棉縣從組織、力量、預防、處置、保障等五方面探索應急管理系統建設，在2023年震后的第一年，建立了高效的組織體系、救援體系、預防體系，完成了多次災害避險和高效處置，未發生一起自然災害傷亡事件。石棉縣在基層應急管理上的探索，對其他地區，特別是多災害山區應急管理能力建設具有參考和借鑒意義。

參考文獻：

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[10] 陸相林，侯云先，林文，等.基于選址理論的小城鎮應急物資儲備庫優化配置：以北京房山區為例[J].地理研究，2011，30（06）： 1000-1008.

作者簡介： 廖秀宇，男，漢族，四川什邡人，碩士，工程師，研究方向：重大生產安全事故、重大自然災害等綜合性搶險救援等工作。