鑄牢中華民族共同體意識視域下民族團結進步立法研究

【中圖分類號】D633，D922.15 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2024）05-0113-0010

我國是一個多民族國家，自中華人民共和國成立以來，促進各民族團結進步一直是黨和國家民族工作的重心之一，這一點也體現在我國民族法治建設中。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第50條中“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為”，體現了我國對民族團結的維護。進入新時代，通過法治化方式促進民族團結進步成為重要議題，十四屆全國人大常委會立法規劃將制定民族團結進步促進法列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案\"這一項目列表中，凸顯了通過民族團結進步事業法治化推動中華民族偉大復興的重要性。習近平強調各民族“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”[1]，指明中華民族團結在一起就是取得一切勝利的重要保障。在二十大報告中，習近平進一步提到以鑄牢中華民族共同體意識為主線，全面推進民族團結進步事業[2]。以鑄牢中華民族共同體意識理論為切入點，為民族團結進步立法的穩步推進指明了方向。

黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出“制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力”，分別從具體立法、制度構建和工作目標三個方面對民族工作推進作出了系統性部署。在這一民族復興偉業的關鍵時期，應當深入學習領會二十屆三中全會精神，探索以“鑄牢中華民族共同體意識”為著力點，重點發掘其對當下民族團結進步立法的理論指導意義，推進立法工作的開展。

一、現有民族團結進步立法的問題檢視

完善的制度體系有利于治理工作開展，強調“健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制”以進一步貫徹民族工作主線，而推進民族團結進步立法是從法治角度對健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制的具體落實。我國各地方已先行進行了民族團結進步立法探索，各地方層面立法實踐能夠作為中央層面立法的借鑒。本文基于目前地方層面的立法文本來進行剖析，總結其中存在的問題，為后續立法的推進總結經驗教訓。通過北大法寶檢索，直到2024年8月，共計有27部以“民族團結進步”為主題的現行有效的地方性法規、自治條例和單行條例，這些法律文本中存在宏觀原則層面和微觀條款層面的問題。

（一）宏觀原則層面問題檢視

在我國根本法—《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的序言第11段強調我國已確立了“平等團結互助和諧的社會主義民族關系”，并在正文第4條將其進一步深化。《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）作為我國最重要的民族法律，其第9條正式確立了民族團結互助原則。可以說民族團結進步立法應當充分體現民族團結原則的內容，但就目前部分立法呈現“有形無實”和缺乏“民族特性”的問題。

1.立法呈現“有形無實”

目前已經公布施行的地方層面民族團結進步立法在結構上都相對完整，但部分文本條文中體現立法關鍵內容的條款卻篇幅太少或過于抽象，出現此類問題體現了地方立法機關對“團結”的核心要義理解存在一定程度的不足。以《青海省促進民族團結進步條例》為例，該條例中涉及推進新型城鎮化、加快產業結構調整、加強文化體育事業發展、促進經濟社會發展以及傳承發展中華優秀傳統文化等多個方面的立法規定，但許多內容并非專屬于民族團結進步立法領域，部分條款在《民族區域自治法》和《中華人民共和國愛國主義教育法》（以下簡稱《愛國主義教育法》）等相關立法中已有更詳細的規定，如果直接將這些規定簡單組成一個法律文本，則有“掛羊頭賣狗肉”之嫌，作為一部新時代民族團結進步立法，沒有充分體現出其獨特價值。

2.立法缺乏“民族特性”

部分地方民族團結進步立法缺乏“民族特性”，這里的“民族特性”指的是地方具體民族的獨有“特性”，因地制宜進行立法是民族法律能適應地方治理的前提。例如《貴州省促進民族團結進步條例》中多次提到“特色”，但感覺“雷聲大雨點小”，具有貴州本土民族特色的條款不夠豐富，許多條款所對應的對象是宏觀的“民族”，但是對宏觀的“民族”進行立法應當隸屬于國家立法的范疇，地方立法應從具體入手，把各民族的根本利益同自治地方的實際情況和特點緊密結合起來，如此我國民族立法才能形成包括宏觀及微觀的完善立體體系。上述問題體現了地方立法機關未能充分協調統一與自治的關系，鑄牢中華民族共同體意識和民族區域自治都是我國民族法治中不可忽視的核心內容，顧此失彼的狀態并不是民族團結進步立法應有之義，更不利于解決各民族所遇到的獨特性問題。

（二）微觀條款層面問題檢視

2013年國務院印發的《全國民族團結進步模范評選表彰辦法》第5條通過開放式列舉的方式將促進民族團結的典型行為進行了羅列，內容涉及經濟發展、社會穩定、干部培養、維護統一等多方面內容，為民族團結進步立法的條款設計指明了方向，民族團結進步立法需要扎實的內容加以輔助，才能“出拳有力”，而不是“花拳繡腿”，民族團結進步事業的發展才能蒸蒸日上。目前在具體條款內容上，部分立法存在未能“直人要害”和亟需“剛性保障”的問題。

1.立法未能\"直人要害”

“民族團結”是一種客觀狀態，也是一種主觀態度，所謂“強扭的瓜不甜”，如果地方立法的實施沒有做到二十屆三中全會《決定》中所提到的“增強中華民族凝聚力”，那么這一民族團結進步立法便無法承擔健全制度機制的效果。2016年施行的《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》是新疆一部以“民族團結”為主題的省級地方性法規，該條例第三章到第五章聚焦了社會責任、宣傳教育、創建表彰的規定，也是該條例體現“民族團結\"內容的主要部分，但總體來說涉及民生經濟領域的內容篇幅較少，僅有四條涉及公共服務、基礎設施建設、旅游就業等內容。新疆是一個幅員遼闊的自治區，不同地區的社會發展水平存在差異。北疆的經濟水平較高且發展迅速，南疆的經濟水平相較于北疆則稍有落后。3]經濟基礎決定上層建筑，對于南疆部分經濟不發達地區，如果促進民族團結的“組合拳”中忽視經濟因素，便是沒有找到問題的要害所在，立法的效果便會打折扣。

2.立法亟需“剛性保障”

民族團結進步立法以鑄牢中華民族共同體意識為理論基礎，“鑄牢”一詞體現的是自治機關為貫徹立法提供的“剛性保障”作用，但從目前立法情況來看，自治機關的定位與作用在部分立法中仍需進一步明晰。例如《青海省促進民族團結進步條例》中雖然設置條款明確違反該法的責任以及執法主體，但機關干部落實民族團結進步工作的考核機制，以及針對民族工作主線推進的新規劃有待細化，自治機關支持保障民族團結進步事業的能動性尚未得到徹底解放。在各民族交往交流交融日益加深的當下，該條例也沒能對自治機關如何處理與各族人民的關系，以及如何在多民族融合的大趨勢下實現民族團結等新問題進行立法探索。自治機關作為民族團結進步立法的貫徹執行主體，需要在現有民族立法基礎之上，賦予推進民族團結進步事業發展的新使命。

二、鑄牢中華民族共同體意識視域下的“四位一體”立法結構

“鑄牢中華民族共同體意識”和“民族團結”具有天然的聯系。習近平創造性地提出鑄牢中華民族共同體意識，為推進民族團結進步立法指明了方向，前者作為具有開創性的民族理論，為后者提供了重要指引，而后者作為我國民族法治發展的重要環節，正合時宜地將前者融入中國特色社會主義法律體系中，二者相輔相成，民族團結進步立法作為鑄牢中華民族共同體意識制度機制的一部分，是該立法區別于以往民族立法的地方。基于鑄牢中華民族共同體意識理論，民族團結進步立法可以以“四位一體\"立法結構為框架，按照“核心——協調——導向——保障\"的邏輯推進。

（一）核心內容：“多元一體”的共同體意識

二十屆三中全會《決定》所提到的“健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制”是服務于“大統戰工作格局”的完善，民族團結進步事業也是大統戰的一部分，中華民族的團結和國家的統一密不可分，多民族國家應當探索如何走出“多元一體”的正確道路。鑄牢中華民族共同體意識理論的提出體現了黨和國家在民族工作實踐中發展了民族團結理論，從原本簡單的“各民族團結在一起”，發展為“各民族不分彼此地交融”。中華優秀傳統文化中自古就有“華夷一家”的大一統理念，各族人民長期以來在交往交流交融過程中形成了“你中有我，我中有你”的緊密民族關系，歷史文化的凝聚力和融合度促使各民族同有一個中華民族的共同回憶，在民族團結進步立法中也應強調共同體意識塑造。

通過分析公民民族主義理論能夠直觀理解共同體意識的塑造。漢斯·科恩將民族主義分為兩種類型，一種是族裔民族主義（ethnicnationalism），另一種是公民民族主義（civicnationalism）。4]前者認為人分為各個民族，每一個民族都擁有自決權，各民族應當保衛自已民族、對抗內外敵人，這是民族主義的早期形態，在近現代歷史上對于各國擺脫殖民地統治建立獨立國家起了重要作用，然而，在統一的多民族國家，因為不同民族之間的特殊性客觀存在，族裔民族主義容易被激進民族主義者利用。在現代獨立的多民族國家國家中，后者的價值開始逐漸受到重視，公民民族理論認為民族不應當以人種、語言、文化等因素進行劃分，強調民族具有其公認的民族理念，凡認同這一理念的人均是該民族的一員，這是一種平等和權利共享的公民共同體。這一民族主義與當下我國對于民族關系問題的處理有異曲同工之妙，鑄牢中華民族共同體意識理論同樣強調中華民族是一個集政治、法律、歷史、文化為一體的中華全體民族的共同體，其中既包含中華優秀傳統文化，也包含愛國主義情懷。

鑄牢中華民族共同體意識理論能夠化解民族團結進步立法中存在的“有形無實”問題。2018年“中華民族\"這一莊嚴的法律詞匯載人了《憲法》，體現了國家對各民族形成團結的共同體的美好愿景。“整合”是憲法的一大重要功能，[5]《憲法》發出的共同體信號意在強化民族的共同身份認同，強調各族人民都是中華人民共和國的公民，秉持愛國主義精神，以中華民族的身份而自豪，為悠久而璀璨的中華文化而驕傲，這也與習近平提出的“五個認同”[6論述相契合。“共同體”體現了兩方面的內容，一是各族人民同屬于中華民族這一“共同”的身份，二是中國不同民族之間也同樣具有“共通”的屬性，這兩方面的內容組成了民族認同的基礎，也體現了中華民族“多元一體”的特征。促進民族身份認同能夠進一步為民族共同目標認同打下基礎，強化民族共同目標的認同是塑造共同體意識的內驅動力，促進各族人民意識到國家榮辱即各民族的榮辱，應當以實現共同奮斗為民族團結的最終導向。

（二）制度協調：統一與自治的“非對抗性”形態

統一是鑄牢中華民族共同體意識的應有之義，而自治則是民族法律的內核和民族特性的來源，處理統一與自治的關系是我國解決民族問題過程中的重要議題。統一具有民族團結因素，故進行民族團結進步立法必須先解決統一問題，后續的推進才會形成破竹之勢，而探討自治是一切民族立法所不可避免要涉及的，在中國實現民族區域自治的前提條件即保障《憲法》和《民族區域自治法》中自治權的貫徹落實，推進民族團結進步立法要明晰如何恰當地保障自治權。

對于“自治”的理解，部分立法者容易陷入簡單的字面理解而未深究其立法精神，將二者理解為互不相容的兩端，導致統一與自治的問題演變成難以協調的問題，出現立法超出自治范疇或忽視自治的情況。當人們對法律文本某一用詞的涵義可能存在著不同的理解時，如德國法學家拉倫茨所說，就會發生“何種解釋最能配合立法者的規定意向或其規范想法”[7]207的問題，但法律原旨的傳達仍會受限于法律工作者自身的法律素養。在民族法律領域，尤其是民族自治地方立法過程中，可以看出立法者的理解闕如，目前部分地方存在與中央立法大同小異的民族地方立法，以《環江毛南族自治縣自治條例》為例，其立法的章節結構和內容都和《民族區域自治法》相似，甚至部分內容僅僅將“實行區域自治的民族”改為“毛南族”，這樣的條款對當地有關部門因地制宜地開展工作的指導意義十分有限，還有部分內容似乎是體現了地方特色，卻與廣西的環境立法、農業立法、工業立法有重疊內容。可以看出，民族立法中最應當正確協調的是統一與自治問題，但是在一些地方實踐中卻沒能處理好。

習近平強調：“必須明確民族區域自治不是某個民族獨享的自治，民族區域自治地方更不是某個民族獨有的地方”[8]，這一論斷體現的是對統一與自治關系的深刻理解，二者應當是一種“非對抗性”形態。當探討自治的時候，不能僅僅聚焦于自治本身，而是要將統一與自治結合討論，二者是一種互為表里的關系，即正確地保障民族區域自治就是維護國家統一，而國家統一則是有效實現民族區域自治的前提，《民族區域自治法》中提到民族立法在“不違背憲法和法律的原則”下進行，《中華人民共和國立法法》中也明確“不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定”，可見統一與自治的緊密聯系，因此，如果地方立法機關存在“自治是受到統一限制”的認識，則是沒有理解自治的內涵，在統一視域內實行自治應是完全自由的。統一與自治相輔相成，統一是中華民族在黨的領導下實現共同繁榮發展的前提，自治是各族人民發揮主觀能動性的保障，這一點在民族團結進步立法中應當明確。

（三）措施導向：“對癥下藥”式的民族實質平等

民族團結進步立法中重視實現各民族的實質平等，是正視各民族存在特殊性的客觀事實前提下加強各民族團結凝聚力的方式。相對封閉的地理條件更容易產生獨有的民族文化，復雜地貌環境是多民族國家產生的原因，同時也導致各民族所處地方與經濟發達地區存在經濟、教育、基建等多方面的資源差距，這一典型特征產生的現實問題是任何民族立法都不可忽視的。著名哲學家約翰·羅爾斯的“無知之幕”理論表明，某些看似公平的社會規則，對某些人而言并不公平，而實現正義的前提是確保公平。9]0這一點在我國民族問題的解決上同樣得到體現，實現民族團結要讓各族人民感受到作為中華民族一員的幸福感和自豪感，并為了加強各民族間的凝聚力而努力，這就需要解決地區發展差異性的問題。維拉利在探討意大利統一問題時提出，如果人民處于糟糕的處境，就不能夠參與到國家統一事業中，而只能被“拖著走”，[10]397因此當社會發展相對落后的民族地區的人民也能和經濟發達地區的人民一樣享受平等的各項資源時，各民族的凝聚力便會更強。這里所說的平等是一種“實質平等”。我國法律基本原則之一是民族平等原則，而實現各民族間的實質平等是遵循這一原則的體現。[1]52

民族平等原則在我國民族治理中得到了充分貫徹落實，但我國目前仍處于社會主義初級階段，各民族間的不平等現象仍未完全消失，不平等問題的解決需要合理的利益分配。戴維·伊斯頓提出政治系統的整體運作模式理論，該理論中談到“特定支持”，這里支持即國家公民對國家的支持，而其中特定支持的激發條件是系統應將利益分配給系統成員。[12]32＼～323那么從民族團結進步立法來看，民族團結要得到各族人民的支持，應當平等地分配利益，而基于民族地區的差異性，要實現實質平等，應當探索如何采取靈活的方式對弱勢民族進行國家照顧和重點幫扶，實現各族人民的共同繁榮，民族團結進步立法本質上是通過民族團結法治化手段，實現國家發展這一根本目標，因此民族團結進步立法不能僅僅局限于如何實現“團結”，而是要有目的意識，目的是通過\"多元一體的辯證統一”[13]，進行為中華民族偉大復興凝聚力量，注重“對癥下藥”，把握各民族地區發展的關鍵問題，并加以解決，如此各族人民才能齊心協力，為民族復興的共同目標努力。

（四）貫徹保障：自治機關的“主導型”法治角色

自治機關是民族團結進步事業承上啟下的樞紐，其強制力保障民族團結進步立法的推進。國家權力的核心是\"強制力”，14]具有強制性的公共權力是實現某種公共職能的必要前提［15]洛克提出了社會的自然屬性，社會中的人所表現的自然狀態是自由平等的理想狀態，這一理想狀態表現為“在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而無須得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”[16]15。不過這一理想狀態下的社會存在問題，一個普遍接受和承認的是非準則或解決爭議的通用度量沒有形成，缺乏以既定的標準評斷爭端的公正裁判和確保這種判決執行的力量。基于此，洛克強調了公權力機關存在的意義，即通過公權力機關保障社會契約的締結以解決上述問題。[16]134中國是個多種民族構成的國家，在國家治理中會面臨各種民族問題，例如各民族的糾紛和沖突，或者民族分裂主義者利用民族問題煽動暴亂，這些都會對社會安定、民族團結及國家發展產生阻礙，“如何處置、怎樣處置這類沖突，直接關涉國家的政治能力”[17]。如何體現國家的政治能力？公權力機關的強制力就是最好的體現，自治機關在憲法理論中體現的是公權力力量，民族地區各類問題的解決，關鍵在于自治機關如何被正確定位。

在民族團結進步立法中自治機關的角色十分重要，自治機關的參與為中華民族共同體意識的“鑄牢\"增添了強度保障，通過自治機關構建強大的話語權體系對民族團結進步立法的貫徹至關重要。完善組織架構是法律有效執行的前提，民族團結進步立法應當解決阻礙中華民族大團結的現實問題，如打擊破壞民族團結犯罪行為、民族團結宣傳教育、民族地區統籌協調等，這些問題的解決需要依靠自治機關完成，因此民族自治地方自治機關的治理能力直接影響著立法的實效。從民族團結進步立法入手打造自治機關的“主導型\"法治角色，應當優化自治機關在民族團結進步工作中的職能職責，并基于新的民族工作主線和民族發展情況制定恰當的自治機關工作制度，以增進自治機關與各族人民的互信，使各族人民對黨和政府的大政方針、國家和社會的發展走向產生歸屬感，強化“對祖國的優秀文化傳統、道德價值觀、理想信念、國家主權、中華民族共同體意識等的堅定認同”[18]，由此才能有效推進民族團結進步事業的順利開展。

三、鑄牢中華民族共同體意識視域下民族團結進步立法的總體思路

體系化的結構設計能讓民族團結進步立法充分發揮其提升民族凝聚力的作用，通過健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，能夠實現民族工作開展的法治化、常態化、長效化，共同實現中華民族偉大復興。“四位一體”立法結構是以鑄牢中華民族共同體意識為理論基礎，契合民族團結進步立法的體系邏輯，本質上分為四步走，一是立法核心定調，二是制度障礙破除，三是解決關鍵問題，四是定位執行主體。基于此，我國民族團結進步立法應當以“四位一體”立法結構形成具象化立法內容，具體聚焦以下幾個方面：

（一）以夯實共同體身份認同為核心的規則創制

鑄牢中華民族共同體意識必須加強中華民族身份認同，在民族團結進步立法內容設計中又可以進一步分為兩個方面，即“共同性”和\"共通性”。

1.體現\"共同性”

體現“共同性”是民族團結進步立法中“團結”一詞的應有之義，應當成為貫穿民族團結進步立法的重要內容。我國各民族具有與生俱來的獨特性，這與將“共同性”作為民族團結進步立法的核心內涵不矛盾，“共同體之于個體的根本價值不容否定—沒有前者，后者無法存續和自由全面發展”[19]，這一共同體是各族人民“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”[20]的共同體。民族團結進步立法要體現\"共同性”，應當通過法治化的方式反對大漢族主義和地方民族主義，防范民族歧視現象發生，形成各族人民相互尊重、相互欣賞，相互學習、相互借鑒的良好局面。

追求“共同性”是民族團結進步立法的應有價值取向，而立法尋找“共同性”，就是通過對不同民族的考察，尋找各民族間共同的內容，以此作為民族團結進步立法的主要方向，通過聚焦“共同性”規定，能更好地實現中央層面民族團結進步專門立法的統籌全局的作用。一方面要聚焦對中華民族的優秀文化和偉大人物的正確認識，國家是由它們各自的歷史來定義的，對偉人和著名事件的記憶可以團結并鼓勵民眾，由此可以激發各族人民的愛國心理，民族團結立法應與《愛國主義教育法》相呼應，我國《愛國主義教育法》第6條規定了愛國主義教育的主要內容，其中就包含了“中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化”和\"英雄烈士和先進模范人物的事跡及體現的民族精神、時代精神”，愛國主義與民族團結具有緊密聯系，在成為愛國者之前，追求其他是不切實際的，我們首先是中華民族的一員，然后才具備某一民族的身份;另一方面民族團結進步立法應當強化“共同性\"內容，增進民族互信，在多民族地區形成各族人民不分彼此的“交融”狀態，讓每一個民族都能在中華民族大家庭中大放異彩，在國家發展中扮演好自己的角色。

2.體現\"共通性”

“共通性”指向“和而不同”的價值原則，共通性是一種“思想、觀念之凝結與政治、社會之和諧”[21]。相較于“共同性”的目標意義，“共通性\"需要直面現實問題，即各民族客觀上具有各自的特殊性，在這基礎上明確我國56個民族同屬于中華民族，各民族具有各自“特色”的同時也具有“共通”內容，民族團結進步立法應依據這一點進行立法。

“共通性\"要求立法明晰特殊化規定的使用空間，以追求“共通”為立法主旨，增加共通性立法內容的比重。對于共通性內容應當采取統一規定，對于確實具有民族特殊性規定必要的內容則進行差異性規定，但不是無條件地包容，而是以“多元一體”的格局觀促進各民族特殊性內容向共通性轉化。以糾紛化解為例，不同民族公民之間出現的法律糾紛，也屬于中國公民之間的糾紛，不可以將其簡單歸結為民族問題，不一定要特殊化規定，尤其忌諱所謂“變通”的選擇性執法，這種“變通”的適用范圍擴展到民族交往之中會侵蝕國家法規的統一性。處理民族因素案件要端正思想，2014年中共中央、國務院印發的《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》提到，堅持在法律范圍內處理民族問題，不能把涉及少數民族的一般問題歸結為民族問題。例如，具有少數民族身份的某一公民對另一民族的公民存在歧視，不能認為是某一民族對另一民族的人存在歧視。不要刻意加深各民族之間的隔閡，要實現真正意義上的民族團結，強調中國各民族的共同體性質。民族團結進步立法承載著將各民族納人中國式現代化發展軌道的使命，要以實現政治統一為前提，尊重各民族意愿，但也不能過分夸大民族因素，不能因案件涉及少數民族群體就在處理上喪失公平，要一視同仁，一斷于法，注重協商調解在民族矛盾中發揮的重要作用。

（二）以兼顧統一與自治為前提的規則創制

統一與自治的“非對抗性”形態意味著二者能夠兼顧，民族團結進步立法應當探索如何實現統一與自治的最佳結合，并消除在這一過程中存在的負面因素，這樣才能使得民族團結進步立法具有“民族特性”。

1.形成統一之下的最優自治

協調保有少數民族特色與鑄牢中華民族共同體意識都是民族團結進步立法的價值取向，要保障國家統一之下的最優自治。在進行民族立法時通常都會有專章對“自治權”進行規定，民族團結進步立法在該章節下要避免過分強調地區民族特色而忽視中華民族的整體性，不能違背國家立法的統一性精神，同時也要明確鑄牢中華民族共同體意識不是以無視各民族特殊性為前提，對民族風俗習慣的尊重能夠加強各民族之間的凝聚力，如果將民族團結進步立法理解為只要統一而不要自治的法律，那么就曲解了民族法治工作的方向。

我國的自治權本質上屬于國家統一權力結構范疇內，實行自治即維護國家統一。自治權屬于法律上的公權，其所代表的不是個人意志，而是民族共同體的共同意志，“自治權就從屬于國家主權、服從于國家主權了，使之具有國家權力的性質，是國家權力讓予的一部分”[22]，由自治權進一步產生了民族自治地方政府，民族自治地方政府權力也是中央行政權力的分支，因此民族自治地方政府在行使自治權的同時，本質上也是服從于中央的統一目的，如果在民族地區立法過程中存在所謂“過于體現自治而損害統一”，那么這里所提到的“自治”便不屬于自治的真正范疇。

民族團結進步立法的制定過程中應當為一種理念共識搭建框架，即只要避免出現違背法律位階體系或下位法越位規范上位法的情況，就能夠實現自治和統一的兼顧，形成自治權的實施與中央治理的高度契合。這一立法理念的充分鋪墊能夠解放立法機關的能動性，使立法機關不必耗費大量精力糾結于所謂的“統一與自治的矛盾”，在立法過程中投入更多精力提高立法質量，制定出更符合民族地區實際情況的立法，實現國家統一與民族區域自治的“雙贏”。

2.兼顧“中央統一領導”和“避免地方等靠要”

在鑄牢中華民族共同體意識視域下，民族團結進步立法應當契合國家法制統一趨勢，同時避免地方政府消極依靠中央而缺乏能動性的現象發生，防止出現統一和自治此消彼長的不健康狀態，實現二者有機統一。

“堅持中央統一領導\"要求民族團結進步立法中形成自中央向基層扎根的立法框架。以我國的基層政權形式——民族鄉為例，已設立的956個民族鄉[23]在國內各地均有分布，許多民族鄉地理位置偏僻，呈分散狀態，民族工作開展十分困難，要確保民族團結進步立法縱向貫徹執行，應當注重兩方面內容：一方面，在民族團結進步事業中堅持黨的領導。中國共產黨是中華民族偉大復興的中流砥柱，在立法的原則條款中強化黨在民族團結進步工作中的領導屬性，使得黨的精神能貫徹到民族地區，確保民族工作主線在基層準確落實;另一方面，加強基層組織法治建設，讓民族團結進步事業在基層“生根發芽”，充分發揮村委會、鄉政府等基層組織的作用，確保民族團結進步事業的“最后一環”不斷，加強基層干部法治素養建設，提高其對民族團結進步立法的重視，保障法律有效施行。

“避免地方等靠要”則必須促進自治機關主觀能動性發揮，加強自身對民族團結進步事業的把握。自治機關不能只聚焦“自治權利”，更要先提升自身“自治能力”，要避免任務式立法和重復立法，民族團結進步立法要真正為當地民族謀福利，應聚焦民族地區民生發展，滿足民族自治地方的差異化法律需求，打破立法瓶頸。具體條款制定要充分考慮當地民族特點，尊重和融合當地民族的習俗文化，制定真正有利于當地發展的法律法規，避免立法模板化，應當旗幟鮮明地反對實證調研和科學論證缺位而喪失針對性的自治。

（三）以保障各族人民平等利益為目標的規則創制

所謂各族人民的平等利益，即是在實質平等視角下，通過“對癥下藥”的方式解決要害問題，進而達到提高民族凝聚力的效果，主要聚焦實現發展機會共享和發展成果共享。

1.發展機會共享：保障各族人民平等參與國家管理

在二十屆三中全會《決定》中，“制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制”這一內容歸類于“健全全過程人民民主制度體系”這一大單元中，可見實現各族人民廣泛的民主參與，應是民族團結進步立法中所應當涉及的內容，也是鑄牢中華民族共同體意識的應有之義。從發展機會共享方面看，促進各族人民參與國家管理，獲取更多展示自己的平臺至關重要

一是立法保障民族地區各族公民的民主權利。進一步優化各族人民擔任地方人大代表、黨代表和政協委員的規定，為自治地方人大發揮民族凝聚作用賦能，通過法治手段搭建交流平臺，讓各民族公民多為本民族發展建言獻策，提出針對性的民族特色建議，讓各民族通過本民族公民參政議政得到進一步發展，增加各民族對“人民當家作主\"理想實現的幸福感，形成民族團結的凝聚力。

二是立法完善國家對民族地區的人事領域照顧，增強各族人民參與國家管理的能力。隨著社會的發展，少數民族的人數不斷增長， 1953～2020 年67年間，少數民族人口雖然規模不大，但增速卻十分迅猛，人口總量增長了 257.76% ，[24]民族團結進步事業推進也需要大量的干部人才，尤其是生長于民族地區，對民族情況熟悉，受民族群眾信賴的各民族干部。習近平對黨的建設和組織工作作出重要指示強調：“全面建設社會主義現代化國家，全面推進中華民族偉大復興，關鍵在黨，關鍵在人。”[25]因此立法應當重視各民族干部人才的選拔和培養，要重視地區要素與民族要素的結合，在干部選拔上給予適當的優待，重點培養欠發達民族地區干部。

2.發展成果共享：縮小民族地區生產生活水平差距

縮小民族地區生產生活水平差距必須加快促進民族地區發展，主要圍繞依法貫徹落實國家對民族地區的經濟領域照顧和文化領域照顧兩方面展開。

在經濟領域照顧方面，實現民族團結需要增強各族人民幸福感，讓他們感受到中華民族共同體對其自身的重要價值。一是推進民族地區基礎設施建設和產業結構升級。解決部分民族自治地方因基礎設施薄弱導致的經濟發展速度緩慢的問題，推進基本公共服務均等化，在此基礎上打造民族特色產業，健全多層次的產業結構，增強各民族地方的可持續發展能力;二是從財政、金融、稅收等多方面提供優惠政策以及傾斜性立法，要完善差別化的區域政策，包括但不限于加大財政轉移支付力度、對口支援力度和邊貿投資優惠力度，實現共同富裕，重視第三次分配的作用，實現高質量發展；三是對財政狀況不佳的民族自治地方，在保障地方財政平穩運行、促進經濟社會持續健康發展和改善民生方面，國家負有法律規定的財政幫扶責任，社會事業發展和民生建設資金要向民族地區傾斜，讓民族地區群眾共享改革發展成果。

在文化領域照顧方面，民族團結意識的塑造需要強化民族文化認同感，因此民族團結進步立法還要聚焦民族文化建設事業發展。習近平曾提到：“文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂。”[26]157認同可以使每個個體進行自我建構，從而形成對某一對象的穩固聯系，這是一種象征性的認可，從社會學的角度來看，認同不是憑空想象而是通過某些方式建構起來的。因此，應當注重民族文化對民族團結的促進作用，在具體立法實踐中，可以通過立法保障民族語言教育的傳承，采取通用語言和民族語言混合教學方法，對于偏遠民族地區，群眾文化領域公共服務的建設尤為重要，應當重視民族地區共同文化遺產保護。

（四）以自治機關主導治理為導向的規則創制

民族團結進步立法的推行需要自治機關協助以實現“鑄牢”的“剛性保護”，自治機關的主導治理模式應以優化自治機關職能體系和完善多元參與治理模式為基礎構建。

1.優化自治機關職能體系

民族團結進步事業推進需要自治機關充分把握民族工作話語權，我國的自治機關分為兩類，一類是自治地方的人民代表大會，一類是自治地方的人民政府，立法分別從這兩類主體入手。

一是積極完善自治地方人大主導立法模式，加強立法規范性。第一，自治地方人大的主導地位體現其在聯結黨的意志與國家意志中發揮著不可替代的作用，也是鑄牢中華民族共同體意識入法的依靠對象。民族團結進步立法在涉及黨的領導內容中，應當同時強化自治地方人大的主導立法地位，以鞏固和貫通黨的民族工作理念的法治化渠道。第二，把握立法主導權，關鍵在于提高自治地方人大的立法質量，強調立法的科學性和體系性，通過完善立法過程規定以保障自治地方人大主導立法，在立法過程中切實做好民族團結進步立法規劃的編制和調研工作，提高立法聽證的質量，完善立法起草規則避免流于形式，加強民族地區人大常委會成員專業化建設。

二是立法明確自治地方人民政府職責。自治地方人民政府是依法發展民族團結進步事業的重要推手，2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《政府組織法》）在對各級政府的職權規定中，明確了與鑄牢中華民族共同體意識相關的內容，這進一步體現了在民族工作中人民政府的定位。中國特色社會主義法律體系是我國法律體系的主系統，而我國的民族法律體系則是這一主系統下的子系統，因此民族團結進步立法應當與《政府組織法》相互呼應，通過立法讓人民政府在民族交流交往交融中發揮更有力的保障和促進作用。

2.完善多元參與治理模式

民族團結進步立法需要形成“自治機關主導，民眾廣泛參與”的多元參與治理模式，這樣的治理模式能夠讓自治機關與各族人民形成高度互信，使民眾對各級部門工作的滿意度和認可度提高，進而對中華民族共同體產生認同感，促進民族團結進步立法的實施。

一是要厘清自治機關的治理范圍，推動民族自治地方公民的社會治理參與。民族團結進步立法應當明確自治機關作為治理主導者，是要推行良法善治，要明確權利界限和越權責任，防范行政部門將“治理”簡單化，同時加強民族自治地方公民的社會治理參與，讓各族人民群眾在社會治理過程中通過提高參與感進而產生認同感，通過主人翁意識的塑造體現各族人民當家作主，進而產生強烈的中華民族認同，共同推進民族團結進步事業發展。

二是要形成“共治、共享、共建”的良性民族自治地方治理體系。民族團結進步立法要適應各族人民交往交流交融日益加深的大背景，適應時代發展而采取因地制宜的措施，注重完善民族自治地方的協同治理體系，借鑒新時代“楓橋經驗”的基層團結價值，充分調動一切積極因素，從政府部門、村委會、居委會等形成“點線面”的鋪開式全覆蓋治理體系，進一步推進民族地區立法基層聯系點建設，探索從對單一或幾個民族聚居地的治理變為民族融合的互嵌式社區治理的模式。

四 結語

鑄牢中華民族共同體意識這一重大命題是黨和國家在堅持不懈的實踐和勇于創新的實踐下形成的，是我國全面建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的重要組成部分。民族團結進步立法擔負著鑄牢中華民族共同體意識入法的重大歷史使命，從法治化方向進一步夯實民族工作主線，為新時代民族法治工作指明前進方向，為二十屆三中全會《決定》中“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興而努力奮斗\"聚民族力量，讓團結且強大的中華民族屹立于世界。

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RESEARCHONLEGISLATIONFOR NATIONAL UNITY AND PROGRESSFROM THEPERSPECTIVEOFFORGING THE SENSE OF COMMUNITYFOR THE CHINESENATION

Xie Zonglin，He Lirong

Abstract：Legislation for national unityand progress bears the critical misson of codifying the“senseof community for the Chinese nation.”The Third Plenary Sessionof the2Oth Central Commiteeof the CommunistPartyof China explicitly proposed to“enact the Law on the Promotion of National Unityand Progress.” Currently，China lacks specializedcentral-levellegislationinthisfield，whileexisting localregulationsexhibitdeficienciesiboth macro-level principlesand micro-level provisions，characterizedbyalackof innovation，relevance，and enforceability.To addressthese challenges，this studyadopts the theoretical framework of“forging the senseof community for the Chinese nation” to propose a“four-in-one” legislative structure featuring a“core-cordination-guidanceguarantee”logic.The legislative framework should focus on four dimensions：consolidatingthe“diversity-in-unity” communal identity，achievingnon-conflicting integrationof unificationandautonomy，safeguarding substantive equality for all ethnic groups，and establishing governance mechanisms led by autonomous authorities.

KeyWords：Forging the Senseof Community for the Chinese Nation;National Unity;Ethnic Minorities;Legislation

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