民族團結進步法律法規體系之發展和完善

【中圖分類號】D633，D922.15 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）05-0102-0011

一、問題的提出

從人類社會歷史發展中各國的情況來看，政府在如何引導族群關系方面大致體現出兩種不同的政策導向，即所謂“政治化\"或“文化化\"的兩種路徑[1]26而替代“政治化\"的路徑有兩條：一是公民權益保護的法律框架;二是族群差異的“文化化”理解。［2]30而關于民族問題解決路徑“政治化”還是“文化化”的二元化爭論，很多學者認為這類“非此即彼”的二元化思維，是因循了西方“國家與社會”二元對立思維，沒有深刻認識到我國國家與社會關系的特點與國情。3]民族平等、民族團結、民族區域自治、民族發展繁榮是中國共產黨民族政策體系最核心的四個方面。4]15為此，民族團結是中國共產黨處理民族問題的重要原則，具有鮮明的長期性、系統性、認同性與時代性等特征。在百年發展歷程中，中國共產黨創造了具有中國特色的民族團結理論，并將其作為指導思想付諸實踐，不斷推進我國民族團結進步事業的向前發展[5]。

“民族團結進步創建”最早起源于二十世紀五十年代初吉林省延邊朝鮮族自治州開展的民族團結宣傳月工作。該工作從民族團結的愿望出發，初始自的在于防止和克服妨礙民族團結的大漢族主義和地方民族主義傾向。6]在長期的歷史實踐中，民族團結進步創建工作受到各族干部群眾認可，成為解決我國民族問題、貫徹黨的民族工作理論和基本方針，執行黨和國家民族工作制度的重要組成部分。7]

黨的二十屆三中全會明確提出：“制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力。”[8]此外，2023年習近平總書記在中共中央政治局第九次集體學習時強調：健全民族政策和法律法規體系，推動民族事務治理體系和治理能力現代化。9]這一系列對民族團結進步所作的重要論述，讓我們不得不思考：在憲法中“民族團結進步創建”的內涵是什么？其歷史發展對鑄牢中華民族共同體意識有什么影響？民族團結進步法律法規體系的發展與完善如何影響民族團結進步創建工作功能的發揮？目前對于民族團結進步的研究主要集中在民族學、政治學、歷史學領域，缺乏法學的視角。本文擬從憲法視角來認識和分析上述問題。

二、憲法涉民族條款敘釋

現行憲法涉民族條款分布在各章節，其包含序言、第一章總綱、第二章公民基本權利和義務、第三章國家機構，其中第六節專門論述民族自治地方的自治機關。值得注意的是，不僅現行憲法文本，還有立法法、民族區域自治法等都涉及眾多民族條款。我國現行憲法涉民族條款之多，范圍之廣在全球各國憲法當中都是少見的。總體來看，除憲法第三章對國家機構的規定外，憲法涉民族條款主要呈現以下特點。

（一）涉“民族”條款的內涵與規范形式

1.“中華民族”之基本內涵簡述

關于“中華”的歷史流變。魏晉隋唐時期，“中華”一詞逐漸代替“華夏”成為中國各民族的集合稱謂。“中華”一詞，實取“中國”“華夏”兩詞各一字組合而成，意即居于中國的光榮偉大的諸族。10]關于核心概念“民族”的討論。[11]“民族”不是中國古籍固有用詞，而是近代傳人我國的概念，和我國傳統話語體系的錯接對我國影響很深。12]學術界關于“民族”中英文語義內涵的研究汗牛充棟，但我們認為對此類研究應持謹慎態度。且對憲法文本而言，“民族”的內在含義更應該是具有高度穩定性的概念不能隨意改變。

憲法文本對“民族”的基本內涵可從其英文翻譯的視角進行分析。現行憲法其英文譯文將“民族、種族\"翻譯成\"ethnicity，race”[13]然而“民族\"在中文語境下的爭論由來已久，由于“民族”一詞在中文語義內的張力非常大，所以有部分學者提出用“族群”替換“民族”，然而此種主張并非主流。從現實的角度來看，作為具有高度穩定性和權威的憲法文本更不可能隨意改變。為此，有學者提出使用國家通用語言的拼音minzu（民族）替代現有的對外翻譯，以消解“民族”這一中文語義在中西方語義差異上的多重含義，此觀點值得進一步商榷。14]

現行憲法在文本上分別使用了“中華民族”“各民族”“各族人民”“中國各族”“全國各民族”“中華人民共和國各民族”等法律概念，從而構建了調整民族事務的憲法規范體系。2018年《中華人民共和國憲法修正案》序言增加了“中華民族偉大復興”的內容。這是“中華民族”概念首次寫人憲法。15]“中華民族”正式寫入憲法，使得“中華民族”這一概念不僅僅停留在文化和歷史層面，而是從根本法的高度為民族區域自治法等民族法律法規的實施提供了最高效力依據，并被納人國家安全法、教育法、反分裂國家法等多部重要法律之中。15]“中華民族”人憲也為涉民族事務治理的法律法規提供了最堅實的法律基礎，確保了民族區域自治制度及各項民族政策的貫徹落實有法可依、有章可循，從而推動民族事務治理全面步入法治化軌道。

總之，中華民族不是中國境內56個民族的簡單疊加，而是“你中有我、我中有你、誰也離不開誰”的大家庭;中華民族絕不是\"想象的共同體”[16]1，而是浸潤了五千多年中華文明傳統、承擔著中華民族現代文明建設使命的超大規模民族共同體。17]4“中華民族連接了國家和人民，整合了各民族統一于中華民族大家庭，各族人民統一于中國，從而成為中國現代國家建設的最有力的政治標識和憲法共識”。[18]

2.民族事務治理的規范形式

憲法第115條規定：“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。”在此憲法列明“政策”和“法律”都是自治地方開展工作的重要依據。由于經濟發展和人口遷徙與流動，民族事務治理過程中流出地與流入地存在千絲萬縷的關系，因而其不單在民族自治地方，縱觀全國，“政策”始終作為雜散居地區，特別是城市流動少數民族事務工作的重要組成部分。為此，從另一層面來理解，“政策”也從各方面發展和完善了民族團結進步事業的法律法規體系。習近平總書記也強調：健全民族政策和法律法規體系，推動民族事務治理體系和治理能力現代化。[19]可見“政策”和“法律”共同構成民族事務治理體系和治理能力現代化的兩個支點。[20]

在西方法治模式的影響下，“國家法中心主義”成為我國當前法學界的基本立場［21]然而，在民族事務領域，將法等同于國家法的觀點，屬于法律現代化過程中衍生出來的一種偏見。在民族事務范疇，依法治理只是民族事務治理的重要組成部分但非全部。民族事務治理法治化也需要將“法律是什么”的問題進行追問。“政策”與“法律”的內在關系可以從民族事務治理的特殊性展開。

其一，從歷史演變來看。民族事務管理在革命戰爭和中華人民共和國成立初期主要是作為黨務來展開的。革命戰爭年代，在中國共產黨領導的根據地和解放區地方政府中組建過民族事務治理機構，與民族事務相關的規范都以黨內法規的形式出現。22]因此從歷史維度看，涉民族事務的黨內法規體系也屬于民族事務治理法治體系的一部分。這與我們黨關于加強和改進民族工作的重要思想的“十二個必須”中：必須堅持黨對民族工作的領導，提升解決民族問題、做好民族工作能力和水平之論述是一脈相承的。

其二，從民族事務的執行層面審視。不少民族事務與突發事件應對緊密相連，要求即時且有針對性的解決策略。政策在此展現出其獨特優勢，能夠迅速對當前的具體問題作出反應。相較于法律，其修改與廢止均需經過一系列嚴格程序，而政策的運用能更快速地回應民眾意愿，其制定流程更為簡捷。政府能夠依據社會輿論與民眾的即時反饋，靈活調整政策導向，確保公眾利益得到最大化滿足。這種高度的靈活性使政策在處理突發性、涉及民族因素的矛盾糾紛時，更為迅速有效發揮作用。因此，在一定歷史階段內用“政策”管理民族事務是符合我們黨治國理政之客觀規律的。

其三，從政策能及時做好資源整合和引導方面看。政策在資源整合方面具有顯著優勢。中央政府可通過政策引導資金、人才、技術等資源的合理配置，推動民族地區各領域的發展。如通過財政轉移支付、財政補貼、稅收優惠等政策手段，鼓勵企業投資與民族地區相關產業。此外，政策還可以激發民族地區的創新活力。通過設立創新基金、建設創新平臺、提供研發支持等措施，推動科技創新和成果轉化，進而提升民族地區的社會科技水平。政府可以通過政策協調各方利益，推動產業生態系統建設，實現資源共享和優勢互補，以貫徹憲法第4條、118條關于扶持民族地區經濟發展的相關規定。

盡管政策展現出前述的諸多優勢，但法律在提供穩定性和普遍約束力方面，仍扮演著無可替代的角色。長期依賴政策來開展民族事務管理在新時代會遭遇若干挑戰，由于民族政策的發布主體多樣，涵蓋從國家到省、市、縣等不同層級，這些主體所發布的政策文件往往帶有各自的標準和偏好。這種差異性嚴重阻礙了民族政策從中央到地方執行的一致性，導致各種“不精確”現象。這種偏差直接削弱了民族事務治理的效果。因此，在民族事務領域，實現從政策向法律的轉變，已成為國家推進立法工作的必然趨勢。

（二）“民族團結進步”的邏輯結構與基本內涵

1.“民族團結”

“民族團結”一直是我國憲法規定的重要原則。憲法序言確認了“平等團結互助和諧的社會主義民族關系”，在正文的第4條進行了重申，在第52條又將維護“民族團結”規定為公民的基本義務［23]“民族團結”在憲法文本中出現，但是沒有“進步”，然而“進步”則是隱含于“民族團結”且被反復使用的政策話語，“進步\"無不時時鑲嵌在民族團結進步事業的各方面，具有深邃的內涵。

一是從譯文層面分析。官方給出的譯文：中華民族團結進步協會，英文名稱為Nationalities Unityand Progress Association of China（縮寫為NUPAC）。即根據國家民委的翻譯“民族團結進步”的英文譯文是Nationalities Unity and Progress。[24]二是從中文文本層面分析。首先，憲法在序言部分將民族團結確立為我國新型民族關系之一并點明維護途徑。其次，在總綱部分明確其為國家任務之一。最后，在公民義務章節，通過將其樹立為公民義務，完成對前文中“國家”主體的制度回應。我國現行憲法通過主語和內容的行文表述不同，隱性構建了“民族團結”這一社會主義新型民族關系的制度。3]民族團結進步法律法規體系的進一步發展，可以平衡和糾正民族工作中的一些錯誤傾向，更有利于民族政策在地方的精準落實。

2.憲法第4條、第52條之基本內涵

現行憲法第52條規定了維護國家統一和民族團結的義務。此條闡述的民族團結義務是新時代民族工作法治化的核心規范。本條規定的內容與憲法總綱第4條以及在憲法序言第11段中所明確的內容相呼應，故此條實際上是序言和總綱規定的有關原則的延伸，是從每個公民的角度規定的，是其必須遵守的行為準則。“維護國家統一”是指任何公民都有維護國家主權和領土完整、維護中央政府的統轄權的義務。對于公民背叛國家、分裂國家的行為，刑法在危害國家安全罪一章中設立了相應的罪名并規定了嚴厲的刑罰。維護各民族的團結的義務就要求公民主動維護平等團結互助和諧的民族關系，禁止對任何民族的歧視和壓迫，敢于和破壞民族團結、制造民族分裂的行為作斗爭。

憲法第4條規定了民族政策。從文義解釋的層面，以民族事務治理之實踐角度可對其內涵展開如下簡要分析。一是各民族的平等。平等是一個蘊含多元要素的價值體系，既包括主體的地位平等、機會平等、權利平等，也強調全體各族人民的義務平等、責任平等。習近平在2019年全國民族團結進步表彰大會上的講話明確指出：“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。”可見，平等既是權利的平等，也是責任的平等。二是國家保障各少數民族的合法的權利和利益。“各少數民族”從文義解釋來看不包括漢族。此條款為地方制定涉及少數民族各項權益的政策提供了憲法基礎。然而，要確定何種權利和利益屬于“合法”范疇，則必須依賴具有權威性的判定機構以及公正合理的判定標準。三是維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。此規定構成了各地開展民族團結進步創建活動的基礎，這些活動促進了各民族間建立一種基于平等、團結、互助與和諧的互動關系。地方在開展民族團結進步創建活動中有各種立法規劃。國家層面出臺了《全國民族團結進步示范測評指標體系》[25]，這一測評指標體系不單是一個政策性文件，同時對各地方落實民族團結的憲法義務產生一定的拘束力。四是禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。這里的“任何”即指向中華人民共和國內的所有民族。“歧視”在人權領域還有“反向歧視”的問題，正如在起草 1954年憲法的時候，毛澤東同志多次強調中國的民族問題主要是防止“大漢族主義”同時也要防止“地方民族主義”[26]377。“禁止破壞民族團結和制造民族分裂”此條款與憲法第52條維護國家統一和民族團結的義務條款相呼應，此外還與現行刑法第13、第103條相互關聯。五是國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。這為中央和地方實施各類扶持少數民族地區的政策提供了依據。在“幫助各少數民族地區加速經濟和文化發展方面”，包括對民族地區的財政轉移支付制度，為民品民貿企業提供低息貸款等措施。而“文化\"制度則更為廣泛，但從文義的層面解釋，本條所指的文化不只是“少數民族文化”而是“民族地區文化”“地域文化”。以往，我們對憲法第4條中文化內涵的理解主要聚焦于少數民族非物質文化遺產的傳承與保護，以及促進少數民族自身文化建設的政策措施上。現今是否還能像過去那樣簡單地詮釋憲法的文化內涵，已成為一個需要重新審視和深人思考的理論議題。此外，憲法第4條與憲法第119條和第122條相互關聯。特別是第119條所闡述的：“民族自治地方的自治機關自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業，保護和整理民族的文化遺產，發展和繁榮民族文化。”自治地方的權力是否有合理的限制，以防止出現\"毒教材”[27]等意識形態問題是值得深人思考的問題。六是各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。民族區域自治以少數民族聚居為基礎而設立，民族自治地方主要有自治區、自治州、自治縣。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。此款闡述了中央與民族自治地方的關系，我國是單一制國家，地方自治需要中央授權才具備正當合法性。七是各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。本款所述的民族語言是該民族文明的反映和記載，保護民族語言是堅持民族平等性和保持民族多樣性的要求。同樣憲法在這里也闡明了各民族歷史形成的風俗習慣不是固有不變的，而是不斷適應時代發展需要，且應當與社會主義相適應的，也即是有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。

總體來看，國家長期實施的民族政策在維護民族團結及推動各民族發展方面起到了顯著作用。但同樣需注意的是，部分地區和部門在執行涉及民族事務治理的政策法規時存在不夠精準的問題，進而引發了一系列挑戰。為解決這些問題，必須依托法律本身的技術優勢，不斷推動其發展與完善，并注重有針對性地糾正不精準現象，必要時可考慮通過合憲性審查來進行糾正。

3.“進步創建”與憲法112條

“進步創建”從文本分析源于憲法第4條第2款：“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”第112條：“國家從財政、物資、技術等方面幫助各少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業。”這兩條構成民族團結進步創建中“進步”的深層次含義。即國家有義務幫助\"各少數民族”發展經濟和文化事業，使各民族都能共同“進步”。這需要建立和完善各種政策和法律法規體系落實憲法規定。我國民族法治建設取得顯著成效，但仍有缺口。例如，民族自治地方民族區域自治立法未完成，需落實憲法和民族區域自治法規定，加強相關研究，健全配套法規。同時，城市民族工作和清真食品管理等領域也面臨阻力。然而，只要有民族存在和民族問題，就需要民族政策和依法治理，這是不可動搖的方向。

（三）憲法第24條與鑄牢中華民族共同體意識

憲法第24條是關于思想道德建設與愛國主義的規定。思想道德建設是精神文明建設性質和方向的決定性因素，對社會的政治、經濟以及社會發展具有重大影響。我國憲法中關于思想道德建設方面的內容，是我國憲法的一大特色。憲法第24條第2款規定：“國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德，在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產主義的教育”，憲法第24條為“鑄牢中華民族共同體意識”提供了深刻的規范詮釋。憲法第24條與鑄牢中華民族共同體意識，雖然它們各自表述的具體內容有差異，但都體現了對國家和民族整體利益的關注和維護。

“鑄牢中華民族共同體意識”則是一個更深層次的民族認同和團結的理念。它強調各族人民應牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。這種共同體意識是維護各民族根本利益、實現中華民族偉大復興的重要基礎。憲法第24條與鑄牢中華民族共同體意識的理念相輔相成。通過加強精神文明建設和倡導社會主義核心價值觀，可以為鑄牢中華民族共同體意識提供有力的法律保障和道德支撐。同時，鑄牢中華民族共同體意識也可以反過來促進精神文明建設的深入發展，使更多的人自覺踐行社會主義核心價值觀，共同為國家的繁榮富強和民族的偉大復興貢獻力量。憲法第24條與鑄牢中華民族共同體意識在維護國家和民族整體利益方面具有內在的一致性。第24條從意識形態層面表述了國家在人民中進行愛國主義教育的基本義務，并與憲法第4條、第52條共同構成了民族團結進步法律法規體系的憲法淵源。

三、民族團結進步法律法規體系發展之實踐

（一）現有體系與基本特點簡述

1.現有體系簡述

有學者認為，民族團結進步立法分廣義和狹義。廣義指與民族團結進步相關的法律法規，狹義則專指以民族團結進步為主題的法律法規。當前，我國尚未出臺民族團結進步促進法，各地開展民族團結進步工作主要依據地方立法機構制定的地方性法規、單行條例以及政府頒布的各類規范性文件。本文考察的民族團結立法，僅指以“民族團結”命名的法律法規。28]筆者以“民族團結”為關鍵詞，用搜索引擎對相關法律法規進行查找。搜索引擎列出的與“民族團結”相關的法律法規，主要如下（見表1）。①

2.基本特點簡述

分析這些現行有效的民族團結進步法律法規可知其具有以下顯著特點：一是民族團結進步事業的地方立法起步較晚。2015年《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》出臺，推動了地方立法工作進程。此后，中央明確了總體要求和重點，各地逐步開展相關工作，民族團結進步事業的立法工作逐步走上正軌。二是民族自治地方和轄有較多民族自治地方的省市相關立法工作開展得比較深入，其他省區則較慢。然而，伴隨著經濟的增長，少數民族流動人口的數量持續上升，導致其他少數民族流入人口較多的省份也亟需著手構建民族團結進步的法律法規體系。三是從這些法律法規的內容上看，民族團結進步的地方立法展現出高度的相似性。在文本架構上，涉及民族團結進步的立法指導思想、政府所承擔的責任、以及實施保障等各項條款和章節的安排與內容，均呈現出較高的相似性。29]

（二）制度邏輯與立法需求

1.制度邏輯

一是地方民族團結進步法律法規在實踐發展中對制度需求之內在邏輯。民族團結根植于中國的政治傳統，貫穿科學社會主義的主線。我國憲法中涉及民族的規范條款占較大比例，凸顯了民族團結的重要性。憲法確立了我國多民族國家的基本制度，保障了各民族的平等權利和自治權力，為民族團結進步提供了最根本的法律基礎。但隨著時代的發展，民族團結進步工作面臨新的挑戰和問題，法律法規體系需要與時俱進，進行及時的修訂和完善，以適應新的社會環境和民族關系。制度需求也體現在對法律法規的細化、具體化以及增強其可操作性上，可確保民族團結進步工作在實踐中能夠得到有效執行。二是制度執行的監督與保障需要。各級政府須加強對民族團結進步法律法規執行情況的監督檢查，確保各項制度落到實處。同時，應建立健全涉及民族團結的法律法規和政策的評估機制，及時調整和完善相關制度，以適應民族關系的新變化和新需求。

2.立法需求

首先，在探討如何堅持和完善民族區域自治制度的進程中，我們目前尚存在一些客觀條件上的制約與不成熟。歸納學界的觀點，現階段我國自治條例立法困局的原因主要包括：一是出臺的時機不成熟。一方面，二十世紀八十年代以來，我國一直處于經濟體制嬗變之中，從立法上把自治區的自治權利與新的經濟運行機制結合起來有困難；另一方面，西藏、新疆維護民族團結、反對民族分裂和極端宗教勢力的斗爭形勢嚴峻，制定自治條例有很多問題需要深入研究。二是中央與自治地方的權限劃分不明確。民族自治地方與中央有關部門的利益關系沒有理順，自治條例突破某些現行規定，涉及某些部門的利益和放權讓利，很難形成一致的意見。三是自治條例（草案）自身存在問題。條例定位不準確，存在求全、爭權、越權等問題。四是審批程序過嚴。自治區自治條例必須報全國人大常委會批準后才能生效，這樣的程序設置，導致自治條例申報難，通過審批更難。五是自治區的情況相較于自治州和自治縣更為復雜。自治區的自治條例具有更廣泛的影響范圍，因此國家對此更為重視和審慎。此外，還有人認為，有關部門的重視和協調不夠，是自治條例“出臺難”的重要原因;而自治區的立法機關有地方立法權可用，對制定自治條例的積極性不高，則是該條例“出臺難”的主觀原因。30]

其次，與自治條例的出臺難相比，現有的民族團結進步事業具有較高的群眾基礎以及立法需求，所以在相關的立法領域可以有所作為。相較于現有的自治條例立法困局，民族團結進步立法能補充其不足。根據中央關于加強和改進民族工作的“十二個必須”的要求，很多地方的民族團結進步創建工作已被正式納入地方黨政領導班子和領導干部的考核體系，創建活動在機關、企業、社區、鄉鎮、學校、連隊以及宗教活動場所等廣泛開展。同時，建立了一套完善的測評指標體系，地方又不斷出臺相關立法，使得創建工作的社會基礎日益增強。31]民族團結進步創建的相關立法可以平衡和糾正民族工作中民族政策落實不精準等問題，可以彌補自治條款因中央與地方關系立法理論不足而未展開實質性立法等缺陷。

再次，民族團結進步地方立法仍存在一些有待完善之處。推動民族團結的立法工作應當注重多元性，確保在體現各民族特性和地域特點上達到均衡。然而，當前的相關立法內容趨于雷同，缺乏足夠的獨特性和針對性。宣傳教育與創建活動是民族團結進步立法不可或缺的基石，但遺憾的是，現有立法對此方面的重視程度尚顯不足。盡管有部分立法已將表彰民族團結進步模范納入其中，但尚未明確建立相關制度。為了促進各民族之間的交往交流交融，需要積極推動構建嵌人式社會結構和社區環境，而現有立法在這一方面的關注仍然不夠充分。由于民族團結進步規范的原則性較強而可操作性相對較弱，因此，建立一套統一、高效、科學且規范的監督保障機制顯得尤為迫切。

四、民族團結進步法律法規體系發展與完善的制度保障

一方面，現行憲法的涉民族條款為民族團結與各民族的共同繁榮發展奠定了根本性的法律基礎與法治保障。另一方面，憲法的有效實施亦需依托政治、法律、組織、制度及監督等多重保障措施，以確保民族團結進步事業得以順利推進與實施。

（一）從黨領導的民族事務復合型治理走向復合型法治

我國的民族事務從黨領導的復合型治理走向復合型法治是憲法實施的政治與組織保障。新時代下，我國民族事務治理在國家主導下，實現復合性治理，避免治理失效。同時，吸收社會力量，加強多主體協作，提高治理效能，滿足時代需求。這體現為政治化、法治化與社會化的結合，既符合治理現代化共性，又獨具中國特色。

民族事務治理的歷史經驗表明，若國家與社會兩者之間出現過于懸殊的治理差異，則國家的民族關系容易出現不穩。多年前，民族事務治理出現的一些困難，正是由于我們過多聚焦于民族事務治理的國家建構，而忽視了民族事務治理的社會建構所造成的。為此，在我國，民族事務治理現代化的過程，是在中國共產黨的堅強領導和政府的依法治理之下不斷推進的。這種治理模式既包括了各種社會力量的協同治理，也包括了多元治理。這種治理模式，既保證了治理工作的有效性，也體現了我國在處理民族事務上的開放性和包容性，是我國民族事務治理現代化的重要特征。32]具體而言，在社會主義法治下，通過民主協商，將黨的領導和人民參與等要素融合，實現國家治理現代化。

為此，如何在國家、社會兩種建構中發展和完善適合中國國情的民族事務治理法治體系是當前民族事務治理法治化的重要方向。民族團結進步事業的法律法規完善和發展正需要契合這種中國式進路，需要在堅持黨的統一領導下整合民族團結進步的相關法律法規并開展高質量的立法工作。

（二）民族團結進步法律法規發展和完善的基本原則

堅持民族團結進步法律法規發展完善的基本原則是憲法實施的法律保障。2019年習近平在全國民族團結進步表彰大會上指出：“堅持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族團結。”同年中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《關于全面深入持久開展民族團結進步創建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》（以下簡稱《意見》）強調：“提升民族事務治理現代化水平，全面貫徹落實憲法和民族區域自治法，依法保障各民族公民合法權益。”[33雖然各地在制定民族團結進步的地方立法方面沒有將《意見》作為立法依據，但實際各地的立法都充分貫徹了《意見》中的立法精神。結合相關實踐，關于民族團結進步法律法規體系發展完善的基本原則可從以下幾個維度進行分析。

一是堅持中國共產黨的民族政策體系的核心。即民族平等、民族區域自治、民族團結、各民族共同發展繁榮。4]15具體表現在憲法第4條規定的關于我國的基本民族政策;憲法第52條規定的關于維護國家統一和民族團結的義務；以及憲法第112條幫助各少數民族加速發展經濟建設等條款。二是在堅持我國民族政策大原則不動搖的情況下，完善細化我國城市民族事務法律法規。近年來，大量外來少數民族流動人口涌入城市，不可避免地出現各種新情況新問題。開展民族團結進步事業的立法工作時，應與時俱進，不斷完善、細化城市外來少數民族流動人口管理法規政策，使相關服務管理工作始終做到有章可循，有法可依。三是通過立法加強非政府社會團體在民族事務治理中的作用。建立和完善城市少數民族群體的自我管理機構。在我國民族工作部門現有職能定位和人員編制制約下，人手始終有限，應當動員全社會的力量參與進來，有效發揮民族文化社團、宗教團體等非政府社會團體的作用，建立和完善流動少數民族群體的自我管理機構，減少行政管理成本。創新社會管理體系，幫助和引導少數民族流動人口平穩融入城市社會生活，化解民族矛盾、維護民族團結。四是加強少數民族利益表達渠道建設，建立有效的執法、監督機制。雖然現在黨和國家對少數民族流動人口的權益保障給予了高度重視，并提出了多種舉措來維護他們的權益。但很多少數民族群眾其表達自身訴求的能力是不足的。透過民族團結進步事業的立法工作，可以強化少數民族流動人口權益保障的法制建設，完善少數民族權益保障維權體系。

（三）立法后評估與民族團結進步創建指標體系之價值

一是建立更完善的法律法規立法后評估機制。立法后評估與民族團結進步創建指標體系的規范化是憲法實施的制度保障。2015年修訂的《立法法》確立了法律或相關規定需進行立法后評估的制度，隨后，各省市紛紛出臺地方性法規對此進行規范，其中218個設區的市在各自的立法條例中也明確規定了立法后評估制度的相關內容。34]立法后評估的功能在于，通過對法律法規的實施效果進行綜合分析，可以檢驗立法的質量，包括立法的合法性、合理性、針對性、可操作性等。這有助于立法機關及時發現立法中的不足和缺陷，為后續的立法工作提供改進方向。立法后評估能夠及時發現法律法規中的漏洞和不足之處，為立法機關提供修正和完善法律法規的依據。這有助于增強法律法規的適用性和有效性，提高法治水平。

民族事務治理法律法規體系引入立法后評估仍然處于空白狀態，在實踐中各地方人民代表大會民族委員會，對關于民族事務治理有相應的法律法規監督檢查機制。但是根據筆者觀察，這一制度也僅僅停留在形式。由于人大的監督檢查往往更多針對的是民族地區發展方面的工作，對政策法規的合憲性、合法性問題一般不進行深人細致的調查研究并提出意見。為此有必要建立一個關于民族事務治理的經常性的立法后評估體系，以提高民族事務治理的法治化水平。

二是建立更完善的測評指標體系與工作機制。由于民族團結進步創建是新時代鑄牢中華民族共同體意識的重要抓手。民族團結進步創建指標體系及其具體化，并將其部分內容列人將來的民族團結進步促進法律法規體系尤有必要。現有的民族團結進步示范測評指標體系有幾個突出特點：即突出“鑄牢中華民族共同體意識”主線，以是否有利于鑄牢中華民族共同體意識為根本評價標準；突出分類指導，對東中部地區和西部地區分區域指導，對不同行業分領域指導;突出可量化可操作，每個測評指標都要體現科學性、針對性、操作性;突出創新特色，增設“實踐創新\"項目并賦予較大權重；突出精準有效，新設置第三方評估、大數據等方式檢驗指標完成情況。[35]這些特點可以選擇性地吸收到民族團結進步促進法律法規體系并使其具體化、規范化。民族團結進步示范測評指標體系在提高民族政策實施精準度方面具有重大價值，因此，在未來的立法過程中應當予以充分重視。此外對民族團結進步示范測評指標體系規范化，能使其成為檢驗民族事務治理水平的“標尺”，在一定程度上達凸顯其評價民族工作、民族地方立法的價值功能。

（四）作為“憲法愛國主義”之表達的合憲性審查

作為“憲法愛國主義”之表達的合憲性審查是憲法實施的監督保障。“憲法愛國主義”起源于二戰后的德國，引進我國后作為一種國家認同理論以分析中國的民族問題或反思中國的民族政策。36]傳統所說的國家三要素包含：主權，領土、nation。nation可以翻譯為“民族”，也可以翻譯為“國民”。國民實際上是統合了的\"民族”，是被統合了的國民的“民族”。從憲法架構的視角出發，國家認同構成了國家統一與整合的關鍵要素。3依據“憲法愛國主義”的基本理論，其核心議題聚焦于國家認同的闡釋，這與當前強調的“鑄牢中華民族共同體意識”具有諸多共通之處。為此，在憲法的層面上審視，關于國家認同的合憲性審查可將其表述為“憲法愛國主義”之表達形態。

1.完善民族事務治理合憲性審查制度的必要性

長期以來，我國針對規范性文件的審查存在三種模式，即合憲性審查、合法性審查、適當性審查。合憲性、合法性、適當性審查共同構成了中國特色的規范性文件的復合審查體系。38]全國人大常委會法工委近年來陸續發布合憲性審查相關案例，通過發揮典型案例的教育、引導、規范作用，在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威。而涉及國家認同與民族團結的規范性文件，過去并未出現過觸發審查的先例。但2021年全國人大常委會法工委首次對涉民族事務治理的地方性法規進行了審查。如全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告中論述關于積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題部分時指出：有的地方性法規規定，各級各類民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學;有的規定，經本地教育行政部門同意，有條件的民族學校部分課程可以用漢語言文字授課。全國人大常委會法制工作委員會審查認為，上述規定與憲法第19條第5款關于國家推廣全國通用的普通話的規定和國家通用語言文字法、教育法等有關法律的規定不一致，已要求制定機關作出修改。[39]

根據上述全國人大常委會法制工作委員會的關于2020年備案審查工作情況的報告論述，從審查的模式分析，上述審查是對地方性法規的合憲性、合法性審查。對地方性法規中關于國家通用語言文字的合憲性、合法性審查彰顯了民族事務治理引入審查的必要性與迫切性。由于各種原因，現有關于民族事務治理的規范體系的立法質量并不高，這不利于國家民族政策的精準實施，不利于在民族地區以及雜散居地區建立完善的民族事務治理體系，不利于運用法治思維和手段規范和協調民族關系。通過合憲性審查，可以對民族事務治理領域的法律法規進行全面、深入的審查，及時發現并糾正存在的問題，提高立法質量，增強法律法規的針對性和可操作性。通過完善民族事務治理合憲性審查制度，可進一步推動我國憲法監督制度的完善和發展，為全面建設社會主義法治國家提供有力保障。

2.對現有法律法規的調整和清理

我國高等學校錄取中針對少數民族的優惠政策，建諸于對少數民族在中華人民共和國成立初期高等教育水平整體落后于漢族的基本判斷之上。這些錄取優惠政策被認為具有天然的正當性。結合中國共產黨民族平等理論與政策的歷史演進，各民族間事實平等的實現方式有賴于向處于相對劣勢地位少數民族同胞做出暫時的傾斜。這是我國憲法有關“各民族一律平等”條款的應有之意。從這個意義上來說，高等學校針對少數民族考生的錄取優惠并不與憲法平等規定相抵觸。然而，隨著經濟不斷發展，民族地區發生了翻天覆地的變化，且這類加分政策經常會引發很大的輿論漩渦。為此，需要對現有一些法律法規開展清理和調整。其主要包含幾個方面：首先，政府逐步取消了過去對于部分少數民族學生的加分政策，這樣的改革旨在避免加分制度的濫用和造成的不公平。取而代之，政府應更加重視提升民族地區的教育質量及優化教育資源配置，以保障其能夠獲得更優質的教育機會。其次，針對以往高考招生錄取中對少數民族考生照顧原則及條件表述較為寬泛的問題，各地已對相關政策進行了調整與完善，清晰界定了少數民族考生的優惠原則與具體條件，并對高考加分政策進行了優化，以確保其更加科學合理、公平公正且高效實施。最后，考慮到少數民族考生的教育背景和文化差異，通過調整加分和傾斜政策，為他們提供更多的機會來展示自己的特長和潛力，從而確保少數民族考生能夠在高考中享有更加均等的機會。總之，各地對民族加分和傾斜政策調整的背景主要基于對過去政策的反思和改進，對公平性的追求，以及對高考改革和民族地區教育發展的考慮。

此外，還有許多與少數民族加分政策相類似、易引起公眾討論的政策存在。這些引發輿論關注的既有政策也亟需得到更多的研究與重視，并出臺相應的法律法規給予糾偏，才能從根本上不斷完善和發展我國的民族事務治理法律法規體系。

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THEDEVELOPMENTANDIMPROVEMENT OF THELEGAL FRAMEWORK FORETHNIC UNITY AND PROGRESS： An Analysis from a Constitutional Perspective Li Junliang

Abstract：The Decision of the Third Plenary Session of the 2Oth Central Committee explicitly states：“Enact theEthnic Unityand Progress Promotion Law and improve the institutional mechanisms for forgingasense of community fortheChinese nation.”Currently，local legislative effortsinthefieldofethnicunityandprogresshave startedrelativelylate，with progressin advancing legislation varying significantly acrossregions and content exhibiting a highdegreeof similarity，makingitdificult to meet the development requirements of thenew era.Toaddress this，it isessentialtoelyonupportmechansmscompaingpolical，gal，rganzational，instiutioal，andioy aspects to facilitate the transition of ethnic affairs governance from comprehensive governance to comprehensive rule of law.Throughout this process，itisimperative to consistently adhere to the fundamental principles guiding the development and improvement of lawsandregulations for ethnicunityand progress;innovatively implement postlegislative evaluation to standardize the establishment of indicator systems for ethnicunityand progress initiatives； strengthen constitutional review of laws and regulations related to ethnic unity and progress;and conduct necessary adjustments and streamlining of legal frameworks to ensure the sustained and prosperous developmentof ethnic unity and progress initiatives.

Keywords：ethnic unity and progress initiatives;forging a sense of community for the Chinese nation;ethnic affairs governance ; Constitution

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