基層政府“編外擴張”何以治理：一個政府職責的視角

摘要：基層政府編外人員的擴張會引發基層治理中的各類問題。基層政府“編外擴張”的形式主要呈現為社會化用工規制下的“轉移性”擴張、編外人員流動下的“儲備性”擴張和治理權限不足下的“自主性”擴張。在政府職責的視角下，基層政府“編外擴張”的發生邏輯可被概括為職責過載、職責脫節和職責外溢。基于基層政府“編外擴張”的發生邏輯，應建構“厘定職責—依職定崗—循責定額—雙規并行”的治理路徑，并通過建立清晰規范的政府職責清單、劃定編外人員的崗位范疇、動態化的編外人員額度核定、構建職責明確的編內編外規范化的雙線管理模式等具體方式實現對“編外擴張”的治理。

關鍵詞：基層政府；編外擴張；政府職責；治理效能

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0014－13

一、問題的提出

基層政府編外人員是指不納入編制管理但由財政或其他公共經費支付各項費用，并在各級政府行政管理活動中承擔輔助性、技術性、服務性等事務的工作人員。他們參與到基層治理的諸多事務之中，在發揮積極作用的同時也引發不少問題。近年來，基層政府編外人員的數量規模不斷擴大，出現“編外擴張”現象，對基層治理現代化造成多方面影響：一是編外人員過度擴張使基層政府日常管理的難度增加，影響基層治理效能；二是編外人員的不斷增加使基層政府的財政負擔增加；三是基層政府需要履行較多的行政執法類任務，編外人員大量參與其中會引發行政執法違規、責任主體模糊等問題；四是編外人員的過度擴張也影響到基層政府人事管理的規范性。

已有研究多是針對基層政府編外人員的生成原因、角色類型、發展過程、現實作用等方面展開。總體來看，基層政府編外人員的出現及擴張被認為是基層政府現有編制不足引發繁雜的治理事務及治理壓力，因而需要用編外人員補足相應的治理能力［1］。造成這一問題的原因主要為編制的剛性約束使基層政府無法自主拓展人員［2］，同時地方財政的“軟約束”又給編外人員擴張提供了必要條件［3］。在這兩方面作用下，基層政府為了保證治理的有效性并完成上級考核，便主動選擇增加編外人員從而完成常規甚至特定的治理任務［4］。在此基礎上，根據編外人員的具體屬性和工作內容，對其進行角色定位和類型劃分，如將其界定為非正式成員或非正式官僚［5］、政府雇員或“影子雇員”［6］、編外用工形式的行政輔助人員［7］等。因此，編外人員被認為是介于“科層制”和“契約制”之間的一種人員類型［8］。隨著基層政府治理任務不斷增加，編外人員的規模也相應增加并形成擴張趨勢。基層政府對編外人員的管制使其逐步從“顯性膨脹”向“隱性膨脹”轉變［9］，并以“不完全編制”的方式在基層治理中繼續發揮作用［10］。由此可見，編外人員在基層政府中實際以一種“臨時”與“正式”并存的樣態存續［11］，并成為一種正式制度中的“非正式制度”［12］。

目前，學界對基層政府編外人員及其作用有兩種認識：一種認為編外人員的存在彌補了基層政府編制不足，是基層治理靈活性的體現［13］；另一種則認為編外人員的長期存在會造成政府規模擴大、財政負擔加重［14］，同時影響人事管理制度的規范性。實務界基于這兩種觀點，一直嘗試在有效利用編外人員和合理控制編外規模之間尋求平衡，希望通過兩者的協調來提升基層治理的有效性。基于此，目前上級政府主要通過規制基層政府編外人員的總額及配置比例來規范基層政府的編外用人，如從財政端控制相應經費的總額、依據編內人員的規模設置編外人員的比例、在核定總額基礎上細化配置各部門編外人員等，這種方式可被概括為“編外管理編制化”［2］。雖然該方式對基層政府編外人員的規范管理起到了一定作用，但未扼制住現實中編外人員的擴張現象。

在探討治理基層政府“編外擴張”問題時首先應明確一個基本認識：在目前基層治理的現實背景下，需要治理的是“編外擴張”問題，并不是編外人員問題。因為短時間內將編外人員問題徹底解決，甚至將其從基層治理中“消除”是不可能也是不現實的。基于此認識，本文主要探討如下問題：一是基層政府“編外擴張”以何種形式呈現；二是何種理論可以作為治理基層政府“編外擴張”現象的分析框架；三是厘清基層政府“編外擴張”問題的發生邏輯是什么；四是在特定的分析框架下如何創新基層政府“編外擴張”的治理路徑。

編外人員管理是一個實踐性問題，需要我們選取特定的案例進行分析。本文選取江蘇省C鎮作為案例，主要有三個方面原因：一是該鎮地處與特大城市交匯處，經濟發達、人口眾多，治理事務繁雜，具有基層治理天然的樣本性；二是該鎮編外人員擴張現象較為嚴重，具有較強典型性；三是該鎮針對編外人員擴張問題進行過相關改革，具有較為突出的特點。江蘇省C鎮位于蘇南地區，在行政關系上隸屬于B市（縣級市）。C鎮位于B市的西北部，毗鄰省會，常住人口約3萬人，下轄2個社區、8個行政村。值得注意的是，因為C鎮毗鄰省會的原因，很多在省會城市工作的人都居住在C鎮，每日通勤于兩地之間，這極大地促進了C鎮的交通建設與經濟發展。經粗略估算，C鎮實際居住人口（含省會通勤人員）大約為5萬人。在產業結構和經濟發展方面，C鎮現有工業企業100余家，其中規模以上的有20余家。同時，因為交通位置優勢，其物流業發達，商業也較為繁榮，具有各類商場超市等30余家。C鎮目前的治理事務主要可以概括為三個方面：一是基礎性的基層治理事務，即鄉鎮政府日常管理的各項常規性事務；二是非常規類的治理事務，如突發的各類事故災難、社會安全事件等應急管理事務；三是上級政府交辦的特定事務及與省會城市協管的各類事務，如通勤人員管理、物流運輸保障等。由此可見，C鎮的基層治理事務較為繁雜，既有編制資源難以完全滿足基層治理的需要，需要編外人員予以協助。

為了獲得真實且全面的案例信息，筆者以數據搜集和調研訪談的方式對C鎮的編制管理與編外人員情況進行了梳理分析，獲得具有研究價值的實際數據與訪談信息，以此作為基層政府“編外擴張”治理研究的現實資料。在數據方面，主要通過B市編辦及C鎮政府獲取編內人員和編外人員的數量規模、年齡構成、學歷情況等。訪談主要面向B市編辦人員、C鎮負責人、C鎮編內基層工作人員、C鎮編外基層工作人員四個群體展開，初始訪談對象為25人，后逐步增加至42人，訪談內容未見明顯新增，可視為訪談飽和。為了保障數據信息來源及尊重被訪談人隱私，本文從學術倫理的角度對數據及訪談內容進行合并整理及模糊處理。

二、分析框架：縱橫復合的

政府職責體系“編外擴張”作為基層治理中的一個重要問題，需要找到一個行之有效的“抓手”切入其中。基層政府“編外擴張”的核心原因是為了應對治理任務。現實中，各項治理任務的本質就是政府實際需要履行的職責，基層政府的治理任務也就是基層政府應該承擔并履行的政府職責。“上級政府交代的事情比較多，這些事情無論是常規的還是非常規的，在一定程度上都轉化為我們（基層政府）的職責并被納入考核內容之中，這也是我們壓力的來源。”（C鎮行政負責人，20221102）

這表明將政府職責作為基層政府“編外擴張”治理的研究視角是合理且可行的。政府職責實質就是政府職能的細化，其主要是明確政府“應該做什么”和“應該由誰做”的問題，是政府職能中相對“實”的部分。不同行政層級政府的職責范疇不同，如中央政府的職責主要是圍繞國家治理進行頂層設計、規劃國家重大經濟社會發展項目、統一領導各級地方政府并對其行政過程進行監督等，而基層政府的職責主要聚焦于基礎公共服務的提供和居民基本生活設施的建設及維護等，這體現了政府“應該做什么”的問題。“應該由誰做”則通過具體執行的機構部門來呈現，如通過機構設置劃分交通、民政、公安、教育等職責的承擔主體。由此可見，政府職責在縱向向度上依托行政層級生成縱向政府職責體系，而在橫向向度上則依托機構部門生成橫向政府職責體系，兩者在縱橫雙向上搭建起我國的政府職責體系。

所謂政府職責體系是指一個國家范圍內政府和政府部門所承載的所有職責，按照服務于一定的政治、經濟和社會關系的原則，遵照憲法和法律的規定，基于國家總體與部分之間的內在邏輯關系，為實現國家機構重要因素間的相互制約關系和便利政府運行而組成的有機整體［15］。在縱橫雙向的框架下，政府職責體系與政府條塊“互嵌”［16］，形成一個共同運行的機制。基層政府作為一級行政建制，具有“塊”的職責，并通過縱向政府職責體系呈現。同時，基層政府各項治理事務的分類及執行又是依托于具體機構部門的，這體現了橫向政府職責體系在“條”中的作用。基層政府編外人員管理作為基層治理中的重要問題，也必然可被放置于縱橫復合的政府職責體系的框架中，并以政府職責的視角加以分析。政府職責體系作為基層政府編外人員管理及“編外擴張”治理的分析框架，其合理性主要表現在如下幾個方面。

第一，基層政府編外人員從事的各項工作實質上是在履行基層政府的相關職責。基層政府的各類編外人員，雖然未被納入編制管理系統，但其工作卻與編內人員沒有太大差異。編外人員可以說在基層政府的各個部門和組織都存在，并在基層治理中發揮了重要作用。究其本質而言，編外人員實際上直接或間接地履行基層政府職責。“我們（編外人員）雖然不是正式職工（編內人員），但我們做的很多事情和正式工沒有太大差別，甚至很多重要的執行性事務都由我們來做。如統計、后勤、民政等方面的各項治理事務都有大量的編外人員參加，甚至編外人員發揮主要作用。”（C鎮某部門編外人員，20221110）從這個角度看，編外人員承擔并協助履行了大量基層政府的職責，與編內人員在職責履行方面具有幾乎同等的重要性，甚至可以說是在編內編外“雙軌”下政府職責的共同履行者。因此，從政府職責的角度分析基層政府編外人員是合理的。

第二，基層政府編外人員依據政府職責被配置在相應的機構部門中。基層政府中的編外人員被分別配置到不同的機構部門中并完成特定治理任務，而配置編外人員的依據實際就是政府職責。“招聘編外人員肯定是有明確的目標導向，即為了完成各類治理事務，并提升治理效能。基層治理的效能提升是靠不同部門共同協作的，編外人員肯定會被分配到不同的部門中去承擔相應的治理事務。同時，每個部門根據自己的事務也會提出需要多少編外人員，這是一個相互的過程。”（B市編辦工作人員，20221020）既然政府職責是配置編外人員的重要依據，那么，政府職責就可以作為編外人員管理問題研究的“切口”。

第三，基層政府編外人員根據政府職責被聘用與管理。對基層政府編外人員的管理相較于編內人員可能較為靈活，但依然具有一定的規范性。我國在編外人員的數量核定、招聘錄用、崗位分配、績效考核、獎懲退出等方面均有相關規定。而這些規定是以特定地區及基層政府現實職責為依托的，即不同地區的基層政府為完成治理任務以政府職責為依據對編外人員進行管理。因為對編外人員無法像對編內人員那樣可以通過《中華人民共和國公務員法》等相關法律法規進行明確管理，因此只能通過較為規范及具有一定剛性的政府職責加以規制，這在現實中則體現為市級和縣級政府制定的各類管理文件。“（基層政府）編外人員的管理看似靈活性較大，但實際上還是有章可循的，如大市（指所屬的地級市）和小市（指所屬的縣級市）都制定了相應的管理文件，用以規范編外人員的管理行為……這些文件其實就是在遵循編內人員法律法規框架的基礎上，以基層治理的現實要求和具體職責為依據來制定的。”（B市編辦工作人員，20221020）

第四，基層政府“編外擴張”本質上還是政府職責及其履行壓力問題。“編外擴張”從表象上來看是基層政府的主動行為，但實際上也蘊含著被動因素。這個被動因素就是上級政府向基層不斷加碼所形成的行政壓力。基層政府為了應對治理任務的增加，在既有編制的剛性限制下，只能通過增加編外人員來解決相關問題。這個現象的背后是基層政府的職責范疇厘定不清，上級政府的職責下沉使基層政府承受巨大壓力，進而間接推動“編外擴張”的發生。“我們也不想增加編外人員，在現有管理文件下這其實也是一個麻煩事。但沒有辦法，上級政府通過屬地考核的方式將職責轉移到了我們這里，那我們也只有想辦法來應對了。同時，上級‘條線部門也會在特定業務上給我們增加事務壓力……但相關工作我們還是要想辦法完成的，不能因為產生了任務壓力就不做事情了。”（C鎮行政負責人，20221102）

由此可見，“編外擴張”其實還是一個圍繞基層政府職責而產生的問題，并蘊含于縱橫復合的政府職責體系之中，最終通過條塊關系具體呈現出來。所以，將基層政府“編外擴張”問題的治理納入政府職責體系中加以研究既順應理論，也符合實踐。

三、案例呈現：基層政府“編外擴張”的現實情境

（一）C鎮編外人員的基本情況

截至2022年12月，C鎮有編內人員96人，依據相關管理規定的編外人員應為122人，實際489人左右。C鎮的編外人員大致可以分為四類（參見表1）。一是社會化用工類人員，可分為鎮聘與自聘。鎮聘人員是指由B市人力資源和社會保障局根據各鄉鎮的現實需求，統一招聘并分配的編外人員。自聘人員主要是C鎮根據B市的規定，依據所需崗位自行聘用的編外人員。鎮聘和自聘都具有較為規范的招聘、錄用及管理程序，但相較于鎮聘人員，自聘人員的靈活性更強。二是企業用工人員，主要是以企業的名義，通過特定的方式聘用的編外人員。三是勞務派遣及服務外包人員。這類人員形式上不與鄉鎮政府簽訂勞動合同，而是通過勞務公司等其他形式與鄉鎮政府形成聘用關系，這類人員的服務性較強。C鎮的勞務派遣及服務外包人員主要分為特殊崗位人員和后勤人員。這一類型的編外人員市場化屬性較為突出。四是輔助人員，主要是特定部門或單位為了應對常規性人員不足的情況而補充的編外人員。

調研發現，C鎮編外人員擴張主要發生在社會化用工中的自聘人員和勞務派遣及服務外包人員中的特殊崗位人員，這主要是因為基層政府對這兩類編外人員的管理自主性較大，并且職責的模糊性較強，在基層治理的繁雜事務下，這兩類編外人員難以實現規范化的核準。“因為基層的事務繁雜且細碎，如果全部以統一招聘的方式來聘用編外人員，效果反而不好。讓各單位擁有一定的自主權，以多樣化的形式聘用編外人員，這其實就是為了滿足基層政府不同單位的現實需要。但這樣做的結果就是難以有效把握編外人員的數量，這主要是因為編外人員的多樣化。”（C鎮組織與人力資源部門負責人，20221112）

通過對C鎮現有編外人員的內在要素的梳理，發現其呈現為以下特征。

第一，性別方面，編外人員中男性明顯多于女性。在C鎮現有編外人員中，男性的比例為621%，女性為379%。

第二，年齡方面，不同類別編外人員的年齡結構差異較為明顯。C鎮編外人員中的社會化用工、勞務派遣及服務外包人員的年齡普遍集中在20—40歲之間，但因為有一些特殊的崗位及歷史原因，社會化用工和勞務派遣及服務外包人員還有極少60歲以上的人員。而企業用工和輔助人員年齡結構相對較為平衡（參見表2）。

第三，學歷方面，不同類型的編外人員學歷結構存在差異。這主要是因崗位要求及招聘條件不同導致的。在社會化用工的編外人員中，本科生和碩士研究生的比例較高，企業用工和勞務派遣及服務外包人員中本科生比例較高，而輔助人員則基本持平。總體來看，鄉鎮編外人員中的博士研究生比例極低，幾乎沒有博士研究生學歷的編外人員（參見表3）。

（二）C鎮編外人員的擴張表現

C鎮的編外人員存在縱橫兩個向度的擴張現象：縱向上C鎮編外人員的規定數量和實際數量都在逐步增加，呈現出擴張態勢；橫向上C鎮實際的編外人員數量多于規定數量，編外人員在定額外的溢出現象較為明顯（參見表4）。

C鎮的“編外擴張”并不是在短時間內形成的，而是經過了一個逐步增長擴張的過程。“編外人員的這種（擴張）現象是隨著我們行政任務的不斷增加及治理考核要求的不斷提升而逐步多起來的。在這個過程中，有些部門可能承擔的任務更重或者更急，所以相應增加的（編外人員）就更多一些。”（C鎮行政負責人，20221102）

通過對C鎮的案例分析，可以歸納出基層政府“編外擴張”的基本形式。

第一，社會化用工規制下的“轉移性”擴張。從目前的情況來看，基層政府的社會化用工相對較為規范。例如，C鎮所屬的B市及其所屬地級市A市，都出臺了諸如《關于開展社會化用工清理規范整改工作的通知》《機關事業單位社會化用工管理暫行辦法（試行）》《關于進一步規范社會化用工管理工作的通知》等文件，其目的就是規范社會化用工，最大限度地將編外人員納入有效管理。但因為各項治理任務的“層層加碼”和問責制度的精細化，基層政府的治理壓力逐步增加。在剛性的編制及規范社會化用工的背景下，基層政府為保證治理任務的完成及避免問責，就尋求繞過較為規范的社會化用工的方式，從外圍層面探索增加編外人員的可行方式，如政府購買公共服務。這可以理解為編外人員的“轉移性”擴張，即在社會化用工規范性的制約下，基層政府以多種方式招聘企業用工人員、勞務派遣及服務外包人員和輔助人員，并通過“購買服務”“借用”“抽調”等方式將其中的部分人員轉移到特定崗位，使其承擔各項治理任務。

“基層的事情實在是太多了，加上現在問責的壓力又大，哪一項工作干不好都不行，但人手又實在不夠，所以我們只能通過一些特定的方式來適當增加一些編外人員，并將其集中到比較重要或著急的事務（崗位）上。”（C鎮行政負責人，20221102）“一方面，目前編外人員的管理規范及程序并不是十分嚴謹，另一方面，基層政府的事務性壓力確實很大，因此只要不違規并在財政監管范圍內，那也就被默許了。”（B市編辦工作人員，20221020）

這說明，基層政府編外人員管理的靈活空間較大，這給編外擴張提供了必要的條件。基層政府為了擴大編外人員的規模，會將一些靈活性較強的編外人員類型作為人員擴張的重點領域，然后將其調至需要用人的部門及崗位，這促使了“編外擴張”的持續發展。

第二，編外人員流動下的“儲備性”擴張。基層政府的編制內人員是通過“省考”統一招聘的，基層政府無法獲得編制內人員的直接招錄權限。同時，因為政府行政層級間編制分配的“二八定律”，基層政府難以獲得其所需求的充足編制資源。因此，基層政府對于一些技術性、業務性人員的需求非常強烈。但基層政府編外人員的流動性很強，一部分編外人員會在現有崗位上通過參加公務員考試等方式進入體制內并離開基層政府，另一部分則會通過其他的選拔或應聘通道前往薪資待遇較高的企業或單位。這是基層政府編外人員不穩定的一種體現。此外，還有部分優秀的專業技術人員會被上級政府以“借調”“遴選”等方式調走，這加劇了基層政府對于技術性、業務性人員的“資源恐慌”。因此，基層政府便會盡可能多引進相應的編外人員作為儲備，以防人才流動造成的崗位空缺。“基層政府沒有招錄公務員的權限，對技術性人才的獲取路徑較為狹窄，只能通過編外人員來獲取。但很多來到我們這里的人才，都有點‘騎驢找馬的想法。還有一些上級部門會向我們‘借調（編內）人員。這些都對我們的人才需求造成影響，我們也只能通過盡可能多招一些相關的編外人員來實現對這種情況的‘對沖了，這也是比較無奈的選擇。”（C鎮某部門負責人，20221103）由此可見，基層政府希望通過一種儲備性的方式來盡可能多地吸納專業人才，用以補充基層治理的現實需求，同時也為了盡可能彌補相關人員流動帶來的人才不足及崗位空置，這在一定程度上誘發“編外擴張”。

第三，治理權限不足下的“自主性”擴張。從組織結構的角度來看，鄉鎮政府并不算一級完整的政府，其在諸如財政等治理資源上也受限于縣級政府。鄉鎮政府更多是執行上級政府的決策，其自主性治理權限的限制很多。基層政府為了有效完成治理任務，會嘗試通過多種方式爭取并擴大治理的自主權限，編外人員的擴張就是一個重要方式。基層政府通過增加編外人員可以間接拓展治理權限，最大限度地保證完成治理任務。同時，擴充編外人員也可以增加基層政府的行政能力及基層政府負責人實際的管理權力。“我們（基層政府）被市里（縣級市）管得很多，各方面的資源及權限其實很大一部分都需要市里予以支持，但市下面的鄉鎮街道那么多，還有特定的企業也需要支持，所以市里不可能給我們很多資源。我們通過編外人員可以在一定程度上擴大一些權限，特別是執法類的權限，其實所謂的權限也就是‘人多好辦事吧。”（C鎮行政負責人，20221102）

四、問題解構：基層政府“編外擴張”發生的職責邏輯

基于案例分析，基層政府“編外擴張”可以在政府職責的視角下歸納為以下幾重邏輯。

（一）職責過載是“編外擴張”發生的基礎邏輯

所謂職責過載是指基層政府實際承擔的職責超過其能夠履行職責的能力。基層政府的職責過載并不是制度性的產物，而是在動態的政府過程中形成的。也就是說，職責過載并不是由制度設計缺陷造成的，而是在動態政府過程中意外發生的一種現象，造成這種現象的核心原因就是職責同構下縱向政府間職責的非正常下沉。隨著治理現代化的推進，治理任務不斷增加且要求日益提升，各級政府的職責范疇都在不斷拓展。我國縱向政府間具有明顯的職責同構特征，即不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致［17］。因此，上級政府通過“上下對口、左右對齊”機構職能體系，基于條塊結構的基本框架，可以將治理任務轉化為政府職責，并層層向下傳導，形成職責下沉。基層政府在政府體系中處于末梢，因此很多職責最終下沉到基層政府，使基層政府的治理壓力不斷增加，這種現象可視為“層層加碼”下基層政府的負擔生成［18］。但是基層政府所擁有的治理能力是有限且固定的，在不斷增加的治理任務下，就會出現治理能力與治理職責不匹配的情況，即職責過載。同時，基層政府除了常規的治理任務外，還存在不少非常規任務，即上級臨時交代的各項事務或特定時期的具體目標性任務等，這也在一定程度上加劇了基層政府的職責過載現象。“上面會通過多種形式給我們布置‘規定動作以外的任務，也會根據實際情況對‘規定動作的具體要求進行細化（層層加碼），這在一定程度上給我們增加了很多額外事務。但我們的能力是有限的，不光是人手問題，在技術、業務等方面都不一定能滿足（具體職責要求）。”（C鎮行政負責人，20221102）

為了能夠應對職責過載，基層政府可以通過提升技術或增加人手來予以應對。提升治理能力及相關技術是一個系統性工程，單靠基層政府難以在短時間內有效實現。因此，基層政府往往會選擇增加人手。在剛性編制的制約下，基層政府只能從編外人員方面入手，增加履行過載職責的人員。“我們基層沒有能力也沒有路徑在短時間內獲取高水平的現代化治理能力，但我們可以適當增加人手。增加人手至少可以在短時間內將相應的任務做起來，先不談到底能不能‘保質，至少這個事情是有人做了，只要有人做就說明開始推進了。”（C鎮某部門負責人，20221103）“

因此，基層政府在面臨職責過載的現實情況時，首先選擇的就是增加工作人員。編外人員是基層政府能夠靈活掌控的重要人力資源，所以擴張編外人員用以應對職責過載是必然選擇。從這個角度看，職責過載是基層政府“編外擴張”發生的基礎邏輯。

（二）職責脫節是“編外擴張”發生的條件邏輯

職責脫節并不是單純指職責在某一問題上的脫節，而是治理過程中權責匹配失衡的系統性問題。具體而言，職責脫節主要表現為三個方面：一是基層政府承擔的具有明確規定的相應職責，在現實中有的職責被上級政府相關部門“代替”履行，有的職責則被要求“放大”履行；二是基層政府所承擔的職責在權限和責任方面不匹配，甚至出現權力有限與責任無限的現實矛盾；三是基層政府所承擔的具體職責與相應的財政支撐無法完全對應。上述表現本質上都是基層政府職責脫節問題。職責脫節問題在基層政府的行政管理中的體現較為多樣化，是基層治理中一個較為常態化的問題。“比如轄區內的危房改造問題，從職責上看是我們的事情，但我們卻沒有執法權，改革后執法權統一歸到了市里（縣級市）。很多時候我們做的就是發布公告、劃定改造范圍并明確界線，具體的執行還是要和市里（相關部門）商量。此外，還有一些更加直接的日常性問題，比如占道經營，也是我們的職責，但我們也沒有明確的執法權，而市里的執法人員也是有限的，不可能隨時參與（執法活動）。雖然上級部門（市場監督管理部門）也給予了一定的權限，但畢竟不算是‘法定的。所以，我們在處理相關問題時還是以勸說為主，但有的時候今天勸走了明天又來了，效率很低。”（C鎮某部門負責人，20221103）

基層政府職責脫節問題的存在對治理效率的影響很大，為了提升治理效能，基層政府便開始嘗試增加編外人員，將其補充到職責脫節的實際事務中去，希望用這種軟性的增加人員的方式來應對現實中存在的問題。“通過編外人員，可以基本保證職責和執行的平衡性，同時也不打破現有的各項規定，對于基層（政府）來說是一個較好的選擇。”（C鎮行政負責人，20221102）

職責脫節中呈現的權責失衡問題也是引起“編外擴張”的一個方面。當前，基層政府在治理過程中承擔著較大的治理職責，但相應的權限卻很小，同時其需要履行的職責與相應的財力也不匹配。在這種情況下，基層政府可以通過適度增加治理權限及控制財政資源的方式來完成治理職責。聘用編外人員就是實現兩者最為有效的方式：一方面，編外人員的增加無形中擴大了基層政府的治理權限，使基層政府在較為自主化的情況下提升治理能力；另一方面，編外人員相較于編內人員，消耗的財政資金總量不大且使用方式相對靈活，只要核算得當便是一個最優的方式。但是，編外人員的招聘使用自主性較強，各地基層政府難以有一個統一的把握，甚至部分基層政府主觀上希望有更多的編外人員，方便其特定權限的增加，這就造成了基層政府“編外擴張”。

（三）職責外溢是“編外擴張”發生的外部邏輯

基層政府所履行的各項職責會在既定的范疇內發生額外“超出”的現象，這種情況可以理解為發生了職責外溢。如基層政府履行便捷政務服務的職責，但上級政府及相關部門會在此基礎上對其提出諸如大數據技術應用等多項細化要求，并以考核、問責等方式施壓，使基層政府所履行的實際職責超出其既定范疇。造成職責外溢的核心要素就是屬地管理及其擴張。屬地管理是我國基層治理的重要方式，其本身并未影響到編外人員的管理問題。真正促使基層政府“編外擴張”的是屬地管理的異化，即屬地管理的模式在基層治理中過度擴張，甚至影響到正常的治理秩序［19］。屬地管理的過度擴張使基層政府的很多職責都發生了較為明顯的外溢。“屬地管理本身其實并沒有問題，造成問題的是屬地管理在基層的使用方法。比如流域管理中屬地管理就被‘簡單化了，哪一段水域出現問題就由其屬地政府承擔責任，然后上級政府對其進行問責。但很多時候弄不清流域中出現的問題到底是在哪里造成的，我們基層就需要騰出大量的精力進行巡查防范，保證屬地范圍內不出問題，如果出了問題及時上報，先說清楚不是我們自己的問題，避免問責……這個其實就是多出來的職責。”（C鎮行政負責人，20221102）

由此可見，屬地管理在基層治理中出現了較為明顯的擴張現象，但作為政府末梢的基層政府，在職責同構的體制下只能被動地承擔責任。屬地管理過度擴張所造成的職責外溢問題隱性地增加了基層政府的事務性工作，使基層政府必須通過增加人員的方式來完成相應的任務。“屬地管理的不斷擴大，牽制了我們大量的人力。如領導提到的流域管理問題，為了做好相關工作，我們必須增加人手。但現有人手是固定的，且每個崗位都有人，如果讓他們承擔太多的額外的職責，不僅會給他們造成壓力，也會影響到他們正常的工作。所以，我們會在一定限度下引入部分編外人員參與到這些較為事務性的工作中。”（C鎮某部門負責人，20221103）

這種情況在基層政府中并不少見，C鎮所屬的地級市A市出臺的《關于編外工作人員暫行管理辦法》及補充文件中就明確表示，基層政府在特定的情況下，在報備批準的基礎上可以聘用一些多樣化的編外人員，以完成特定時期的特定事務。這在一定程度上可視為應對職責外溢的一種措施。但從邏輯上，職責外溢是因為屬地管理在基層治理中發生了異化，使職責在不突破既定范疇的情況下履行要求提升或履職難度增加，最后間接造成基層政府的“編外擴張”。基于此，可以將職責外溢視為“編外擴張”的外部因素，其并非基層政府編制及編外人員管理的內生性問題，而是從外部依托特定邏輯間接影響基層政府編外人員的，所以也可以被視為基層政府編外人員增加的“助推器”。

五、治理策略：政府職責視角下基層政府“編外擴張”的治理路徑

當前，基層政府“編外擴張”是一個較為普遍的問題，學界已經提出諸多改革調整方案，如從源頭上探索以治理效能為目標、以資源統籌和適才適崗為方法的治理理念［20］，并從財政社會學的視角對基層政府編外人員管理及基層治理效能的提升提出優化策略［21］。還有研究在編外人員總體規模得到控制的基礎上，針對基層政府編外人員的隱性膨脹問題提出解決思路［22］等。針對基層政府編外人員及其擴張問題的研究，實務界也在不斷探索，總體而言都是從“額度限定—財政控制—事權分配”的路徑展開的。雖然取得了較為明顯的效果，但基層政府“編外擴張”問題依然存在。因此，可以嘗試基于政府職責的視角，將編外人員管理問題納入縱橫復合的政府職責體系框架中，探索一條既具有理論支撐又能夠面向實踐的基層政府“編外擴張”治理的創新路徑，即“厘定職責—依職定崗—循責定額—雙規并行”。

（一）厘定職責：建立清晰規范的政府職責清單

政府職責是基層政府編外人員生成與發展的依據，因而治理基層政府的“編外擴張”現象就要從厘定職責入手。厘定職責的根本目標是為了建立清晰規范的政府職責清單，嚴格規制基層政府及其與上級政府間的職責關系，劃清職責邊界，防止出現諸如職責“過載”“外溢”“脫節”等問題。規范職責就能夠有效規制編外人員管理，遏制“編外擴張”持續，使編外人員與編內資源相互協調，共同推進基層治理現代化。實現職責厘定并建立政府職責清單可以嘗試從以下幾個方面入手。

首先，合理界定基層政府的職責范疇。基于政府職責體系的框架，界定基層政府的職責范疇，并明確其職責定位、職責內容及職責履行方式等。基層政府在政府體系中處于末梢位置，直接面向人民群眾，其職責定位主要是提供基礎公共服務并負責基礎設施的建設。基于此，基層政府的職責內容應該包括公共基礎設施的建設及維護、社會保障、民政衛生、文化教育、科技推廣以及轄區內公共安全、戶籍管理等工作。同時，還應該與人民群眾保持密切的聯系，使職責履行能夠更好回應群眾的訴求。基層政府還應該承擔上級政府交辦的事項，并落實屬地內的相關任務職責。但值得注意的是，應該進一步明確上級政府與基層政府的職責界限，防止上級政府通過交辦任務或屬地管理的方式隨意下沉職責，這是界定職責范疇的關鍵問題。

其次，建立符合治理現實的政府職責清單。鞏固職責范疇的重要方式就是建立政府職責清單。政府職責清單本質上就是政府行政的“說明書”，即明確其“應該做什么”“應該由誰做”和“應該怎么做”等。建立規范清晰且符合現實的政府職責清單能夠有效規制基層政府編外人員招聘規模和使用崗位，將編外人員的招錄與管理也放置到一個規范的標準中。這樣做一方面可以使編外人員的管理有章可循，充分發揮編外人員的靈活性與價值性；另一方面也能夠抑制基層政府無節制地使用編外人員及崗位管理混亂等問題，并使編外人員的管理問題能夠“嫁接”到機構編制體系之中。

最后，實現政府職責清單與具體事權的對接。基層政府編外人員的職責最終還是要落到具體事權上，也就是編外人員要在哪些崗位上從事哪些工作。在充分厘定職責的基礎上，將職責與事權進行對接，將理論層面編外人員應該從事的事務與現實中實際的工作內容進行“鏈接”。這樣“因事用工”可以有效地規范基層政府編外人員的總額增長及隱性擴張等現象，同時也能規范編外人員的日常管理，做到各司其職，考核有據。

（二）依職定崗：劃定編外人員的崗位范疇

根據基層政府的職責厘定，可以進一步確定編外人員應該從事的崗位。通過崗位的規制，可以有效抑制基層政府編外人員的隨意擴張，同時做到編外人員的“定崗定責”，完善編外人員的職責履行。從政府職責的角度看，編外人員的崗位大致可以分為公共服務類、技術業務類和輔助支持類三個方面，這較為符合編外人員職責厘定的基本范疇。

公共服務類崗位的職責主要是承擔基層治理中一系列的服務性工作，如基本材料審批、數據核查、信息統計等，還有一些窗口服務部門也屬于公共服務類崗位的范疇。將公共服務類崗位作為編外人員的主體崗位可以最大限度降低行政成本，同時也能減少編制內人員在此崗位上出現的“科層惰性”，即因基層崗位的晉升限制和重復性工作等問題而產生工作積極性下降的情況。相對靈活的編外人員從事公共服務類崗位，不僅可以提升效率，還能使基層政府針對服務型政府的現實要求跳出原有編制固定性的“窠臼”，更加靈活地調整人員及服務方式。

技術業務類崗位的主要職責是從事基層治理中特定技術性業務的管理、辦理、協助、保障等方面的工作。隨著數字政府建設的推進，基層治理中很多業務都具有較強的技術性，需要具備一定專業技術知識的人員來從事。如前文所述，基層公務員的招聘權限都被納入“省考”范疇中，基層政府并不能直接參與到公務員招錄中，因此很有可能發生專業技術人員的招錄無法滿足基層治理現實需求的情況。在這種情況下，基層政府可以嘗試聘用編外人員從事技術業務崗位的相關工作，滿足現實的需要。同時，技術發展更新較快，所以在一定程度上編外人員的靈活性也可以與其相契合，保證人才流動及更新。

輔助支持類崗位的職責主要是針對一些人員不足的崗位進行協助輔助，如輔警協勤、執法監督等。輔助支持類崗位是編外人員最為集中的崗位類型，這主要是因為其崗位職責與編外人員能夠承擔的職責高度匹配。編外人員從事輔助支持類崗位，在補充特定部門人員不足的同時也能夠最大限度地提升行政效率。

（三）循責定額：推進動態化的編外人員額度核定

當前，基層政府編外人員的總額主要根據上級政府及編辦制定的規范性文件統一劃定。同時，上級政府也會限定總額，即不考量不同鄉鎮或街道的差異情況，統一進行總額劃定并設置上限。這種做法雖然能夠快速控制編外人員的擴張，但也存在一些問題。一是總額限定會忽視不同地區基層治理的具體情況，造成“一刀切”的問題。例如，一些地區治理任務較重，對編外人員進行總額限定反而限制了正常治理任務的完成；而一些地區的基層政府實際用不到這么多的編外人員，但對限定的總額還是會盡可能用足。二是總額限定會使不同部門對于編外人員的需求無法充分滿足。因為不同部門的治理任務不同，對于編外人員的需求差異也較大，所以如果不加區別地對編外人員額度進行規劃性分配，就會導致編外人員的使用不足或資源浪費。三是總額限定對于編外人員的管理存在一定的限制，影響到編外人員本有的靈活屬性，使其陷入編制管理的樣態中，但卻又沒有編制管理的規定性和法定性，造成一定的現實困境。

基于上述情況，可以嘗試將政府職責融入其中，跳出原有的總額限定的數量化配置模式，以政府職責的現實情況合理界定不同基層政府及各部門的現實需求，進而依托職責清單加以明確，差別化、適配化地配置編外人員，逐步消除“一刀切”的編外人員分配方式。在基層治理中，很多基層政府抱怨人手不夠，而上級業務主管部門卻認為人手是夠用的，這本質上就是核算工作量的差異造成了對編外人員規模及配置的認識偏差。所以，應將政府職責納入編外人員的額度配置中，依據職責細化額度界定，實現編外人員數量規模與工作需求的匹配。

（四）雙軌并行：構建職責明確的編內編外規范化的雙線管理模式

編外人員目前在基層政府中已經成為一個重要且不可缺少的主體，并在基層治理中發揮重要的作用。所以，對于基層政府編外人員的治理并不能以其如何退出基層政府乃至整個政府體系作為目標，而是要立足當前的現實情況，找到合理優化編外人員并充分發揮其作用的制度。從這個視角出發，應該尊重當前基層治理編內編外的實際情況，立足政府職責，建立編內編外相互適配的雙軌并行的管理模式，實現其在基層治理中的雙線運行，進而合理配置兩種資源，有效控制編外人員的擴張。

具體而言，一是在政府職責體系的框架下進一步優化基層政府編制管理制度。現有編制管理的剛性特征較強，可以調整的空間不大，因此著力點可以放置于編內資源的具體配置優化上。如依托政府職責，將編內資源盡可能地不放在輔助支持類崗位，少量放置在公共服務類和技術業務類崗位。這樣可以將有限的編制資源盡可能聚攏到決策及相關核心業務部門，最大限度地發揮編內資源的作用，同時為編外人員的作用發揮騰出空間。二是依托政府職責建立起合理、規范、科學的編外管理模式。編外人員的管理同樣需要規范，在招聘、錄用、管理、考核、激勵、晉升等方面都需要建立規章制度。政府職責是建立相應規章的主要依據，也是目前編外人員規范化管理中最為有力的支撐。建立合理、規范、科學的編外管理模式，不僅可以提升行政效率，還能減少編外人員使用中的隨意性和非合理性，進而間接降低行政成本。三是協同編內編外雙線管理。協同編內編外雙線管理既是基層治理效能提升的重要方式，也是規范基層政府編外人員、有效抑制“編外擴張”的方法。協同主要基于兩個方面的條件：一方面，要將政府職責融入編內編外之中，使其成為打通兩者的橋梁，在基層治理中形成合力；另一方面，要依托職責區別兩者的作用及功能。基于這兩方面，可以嘗試在政府職責體系的框架下協同編內編外“雙線”管理，實現雙軌并行的優化調整。

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［責任編輯：張英秀］

How to Govern the Grassroots Governments “Off-Staff Expansion”：?From the Perspective of Governmental Responsibilities

—A Case Study of C Town in Jiangsu Province

Qiu Shi， Yang Shuang

（1.Nanjing Normal University， Nanjing Jiangsu 210023；2.Propaganda Department of the Jiangsu Provincial Committee of CPC， Nanjing Jiangsu 210000）

Abstract：The expansion of off-staff personnel can cause various problems in grassroots governance.Based on the analysis of real cases， the forms of “off-staff expansion” of grassroots governments are manifested as “transferring” expansion under the social employment regulation， “reserve” expansion under the flow of off-staff personnel， and “autonomous” expansion under insufficient governance authority. From the perspective of government responsibilities， the logic of the “off-staff expansion” of grassroots governments can be summarized as “overload”， “disconnection”， and “spillover” of responsibilities. Based on the logic of the occurrence of “off-staff expansion” in grassroots governments， a governance path of “defining responsibilities， determining positions according to duties， following responsibility quotas， and parallel dual regulations” is constructed. Specifically， the governance of “off-staff expansion” is achieved through establishing a clear and standardized list of government responsibilities， defining the scope of off-staff positions， dynamically determining the number of off-staff members， and constructing a standardized dual line management model with clear responsibilities for both internal and external staff members.

Key words：grassroots government， off-staff expansion， governmental responsibility， governance effectiveness