上海標準制度型開放對策建議研究

莊智一

摘 要：針對國家提出關于標準制度型開放的要求，結合上海特點，從標準、開放、制度3個層面，對上海標準制度型開放的目標要求及現狀問題進行分析，根據分析結果，從加強國際標準制修訂、加強標準化工作交流合作、加強標準化組織機構及制度建設等方面，提出上海標準制度型開放的對策建議。

關鍵詞：標準，開放，制度

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.06.009

0 引 言

制度型開放這一概念最早是在2018年12月中央經濟工作會議上首次提出，在該次會議上，習近平總書記明確提出，“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。”制度型開放的提出，一方面是引領全球性制度的建立，尋找我國在全球和產業發展中的新定位；另一方面是適應全球性制度的變化與更新，以更好融入全球經貿和產業發展新格局[1-7]。

1 上海標準制度型開放目標要求分析

標準制度型開放是制度型開放的其中一個方面，《上海市標準化發展行動計劃》從體制機制建設、組織機構建設、國際標準制修訂、合作交流、標準化主體、研究支撐等方面，提出加快推進上海標準制度型開放。根據《上海市標準化發展行動計劃》的要求，從標準、開放和制度3個層面，對上海標準制度型開放目標要求進行分析。

（1）“標準”層面，一方面通過加強主導和參與國際標準制修訂的能力和水平，達成“制度型開放”引領全球性制度建立的目標要求，另一方面通過加快國內標準與國際高水平標準對標，加強國際標準轉化和銜接等工作，達成“制度型開放”適應全球性制度的變化與更新的目標要求。

（2）“開放”層面，1）要積極走出去，全面深入參與國際性、區域性標準化工作相關事務，提升我國在全球標準化工作中的影響力和顯示度，為我國標準化工作產生面向全球開放的制度性影響提供支撐，例如：通過融入國際標準化組織，發出中國聲音，展示中國形象；2）充分請進來，通過邀請國內外各類利益相關方共同開展標準化工作，增加我國標準化工作在國際上的認可度，例如：保證外商投資企業等國際主體依法平等參與標準制定工作，更好地促進國內外標準的銜接和協調；3）積極開展雙多邊交流合作，一方面，提升在標準化工作方面的國際影響力；另一方面為我國標準與國際標準的協調配合提供更好的平臺，例如：參加與舉行標準化領域國際會議、學術研討會、合作開展國際標準化工作等。

（3）“制度”層面，標準作為“制度”要在全球治理過程中產生影響力，不僅僅是標準本身的國際化，還應有相應的體制機制支撐，能真正使標準從“制度”層面發揮作用。1）要加強在組織機構中的話語權，為標準作為“制度”發揮作用提供有力抓手，具體來說，一方面要積極參與國際標準化組織的相關技術工作和管理工作，爭取國際上更大的標準化工作話語權，使標準作為“制度”能落到實處，產生實效；另一方面，要以我國為主，積極構建新興國際標準化組織，通暢標準作為“制度”發揮作用的渠道和平臺；2）在體制機制建設方面，要為標準作為“制度”落地，為爭取標準“話語權”的相關工作，提供有力的體制機制保障，例如：用好自貿試驗區等區域的制度創新優勢，健全標準國際化工作機制等。

2 標準制度型開放國際經驗研究

歐美等雖未提出過“標準制度型開放”這一概念，但其在制定標準化戰略，開展標準化工作行動時，事實上將標準作為促進對外貿易、產業發展的制度型手段，其相關經驗做法一方面作為借鑒，另一方面也為我國落實標準制度型開放提供更具針對性的依循和參照。

2.1 美國標準制度型開放經驗做法

2000年，美國首次提出《美國國家標準戰略》[8]，此后每隔5年，根據國際形勢變化，更新戰略內容，但其主要導向基本不變，旨在通過多方合作和協調，增進美國制定的標準在全球范圍內的影響力和接受度，以此保持和促進美國經貿和產業的良好發展，同時，持續提供資金、人才等方面的保障。

首先，在標準層面，1）注重標準頂層設計，通過制定標準框架戰略路線圖等方式，對重點和關鍵領域、新興領域國際標準化工作提供戰略指導和整體規劃，將標準化工作與經貿、產業發展相結合。2）充分發揮行業協會力量，將企業技術優勢與國際標準化工作緊密結合，通過ASTM和美國石油協會（API）等行業協會，依托行業本身的技術實力和市場號召力，使制定的大量標準成為事實上的國際標準。

其次，在開放層面，1）通過技術合作、產業合作輸出美國標準，例如：通過技術援助、簽訂技術合作協議、與各國標準和合格評定機構開展雙多邊合作等形式，輸出美國標準以及美國標準化理念和價值觀；2）充分研究與美國合作的利益相關方的標準化工作需求和動態，適時將美國業以成熟的標準及標準體系向具有相關標準化需求的國家和組織輸出；3）通過組織利益相關者研討會等研討，深入了解和協調相關行業標準化工作需求。

最后，在制度層面，在組織機構建設方面，1）依托美國在國際標準化組織中的既有優勢，通過承擔ISO、IEC等國際標準化組織TC、SC秘書處工作等方式，不斷鞏固和擴大美國在國際標準化組織中的影響力和話語權；2）在重點領域和新興領域，依托美國國家標準化學會等組織，成立相應的標準化工作協作組織或小組，搶占標準制定的先發優勢和主導權，繼而占據后續標準制度型供給主動權；在體制機制建設方面，通過法律法規和戰略規劃，保證相關標準化工作高效開展，美國在法律法規和戰略規劃層面均制定出臺相應的文件，包括《美國法典》《國家技術轉讓與促進法案1995》（公法104-113，簡稱“NTTAA”）等相關政策法令。

在保障方面，1）各級各類組織機構明確分工，為相關標準化工作推進提供組織機構保障。美國聯邦政府主要負責頂層設計和戰略規劃，美國國際標準技術研究院主要負責頂層設計和戰略規劃設計具體的框架和路線圖，美國標準化學會主要負責溝通協調和合作交流；相關行業團體和跨國企業負責國際標準化工作的具體開展和落實；2）在資金方面，充分保證相關國際標準化工作的經費投入，并多元化經費投入方式；3）在人才培養方面，通過學校的成套體系培養、行業協會的在職培訓以及舉辦具有獎勵和獎項設置的各類標準化實踐活動等多元化、多層次的方式，開展標準化人才的培養。

2.2 歐盟標準制度型開放經驗做法

首先，在標準層面，1）將技術和產業戰略與國際標準化戰略充分融合，歐盟委員會在發布的數字化戰略《塑造歐洲的數字未來》中[9]，明確提出重視5G、物聯網、網絡安全等領域國際標準制定；2）從整個歐洲標準體系建設的角度出發，強調和突出歐洲標準體系的實際功能和靈活調整，以更好支撐歐盟國際標準化工作，保證國際標準及國際標準化工作符合歐盟利益并支撐和保障歐盟相關產業發展優勢。

其次，在開放層面，1）強調外部合作，通過與ISO、IEC等國際權威標準化機構以及與G7集團等利益相關伙伴國家建立戰略合作和多元深度合作，推動歐盟數字化轉型和綠色轉型等重大戰略在標準化工作方面的落地和支撐；2）強調歐盟內部各國及相關方之間的溝通協調，通過高端論壇等形式，匯集歐洲及歐洲各國標準化組織、產業界、學術界相關人士，共同探討和分享關于國際標準化工作的相關事務和資源，確保國際標準及國際標準化工作符合歐盟利益，從而保障歐盟的全球競爭力；3）通過產業和技術輸出帶動標準國際認可，歐盟提出支持亞非拉等發展中國家在光纖光纜、清潔能源、數字化轉型等領域的基礎設施項目中積極使用歐盟標準。

最后，在制度層面，1）在組織機構方面，一方面，在國際上，通過歐盟成員國在ISO和IEC等國際標準化組織的成員國數量優勢及占據的關鍵領導崗位，推動國際標準對歐盟相關利益的保護以及歐盟相關標準轉化為國際標準；另一方面，在歐盟內部，歐盟委員會通過建立歐洲標準卓越中心并配備首席標準化官，從技術上為歐盟開展國際標準化工作提供支撐。2）在體制機制方面，歐盟委員會通過修訂歐盟標準化條例等一系列法律、政策，調整歐盟標準化體制機制，通過強化歐盟委員會對歐盟標準化工作的掌控力，加強歐盟標準化工作頂層設計和戰略規劃，在不削弱市場化標準化工作的同時，強化歐盟標準化工作整體的協調配合能力，進而為歐盟介入和主導相關國際標準在全球范圍內發揮制度性作用提供支撐;同時，依托歐盟本身的國際市場號召力，通過制定和落實標準相關的監管規則，為歐盟制定的標準成為事實上的國際標準創造制度環境。

在保障方面，歐盟強調標準化人才隊伍建設，1）加強學校教育，通過標準化大學日、專門的教學模塊開發等，培養學生標準化能力和意識；2）加強標準化職業培訓，通過資金資助、行動計劃構建等方式關注重點領域人員標準化能力建設。

2.3 日本標準制度型開放經驗做法

首先，在標準層面，日本對標I S O、I E C相關TC，明確標準化工作重點領域，與日本自身優勢結合，重點攻關和突破相關領域國際標準化工作；另外，在開展國際標準化工作的過程中，提出“標準化官民戰略” [10]，官方對國際標準化工作進行頂層設計及相關資源配置和協調，企業則充當國際標準化工作的實踐者和先鋒隊，互相協同，推進國際標準化工作的開展。

其次，在開放層面，1）強調與亞洲國家的合作，通過開拓東南亞國家產業市場，帶動標準走出去，重點領域包括綠色節能、機器人、電池等；2）將產業和標準走出去與認證體系相結合，推進日本認證體系在國際上的影響力，進而促進標準的國際認可度。

最后，在制度層面，1）建立“新市場創造型標準化制度”，以日本規格協會（JSA）為依托，提升國際標準制定效率，為日本技術優勢和產業優勢盡快向標準優勢轉化提供支撐；2）針對企業的標準化工作，建立相應的標準化管理機制，鼓勵企業設置最高標準化責任人制度，提升企業國際標準化工作質量和效率。

在保障方面，一方面加大國際標準化人才培養和選拔力度，通過高校教育和在職培訓，提升人才標準化能力；同時，通過在標準化從業人員中選拔國際標準化人才，充實國際標準化隊伍；另一方面，對企業開展國際標準化和認證工作提供支持。通過對國際標準化工作的支持，提升標準制度型開放的保障力度。

綜上所述，首先，在標準層面，各國各區域都強調搶占國際標準制定的話語權；其次，在開放層面，都重視以產業和技術走出去帶動標準走出去；重視政府—行業協會—企業的分工協作，歐盟還強調聯盟內部不同國際之間的協調配合。最后，在制度層面，1）重視在ISO、IEC等國際標準化機構中的關鍵崗位的爭奪；2）通過建立和修改相應的制度和體制機制改革，支撐國際標準制定權的爭奪和發揮標準制度性作用主動權的爭奪。

3 標準制度型開放促進上海高質量發展現狀和問題分析

3.1 標準國際化水平不斷提升，但需要進一步聚焦

參與或主導建立國際標準是標準制度型開放的前提和基礎。上海在國際標準制修訂方面的水平正不斷提升。

根據《上海市標準化工作白皮書》（2021年）數據顯示，數量上，2017-2021年5年間，上海牽頭制修訂ISO/IEC國際標準數量每年呈上漲趨勢，最近3年的增長數量更是呈加速趨勢，呈現出良好發展態勢。

但從主題分布上看，截至2021年，三大先導產業中，除生物醫藥產業外，人工智能和集成電路產業的國際標準制修訂工作尚未顯現，生物醫藥產業主要集中在中醫藥領域，相對比較狹窄；六大重點產業中，除生命健康和高端裝備這兩大產業有一定涉及，在電子信息、汽車、先進材料、時尚消費品等領域未體現出國際標準的引領作用。

總的來說，目前，在標準層面，上海正積極開展國際標準制修訂工作，牽頭制修訂的國際標準數量連年攀升，但在領域分布和整體分布上，還有進一步聚焦和優化布局的余地。

3.2 標準化工作開放交流持續推進，但需要進一步做深做實

開放交流是促進標準國際認可，進而落實標準制度型開放的重要環節。

在開放交流方面，1）舉辦了相關會議論壇，近年來，上海主辦或承辦了一系列國際標準化相關會議論壇，例如：由國家市場監督管理總局和上海市政府等共同承辦的第83屆IEC大會，由上海市住房城鄉建設管理委、上海市市場監督管理局聯合主辦的工程建設標準國際化論壇、上海市物聯網行業協會等主辦的物聯網標準化國際論壇等。2）通過產業和技術走出去帶動標準走出去，例如：中國銀聯通過支撐“一帶一路”沿線金融支付基礎設施現代化建設，將由中國銀聯聯合全球產業合作伙伴共同制定的企業標準《中國銀聯IC卡技術規范》授權成為泰國、緬甸當地的行業標準以及亞洲支付聯盟（APN）所屬7國的統一芯片卡標準，促進“一帶一路”沿線區域支付網絡的互聯互通，有效提升當地普惠金融水平。

目前，上海正通過舉辦國際標準化相關會議論壇以及通過產業技術走出去帶動標準走出去，提升標準化工作國際影響力和知曉度，為標準在制度層面發揮作用提供支持。但同時也應看到，會議論壇主題領域的涉及面以及標準走出去的涵蓋面還較為有限，在標準化工作國際合作和開放交流方面的系統性，針對重點領域和優勢領域的聚焦性等方面有進一步推進的空間。

3.3 標準化組織機構和制度建設不斷深化，但需進一步細化夯實

標準化組織機構建設是掌握標準話語權，落實標準制度型開放的重要方面。根據《上海市標準化工作白皮書》（2021年），在參與ISO、IEC等國際標準化組織的工作方面，截至2021年底，上海積極承擔內燃機、傳統中醫藥、造船和海洋技術等ISO/IEC的TC/SC秘書處工作。在新型標準化技術組織構建方面，上海市市場監管局于2021年啟動了新型標準化技術組織建設試點工作，首批試點建設的新型標準化技術組織中，上海市標準化創新中心（國際人類表型組）和上海市技術標準創新基地（跨境數據流通）主要聚焦國際標準化，力爭填補相關領域國際標準空白。

可以說，上海正不斷推進國際標準化國際機構建設，一方面積極參與和爭取ISO、IEC等國際標準化機構管理和技術崗位，以及結合自身特點和優勢；另一方面，建立新型標準化技術組織，爭取更多國際標準化工作話語權。但同時也應看到，目前上海國際標準化機構建設涉及領域相對較少且以傳統制造業領域為主。

同時，上海也出臺相關規定，支持標準制度型開放相關工作的開展，2023年7月上海市人大常委會公布了《上海市促進浦東新區標準化創新發展若干規定》（以下簡稱《規定》），該規定為了促進浦東新區標準化創新發展，提升標準國際化水平，推動標準制度型開放，引領高質量發展而制定。對于外商投資企業可以依法平等參與標準制定工作、采用境內外先進標準。本市標準推向境外實施、標準外文版發布、與相關國際標準組織對接交流，深度參與標準化國際交流與合作，國際標準組織技術委員會、分技術委員會、工作組以及國際性專業標準組織分支機構、辦事機構等在浦東新區落戶，對標準領域國際性會議等活動舉辦的支持等工作做了相應規定，為標準制度型開放在浦東先行先試提供依據。但目前相關規定尚未有進一步細則出臺，在執行上可能仍舊面臨一定困難，例如：對于國際性專業標準組織落戶，《規定》指出，浦東新區人民政府應提供相應支持，但具體支持的方面和方式，沒有給予明確規定。

4 上海標準制度型開放對策建議

4.1 加強重點領域國際標準制修訂工作的推進

上海鼓勵在重點領域制定國際標準，包括參與5G、6G國際標準制定，在產業基礎再造方面制定具有影響力的國際標準等。但目前就上海主導制定的國際標準情況來看，在重點領域制定國際標準的數量仍相對有限，上海應進一步結合產業優勢、整合產業和標準化領域的優勢力量，針對重點領域的關鍵技術以及對經貿發展有重要影響的方面，一方面爭取主導制定更多有影響力的國際標準，另一方面，充分與國際高水平高質量標準接軌和融合，以國際標準化工作為紐帶，提升相關產業國際影響力和引領力，打破國際貿易壁壘。

4.2 加強標準化工作開放交流的系統性和協作性

上海目前已通過舉辦會議、產業走出去帶動標準走出去等多種方式，通過開放交流和合作，促進標準在國際上的開放融合，但同時也應看到，會議論壇主題領域的涉及面以及標準走出去的涵蓋面還較為有限，一方面，應進一步加強標準化工作合作交流的頂層設計和系統考慮，最大化合作交流的效果；另一方面，應進一步加強政府、行業組織、企業、研究院所等各方力量互相協作和配合，各司其職，各展所長，不斷提升標準化工作開放交流的能級和效率。

4.3 加強標準化組織機構和標準制度型開放相關制度建設深度和廣度

上海在國際標準化組織關鍵崗位爭取以及建立新型標準化組織支撐國際標準化工作方面都取得一定進展，但一方面在關鍵領域和關鍵崗位的爭取上應進一步拓展廣度，加深深度；另一方面，新型標準化組織，特別是有國際影響力的新型標準化組織建設仍處于起步階段，應結合標準制度型開放的重點領域和重點方向，一方面加快建立更多元的新型標準化組織，另一方面對已經建立的新型標準化組織，應最大化其在標準制度型開放中的作用。此外，目前關于標準制度型開放的相關制度建設和體制機制建設也仍在推進過程中，應進一步細化有關制度的細則，同時，針對標準制度型開放相關工作中遇到的問題（如：境外標準化組織落戶的相關體制機制保障等），出臺相應的政策規定予以解決，通暢標準制度型開放相關工作的痛點和堵點。

4.4 加強資源保障，為標準制度型開放工作落實提供支持

（1）加強標準化復合型人才的培養，構建懂技術、懂標準、懂規則的標準化復合型人才矩陣，使標準作為“制度”進行落實有具體的施行者；（2）加強智庫型研究機構建設，及時追蹤關于標準制度型開放最新的國際動態，為決策和相關工作的推進提供智力支撐；（3）加強重點領域標準制度型工作經費支持，為相關工作順利推進和有序落實提供資金保障。