城市治理中的數字鴻溝何以跨越：基于數字包容的治理向度

關爽

摘要：數字技術的深度嵌入推動著城市治理領域的智慧升級，卻也加劇了數字鴻溝。數字鴻溝本質上是由技術、數據和算法推動的權力重構與轉移，引發了一系列的負面影響，具體表現為數字控制形成對弱勢群體的權利束縛，數字負擔造成公共服務的供需失衡，數字排斥影響民眾數字化的公共參與，以及數字不平等導致治理主體間“權力—權利”關系的失衡。有效治理數字鴻溝需要發展數字包容治理框架，從技術包容、場景包容、結構包容和制度包容等維度著手，強化社會弱勢群體的數字連接，以場景為治理載體提升技術與服務的適配性與恰當性，同時借助政府機制、市場機制與社會機制促進城市治理中“權力—權利”關系的平衡，并從國家制度保障層面加強數字包容的發展戰略、提供包容性的治理規則，最終實現數字技術價值的普惠與共享，從數字鴻溝走向數字機遇。

關鍵詞：數字鴻溝；數字包容；“權力—權利”關系；場景包容；制度包容

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0063－11

一、問題的提出：城市治理數字化轉型中數字鴻溝的新挑戰

隨著數字科技的迭代更新與深度應用，城市治理正在發生著深刻的數字轉向與智慧升級，如北京市的“接訴即辦”、上海市的“兩張網”、嘉興市的“社會治理云”、廣東省的“數字政府”改革等都是典型的數字城市建設實踐。但與此相伴隨的是，數字鴻溝已然成為城市數字化轉型中無法回避的重要問題。微觀上，數字鴻溝影響了公民個體的數字化生活；宏觀上，數字鴻溝及其引發的負面社會效應觸及城市治理效能的優化問題。

在此背景下，黨和國家高度重視彌合數字鴻溝的議題。習近平總書記指出：“要適應人民期待和需求，加快信息化服務普及，降低應用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務，讓億萬人民在共享互聯網發展成果上有更多獲得感。” 從政策規劃層面看，2020 年11 月 24 日，國務院發布《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，該方案聚焦老年人的支付、出行、就醫、辦事等高頻事項，基于特定的服務場景優化服務流程，致力于幫助老年群體融入數字社會。2022年，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》從數字政府建設出發提出“堅持數字普惠，消除‘數字鴻溝，讓數字政府建設成果更多更公平惠及全體人民”的總體要求。2023年2月，中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，提及“構建普惠便捷的數字社會”“促進數字公共服務普惠化”“普及數字生活智能化”。這都意味著國家已經將消除數字鴻溝列入重要的公共議程，從頂層設計層面并行推動城市治理的數字化與包容性。數字包容作為彌合數字鴻溝的政策重點，將有望克服邊緣群體在運用數字技術上的不足與障礙，為“數字難民”創造新的數字機會，為居民提供數字化生存的新機遇，實現數字技術的普惠與科技向善。

因此，探究城市治理數字化轉型中數字鴻溝的生成邏輯和主要表現，推動與實現數字包容，尤其是滿足數字弱勢群體的需求，探索逐漸縮小甚至彌合數字鴻溝的可行路徑與治理方案是數字化轉型背景下城市治理亟待解決的關鍵議題。為此，本文將構建基于數字包容的數字鴻溝治理框架，為提升城市治理體系和治理能力現代化水平提供新思路。

二、數字鴻溝治理的分析框架

有效治理數字鴻溝的前提在于如何更好地理解數字鴻溝的本質，以此把握數字鴻溝的治理重點。

（一）數字鴻溝研究的演進

數字鴻溝（digital divide）的概念與研究始于20世紀80年代末90年代初，其研究脈絡大致經歷了三個層面的探索（參見表1）。

第一層面是數字鴻溝的早期形態——“接入溝”（access），意指互聯網接入的程度，并將社會群體劃分為互聯網接入者和未接入者［1］，表明社會群體在信息擁有程度方面的差別。“接入溝”在形成原因上主要受國家經濟的發展程度、政府決策與網絡基礎設施的完備程度等因素的影響。

此后，隨著互聯網的普及，網絡基礎設施接入上的差異逐漸縮小。對數字鴻溝的研究突破了“是/否”能夠獲取技術的傳統二分法，凸顯信息技術使用差異的“使用溝”（use）或者說“能力溝”（capability）逐漸成為數字鴻溝中的顯性問題。其中，數字素養、用戶技能和使用深度的差異等要素成為分析數字鴻溝的重要維度［2］。與此同時，這一層面的研究開始涉及經濟、年齡、性別、教育等與個體社會經濟地位相關聯的要素。

數字鴻溝第三層面的研究逐漸走向“效果溝”或者“結果溝”，重點關注由于數字技術使用差異所造成的結果差異［3］，是數字時代信息資源與數字知識占有不平等的深度體現。從“效果溝”的角度來看，個體或者社會群體在虛擬社會中成為“信息層面上的被剝奪者”，這種情況不僅使他們無法享受到數字紅利，同時又進一步影響了其在現實世界中的地位，影響到作為社會成員的正常社會權利的實現［4］。由此可見，隨著數字鴻溝的擴散與深化，數字鴻溝已經超越了技術問題的邊界，成為重要的社會與政策議題。

綜上所述，靜態視角的數字鴻溝討論過于強調連接的重要性，排除了其他影響因素的作用發揮。但正如范迪克（Van Dijk）和漢克（Hacker）指出的那樣，當技術接入不再是影響數字鴻溝的主導性因素之后，民眾在數字技能和使用方面的鴻溝將越來越大［5］。國內的相關研究同樣關注到用戶群體在數字技術利用和分享過程中的鴻溝問題［6］。此后，“效果溝”的出現表明，數字鴻溝已經突破了原有的領域與范疇，其內涵和外延均發生了根本性轉變［7］，并且討論的重點也逐步從技術維度過渡到社會維度，顯示出了多維度特征。

（二）數字包容的理論演進

數字包容也即電子包容（e-inclusion），最早由美國統計局在2000年提出，并于2006年被正式納入歐盟的政策話語體系［8］。

此前，數字包容將社會經濟地位較低的人群和殘障人士、老年人等其他弱勢群體作為重點包容對象，試圖解決這些群體的技術“接入”問題。近些年，隨著學界對數字鴻溝的反思，數字包容轉向關注社會與經濟發展，以及數字技術如何有效融入社區、機構與社會等更廣泛的問題［9］。數字包容還關注數字社會對民眾的賦能，及其在促進社會平等、提高社會參與度等方面的貢獻［10］［11］。此外，相關研究還意識到數字包容與社會包容的高度相關性，將數字包容視為社會包容的新維度［10］。2019年，國際電信聯盟（ITU）將數字包容界定為“旨在確保所有人都具備平等的機會和適當的技能，且能夠從廣泛數字技術和系統中受益的策略”［12］。

圍繞解決數字鴻溝議題，我國同樣將數字包容視為重要的政策方案，相關研究已經走向深入。一些研究認為，數字包容的政策對象指向信息弱勢群體，包容性數字城市以關注數字弱勢群體而非數字技術先進性為主要內容［13］。也有研究專門討論了針對特定群體如老年人的數字包容［14］。進一步地，一些學者已經意識到數字鴻溝的持續存在有可能導致系統性社會排斥［12］，并呼吁在邊緣化群體中推動使用ICT的政策目標不應該是克服數字鴻溝，而是在更廣泛的層面促進社會包容［15］，確保包括數字弱勢群體在內的全社會成員都能平等、有意義、安全地參與數字社會發展并獲得相應的好處［8］。此外，對于如何實現數字包容，學者們提出將理念、技術、市場、制度、政策等多維創新視為消減數字鴻溝、保障數字發展機會與過程公平性的可行路徑［13］。

我們認為，數字包容為研究數字鴻溝治理提供了一個有益的分析框架。如果說傳統的數字鴻溝更多指向技術因素，那么智能時代的數字鴻溝不僅影響了公共服務供給的可及性與均衡性，而且更直接地指向數字鴻溝帶來的一系列擴大性、衍生性的社會后果。當前的數字鴻溝存在于不同的群體之間，更集中體現為重塑數字城市的權力關系［16］，即造成了部分群體數字權利的流失與被剝奪感的加深，使其被迫成為無權、弱權與失權的社會群體。因此，“權力—權利”關系是理解數字化時代數字鴻溝擴大與深化的核心邏輯。同樣地，智能時代的數字包容應著眼于更為全面、系統的治理框架，既要最大化保護數字邊緣群體的權益，推動城市數字治理中“權力—權利”的平衡，更要有效治理與監管數字技術應用，推動科技向善。

（三）基于數字包容的數字鴻溝治理框架

前文分析表明，在城市治理數字化轉型過程中，基于數字包容的數字鴻溝治理關鍵在于實現“權力—權利”平衡。更重要的是，數字包容應通過關注曾經和正在被邊緣化和受歧視的社會群體來修正社會中權力不對稱的現象［17］（p.170），同時這一過程也應該是參與性的。在此意義上，數字包容不再僅僅局限于物理空間上“進入城市的權利”與公共資源配置上的物質平等［18］，還包括數字空間中城市不同主體平等參與、融入數字城市建設，享受數字城市中的各項權利和便利性的同時免受數字化控制，以逐步緩解甚至消除數字技術帶來的不平等、不平衡的影響，讓數字技術及其成果更多更公平惠及全體人民。

數字包容是從長遠的可持續發展的角度尋求數字技術與數字社會良性發展的一種策略選擇。首先，數字包容體現為一種價值引領，需要從公共價值議題的角度進行分析。緩解數字鴻溝及其負面社會效應本身即是一種價值訴求，即以公平正義為價值基底，兼顧技術效率與數字公平，平衡數字社會發展的多重目標之間的關系，堅持技術向善與需求導向，促進科技與“以人民為中心”思想的有機結合，并將多元價值理念融入城市治理的全過程。其次，隨著數字技術深度嵌入社會發展，數字技術的價值塑造功能愈發顯著，因此，如何發揮其在普惠公平方面的促成作用［19］成為推動整個社會數字包容進程的前提與基礎。再次，數字包容體現為消除數字鴻溝的治理過程。最后，數字包容也是一項政策目標，需要體現出數字時代的分配正義與數字技術應用效果上的包容性。基于此，本文提出數字包容的如下維度。

一是技術包容。雖然單純地解決“接入”困境為數字鴻溝治理所帶來的邊際效應已經逐漸遞減，但我們還是要強調將邊緣群體、數字權利、人本主義等變量共同納入技術包容的考量中，進一步增加全社會的數字技術連通與服務獲取的機會，這將有助于增強數字技術賦能的普惠性，實現技術層面的全面賦能與數字包容。

二是場景包容。基于數字包容的數字鴻溝治理必須始終堅守“以人民為中心”的價值追求，尊重人的主體價值，注重在具體的治理情境中實現數字技術與人的更好融合，塑造友好型的數字化場景。場景包容在呼吁賦能用戶的同時，包容多元主體的場景化參與，致力于推動公眾在多元化數字場景中的實質性參與，注重社會大眾在數字技術使用中的受益結果。同時，場景包容還強調有效協同線上服務與線下業務，以便讓公民個體在數字場景中有更多的選擇權，主動迎合數字弱勢群體的需求，幫助弱勢群體克服不同程度的數字負擔、排斥與不平等，使其逐步適應數字社會的發展。

三是結構包容。數據包容的落實與執行更加需要鼓勵、支持多元主體經由多種方式和途徑的積極參與。一方面，結構包容體現為主體層面的包容性，即所有居民都可以被數字城市無差別地對待，平等地參與數字生活，同時居民能夠依照自身的意愿、需求和能力主動融入數字生活。另一方面，結構包容重視數字技術的充分賦能，尤為強調數字技術對弱勢群體的賦權增能，關注數字社會中弱勢群體和邊緣群體的利益需求與權利實現，以及這些群體融入數字社會的程度，倡導推動多元主體平等合作與兼容多元利益訴求。此外，結構包容強調政府、企業、社會等多元主體的治理責任，調整不平衡的利益結構，共享數字包容的政策成果。

四是制度包容。數字鴻溝無法自行消失，因此需要一定的政策干預與制度保護，為進入數字化場景的群體和個體提供不同層次的數字化保障，維護他們應有的數字權益。制度上的包容性決定了結果包容。政府是塑造數字包容政策的關鍵主體，要成為數字包容戰略的引導者、開發者、規劃者與監督者。城市政府亟須制定治理數字鴻溝的有效政策，構建新的政策發展方向、制度安排與治理模式，特別是增強對于重點人群的關注，這也是建設以人民為中心的服務型政府的必然要求。

三、城市治理數字化轉型中數字鴻溝的社會后果與生成邏輯

（一）城市治理數字化轉型中數字鴻溝的社會后果

數字鴻溝的發展演變及其社會后果使得普通民眾尤其是已經處于邊緣、弱勢地位的群體面臨全面融入數字化生活的新障礙，致使這些群體在享受數字服務與權益方面存在不公平、不平等的情況。本文將數字控制、數字負擔、數字排斥與數字不平等作為數字鴻溝深度演變的注解。

第一，數字控制形成對弱勢群體的權利束縛。城市治理數字化轉向的核心特征在于，以實時、動態的大規模數據為基礎，以算法為依托，重塑城市治理的運行體系。然而，由于數據背后交織著權力與利益，城市治理的數字化轉型有可能帶來一定的風險。例如，在數據化和算法技術的影響之下，人的日常生活痕跡、行為軌跡等已經被高度技術化和數據化，這些數據成為可利用的資產與被控制的資源，進一步構成數字畫像并被運用于自動化決策，與社會資源的獲取和分配連接在一起，有可能帶來歧視性風險等較大的不確定性。不僅如此，數據和算法正在成為影響城市治理、決策與秩序的一種基礎性的控制機制，以數據化形式體現的外部控制變得愈加復雜且強大，同時自動化決策使算法成為社會秩序的來源和因素［20］。隨著實體的人與虛擬實體的人之間的關系變得日益錯綜復雜，人也面臨著外部力量獲取個體數據與數據主義背景的雙重控制［21］。例如，公眾只有通過數字認證才被允許、被同意進入情境化領域，才有可能獲取公共資源，這種人為操控形成的數字區隔會制造新的不平等，也有可能固化、強化已有的不平等。因此，數字技術形成了對弱勢群體的權利束縛［16］。

第二，數字負擔造成公共服務的供需失衡，弱勢群體的權利剝奪感更強。近些年，政府通過開發自動化、標準化的服務系統等創新方案來提供公共服務。然而，一些民眾可能擔心無法自如地使用數字化設備、害怕出錯，這些不安全感會給他們帶來經濟、心理和社會等方面的不良反應［22］。例如，在“互聯網+政府服務”中，過于繁雜的在線填報系統所制造的虛擬障礙讓部分群體望而卻步，影響了民眾參與數字生活的熱情與能力。特別是一些數字應用平臺的功能設計未充分考慮特殊人群的需求，擠壓了部分群體的權利行使空間。當數字技術操作的復雜性超過普通民眾或特定群體的能力范圍時，它不僅給這些群體帶來較重的數字負擔，也導致數字化的公共服務系統難以惠及目標人群。這些遭遇“自動化貧困”的居民有可能是最需要政府服務的人，但其需求卻被排斥在數據系統之外。同時，公共服務需求數據收集缺乏公平性也影響了公共服務提供的可及性與公平性。因此，在被強行數字化的生活空間，這些群體將面臨更為邊緣化的生存困境。

第三，數字排斥影響民眾數字化的公共參與，進一步加劇了線下排斥。數字排斥指的是數字資源與技能的不平等分配所導致的民眾無法有效融入社會的現象［23］，它反映出不同群體與數字技術之間的差異化關系。在數字技術與社會、民眾的互動中，數字技術直接影響民眾能否獲得某項權利以及公共服務或社會福利，而這種影響反過來又會導致一個人獲得技術的機會變得十分有限［24］。如果數字技術對受到互聯網設備、數字技能與數字資源不足限制的弱勢群體不友好［12］，那么，這些群體可能遭遇新的包容障礙。例如，在新冠疫情常態化防控中，缺乏數字技能的老年人被排除在數字化門檻之外，無法及時享受到數字化的公共服務，成為“默認數字化”［22］安排下的弱勢群體。再如，行政部門服務系統內部的自動化設計導致無論是行政人員還是民眾都無從知曉其具體的運作方式，這不僅限制了行政人員的自由裁量空間及其作出價值判斷與決策的可能性，而且也會使民眾因“數字鐵籠”產生的排斥性機制而無法接觸到公共資源［25］。從長期來看，數字排斥加劇了線下排斥與數字參與的不平等，并在社會群體之間造成一種新的裂痕［23］。

第四，數字不平等導致治理主體間“權力—權利”關系的失衡。當數字技術成為一種篩選、分類和制造歧視的工具時，便容易引發數字不平等。它不是某個群體的專屬問題，而是跨越性別、年齡、種族和階級界限的結構性問題［24］。數字不平等受到固有的結構不平等的影響，同時也因數字技術的應用而被繼續放大，導致一些弱勢群體更為邊緣化，也加劇了治理主體間權力關系的失衡。數字不平等的表現是多方面的。例如，技術設定的價值偏見被前置，并以算法和代碼的形式被嵌入于數字治理平臺，部分社會群體有可能在平臺參與技術暗含的不平等設定中遭遇數字歧視、系統性排斥與差別化對待。進一步地，帶有偏見的自動化決策系統通過細化服務對象不僅使得弱勢群體要承擔更重的數字負擔，同時還使他們不得不接受更嚴格的監視、更高級別的數據采集和額外審查［25］（pp.151-159）。不僅如此，一些數字平臺過度收集、使用和暴露公民個人信息，造成數字隱私的泄露、數字信息所有權的模糊與使用范圍的濫用等風險性問題。這些風險與公民的數字權利、信息權益息息相關，最終導致數據主體的利益難以得到有效保護。此外，數字不平等還表現為權力精英、科技精英等數字強勢群體不平等地占有數據資源，導致數據資源所有者與使用者之間形成非對稱關系，加速弱勢群體的數字失能與數字失權［26］。

（二）城市治理數字化轉型中數字鴻溝社會后果的生成邏輯

第一，受到數字技術可及性、數字資源分布的均衡性、不同群體使用數字技術的差異性等因素的影響，物理接入程度依然是造成數字鴻溝的基礎因素。例如，城市數字化程度的提高有可能進一步加劇數字資源分布的不均衡，導致數字鴻溝的再生產，造成新的數字不平等［27］，致使在數字社會發展中處于劣勢地位的一些群體陷入“數字貧困”，導致社會成員在信息獲取、身份認同和權益維護方面形成差異［28］。尤其是以老年群體為代表的數字邊緣群體在面臨技術接入難題的同時更淪為權利意義上的“數字難民”［29］。比如，在線醫療、網絡支付、智能家電的迅速普及將老年群體推向數字化生存的困境。概言之，數字鴻溝導致數字弱勢群體有可能在城市治理的權力結構中處于更加弱勢的地位，無法平等地享受數字紅利。

第二，智能時代城市治理有著較強的數字依賴特征［30］，有可能擠壓人的數字化生存空間，導致數字鴻溝的負面社會影響逐漸擴大。隨著數字技術與城市治理的深度互嵌以及城市治理的平臺化轉向，數字技術全方位、全流程影響了城市治理。城市治理的平臺化、數據化轉變意味著良好的城市治理過程主要以海量數據、算法和算力為基礎和“底座”，其中，數據生產、數字治理與算法決策將成為城市治理的核心內容。由于數字化背景下城市治理的數據資源大多掌握在政府組織與市場組織手中，尤其是掌握強大技術與數據資源的互聯網超級平臺與大型科技公司獲得了資本強勢地位，數字技術發展的社會邏輯逐漸讓位于資本和商業邏輯［20］。因此，在城市治理中，數據資源的所有者、占有（使用）者與獲益者之間存在擴大的權力不對稱與不公平的利益分配現象，這導致數字鴻溝問題進一步深化。例如，平臺企業成為數字鴻溝新的制造者，權力邏輯、利益邏輯和商業邏輯逐漸成為城市治理中的主導性邏輯，導致公共服務和相關產品的供給顯示出較強的群體偏好［31］，擠壓了民間數據的生產空間［30］，影響了民眾數字權利的有效實現。

第三，當代數字鴻溝的深化還源于數字鴻溝議題已經與經濟社會發展中的結構性、政策性問題交織在一起，深刻影響著民眾生活的各個方面。一是數字鴻溝延續和復制了現實空間中的不平等，即數字技術在分享和使用過程中提前被賦予了與性別、社會階層、種族/民族和年齡相關的意義［32］（p.144）。二是技術因素與社會因素的綜合影響導致數字空間中產生新的不公平、不公正現象并延伸至現實空間，釋放出新的結構性不平等。進而，現實空間與數字空間的聯動影響與疊加作用進一步加劇數字鴻溝，并產生一系列負面影響，如個人或者群體遭受到的基于社會身份的算法偏見。

第四，缺乏有效的治理機制導致數字鴻溝社會影響的蔓延。與過去的數字鴻溝相比，智能時代的數字鴻溝仍受技術差異的影響。此外，技術、數據和算法正在與權力、資源進行捆綁并逐漸演化為新興的社會權力，成為社會利益的載體、控制個體行為的規范，甚至是影響社會資源調配的驅動力量［33］（pp.34-35）。技術權力、數據權力與算法權力的多重交織暴露出數字鴻溝深化后城市治理遭遇到的新的治理挑戰。數字鴻溝的底層邏輯已經發生轉變，然而，與此相匹配的治理機制卻沒有完全建立起來，這導致數字鴻溝的蔓延。因此，數字鴻溝的治理亟須政府、市場與社會力量承擔起相應的主體責任并形成有效的治理機制［7］。

四、彌合數字鴻溝的數字包容路徑

隨著智能時代數字鴻溝負面影響的擴大與深化，我們需要在梳理和分析數字鴻溝的生成邏輯與主要表現的基礎上，從數字包容的視角出發探索數字鴻溝的治理路徑（參見圖1）。

（一）技術包容：技術發展與數字連接仍然是推動數字包容的基礎因素

技術包容指向數字基礎設施建設的覆蓋面、數字技術使用上的包容性，不僅指技術和地理上的連通性，還包括提供一些特殊的技術通道以服務于各種群體及其需求，塑造包容性的數字環境，使一些數字弱勢群體有意愿、有能力、有條件、主動地進入數字應用場景，更好地實現數字融入，如提供平價的網絡服務、使不同群體平等地使用互聯網，等等［34］。

技術包容還指向以積極和賦能的方式強化民眾的數字參與，改善用戶使用數字技術的體驗，培養民眾的數字素養。數字素養不僅指使用硬件軟件的技能，更重要的是從數字技術中獲益的能力，這種能力能夠使人們從發展中平等獲益［34］。同時，數字素養還包括人們安全使用數字技術的能力。例如，注重自身的數據管理，有意識地識別數據風險，增強個人數據安全防護能力，保護個人數字權益，等等。因此，數字素養的提升有利于公眾及時發現與解決侵犯個人隱私、危害數據安全、數字歧視等數字不平等問題。此前，中央網信辦、教育部、工業和信息化部、人力資源和社會保障部聯合印發的《2022年提升全民數字素養與技能工作要點》就提出一系列提高公眾數字素養的辦法，包括拓展數字資源獲取渠道，做優做強數字教育培訓資源，推動數字資源開放共享，促進數字公共服務公平普及，提高全民網絡文明素養，強化全民數字道德倫理規范，等等。

此外，在推動數字包容進程中，技術本身應該在提高用戶使用能力方面發揮關鍵作用。例如，將公眾或客戶的反饋用于優化公共服務的各個環節，良好的功能設計和友好的交互界面可以提高用戶的可用性和滿意度［35］，有助于讓數字服務、數字產品惠及不同群體。

（二）場景包容：以場景為治理載體提升技術與服務的適配性與恰當性

應用場景是促進數字包容的重要因素與現實基礎［36］。數字包容并不是要求數字技術提供整齊劃一的、無差別的公共服務，而是要提升技術與服務在具體場景中的適配性、人性化與便民性，增強線上數據流與線下治理資源的有效協同，保持公共服務的普遍性。同時，并不是所有公共事務都適合引入數字化手段，場景包容允許、要求數字服務提供方式與傳統公共服務提供模式的同步融合與有效銜接，為線下服務保留一定的空間，使民眾能夠主動選擇服務提供方式。

一個有溫度的數字社會其實并不是更高級數字手段的堆加，而是能夠針對不同人和不同情境采取更適合的技術［37］，增強數字服務的可選擇性、可感知性與可操作性，進而使不同群體能夠借助數字技術更好地參與社會發展，滿足自身需求、獲得相應的資源與權利，規避部分群體的數字斷連，實現數字正義。例如，基于特定的場景與服務體驗，數字技術通過感知觸點、數據沉淀與線下的服務資源產生協同效應，在具體的用戶場景做出最優選擇，在不同群體與場景中實現恰當使用，造就了“恰好的服務”與普惠性的獲得感［38］。

此外，場景包容尤其要提高城市治理場景對數字弱勢群體的包容性與友好性，使之有意愿使用相關的網絡應用并獲得良好的用戶體驗。例如，在推動數字技術應用適老化、惠老化的場景規劃方面，建議從以硬件改造為主轉向硬件與軟件雙輪驅動的新布局，推動適老化從物理空間向數字空間延伸，這將有利于提高數字化公共服務供給的精準性。

（三）結構包容：借助多元治理機制助推“權力—權利”關系的平衡

結構包容強調尊重和確保不同主體在數字社會中享有均等性的發展權利。在具體推進策略上應從如下兩個方面著手。

第一，政府要發揮“元治理”功能，構建包容性治理結構。政府要通過為市場機制和社會機制等有效運作提供更加基礎性的治理規則，激發社會力量與市場主體在數字參與方面的動力與活力，增強參與者系統的彈性與包容性，增加不同參與主體之間的對話與合作，這樣才能更好地使多元參與主體達成利益共識，共享數字技術應用和變革發展帶來的紅利。

第二，結構包容要求政府、社區、社會組織、企業和社會大眾等主體的平等參與、協作創新與價值共創，在結構、功能和機制上形成互動、互補和互聯的格局，助推“權力—權利”關系的平衡。一方面，構建“治理主體+治理資源”的治理網絡，發揮多元主體數字參與的互補與聚合優勢，實現數字技術效益的共享性。另一方面，厘清多元治理主體在數字包容目標中的角色與作用，使其在相互依存與包容協同中形成數字社會支持網絡。例如，以公私合作的方式引入大數據、算法和算力等新的治理資源［39］，共同探索適老服務項目的設計與運營。再如，在平臺廣泛接入的背景下，數字治理平臺通過對多主體賦能激發、激活數字參與，開拓和豐富了需求端表達的數字化路徑。需求一旦被創造，協作過程將會觸發有助于價值創造和提升的協同創新行為，滿足更為具體和個性化的需求［40］。這些不僅有利于促進公共服務的供需對接，同時也影響著數字社會“權力—權利”關系的結構。

（四）制度包容：推動數字包容的根本保障

制度包容要求政府為數字包容提供制度與政策支持。

第一，政府要在加強數字基礎設施建設、提供數字公共產品方面發揮主導性作用。數字基礎設施建設包括搭建有關數字身份、數據管理、數字支付等的系統和平臺，以支撐公共信息登記、公共福利、公民參與、公共采購、稅收等全民共享的應用和服務。其賦能優勢在于，它可以為任何個體、組織以及社會提供平等參與的機會，同時其所帶來的數字紅利具有普惠性［41］。對于數字基礎設施建設薄弱的地區，政府要在政策、財政與技術上給予更多支持。在創建數字基礎設施時，數字公共產品的開放共享、直接參與和建立互信等特征在創建通用標準、保護數據隱私等方面具有助推性，有助于釋放包容性數字化轉型的發展潛力。

第二，政府需要制定相關的包容性規則，構建并落實相應的保障性政策，形成包容性治理模式。其一，面對算法歧視、數據采集尺度與數據權屬的模糊性、數據濫用等問題，政府亟須完善數字規則［42］，提高數據使用的透明度，強化對數字弱勢群體的數據安全與個人隱私的保護與監管。同時，政府相關的監管部門要強化數據安全的監管責任，健全和完善數據安全監管的體制機制，防止出現因數據安全風險導致的個體或群體數據權利受損情況。不僅如此，在數據生產者與處理者、使用者之間要建立合理的數據利益分配機制，減少由數據資源占有的差異性與非均衡性導致的數字不平等，形成以數據為基礎的權利義務的合理配置。這涉及多元主體利益需求的滿足程度，在實質上體現了數字技術賦予數據個體平等參與、公平享有數字紅利的機會。其二，對已經出臺的各項包容性數字政策進行細化與優化，如進一步落實《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》《互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》等。此外，相關部門還須建立與特殊群體數字包容相匹配的算法監管、算法審計與算法治理等數字法律秩序［43］。其三，城市政府要以增強用戶體驗為中心，注重打造和完善公共服務平臺、政務服務平臺與其他合作治理平臺，通過一站式電子服務、政府數據公開等為公眾提供方便、快捷和高效的服務，增強城市政府與社會大眾的聯系與互動，以提升城市包容度、市民滿意度與服務能級，促進包容性治理模式的形成。

第三，社區能夠助推全國性數字包容項目的實施，協助國家推進數字包容進程。相關研究表明，國家通過與社區的合作來了解社區成員數字參與的阻礙和驅動因素，進而借助社區層面的治理網絡提供技術培訓、標準化的資源與定制化的支持，幫助老年人解決不愿意使用數字技術的問題，減少老年人數字參與的心理負擔和相關焦慮，解決老年群體數字參與的不平等問題［44］。同時，社區黨組織和黨員志愿者通過講座、答疑、場景模擬等多樣化形式傳授數字知識與技能，加強對社區居民的信息安全宣傳，進行有針對性的數字化培訓。他們還能夠隨時接收和及時反饋社區居民的數字化需求，增強居民的情境式體驗，給予社區居民足夠的人文關懷。

五、結語

數字鴻溝治理已成為城市社會治理的重要領域。如何理解數字鴻溝決定了今后及未來的治理方向。我們認為，對數字鴻溝的理解應該從“接入—非接入”的二元解釋，以及“獲取—使用”互聯網的認識局限，轉向以社會影響為基點的多維度認知，從而突破將技術性解決路徑視為優先方案的傳統治理思路。

數字鴻溝本質上反映了由技術、數據和算法引發的權力重構與轉移。數字技術發展和推廣給不同的社會群體帶來了差異化的紅利，同時對不同群體的基本權利形成了差異化影響，這導致一些群體無法很好地融入數字場景，沖擊了數字技術紅利的分配正義，威脅到了共同體的價值根基。此外，隨著城市治理數字化轉型向縱深發展，數字技術加劇了數字鴻溝問題，形成新的社會控制機制，造成數字排斥與數字負擔，正在制造新的、實質性的不平等，同時導致數字社會中“權力—權利”關系的失衡。

數字鴻溝的內涵迭代與底層邏輯的轉變要求我們深度探尋數字鴻溝治理的轉型邏輯。數字包容為治理數字鴻溝提供了更全面的框架。未來數字鴻溝治理需要從技術包容、場景包容、結構包容和制度包容等維度著手，堅持數字包容的發展戰略，有序規劃實現數字包容的治理路徑。具體而言，我們要增強弱勢群體的數字連接，強化技術與服務的適配性，構建包容協同的治理網絡與平等互惠的治理關系，加強數字基礎設施建設，提供包容性的治理規則。概言之，我們要通過數字包容政策的有效干預，讓數字技術為弱勢群體賦能，關注人特別是特殊群體的需求與權利實現，提供高效便捷的數字社會服務，實現數字技術價值的普惠化與共享性。

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How to Bridge the Digital Divide in the Urban Governance：?Governance Dimensions Based on Digital Inclusion

Guan Shuang

（Beijing Forestry University， Beijing 100083）

Abstract：The deep embedding of digital technology promotes the intelligent upgrading of the field of urban governance， but also aggravates the digital divide. The development of digital divide in the era of intelligence essentially reflects the power reconstruction and transfer triggered by technology， data and algorithms， which has led to a series of negative impacts， including digital control forming rights bondage for vulnerable groups， digital burden causing the imbalance between supply and demand of public services， digital exclusion affecting public digital participation， and digital inequality leading to the imbalance of the “power-right” relationship among governance subjects. The transformation of the underlying logic of the digital divide requires in-depth exploration of the governance strategy of the digital divide. Effective governance of the digital divide requires the development of a digital inclusive governance framework， starting from the dimensions of technology inclusion， scene inclusion， structural inclusion and institutional inclusion， enhancing the digital connectivity of socially vulnerable groups， and using “scene” as the governance carrier to improve the adaptability and appropriateness of technologies and services. At the same time， the government mechanism， market mechanism and social mechanism are used to promote the balance of the “power-right” relationship in urban governance， and strengthen the development strategy of digital inclusion and provide inclusive governance rules from the level of national institutional guarantee， and finally realize the inclusive and shared value of digital technology， from the digital divide to the digital opportunity.

Key words：digital divide， digital inclusion， power-right relationship， scene inclusion， institutional inclusion