數字技術如何引發基層政府的行為策略？

婁文龍，王曉萌，王曉慧

摘要：地方政府試圖通過數字技術來實現基層政府的盡職履責，但也引發了基層政府的行為策略。B市C區12345政務服務便民熱線的案例表明，在數字技術嵌入基層政府后，自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度構成了基層政府的外部制度環境，同時導致有限權力與無限責任的行為窘境、技術規制與行動自主性的分離偏差、服務公共化與訴求私利化的價值沖突相繼產生，塑造了基層政府的壓力情境。制度環境和壓力情境引發基層政府盡責、避責和躺平三種行為策略。為此，應進一步推動基層治理的制度改革，以完善基層政府的績效考評與激勵機制，健全精細化的訴求甄別機制，從而促進基層治理能力的現代化。

關鍵詞：SOR理論；基層政府；數字技術；行為策略

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0027－10

一、問題提出與文獻回顧

黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務［1］?；鶎又卫砑仁菄抑卫眢w系的最后一公里，也是治理現代化發展的薄弱環節，因此，基層治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。為了實現這一目標，地方政府嘗試著將數字技術嵌入基層治理結構中［2］，破除上下級政府間的信息不對稱，并激勵基層政府及時解決各類問題和訴求，12345政務服務便民熱線（以下簡稱12345熱線）也就應運而生。在12345熱線的制度設計下，上級政府實現了對基層政府日常行為的全方位的監督，確保其盡職履責，從而實現基層政府治理能力的提升。鑒于12345熱線在基層治理的實踐中起到了積極作用，這一做法也很快在全國得到推廣。但不容忽視的是，在12345熱線實施過程中，上級的制度剛性、技術理性與基層社會的復雜現實之間難以兼容［3］，倒逼基層政府采取多種行為策略來應對上級賦予的治理責任，甚至出現治理行為的異化。因此，重視并研究基層政府行為的生成機理就顯得尤為重要。

基層政府作為國家治理的神經末梢，直接面對社會民眾以及大量的矛盾，在壓力型體制下不可避免地出現“小馬拉大車”的壓力困境［4］，從而衍生出不同的行為策略。第一，著眼于邀功導向。自上而下的政策壓力具有較強的“政治勢能”［5］，對基層政府行為具有良好的輻射帶動作用［6］。體制內的激勵程度越強，基層政府就越會為了獲得政治與經濟獎勵而努力［7］，從而采取積極的、力度較大的執行策略［8］，如“向上借力”［9］、“制造亮點”［10］、調適性執行［11］、協同治理策略［12］等，這能有效推動政府治理的創新與實踐。第二，強調避責導向?？茖又圃O立的初衷在于保證各級政府盡職履責，并輔以獎懲機制對其進行約束。然而，政策壓力對政府的行為約束不但有限［13］，還可能催生基層政府的負面行為，一旦突破了臨界值，巨大的行政壓力與懲罰威懾就會使避責成為政府部門的主導行為邏輯［14］。基層政府在多重情境下采取共謀、自保［15］、反向避責［16］、形式泛化［17］、“數字游戲”［18］、選擇性執行［19］等一系列應對策略，導致基層治理的實踐偏差。第三，傾向變通導向。壓力型體制下基層政府需要綜合考量潛在的收益與損失。在壓力的約束下，地方政府會投入更多的注意力，激發官員對政治晉升的追求，從而發動“政治錦標賽”，生成基層政府邀功式的行為邏輯［20］。同時，問責壓力期限、政策內容清晰度及工作反饋也會影響基層政府的行為方式與結果［21］。如果注意力過于集中，超越了地方政府的承受能力范圍，則會誘發基層組織的策略主義，形成“避責生存賽”［22］。以上研究成果為理解我國基層治理提供了豐富的理論依據和分析工具，但它們主要聚焦于上級政府壓力對基層政府的影響，并將基層政府行為視為靜態的。事實上，基層政府面臨來自內外部環境的雙重壓力，其現實行為是動態且復雜的，靜態視角或單一解釋工具難以厘清基層部門行為邏輯背后錯綜復雜的風險與矛盾。

鑒于此，本文試圖從行為心理學的SOR（刺激—機體—反應）理論中尋求分析視角，構建“制度—情境—行為”的解釋框架，以B市C區12345熱線實踐為研究案例，深入分析數字技術嵌入基層治理后，外部制度環境對基層政府所面臨壓力情境的重新塑造，剖析基層政府行為策略的生成機理和深層邏輯。

二、分析框架與案例選擇

（一）“制度—情境—行為”：基于SOR理論的分析框架

SOR理論是基于華生（John B.Waston）的SR理論演變而來的［23］（p.13）。這一理論分析了主體行為、外部環境刺激及內部心理活動之間的影響關系［24］（pp.105-106），理論模型的三要素包括刺激（stimulus）、機體（organism）和反應（response）。近年來，SOR理論被廣泛應用于多個領域，如消費者對于購買網絡直播生鮮農產品意愿的影響因素 ［25］，學術型檔案用戶利用意愿的影響因素［26］，在線知識社區中用戶潛水行為的影響因素［27］，在線健康社區中用戶參與行為的影響因素［28］等，為不同領域的主體行為研究提供了理論工具。

SOR理論旨在通過關注和解剖個體行為解釋“主體的行為邏輯與刺激因素”。盡管基層政府是組織機構而非個體，但是在上級政府嚴密的管控下以及高度的組織化體系中，基層部門被視為發達官僚制系統中的一個零部件，因此其行為方式具有高度的可信賴性和可預測性，仍可被視為個體。鑒于此，本文基于SOR理論構建“制度—情境—行為”的分析框架。其中，制度環境作為組織行為的刺激因素，是本研究的前因變量；行動難易程度塑造了基層政府的壓力情境，是政府行為的中介變量；制度環境的刺激和壓力情境的推動生成了結果變量，即行動主體對所處的制度環境與壓力情境采取的不同行為策略。

（二）案例選擇及數據收集

研究選取山東省B市C區12345熱線（又稱市長熱線）作為本文的案例研究對象，案例中的基層政府主要指該區12345熱線中心、區直部門以及各街道辦事處。研究對象的選擇主要遵循如下兩個原則。一是樣本具代表性。C區處于新舊城區與農村接壤的地理位置，其基層治理面臨的情況頗為復雜：既有一般城市的發展難題，也有農村的鄰里糾紛，特別是新冠疫情防控期間，工單數量出現了爆發式的增長。二是可獲取資料的豐富性。B市自2017年在全市將12345熱線制度化和正式化，發展至今已經有近6年的時間，這為我們的研究提供了豐富的素材和資料。

課題組于2022年6月到10月對山東省B市C區12345熱線進行實地調研，采用觀察法和非結構式訪談法進行資料收集與分析，調研過程中累計訪談32人次，其中訪談對象涉及C區12345熱線的坐席人員、來電人，以及區住建局、綜合行政執法局、街道等承辦單位的負責人。

三、案例概況：B市C區12345熱線

的制度設計作為提供公共服務的責任主體，基層政府直接面對來自社會各界的訴求，對訴求的回應也影響了基層治理的實際效果。為了給群眾提供便利，上級政府將數字技術嵌入基層政府的治理結構中，搭建了基層政府與社會公眾溝通的12345熱線平臺，并制定了自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度。上述制度設計與數字技術相結合，能使上級政府及時察覺基層政府是否盡心盡力地履行責任。

（一）自下而上的信息反饋制度

為了確保公眾能夠及時、便捷地表達訴求，B市12345熱線設置了電話、郵箱、微信小程序等多種渠道，確保居民能夠無差別、無障礙地向政府提出訴求與反映情況，并對基層政府的處辦態度、過程和結果進行評價。

一是訴求受理制度。隨著信息技術的運用以及網絡的普及，每個公民都可以不受時間限制、低成本地通過電話、微信、應用程序等向12345熱線表達自己的訴求，任何形式的訴求都會以工單的形式被記錄下來。這種訴求受理制度可以跨越多個中間治理層級，從而避免上下級政府間的“信息不對稱”，實現上級政府與社會公眾的直接對話，最大限度地保留源頭信息的本來面貌［29］。

二是評價制度。評價制度意味著上級行政壓力嵌入公眾訴求，迫使基層政府在面對每一份工單時都必須予以回應［30］?！皾M意率”與“解決率”是對基層政府的主要評價指標。其中，滿意率主要依據來電人對“訴求辦理的回應速度、受理人員的處辦態度、實際問題的解決情況以及最終結果的滿意情況”四個方面的評價，而“訴求是否徹底解決”則是衡量“解決率”的唯一標準。這一制度賦予了來電人評價的權利，基層政府在處理過程中需要盡心盡責，才能獲得來電人的好評。

（二）自上而下的督辦制度

為了確?；鶎诱e極回應且高效處置來電人的各種訴求或投訴，上級政府構建了一套自上而下的督辦制度。

一是現場辦理制度。為了確保來電人的訴求能夠得到及時處理，承辦單位在工單下達后必須對相關問題進行現場核查，并在熱線系統上傳相關資料，包括現場核查照片、核查的工作人員與具體時間、與群眾溝通的具體過程和結果等，以保證現場辦理制度的有效落實。工單的處辦過程成了一個可視化、可追蹤的基層治理過程，其各項活動都在上級政府的監控下，上級政府能直觀掌握基層政府的治理動態。

二是來電回訪制度。12345熱線的工作機制主要是為了保障上級政府的知情權，防止基層政府對信息進行加工、過濾和干擾，來電回訪機制可以實現信息的雙向反饋，提高上下級政府間的信息透明度?！禕市12345政務服務便民熱線條例》中規定了“服務對象對12345熱線工作人員的服務態度、工作效率和工作作風等進行評價、投訴和舉報”的回訪制度。在熱線工單正式進入流程后，B市12345熱線中心會圍繞工單解決情況、熱線服務滿意程度等對來電人進行回訪，并將其作為考核區熱線中心與承辦單位對熱線的辦理與服務情況的重要依據，這既壓實了基層政府對訴求積極響應的責任感，又能有效杜絕基層政府責任弱化與治理亂象。

三是領導調度制度。工單處辦過程中可能會出現落實困難、推諉或者跨部門的協調等情況，領導調度制度可以明確主要負責部門，還可以調動其他部門進行配合［31］。C區熱線運行中心每周、每月都會對未解決、不滿意和集中投訴的情況進行匯總，梳理出每周以及每月的重點工單，形成報告并呈報區委、區政府的主要領導與分管領導。同時，區政務熱線分管領導每月召開一次調度會議，保證被調度工單必須在一周內解決，并且區政務熱線每日通報工單處辦情況。

四是獎懲制度。上級政府按照屬地、屬事等原則通過行政體制分配任務，根據處辦結果實施對基層干部的考核和問責。2022年C區發布了《關于切實提高熱線工單“一次辦結率”的實施意見》，要求各單位“一次辦結率”達到80%（含80%）以上，對表現優秀的給予績效獎勵，對未達到的予以通報、問責和約談。如果該單位連續2個月排在最后2名，單位負責人就要到區常委會匯報工作并檢討。在12345熱線的獎懲機制中，上級政府的問責制度關注消極責任的承擔而非積極責任的履行，強調對亂作為現象的嚴懲而非對良好績效的激勵。上級政府通過獎懲、問責等給予基層政府巨大的責任和壓力，迫使基層政府高度重視并盡力解決問題，這也成為倒逼基層政府盡職盡責的重要機制。

基于12345熱線平臺，上級政府構建了一個完整的、閉環的處辦流程：B市熱線中心受理來電人訴求并生成工單，由區12345熱線中心整理與匯總并轉派至各承辦單位，承辦單位實地核查并現場辦理，并在規定時間內反饋處辦結果，最后統一由區12345熱線運行中心負責審核，合格后交由市12345熱線對其進行回訪并考核，上級政府通過綜合考核排名對各職能部門進行獎懲。

四、12345熱線約束下基層政府

的壓力情境自下而上的信息反饋制度以及自上而下的督辦制度既成了基層政府面臨的行政壓力，也夯實了基層政府履責的剛性基礎。在數字技術的嵌入以及自下而上和自上而下的制度合圍下，基層政府的治理空間和自主性都被嚴格地限定在制度框架中，其行為都處在上級和公眾的監督之下。制度邏輯與現實邏輯存在張力，往往會導致制度邏輯在實際運行中出現偏差與異化［32］。

（一）有限權力與無限責任的行為窘境

我國政府由多個層級構成，各級行政權力按照“中央政府—地方政府—基層政府”的順序逐步遞減。上級政府借助轄區的剛性邊界強化對基層政府的責任分配與管控，卻并未下放相應的治理權力，導致基層治理往往陷入“權小責大”的行為窘境。

一是過度濫用的“屬地管理”。屬地管理是一種責任落實和追究機制，具體而言，其是對轄區內的管理對象按規定和標準進行組織、協調、領導和控制的管理機制［33］。在現實治理壓力的驅動下，上級政府將治理事務進行責任屬地化分配并使之下沉到基層政府［34］，通過“加碼”的方式推動基層政府的政策執行［35］，以此實現行政責任的落實。但是，上級政府并不關注責任主體是否具備相應的權力，也沒有授予其更多的權限，這導致基層政府在處理問題時有心無力。例如，C區D街道排水問題緣于早期設計不合理，但處理責任最后還是落到街道辦事處?！斑@個問題本質上是前期住建部門以及城管部門管道下設不合理導致的。就管理權限來說，街道只能疏通管道，無法從根本上解決，但是這個問題不解決的后果還得由我們街道承擔?！保ㄔL談編號20220820FHJD D街道工作人員A）

二是急功近利的督查考核。為了壓實基層政府的責任意識，上級政府規定，對于一般工單在5個工作日內予以回應，對于緊急工單必須在2個小時內予以回復。而且上級政府僅僅依據最后的處辦結果對各職能部門進行考核與問責，這導致基層政府陷入行政權力的“空轉”與行政責任的縱向加壓中?；鶎诱疅o法在有限的權力范圍內解決公眾訴求，反而被迫背負12345熱線下達的無限責任。就上述D街道的排水問題而言，工作人員認為，“我們沒有權限，只能從表面上做解釋。許多業主就覺得我們沒有處理這項工作的能力，直接給出‘不滿意或‘未解決的評價。我們整個街道的績效下降不說，工資福利還受影響”（訪談編號20220820FHJD D街道工作人員B）。

（二）技術規制與行動自主性的分離偏差

技術可被視為一種“完美的規訓機器”［36］（pp.35-36）。12345熱線作為一種典型的數字治理技術，以標準化流程和可視化結果推動基層的治理效果。但在此過程中，數字技術的工具性與基層治理復雜現實之間難以完全兼容，阻礙和弱化了基層政府技術治理的調適能力，促使技術規制與基層政府行動自主性出現分離偏差。

一是技術規制的程式化處置。作為非人格化的治理技術，12345熱線嚴格規定了工單處辦時間與標準化的程序，并將其納入精細化的技術控制網絡中，對基層政府的行動范圍與治理邊界進行全時態綁定［37］，從而將政府的治理軌跡轉變為技術規制下可預設的透明信息。在這一制度設計下，基層人員除了要完成常規的日常性工作，還要隨時應對12345熱線下派的工單。“上面千根線，下面一根針”，基層政府每天都處于高度緊張狀態，更加分身乏術，最終弱化了基層政府的自主治理能力［38］?！拔覀兠刻炀桶凑障到y的那些流程處理就行，反正都是固定的，到點兒就上傳處理結果，也省得做其他的事了。”（訪談編碼20220824ZJJ住建局工作人員A）

二是數字化導向的剛性壓力。在數字技術的驅動下，12345熱線將具體的考核結果作為衡量基層政府工作成績的主要標準。雖然數字化導向以達成量化指標為目標，本能地排斥基層治理的各種不利因素，強化了基層治理的責任剛性，但這種量化的考核方式忽略了具體問題的性質、難度和強度，一味追求對問題的簡化和“一刀切”的處理方式。這種做法必將無法適應公共治理的復雜場景，最后導致基層政府的自主空間被大幅度擠壓?！巴瓿刹煌瓿傻?，上級政府都只看最后的數字，我們只要把數字搞上去就行，別的不用管。”（訪談編碼20220824ZJJ住建局工作人員B）

（三）服務公共化與訴求私利化的價值沖突

根據《B市12345政務服務便民熱線條例》的規定，12345熱線無須對來電人的訴求進行甄別，只負責如實登記，并要求承辦單位反饋處辦結果。12345熱線在推動來電人行使權利的同時，也為來電人的過度表達與私利性訴求提供了空間，從而陷入服務公共化與訴求私利化的價值沖突中。

一是來電人一味地通過熱線施壓。在12345熱線的制度設計與技術支持下，來電人的表達權與評價權受到高度保護，他們可以低成本地提出各種訴求與矛盾。然而，由于對來電人沒有任何限制，可能會出現來電人利用12345熱線平臺的優勢地位來滿足個人私利的異化情況，這偏離了基層服務的公共目標［39］。例如，有關某小區路燈安裝問題，來電人表示“不用說什么設計的時候就沒有，現在暫時安不上。安不安還不是政府一句話的事，設計的時候沒有現在也可以有”（訪談編號20220825HZ小區居民A），“社區不給解決試試，我們小區業主一塊打電話，看看誰頂不住壓力”（訪談編號20220825HZ小區居民B）。

二是來電人借助熱線謀取私利或發泄私憤。設立熱線的本意是推動來電人訴求得到政府的積極響應與高效解決，但來電訴求甄別環節的缺失為他們謀取私利或發泄私憤提供了契機。即便來電人的訴求明顯不合理，他們也有機會利用平臺進行報復性評價。例如，在編號為220626145630747607的工單中，陳某反映在某加油站加油后，其車輛行駛公里數與以往存在著主觀上的偏差，投訴加油站以次充好。針對這一訴求，市場監管局對加油站內汽油進行了化驗，并檢查了進貨單、營業手續等材料，發現加油站的各項經營行為均符合國家規定。但陳某仍不罷休并以評價“不滿意”為威脅要求加油站返還本次加油錢。陳某這一訴求明顯不合理且不具正當性，與平臺運轉的公共性相悖。

五、基層政府行為策略的生成機理

在數字技術嵌入基層治理后，基層政府受到由制度環境塑造的外部壓力的影響，而外部壓力在被傳導到組織內部后產生了具體的壓力情境，所以基層政府會對工單的難易程度進行研判，最終生成各種行為策略（參見圖1）。

（一）制度環境生成組織行為選擇的外部空間

12345熱線建立了嚴格的信息反饋系統，上級政府通過即時的督查督辦實現公眾訴求與任務執行的高效互動，并輔以問責機制壓實基層政府的行政責任。自下而上和自上而下的12345熱線制度環境合圍，構成了基層組織的外部空間，使其直接面對來自上級政府的行政督辦。由于地方官員的注意力分配與行政督辦之間具有強因果關系［40］，對于列入政府督辦清單的事項，基層政府無疑會投入更多的注意力予以推進并執行。在12345熱線的制度設計下，大量且復雜的公眾訴求借助上級權威成了基層政府必須完成的行政任務，而且這些工單所反映的問題涵蓋了經濟振興、生態保護、鄰里糾紛、公共服務等多個領域。在基層政府注意力有限的情況下，這一制度不僅加重了基層政府的行政負擔，生成了其在治理過程中須應對的各種風險壓力，還加劇了基層政府行為選擇的張力。

（二）壓力情境生成組織行為選擇的內部動機

當基層政府身處由上級和社會公眾共同創造的外部壓力情境時，他們便面臨著有限權力與無限責任、技術規則與行動自主、公共服務與私利訴求的矛盾沖突，進而引發了他們的行動困境。由于基層政府的治理資源與心智資源都是有限的［41］，壓力的持續疊加并不一定會促進治理目標的實現，反而會引發基層政府“紓壓”與“釋壓”的傾向。為了化解上級政府嚴苛的行政壓力，以及盡可能地完成不斷增加的工單，基層政府會對治理問題的難易程度進行研判，從而調整行動策略以適應嚴苛的治理壓力。具體而言，基層政府會預先對工單處辦所需要的人力、時間、物力等治理成本進行綜合研判，在經過縝密的衡量比較后，根據其有限的自主性在復雜壓力情境中生成內部的行為動機，盡量消減甚至避免高難度訴求帶來的高強度壓力。

（三）外部空間與內部動機導致不同行為策略生成

隨著數字技術嵌入基層治理，自下而上的信息反饋制度與自上而下的督辦制度在基層治理場域中相互碰撞、擠壓，形成基層政府行為選擇的外部空間。同時，在壓力情境的復合作用下，對工單“難易程度”的研判生成了基層政府的內部動機。外部空間和內部動機是觸發基層政府行為策略的前因變量和中介變量。值得注意的是，盡管制度環境與壓力情境都是影響組織行為的關鍵因素，但由于基層政府所處環境的壓力強度不一，壓力的波動性會干擾主體對治理問題“難易程度”的判斷，從而影響組織的行為走向與具體的策略選擇（參見表1）。

1.盡責策略

12345熱線強化了基層干部對制度環境的風險感知和對治理問題的壓力判斷。當所面對的治理問題容易被解決時，承辦單位便將12345熱線工單視為上級下達的常規性任務，按部就班地盡責執行就成為基層政府行動的首要選擇［42］。

盡管基層政府受到上級問責壓力與隱形威懾的約束，但它們同樣也要追求政績與仕途晉升，為此，各承辦單位在職權范圍內積極地回應公眾訴求是其首要選擇。各承辦單位在職權范圍內與來電人進行良性互動，將來電人的線上訴求轉化為組織的線下治理事務，運用其掌握的資源、權力與來電人進行實地溝通和交流，從而理順訴求背后的緣由并確定有效的解決方式。這種治理方式實現了政府職能的精準落實，有效地提升了公眾的滿意率與訴求解決率。從訴求解決情況來看，2019年至2022年的訴求解決率分別為9196%、8541%、9989%和9863%；從滿意率情況來看，自2019年以來的公眾滿意率均達到99%以上，且一直高于解決率。在盡責策略的推動下，基層政府即使無法保證訴求處辦結果的解決率，也會力爭提高公眾的滿意率。例如，某小區居民因在自家院子里養雞而屢次遭到鄰居的投訴，社區在與養雞人多次協調無果后，最終不得以按照遠超市場的價格收購了這些小雞，在解決了該工單的同時也避免了“不滿意”工單的出現。

2.避責策略

隨著工單處辦的數量與難度不斷增加，基層政府內外部環境壓力顯著增強。為逃避或者減輕來自中高難度問題的壓力，基層政府也會衍生出避責策略以免受上級政府的懲罰，這主要體現為“推諉”“共謀”以及“辦事留痕”三種行為。

一是推諉工單逃避責任。由于基層治理結構復雜，公眾訴求往往涉及多個領域、需要多方參與，這也為部門規避責任提供了可乘之機。承辦單位利用三定方案中的漏洞，根據事情的輕重緩急、管理成本、職責劃分甚至領導的重視程度來決定是否接收工單，導致出現推諉扯皮、敷衍塞責的問題。“像新建小區改市政供暖問題，綜合執法局作為供暖主管部門提出改直供需要由開發商出資，歸住建部門處理，而住建局則反駁說自己并非供暖主管部門。雙方都擺出客觀理由推卸責任，卻均未拿出具體解決方案，也不會主動給群眾作解釋?！保ㄔL談編號20220825RXB C區熱線辦坐席人員A）

二是通過共謀規避責任。C區12345熱線中心與承辦單位共同面臨著上級的考核，在利益共通的驅動下，區熱線中心與各承辦單位憑借工作中的默契關系，形成避責聯合體，出現“共謀”行為。例如，在遇到承辦單位不清楚如何判定工單訴求是否合理時，區熱線中心會幫助整理材料，從而將不合理工單從市熱線中心的考核清單中剔除。區熱線中心還會聯合承辦單位一起給來電人做思想工作，以此規避“不滿意”工單帶來的上級督查與問責。

三是辦事留痕實現免責。辦事留痕是處理工單的標準化流程，同時也是基層政府逃避上級懲罰以及自我保護的免責機制?？梢暬奈淖?、圖片等資料可以清晰展現出基層政府是否積極響應來電人訴求，以及處辦環節是否規范、標準，實現上級政府對基層處辦過程的全景式監督。盡管來電人的訴求并未得到有效解決，但基層政府處辦工單的各項材料，成了證明基層政府積極履責、規范治理的重要依據，基層政府可以憑此贏得上級政府的諒解，從而盡可能地降低受罰的力度甚至免受處罰。

3.躺平策略

在上級嚴格的問責壓力與有限治理資源的強約束下，基層政府對工單的處辦常帶有極強的相機抉擇性，特別是當工單訴求不合理或者超出組織治理能力，以及投入成本遠高于收益時，工單會被判定為高難度。為了紓解此類工單帶來的高強度壓力，基層政府往往選擇逃避的工作態度與擱置的處辦方法，將躺平策略視為一種可供選擇的“工作哲學”。特別是當個別來電人借助12345熱線謀求私利，甚至以損害他人利益來爭取個人利益時，這類工單訴求便難以得到解決。處理這類工單往往會耗費巨大精力卻無法獲得理想的治理結果，因此基層政府被迫選擇將其擱置，或敷衍了事，將躺平策略作為應對高難度工單的一種理性選擇。然而躺平策略并不意味著基層政府不作為，他們反而可以將有限的精力投入到其他更容易被解決的工單中，以此來消解滿意率過低導致的懲罰。“很多時候我們不是不去解決問題，而是有些來電人的訴求太無理了?！保ㄔL談編碼20220824ZFJ綜合行政執法局工作人員A）“像很多鄰里糾紛已經二十多年了，現在打個熱線就讓我們化解，我們沒有那么大的能力，就只能擱置了?！保ㄔL談編碼20220823FCJD E街道工作人員B）

六、結論與建議

數字技術嵌入為推動基層治理現代化注入強大動能，但同樣可能會引發基層政府的行為異化。一方面，數字技術催促上級政府通過構建嚴密的制度環境壓實基層政府的行政責任，確保基層政府能夠盡職盡責地積極回應并高效處置公眾的各種訴求，從源頭化解矛盾［43］。另一方面，嚴密的制度環境反過來生成了基層政府的壓力情境與行動困境，自主治理空間被進一步擠壓，倒逼基層政府除盡責履職之外，還出現避責、躺平等異化行為，從而使基層治理能力現代化轉型之路受阻。為此，我們可以從以下三個方面改善這一情況。

一是進一步推動基層治理的制度改革。在數字技術嵌入基層治理后，須相應對基層治理制度加以改革，以便更好地使兩者相適應。首先，要賦予基層政府充足的執行權限與自主空間。數字技術不應該僅僅作為加強對基層政府監督的工具，它還可以實現動員、引導和調適，推動更多社會資源聚集、治理權力下放，保證基層政府擁有足夠的執行權限和空間，最終實現權責一致和權責匹配。其次，推動基層屬地責任“清單化”。以責任“清單化”化解數字技術對任務與責任進行“層層下移”“層層加碼”的問題，同時要及時掌握基層人員的動態治理與需求變化，結合治理實踐進行技術增能與數字減負，提升基層政府的訴求回應與治理能力。

二是完善基層政府的績效考核與激勵機制。首先，完善績效考核方式。圍繞熱線工單的響應情況、處辦情況、訴求落實情況和滿意度評價等多維度對承辦單位工單處辦進行預警提醒和賦分排名，建立全方位、立體化的績效考核評價體系，避免過度以量化數據衡量治理結果的傾向，切實增強考核的針對性和合理性。其次，建立與績效考核相配套的激勵機制。結合承辦單位的處辦情況，合理設置激勵目標和獎勵措施，使物質獎勵與精神激勵轉化成基層人員處辦訴求的動力。同時，要把握好正向激勵與反向懲戒的邊界線，實現基層主動治理與被動服務的有機結合。

三是健全精細化的訴求甄別機制。首先，要加大對12345熱線受理范圍的宣傳力度?？梢杂蓞^熱線運行中心牽頭，聯合各承辦單位，尤其是與公眾緊密相連的社區、街道，開展有關熱線服務受理范圍的宣講活動，加強公眾對熱線受理范圍的認知。其次，及時制定對12345熱線來電訴求甄別、剔除和管理的辦法，利用大數據對工單訴求進行分析，梳理惡意投訴、反復投訴等各種情形，剔除在受理范圍外的工單，最大限度地保證承辦單位將更多注意力分配到迫切的現實問題和訴求上。最后，加大對不合理訴求的懲戒力度。通過出臺相應的法規制度，強化對不合理訴求的威懾和懲戒力度并使之常態化，對輕者可采取行政處罰，造成嚴重后果的必須承擔刑事責任，堅決杜絕不合理訴求對公共資源的嚴重浪費。

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［責任編輯：李堃］

How Can Digital Technologies Trigger the Behavioral Strategies?of the Grassroots Government？

—Case Analysis Based on 12345 Government Service Convenience?Hotline in C District of B City?Lou Wenlong， Wang Xiaomeng， Wang Xiaohui

（Yanshan University， Qin Huangdao Hebei 066004）

Abstract：Local governments attempt to use digital technology to enhance responsibilities of grassroots governance， but this also triggered their behavioral strategies. Through the case of the 12345 government service hotline in C District of B City， it is illustrated that the embedding of digital technology in grassroots governments has established the external institutional environment， consisting of a bottom-up information feedback system and a top-down supervision system. This has also led to a dilemma of limited power and unlimited responsibility， a deviation between technological regulation and action autonomy， as well as conflicts between public service and private interest， shaping the pressure context of grassroots governments. The institutional environment and pressure context have given rise to three behavioral strategies for grassroots governments. To address these challenges， further institutional reforms are needed to improve the performance evaluation and incentive mechanisms for grassroots governance， and to establish a refined mechanism for identifying public demands， thus promoting the modernization of grassroots governance capabilities.

Key words：SOR theory， grassroots government， digital technique， behavioral strategy