流域協同立法的規范建構與機制保障

何俊毅

關鍵詞：協同治理;協同立法;流域協同立法;流域立法;協調發展

中圖分類號：DF03文獻標志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2024.03.08 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

黨的十八大以來，我國進入生態文明建設的新階段，以習近平同志為核心的黨中央著眼生態文明建設全局，相繼確立了長江經濟帶高質量發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家戰略，對流域協同治理作出重要部署和制度安排。《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）及《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）為長江、黃河流域轉變治理方式，從污染防治向山水林田湖草（沙）一體化保護，從條塊分割管理向系統治理、協同治理轉變，提供了明確的法律依據。流域生態系統具有天然的系統性、整體性和流動性，必須協同推進上下游、左右岸、干支流的生態環境系統保護和經濟社會系統治理。流域協同立法關涉流域協同治理和協調發展的頂層設計，將為穩步推進流域生態保護和高質量發展提供規范依據和法治保障。流域協同立法有助于提高協同治理的法治化水平，是流域協同治理視角下規范供給的主要內容和重要形式。流域協同立法、協同治理將成為推動我國流域治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

一、流域協同治理的價值目標與現實需求

流域是由分水線所包圍的水系干流和支流的集水區域，是國家水資源管理的基本單元，具有整體性和系統性特征。① 流域不僅是生態環境系統中至關重要的一環，也是一個相對獨立的經濟、社會單元。流域治理必須從流域的整體性、系統性和流動性特征出發，基于流域生態系統自身的規律和特性探索流域生態保護和高質量發展的最佳路徑。實踐證明，流域治理具有跨區域的復雜性，僅靠流域內一省一市的自行防治是無法完成的。為此，需要流域沿線各方秉持“一盤棋”的理念，形成立法共識，共保共治流域生態環境。流域協同立法擔負著為流域生態保護和高質量發展協同治理提供制度供給和法治保障的重要功能，能夠有效推動實施黨和國家區域協調發展戰略，實現共同富裕。

（ 一）價值目標：實現區域協調發展和共同富裕

習近平總書記指出：“長江經濟帶作為流域經濟，涉及水、路、港、岸、產、城等多個方面，要運用系統論的方法，正確把握自身發展和協同發展的關系。”②他強調，長江經濟帶的各個地區、每個城市都應該也必須有推動自身發展的意愿，這無可厚非，但在各自發展過程中一定要從整體出發，樹立“一盤棋”思想，把自身發展放到協同發展的大局之中，實現錯位發展、協調發展、有機融合，形成整體合力。③

促進區域協調發展是實現共同富裕的重要途徑。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）專章對“深入實施區域協調發展戰略”④作出了具體安排。長江、黃河等流域生態保護和高質量發展應當重視上中下游省份間的區域協同互補，充分發揮流域各地區資源稟賦優勢，按照客觀經濟規律調整和完善區域政策體系，形成優勢互補、協調發展的區域經濟布局，縮小東中西部發展差距，打造東中西互動合作的協調發展帶，形成新時代推進長江、黃河等流域協調發展、實現共同富裕的總體思路。流域協同立法是推進流域沿線各省份協調發展、實現共同富裕的重要法治保障，實現區域協調發展和共同富裕是流域協同立法的根本目標。

（二）現實需求：克服傳統流域管理模式的弊端

流域是從源頭到河口的系統性、整體性和流動性極強的自然區域，是一個有機整體，其界限不受行政區域劃分的影響，涉及流域上下游、左右岸、干支流及附近區域。長江流域和黃河流域橫跨我國東中西部三大區域，流經多個省份，對沿岸經濟社會發展影響重大。流域水資源管理具有典型的外溢性特征，流域沿線地方政府的任何行動都可能會對整個流域生態及流域沿線各方產生影響。傳統以行政區劃為單元的“條塊分割”的流域管理模式，導致我國流域公共物品的供給缺乏效率，影響流域治理效能，難以滿足沿線經濟社會高質量發展需求。

首先，流域管理仍以部門職責分工為原則，整體性、系統性治理效能尚需提升。雖然全國人民代表大會常務委員會早在2002 年修訂《中華人民共和國水法》時就已明確，“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，但法律僅對流域管理機構的職能和定位進行了原則性的規定，這導致流域管理機構在流域治理實踐中的作用被弱化，未能充分發揮。流域管理實踐中水資源、水環境和水生態分屬不同職能部門。各部門職責存在重疊現象，流域治理法治化、科學化和規范化水平有待進一步提高。

其次，流域上下游、左右岸、干支流歸屬不同行政區域管轄，易形成以行政區劃為單位、分塊治理的流域管理模式。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第6 條第2 款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。受此影響，目前我國流域管理多采取按照行政區劃分塊治理的模式。傳統以行政區劃為單位進行流域治理的模式，固然能夠促進地方各級政府在流域生態保護和高質量發展中發揮主體作用，但由于經濟利益的驅動和傳統政績觀的影響，流域沿線地方政府尚需積極主動地從流域的整體利益和流域可持續、高質量發展的角度來考慮問題。

再次，流域治理的主體既包括政府，又包括社會組織、企業和個人，現代流域治理應當實現由政府管理向多元主體共治的轉變。但是，我國流域管理仍然存在利益相關方與公眾參與程度不足、積極性不高的現象。由此可見，我國流域生態環境保護和高質量發展中多元主體協同共治機制的治理效能仍需進一步提升。

最后，從更深層次上講，傳統的流域管理模式也影響了流域立法、執法和司法的協同性，降低了流域生態治理的法治化水平。要徹底解決這個問題，就要順應流域的自然屬性，尊重自然規律，實施全流域統籌兼顧、協同治理。如果說京津冀、粵港澳、長三角等區域協同立法是基于國家經濟、政治和社會發展戰略推動的區域協調發展機制，那么長江、黃河等流域協同立法則是流域天然的整體性、系統性和流動性必然要求的協同治理方式。這就需要克服傳統以行政區劃為單位的流域管理模式的弊端，通過流域協同立法提高流域協同治理的法治化水平。

由此觀之，流域協同立法不僅是基于現實治理的需求，更是實現區域協調發展和共同富裕價值目標的重要抓手。協同治理不僅是國家政策導向，更是法規范層面的具體法律制度。厘清流域協同立法的規范基礎和法理依據，是更好地完善流域協同立法保障機制，提高流域協同立法的科學性、協調性和有效性的前提。

二、流域協同立法的規范基礎

流域治理作為跨行政區域治理的重要一環，進行流域協同立法必須首先具備憲法法律的規范依據。

（ 一）憲法規范基礎

區域協調發展要解決的是區域之間經濟社會發展的關系問題，首先應從憲法層面對其作出規范解釋。關于憲法規范依據，有學者認為除憲法作為合憲性審查的依據來源以外，其他有關憲法的素材也可作為實質淵源對憲法進行解釋，以促進良法善治。① 關于區域協同治理、區域協同立法的憲法文本依據，有學者認為將“貫徹新發展理念”寫入憲法標志著區域協調發展國家保障義務具備了具體的憲法規范基礎。② 另有學者認為，憲法序言中“科學發展觀”的要求包含了區域協調發展的理念。③ 上述學理觀點從憲法文義及立法目的出發，通過剖析新發展理念和科學發展觀的深刻內涵，對區域協同立法的憲法依據進行規范闡釋，為區域協同治理、協同立法提供了憲法文本依據。

在理論上，“合憲性審查中的‘憲，既包括憲法，即憲法文本，同時包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋”。④ 憲法原則與憲法精神作為實質憲法淵源，其有助于對憲法的有效理解和適用，為憲法解釋提供材料選擇的空間。⑤ 上述觀點在合憲性審查實踐中已經得到支持。⑥ 據此，探尋區域協同立法的合憲性基礎，不能僅審查憲法文本中是否有明確的規定，也要綜合考慮憲法原則和憲法精神。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3 條規定的民主集中制原則和中央、地方國家機構職權劃分既考慮到了國家法制統一，也考慮到了兼顧效率、發揮地方的積極性和主動性，在憲法原則和憲法精神層面為區域協同立法提供了實質合憲性根據。

由此觀之，目前我國區域協同立法的實踐并不存在違背憲法規定、憲法原則或者憲法精神的情形。就目前區域協同立法的實踐而言，這種立法實踐并未突破現有憲法法律框架所規定的立法體制，也未在中央與省級、省級與市級之間設立一種跨行政區域的立法主體。區域協同立法的理想狀態或許是由法律明確規定新的跨行政區域立法主體，但現有法律框架下區域協同立法仍應遵守“一元兩級多層次”的立法體制。① 有鑒于此，當前我國流域協同立法應當在現行憲法框架內，基于實際需要采取流域沿線相關地方“共同協商—分別立法”的模式。綜上，通過對憲法文本以及蘊含的憲法原則和精神進行細致闡釋可以看出，我國區域協同立法實踐并未突破現有立法體制框架，進行區域協同立法并不會破壞法體系的融貫和統一。

（二）法律規范基礎

《環境保護法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）在修訂過程中先后提出了流域協同治理、協同立法的要求，《長江保護法》《黃河保護法》兩部流域專門立法規定了流域協同立法，共同為我國流域協同立法提供了明確的規范基礎。

2014 年《環境保護法》修訂時，立法者已經認識到“行政區劃有界，生態環境無界”的客觀規律，新增了關于環境保護區域聯防聯控的規定。② 聯防聯控機制是為克服環境行政管理地域性、分割性弊端而進行的制度設計。與修改前的條款相比，本條規定突出了重點區域、流域聯合防治協調機制的實效性。③ 從我國流域保護的實踐來看，以2001 年國家在太湖流域確立污染防治領導小組聯席會議機制為契機，中央在各大流域開始推行流域污染防治協調機制，加強流域沿線行政區劃協調配合，探索流域省際環境保護合作框架，建立定期會商制度和協作機制，逐漸形成治污合力。這些實踐和探索在流域生態保護方面取得了顯著成效，為完善流域協同治理奠定了堅實的實踐基礎。通過流域地方立法機關協同立法，實現“四個統一”，克服屬地管理帶來的環境監管問題。④

為了實施區域重大戰略和區域協調發展戰略，結合黨的十八大以來各地區各部門在建立健全區域合作機制方面取得的顯著成效，尤其是在區域協同立法領域取得的實踐成果，2022 年《地方組織法》修改時新增了關于區域協同立法的內容。⑤ 這是我國法律體系中首次明確規定省市兩級人民代表大會及其常務委員會可以根據區域協調發展的需要開展區域協同立法。《“十四五”規劃綱要》第三十一章“深入實施區域重大戰略”中明確提出“全面推動長江經濟帶發展”，“扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展”;第三十二章“深入實施區域協調發展戰略”中明確規定“健全區域協調發展體制機制……完善區域合作與利益調節機制”。據此，《地方組織法》規定的“根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”中的“區域”，顯然包括長江、黃河流域沿線的省、自治區、直轄市，以及設區的市和自治州，這就為長江、黃河流域沿線省市兩級人民代表大會及其常務委員會根據協同治理需要開展區域協同立法提供了法律上的明確依據，解決了過去區域協同立法面臨的合法性困境。

2022年《地方組織法》的修改對省市兩級人民代表大會及其常務委員會和人民政府在區域協同治理機制方面的規定是有區別的。具體而言，該法明確規定省市兩級人民代表大會及其常務委員會可以根據區域協調發展的需要開展區域協同立法，但僅規定縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制。由此可見，該條規定并未明確授權設區的市、自治州人民政府協同制定地方政府規章。關于“跨行政區劃的區域協同發展工作機制”，有立法專家指出：“2022 年修改地方組織法時，一些地方建議明確區域協同發展工作機制的具體內容。考慮到各地開展區域合作的形式豐富多樣，有的地方采取‘決策—協調—執行三級運作機制，定期召開聯席會議，有的就一些共同關注的議題達成共識，共同簽署備忘錄或者合作協議，有的還成立了實體化運作的區域合作辦公室。由于不同地方的區域合作機制并不完全相同，有的新型合作機制還在進一步探索之中。因此，對于區域協同發展工作機制的具體形式，未作統一規定。”①由此，《地方組織法》留下的需要進一步解釋和研究的問題是：省市兩級人民政府是否有權根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，開展協同立法制定地方政府規章？

2023年3月，《立法法》再次修改，明確規定了區域協同立法制度。② 《立法法》與《地方組織法》關于區域協同立法的規定基本保持一致。略有不同的是，《立法法》明確規定省市兩級人民代表大會及其常務委員會協同制定的地方性法規只能“在本行政區域或者有關區域內實施”，同時該條第2款明確規定了“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制”。但該條第2 款的規定不甚明晰。其中，“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州”究竟所指為何？ 是指省市兩級人民代表大會及其常務委員會，還是其人民政府，抑或二者均包括在內？ 如果僅指省市兩級人民代表大會及其常務委員會，就存在與《立法法》第83 條第1 款重復的嫌疑。因為“根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規”當然包含了“可以建立區域協同立法工作機制”的含義。如果僅指省市兩級人民政府，就可以理解為是對《地方組織法》第80 條規定的縣級以上的地方各級人民政府“可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制”的細化和補充，從而明確了省市兩級人民政府可以通過建立區域協同立法工作機制制定地方政府規章。

《長江保護法》《黃河保護法》兩部流域專門立法明確規定，長江、黃河流域相關地方可以根據需要建立流域協同立法機制，提高流域生態環境保護和高質量發展法治化水平。① 根據上述兩部流域專門立法關于協同立法的規定，長江、黃河流域沿線的省市兩級人民代表大會及其常務委員會和人民政府能夠有效根據流域協調發展和協同治理的需要開展流域協同立法。這包括在地方性法規和地方政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作，協同推進長江經濟帶高質量發展、黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略。

目前，學術界針對區域協同立法的主體有不同看法，有學者認為區域協同立法的主體應限于區域內地方人民代表大會及其常務委員會，指出區域協同立法僅指地方人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的立法活動。② 另有學者認為區域協同立法既包括地方人民代表大會及其常務委員會協同制定地方性法規，還包括地方人民政府協同制定地方政府規章。③ 還有學者提出應當在各地方立法主體之外成立區域內統一的協同立法機構，行使區域立法權。④ 根據本文關于區域協同立法的規范分析和體系解釋，筆者認為，《地方組織法》《長江保護法》《黃河保護法》《立法法》在一定程度上明確了區域協同立法的主體，既包括省市兩級人民代表大會及其常務委員會，也包括省市兩級人民政府。但筆者仍建議《立法法》下次修改時應進一步明確賦予省市兩級人民政府協同制定地方政府規章的權力。

三、流域協同立法的法理闡釋

《全國人大常委會2022 年度立法工作計劃》指出，要“加強新時代立法理論研究……推進區域協同立法、流域立法、共同立法等有關問題的研究”。在證成流域協同立法規范基礎的前提下，仍需論證流域協同立法蘊含的法理依據，為流域協同立法提供理論支撐。

（一）“軟硬兼施”：補足“軟法”規制的短板

軟法規范在流域協同治理中發揮了更為重要的作用。例如，黨和國家的政策文件、基于自愿協商達成的行政協議和框架協議等，這些軟法規范憑借其在制定主體、規制方式、制定效率方面的優勢，在流域協同治理中發揮了重要作用，并有效地回應了流域協同治理的規則需要。

我國流域跨區域生態治理實踐主要是通過自愿協商簽訂合作協議來落實中央關于流域生態保護和高質量發展國家戰略。國務院有關部門先后印發了關于在長江、黃河流域建立橫向生態補償機制的部門規范性文件，為黃河及長江流域沿線各省市簽訂橫向生態補償合作協議，共同助力流域生態保護和高質量發展提供了政策依據。2021 年5 月，山東、河南兩省簽訂《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，以共同推動黃河干流跨省界斷面水質穩中向好;2023 年1 月，湖南、湖北兩省就長江干流鄂湘段（首期）簽署了流域橫向生態保護補償協議。這些實踐有效推動了長江、黃河流域生態環境質量穩步提升和高質量發展，盡管它們都屬于軟法規制的范疇。

軟法規范因其靈活性，能夠在硬法規范闕如的情況下及時有效地回應流域協同治理的規范需求。這些軟法規范基于自愿協商的民主性特征，便于在流域上下游、左右岸、干支流不同行政區劃間基于流域協同治理的特殊需求形成不同組合，最大程度地提高流域治理效能。由此可見，軟法規范憑借其相較于硬法規范的靈活性、便捷性、針對性與務實性等諸多規制優勢，在我國流域協同治理中發揮了十分重要的規范供給作用。

雖然政策文件、行政協議等軟法規范為流域協同治理提供了制度選擇和規范依據，但其并不屬于我國正式的法律規范體系，缺乏法律約束力。區域合作軟法規范缺乏明確的權利義務指引，缺乏強制性保障措施，缺乏責任懲處規則和實施跟蹤機制，其直接制約著軟法規制的實效，需要與區域合作硬法規制相配合、相協調。① 正如有學者指出，通過談判達成治理契約進而實現減排目標，成為上下游地區間實現河流污染協同治理的主要途徑。但是，由于外部性和機會主義行為的存在，如何維護協同治理契約的穩定成為學者研究的焦點。②

“軟法和硬法規范并行不悖、剛柔相濟，日益成為回應公共治理模式崛起的一種新型混合法模式”。③ 流域協同治理應當在繼續發揮軟法規范作用的同時，以國家法律層面為區域協同立法提供的規范依據和制度空間為契機，積極建構以硬法調整為主、軟法調整為輔的軟硬法混合規制模式。為了滿足流域公共治理的實踐需要，長江、黃河等重要流域沿線立法機關應當積極構建協同立法工作機制，協同制定地方性法規或者地方政府規章，為流域協同治理提供“軟硬兼施”的規范供給。

（二）“多元交錯”：區域協同立法中的“區域”界定

隨著區域公共事務的興起，區域內各政府無法獨善其身，凝聚共識、建立有效的區域合作法律治理機制是解決跨區域公共事務治理問題的根本出路。④ 傳統以行政區劃為單元進行的治理，無法有效應對具有溢出效應的流域治理這一跨區域公共事務。目前以屬地管轄為基本原則的“行政區行政”模式正在面臨跨區域公共事務的沖擊，一種全新的區域協同治理模式正在區域一體化發展實踐中形成。

區域協同立法中的“區域”一詞不能等同于《憲法》第30 條規定的“行政區劃”。國家推行區域協調發展戰略中的“區域”往往旨在打破現行憲法規定的行政區劃，更多呈現出跨行政區劃的空間特征。① 從目前的立法實踐看，“區域協調發展”“區域一體化”“區域協同立法”中的“區域”主要由中央立法和中央規劃規定。在地方層面，有的“區域”則是根據流域協同治理的實踐需求，經過流域內不同行政區劃的立法機關通過協商確定的。

基于不同的跨區域公共事務立法事項可以形成不同范圍的“區域”，但也可能由于協商未達一致，或者根本不愿進行立法協商，導致原本屬于某項跨區域事務“區域”范圍內的行政區不愿參與該立法事項的區域協同立法。有鑒于此，區域協同立法中的“區域”是動態的、變動的、無法事先確定的。我國區域發展政策中有大區域如西部地區、中區域如長三角區域、小區域如成渝城市群等不同的劃分類型，這些區域類型互相交叉重疊。如果都賦予跨行政區域的區域主體以立法權，可能會造成立法權分配的混亂。② 區域協同立法的“區域”，是根據不同公共事務確定的“不確定”的區域，故無法通過憲法法律確立跨行政區的立法主體。

區域協同治理的需求呈現出多樣性、異變性、不確定性等特征，導致區域協同立法中“區域”的范圍也具有不確定性。即便存在客觀的協同治理需求，也可能因諸多因素影響致使相關主體沒有意愿參與協同立法，或者參與立法協商但最終未能達成一致。甚至，區域協同立法的協同主體可能因跨區域公共事務的性質不同而導致協同立法主體交錯重疊，如流域上游省份之間為了加強流域水源涵養進行協同立法的主體，可能同時與中下游行政區劃進行橫向生態補償協同立法。由此，區域協同立法的“區域”的范圍是基于現實的需求和協商的進展等諸多因素確定的，無法完全事先由上級立法機關或者人民政府確定。如果完全根據上位立法、上級立法機關或者人民政府的指令進行協同立法，可能會使區域協同立法變成固化的自上而下的制度安排，而非自下而上的基于客觀治理需要的協同，從而喪失區域協同立法的靈活性和回應性優勢。

（三）“求同存異”：充分發揮中央和地方兩個積極性

有學者從《憲法》的相關規定中提煉出“中央統籌與地方負責”原則，認為其應當是我國區域治理的原則。③ 也有學者明確強調，我國的單一制結構決定了區域協同立法只能在遵循中央統一領導的前提下進行。④ 在區域協同立法實踐中，中央統一領導和地方主動性、積極性的充分發揮之間存在一定的內在張力。我國單一制的國家結構形式及“一元兩級多層次”的立法體制決定了區域協同立法應當堅持“中央統籌與地方負責”“充分發揮中央和地方兩個積極性”兩項原則。我國流域協同立法首先面臨的合憲性議題在于中央與地方的立法權限分配，應在“中央統籌與地方負責”“充分發揮中央和地方兩個積極性”的框架下思考流域協同立法的模式選擇、保障機制等相關問題。

我國幅員遼闊，各地區資源稟賦和經濟社會發展等方面存在較大差異，如果完全由中央立法機關為各具特色、各有需求的區域進行法律規范和制度供給，不但立法成本極高、浪費立法資源，同時也缺乏可操作性———實際上中央立法機關根本沒有足夠的時間精力來完成制度規范供給，也不利于地方立法主體主動性、積極性的充分發揮。同時，由于地方立法的效力范圍只能及于本行政區域范圍內，對跨行政區域的公共事務無力規范。因此，只有通過區域協同立法，才能夠有效為區域公共事務提供規范供給。區域協同立法一方面要照顧到區域內各主體的利益，通過充分協商溝通，最大程度地顧及各區域的利益;另一方面要實現區域整體利益的最大化，實現區域內最大多數主體的最大利益。區域協同立法也應當從各區域自身的地理環境、資源稟賦、經濟發展、區位優勢等出發，體現區域發展特色，規范區域公共事務。因此，某個區域的協同立法既要有別于國家的統一立法，也要有別于其他區域的地方立法，充分體現自身的區域特色。

故而，流域生態保護和高質量發展協同立法一方面要注重流域的系統性、整體性和流動性特征，另一方面也要注重上中下游生態保護和高質量發展的區域差異。如長江流域各段有著特殊的生態系統，面臨的流域保護問題也有所差異。

流域治理不能片面追求生態效益，必須兼顧流域沿岸經濟社會發展，增進民生福祉。流域旅游資源開發不僅有助于調整產業結構，帶動地區經濟發展，還能減少發展工業對流域環境的影響，同時也有利于宣傳環保理念，更好地促進流域環境保護，為高質量發展帶來新的機遇。基于長江、黃河等流域旅游資源呈現“局部聚集，整體分散”的分布狀態，流域沿線省（區）、直轄市、市（州）可以依據《中華人民共和國旅游法》第17 條第2 款及第23 條之規定，根據流域文化資源、旅游資源的分布特征，對跨行政區劃且適宜進行整體利用的旅游資源進行統一規劃，推動區域旅游合作。通過流域協同立法破除行政壁壘，充分發揮流域內各行政區域的文化旅游資源優勢。基于全流域發展理念，聯合打造“長江國際黃金旅游帶”“黃河旅游精品線”等文旅品牌，共同推進長江、黃河等重要流域文化旅游廊道和文旅產業高質量發展。

流域協同立法雖然應當體現國家整體利益，但其內容卻是地方性的、區域性的，應當充分關照流域沿線地方、區域的積極性和現實需要。因此，流域協同立法不應片面地強調和追求流域內的法制統一，而是應當充分尊重各地方、區域的資源稟賦和現實需求。如果一味地強調統一性，則會扼殺協同立法的積極性，使協同立法的預期無法實現。“真正的統一是建立在尊重差異的基礎上的。離開了對多樣性、對各個組成部分的深入研究和正確認識，統一就是病態和虛弱的。”①流域協同立法既要注重流域的整體性、系統性和流動性特征，又要充分關照流域內各行政區域的利益訴求和實際情況，切實通過協商溝通，體現“中央統籌與地方負責”和“充分發揮中央和地方兩個積極性”的原則。

《 酉水河保護條例》第二次聯席會議的會議紀要對上述原則進行了精準的凝練和概括：“對不同行政區域的條例文本進一步處理好共性與個性、統一性與差異化的關系，本著存大同、求小異的原則，突出跨行政區域協作機制的建設。”①區域立法協作不是片面追求法制統一，而是強調法治環境的和諧。如果區域立法協作把地方立法的差異性都抹殺掉，則可能會使各地方的利益和訴求無法充分實現，地方人民代表大會和政府的積極性得不到充分發揮，區域立法協作也不能達到預期的效果。所以，在統一規范區域共性問題的時候，更要注意不同地方的立法重點。②從目前區域協同立法實踐來看，我國的區域協同立法普遍采用“共同協商+各自立法”的立法模式，這種相對分散的協同立法模式具有靈活性，各區域可以根據各自實際情況進行協商立法，更能發揮地方立法的積極性和主動性。③ 長江、黃河等重要流域協同立法應當主要采用“共同協商+各自立法”“共同決定+條例”的立法模式，流域內相關行政區劃基于地理條件、資源稟賦、經濟社會發展等方面的差異而產生的特殊需求和利益訴求進行充分溝通協商，就流域內生態保護和高質量發展相關問題達成一致后分別立法。唯有在流域系統性、整體性的視角下，充分尊重各行政區劃的利益訴求，充分發揮流域內各行政區劃的積極性和主動性，才能有效激活流域協同治理，這是我國流域協同立法不竭的動力和源泉。

四、流域協同立法的保障機制

目前，我國憲法法律雖對區域協同立法作了相應的規定，但都只是較為原則性的規定，難以有效保障區域協同立法的有序推進和法律效力的切實發揮。欲使我國流域協同立法規范真正落地生根、切實發揮作用，應從流域生態系統的整體性、系統性和流動性出發，統籌考慮流域上下游、左右岸、干支流協同發展，構建切實有效的流域協同立法保障機制。

（一）完善流域協同立法公眾參與制度

公眾參與立法是踐行“全過程人民民主”的題中應有之義，是人民行使立法權的重要形式。④ 跨域合作治理作為地方政府跨越行政邊界的治理模式，體現了不同治理主體之間的協作關系。這種協作關系不僅體現在跨界地方政府之間，而且體現在地方政府與企業或非營利組織之間，以及中央政府與地方政府之間。⑤ 區域環境協同治理以政府為主導，但仍需要公眾的普遍參與，這才是現代環境治理的根本理念。⑥ 流域協同立法和協同治理應當建立有效的多元協作共治機制，這是流域協同立法機制建構的關鍵要素。因此，要提高我國流域協同立法、協同治理的成效，就必須完善公眾參與機制，明確社會組織、企業和公眾在流域協同立法全過程的知情權和參與權，通過“政府—市場—公眾”三位一體的協作互動，實現流域多元主體共治，在流域協同立法中踐行全過程人民民主。

流域協同立法全過程、各環節都應當充分考慮流域沿線公眾的“真關切”，直面流域協同治理的“真問題”，經過充分溝通協商，制定切實可行、管用有效的立法方案，使流域協同立法成為破解傳統流域治理難題的“金鑰匙”。流域協同立法不僅應當邀請法學、生態環境、規劃建設等行業領域的專家論證，為流域協同立法提供專業的決策參考意見，還要充分聽取流域沿線居民和社會各界代表的意見，讓他們有充分的渠道（如聽證會、論證會、公開征求意見等）表達訴求，增強協同立法的透明度，實現流域沿線利益相關方的平等對話和協商溝通，保障流域沿線居民和利益相關方實質性地參與到流域協同立法中，增強流域協同立法的權威性和可接受性。流域沿線的立法機關應當對公眾參與協同立法的具體范圍、方式、程序等作出明確的規定，便于流域沿線公眾廣泛參與協同立法活動。

（ 二）建構流域協同立法交叉備案審查制度

所謂流域協同立法的交叉備案審查制度，是指流域內協同立法主體在審議通過協同立法文件后，除了按照《立法法》之規定向有關立法機關進行備案外，還應當向流域內協同立法的其他立法機關備案，接受備案的立法機關重點就協同立法文本的協調性進行審查，若發現該協同立法文本的有關規定與前期協調溝通的規定、原則和精神相抵觸，有可能損害本地利益、影響流域共同利益或者嚴重違背前期協調成果的，可以就此提出立法協調要求并進行協商處理的制度。① 有觀點認為，目前我國協同立法中交叉備案審查主要是一種事后監督的機制，考慮到協同立法的復雜性和特殊性，若能夠在協同立法文本生效前進行交叉備案審查，更有利于盡早發現協同立法文本中的沖突，節約協同立法資源，提高協同立法效率。② 對此，筆者認為，在協同立法文本審議通過前進行交叉備案審查并無必要，一方面，審議通過前仍屬于協同立法主體溝通協商的階段，可以通過溝通協商機制實現協同立法文本的修改完善;另一方面，協同立法主體在各自審議環節可能會存在修改變動情況，故最終審議通過的協同立法文本可能存在與審議前交叉備案審查的文本不一致的情形，從而導致事前交叉備案審查制度虛置。有鑒于此，流域協同立法交叉備案審查制度仍應定位為事后立法監督的范疇。

流域協同立法交叉備案審查制度與《立法法》規定的備案審查制度在審查標準上各有側重。《立法法》規定的備案審查制度重點審查備案立法文件的合法性;而流域協同立法交叉備案審查制度重點審查流域協同立法文本的協調性，如審查報備的協同立法文件與流域生態保護和高質量發展的要求是否一致，與流域協同立法主體前期溝通協調的規定、原則或者精神是否協調，是否損害了流域的整體利益或者其他協同立法主體的利益等。建立健全流域協同立法交叉備案審查制度有利于確保流域協同立法的一致性、協調性和有效性，有助于消除地方保護主義，實現流域協同立法成效的最大化，促進流域協同合作延伸到協同立法過程末端。

我國現行法律未對協同立法交叉備案制度作出規定，故流域協同立法交叉備案只是基于實現協同治理效能的自愿性、協商性行為。接受備案的協同立法機關審查報備的協同立法文件，發現存在不協調的情形時，無法如法定備案審查制度那樣要求報備主體承擔修改或者廢止的法定義務。審查機關針對報備的協同立法文件提出的審查意見沒有法律上的拘束力，報備機關也可以不予采納。但出于流域協同立法主體相互信任及流域利益的整體性和系統性考量，協同立法相關主體通常會積極協調溝通，對確與流域生態保護和高質量發展要求相抵觸，以及對其他協同立法主體利益造成損害的規定進行修改完善，實現流域協同立法、協同治理的目標。

由此，流域協同立法交叉備案審查制度本身不具有強制性，其只是流域協同立法主體之間的一種“軟性”協議，其拘束力取決于流域內各方是否秉持誠信原則行事。即便在交叉備案之后，各方發現協同立法文件之間存在不一致，也只能通過協商下一階段的立法協同，將在交叉備案中發現的不一致問題予以修正。① 流域協同立法是基于流域生態的系統性、整體性和流動性而產生的一項地方聯合立法制度，其運行機制的基礎在于流域沿線立法主體為了打破傳統流域治理模式而自愿推進的地方立法協同工作，故在下一步建構落實流域協同立法交叉備案審查制度時，應當充分尊重參與流域協同立法主體的意志，適度發揮上級立法機關的監督協調作用。流域協同立法應當充分發揮交叉備案審查制度功能，更好地保障流域協同立法文件的法律約束力，解決因流域協同立法協議不具有法律約束力而無法保證有效協調行動、持續行動的問題。

（三）建立流域協同立法聯合評估制度

法律的生命在于實施。流域協同立法文件中存在部分條文不協調、相沖突的問題，由于其具有“隱蔽性”，可能在交叉備案審查環節未被發現，但在協同立法實施過程中，這些不協調、相沖突的問題會逐漸凸顯出來。為此，應當建立健全流域協同立法聯合評估制度，加強協同立法后評估，提高協同立法質量，實現流域協同立法“由形式協同向實質協同的轉變升華”②。相較于一般的立法后評估，流域協同立法聯合評估注重評估流域內協同立法規范自身的協調性，以及流域協同立法產生的協同效應。③ 流域協同立法聯合評估制度應當從評估主體、評估客體、評估標準和評估重點幾個方面進行建構④：

1. 從評估主體來看，流域協同立法的制定主體是聯合評估的共同責任主體，協同立法機關的工作部門是聯合評估的實施主體，共同協商擬定聯合評估對象、制定聯合評估方案、組織開展聯合評估、提出聯合評估報告、運用聯合評估報告等。當然，流域協同立法聯合評估主體也可以委托高等院校、科研機構、律師事務所等進行聯合評估工作，委托第三方開展聯合評估更易于實現聯合評估的客觀性和中立性。

2. 從評估客體來看，流域協同立法文件實施一段時間以后，就可以將其納入聯合評估的對象范圍。評估對象的選擇，如協同立法實施多長時間后啟動聯合評估、聯合評估哪部協同立法等，都應當由流域協同立法主體協商確定。在聯合評估進程中，重點對協商確定的整部協同立法文件或者其中的部分重要制度和條款的立法文本質量、社會影響、制度的執行情況、取得的生態環境效益和經濟社會效益、存在的突出問題、是否需要修改廢止等情況進行評估。

3. 從評估標準來看，流域協同立法聯合評估主要有合法性標準、合理性標準、協調性標準、可操作性標準和實效性標準等。在具體協同立法項目聯合評估中，還應當結合具體事項對上述標準進行細化，建構聯合評估指標體系。在流域協同立法聯合評估制度中要更加注重協調性標準的指標體系建構，這是流域協同立法的靈魂所在，也應是流域協同立法聯合評估的關鍵所在。

4. 從評估重點來看，主要包括所評估的協同立法文件及其具體制度是否在流域協同立法范圍內得到統一執行、是否產生了預期的協同效應、是否符合流域上中下游協同立法主體的預期、是否對流域生態保護和高質量發展產生了促進作用、流域協同立法機制是否穩固等。

通過聯合評估工作，可以根據流域協同立法聯合評估報告得出的結論，清理與流域協同治理不相適應的協同立法文件或者規定，最大限度地減少流域協同立法中存在的相互抵觸的現象，實現流域協同立法的協調性、一致性和可實施性。同時，需要注意的是，對于流域范圍內協同制定的地方性法規和地方政府規章的修改或者廢止，受到流域內其他協同立法主體的相互制約或限制，也應當在協商一致的前提下進行。①

（四）設立流域協同立法審查批準制度

《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》指出“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導”。在一般的地方立法中，由于立法事項僅限于單一行政區域，依靠該行政區域內的立法機關單獨制定的地方立法就可解決，除執行上位法的地方立法外，地方立法機關對某項事務是否需要立法擁有較強的自主權，只要在《立法法》規定的權限范圍內，地方立法機關能夠決定何時立法、如何立法等。盡管區域協同立法也屬于地方立法的范疇，但它卻是一種特殊的地方立法。作為單一制國家結構形式下生發出的一種地方立法形式，區域協同立法必然需要重視來自中央的影響。② 對于流域沿線某一個省份內設區的市開展的流域協同立法，該省份的人民代表大會及其常務委員會、人民政府應發揮指導、協調和監督作用，通過制定一般性的流域協同立法規范指引、具體指導流域協同立法工作，協調協同立法中的具體利益沖突等方式，落實上級立法機關對流域協同立法的指導和監督作用。

流域協同立法的效力范圍超出了單一的行政區劃，具有較強的外溢效應，會影響流域特定區域乃至整個流域的治理體制。由此，上級立法機關應當注重對流域協同立法的指導、協調和監督，在充分尊重地方協同治理積極性的同時，更加注重從流域協同立法主體資格、權限范圍、法律效力、批準程序等方面進行統一指導和監督。為了進一步規范流域協同立法，可以參照《立法法》規定的設區的市制定地方性法規、自治條例和單行條例的報批程序，為流域協同立法增設審查批準制度，切實落實上級立法機關的指導和監督作用，維護社會主義法制統一。

流域沿線同一省、自治區的設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會協同制定的地方性法規，應參照《立法法》第81 條第1 款之規定報省、自治區的人民代表大會常務委員會經合法性審查后批準實施;流域沿線同一省、自治區的人民政府協同制定的地方政府規章，則可以參照設區的市的地方性法規的批準程序，報省、自治區人民政府經合法性審查后批準實施。流域沿線的省級人民代表大會及其常務委員會協同制定的地方性法規，應參照自治條例和單行條例的批準程序，由協同立法主體共同報全國人民代表大會常務委員會批準后生效;流域沿線的省級人民政府協同制定的地方政府規章，可以參照自治條例和單行條例的批準程序，由協同立法主體共同報國務院批準后生效。上級立法機關審查流域協同立法時，若發現協同立法的內容與上位法相抵觸，可將協同立法文件退回，并要求流域內各協同立法主體協商修改或者重新起草;若認可協同立法的內容，則以上級立法機關的名義批準并頒布該協同立法文件，使其具有相應的法律效力。如果發現流域協同立法的內容涉及中央性事務，上級立法機關應予退回;若該項中央事務的規范確有必要，中央機關可考慮直接制定特定流域乃至全國各流域范圍內普遍有效的法律、行政法規、部門規章或者規范性文件。①

結語

為了更好地落實長江經濟帶高質量發展、黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，克服我國傳統流域管理模式的弊端，亟需規范和加強流域協同立法，為流域協同治理提供法治保障。作為一種基于流域天然的系統性、整體性和流動性特征而產生的流域治理立法供給的新制度，我國流域協同立法具有廣闊的發展前景。當前，我國流域協同治理仍處于初級階段，流域協同立法面臨法律規范體系不健全、流域沿線立法主體協同立法動力不足、協同立法保障機制不健全等現實困難。流域協同立法制度的規范高效運行，必須在憲法法律的框架內，充分發揮協同立法的靈活性和回應性優勢，調動流域內各立法主體協同立法的積極性和主動性，構建流域協同立法多元保障機制，為流域協同治理提供規范供給和制度保障。在推進流域協同立法的進程中，要注重流域協同立法的合憲性、合法性控制，應對流域協同立法進行備案審查，維護國家法治統一。流域協同立法的理論探索和實踐運行，將高質量推進我國流域治理體系和治理能力現代化進程，也將高效推動區域法治建設，提升整體主義的國家治理效能，實現區域協調發展和共同富裕。

本文責任編輯：董彥斌

青年學術編輯：任世丹