界面與結構的張力：行政審批改革的模式之爭

陳念平

摘要：從界面與結構維度，某市行政審批改革歷程可分為傳統科層、收發室、政務中心、“一枚印章管審批”、智慧政務中心、智慧行政審批局六種模式。行政審批改革從界面中心化改革切入，但中心化界面與碎片化結構之間的張力推動改革模式不斷變換調整，使其呈現“界面中心化改革—遭遇界面與結構兩張皮困境—結構中心化改革以適應界面—遭遇審管脫節困境—界面集成化改革—界面設計主動適應碎片化結構—結構再中心化”的非線性歷程。行政審批的界面、結構與流程機制在界面中心化與權力碎片化、行政審批權力中心化與行政監管權力碎片化、末端信息權中心化與中端數據權碎片化三組“一對多”悖論的辯證互動中交互演化，推動了改革的迭代升級與績效提升。

關鍵詞：行政審批；政務服務；行政體制改革；界面；整體性政府

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）03－0037－13

一、問題的提出與文獻綜述

行政審批與政務服務改革，從理念淵源上，起源于西方20世紀70年代興起的“一站式”服務（one-stop-service）改革［1］。實踐中，學界通常認為起源于20世紀80年代的廣州外商投資管理服務中心和90年代的深圳專業性聯合審批服務中心［2］，成形于浙江金華市和紹興市設立的“一站式”服務機構［3］。近年來，各地從界面、過程、結構等多個維度對行政審批制度進行改革與探索，涌現出多種行政審批改革實踐形態。一方面，多樣化的改革模式提供了可比較、可選擇的差異化方案，有利于各地的學習與競爭，激發制度活力；另一方面，一些地方在多種行政審批模式間來回變換，引發困惑與爭議。這些行政審批改革實踐模式之間有什么差異？孰優孰劣或各有何利弊？為何發生多模式的競爭乃至反復？要理解各地行政審批改革模式的競爭與變化，首先需要對不同模式進行類型劃分與比較。

既有文獻以界面形式、權力主體、政府職能、集中形式、下沉通道等為劃分原則，對實踐中涌現的行政審批改革模式進行了歸納與比較。一是按界面形式劃分為碎片化界面、集中式界面、智慧態界面三種類型，分別代表政務服務10階段（1978—1998年）、2.0階段（1999—2012年）和3.0階段（2013年至今）［4］。也有學者認為改革是從線下政府物理空間整合，到以線上數字化手段支撐線下政務服務效率提升，最終向數字政府重構的演變過程，將線下物理空間分為“跑衙門”“一站辦”“一窗辦”和“自助辦”四個階段，將線上數字空間分為“網上辦”和“掌上辦”兩個階段［5］。二是按職能重心轉變，劃分為以培育自由市場為核心的簡政放權、以自我管束為核心的規范權力運行和以提升政務品質為核心的政府治理三個階段［6］，將改革歸納為政府從“全能的管理者”向“必要的管理者+貼心的服務者”轉變的過程［7］。三是按集中形式劃分為物理集中、機構集中和部門集中三個階段。物理集中是享有行政許可實施權的行政機關在辦公場所方面的集中，強調“凡具有行政許可職能的部門都要在該中心設立窗口”；機構集中，即俗稱的“兩集中兩到位”，進駐行政服務中心的機構不僅擁有行政許可受理權、送達權，而且享有直接審批權、分辦權、督辦權；部門集中是指按照《行政許可法》第二十五條的規定，將一級政府的行政許可權盡可能地集中在一個機關，其他行政機關不再行使相關的行政許可權［8］。四是按政務服務下沉通道，劃分為界面優化、權力整合、技術賦能、信用審批四種模式［9］。五是從改革的主要內容出發，劃分為聚焦于審批服務事項精簡和集中（2002—2014）、物理空間集中和跨部門合作（2015—2017）、政務服務制度創新及流程再造（2018—2020）和整體智慧治理政府四個階段［10］。此外，還有文獻按行政層級劃分為省級、地市級、縣區級、鄉鎮（街道）級，按中心的機構性質劃分為派出機構型、臨時機構型、事業單位型、正式政府機構型，按服務對象劃分為綜合型和專業型，等等［2］。

更多文獻按權力主體的名稱將行政審批模式劃分為政務（行政服務）中心與行政審批局兩種模式。支持行政審批局模式者認為，當前我們需要通過一種“創造性毀滅”方式推動改革向高級階段演進［11］，而“一枚印章管審批”就是斬斷當前行政審批制度改革“亞歷山大繩結”困境的利劍［10］。但批評者看到，實踐中，行政審批局直接對口多個“條條”的壓力與相互矛盾的政策要求，經常“無所適從”，以致出現了多地行政審批局將部分職權劃轉回原審批機關的情況［12］。也有折衷者認為，二者不是線性演進關系而是并行不悖的選項，各有各的獨特優勢和適用性［13］。

這些類型劃分或關注改革在某個維度的差異，如按界面劃分為物理與數字界面；或關注到改革的某種趨勢及其表現，如關注放權賦能趨勢者以“下沉通道”這一線索統攝起改革在界面、權力、技術與信用機制等方面權力下沉的實踐差異，關注行政審批集中化趨勢者則從空間、權力、機構等集中形式劃分，構建起理解行政審批改革類型的多重圖景。但既有文獻未能建構起不同模式間的有機關聯并發現模式間競爭演進的邏輯線索。為此，本研究選取經歷過各種界面形態、集中形式、權力結構和流程機制的某中部地區省會城市N市作為單案例進行歷時性分析，從界面空間、主體結構、流程機制等維度對其經歷的多種行政審批實踐模式進行比較，發現共性趨勢與差異變化，并在類型比較的基礎上發現其內在的結構性矛盾，從而理解行政審批實踐模式間的競爭與演變。

二、案例描述：N市行政審批改革的20年探索歷程

N市行政審批與政務服務歷經了20多年改革歷程。從傳統的部門審批，到2001年探索設立臨時審批辦證中心，2007年行政服務中心正式掛牌成立，2017年底組建行政審批局，再到2021年底撤銷行政審批局和設立政務服務與數據管理局，N市行政審批制度經歷了傳統行政管理、臨時審批辦證中心、行政服務中心、行政審批局、政務服務與數據管理局五個階段。而在J省全面推進相對行政許可權改革的進程中，N市還有再改為行政審批局的第六個階段的可能。在這個過程中，圍繞行政審批界面的集中壓縮，部門合了又分，權力事項屢次被削減，審批流程持續整合簡化。

（一）傳統行政管理階段（2001年以前）

在20世紀80年代和90年代，和全國其他地區一樣，N市行政審批、監管與執法權力都模糊地分散在各職能部門的不同處室之中，審批、監管與執法等環節權力模糊，部門間的職責及其權力事項交叉。行政審批制度的矛盾隨市場經濟的繁榮發展而表現出來：一是行政審批事項過多且不透明、不規范；二是政府各部門間行政審批權力分散交叉，辦事人要來回跑多個部門多個處室；三是材料要件與流程模糊不清，信息不透明；四是審批行為隨意性強，缺少規則與監督。辦事人遭遇“路難找、門難進、臉難看、事難辦”困境。

（二）審批辦證中心階段（2001—2007）

在新型城鎮化和工業化快速推進背景下，N市工業和城市投資建設項目快速增長，審批辦證的密度與頻率隨之劇增，與行政審批相關的矛盾愈發凸顯出來。2001年國務院辦公廳下發《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》，2002年下發《關于取消第一批行政審批項目的決定》，決定在全國范圍內推廣行政審批改革，設立行政審批中心并大量取消和下放審批事項［14］。N市學習沿海發達地區做法，成立了一個投資與建設項目審批辦證工作領導小組，探索將投資與建設項目的辦理集中到一個臨時設置的公共空間——審批辦證中心。市政府要求涉及投資與建設項目審批工作的職能部門統一派代表進駐辦證中心以集中受理相關審批辦證業務，這樣便解決了辦事人到處找政府部門的煩惱。但實際過程并不順利，各職能部門派駐的中心代表事實上只接收審批申請，具體業務仍需要回到職能部門辦理。在審批辦證中心運行過程中，N市政府還根據上級精神，配套出臺了《保留和取消行政審批事項目錄》和《審批辦證收費核查表》，推行收費“一單清”改革，初步探索以目錄清單的方式將審批事項與收費透明化，有效治理了審批收費亂象。

在投資與建設項目領域，相對集中行政審批空間的探索明顯便利了辦事企業，解決了“門難進”問題，但“路難找、事難辦”現象仍然存在。企業在辦證中心大門提交訴求后，仍需要跑回各個職能部門辦理具體事項。2005年，市政府要求密切相關的行政管理部門在審批辦證中心派駐1位窗口人員、1位首席代表，授權受理、審查、審核、簽發證照，將辦事流程向窗口前移，探索“一審一核”制改革。

（三）行政服務中心階段（2007—2017）

經過前期探索并學習借鑒其他城市經驗，2007年底，N市在原臨時機構審批辦證中心領導小組辦公室的基礎上，組建正式機構——行政服務中心管委會。管委會主任由市政府秘書長兼任，負責組織協調全市行政審批改革與優化投資環境工作。新建一棟行政服務中心大樓，按全透視工業流水線模式設計辦事大廳。辦事大廳設有36個部門單設窗口與44個綜合窗口，每個職能部門按事項分類又設若干個分窗口。窗口按T字形設計，前臺坐著職能部門派駐的業務受理人員，前臺內空間直線連接著職能部門審批處室的首席審批官。T字形窗口在大廳兩邊呈流水線排列開來，入口為咨詢窗口，扎尾處為收費窗口。兩條審批流水線中間為長條形辦事人咨詢等候公共通道，擺放開放式座椅、茶水和辦事指南。

“兩集中兩到位”①是N市在2007—2017年行政審批改革的核心內容。46個事項密集的職能部門將行政審批職能相對集中至一個審批處室，該審批處室工作人員全部進駐行政服務中心辦公，使行政審批權力從空間上集中到行政服務中心②。

此階段，審批事項與流程不斷被壓縮、精減，分簡易、復雜和跨部門審批三類事項設計審批流程。2007年共有420余項審批辦證事項進駐大廳。其中，156項事項被列入簡易事項清單，實行“一審一核”制，由派駐中心的職能部門行政審批處一門受理、審核和審簽；對復雜審批事項采取“窗口受理+職能部門內部審核運轉”的方式；對跨部門審批事項實行“一家受理、抄告相關、限時辦結”的方式。2001到2013年N市8輪行政審批改革共精減行政審批事項1189項，2014年第9次改革將500多項權力事項精減核準為市本級231項（204項進駐中心）、下放縣區128項。

“兩集中兩到位”改革在實際運轉過程中仍然存在諸多問題。一是人員管理乏力。盡管進駐大廳的職能部門工作人員接受原單位與中心雙重管理，但中心只有監督權和部分考核權，這使得兩集中難以真正實現。各部門盡管有審批處室與窗口人員集中入駐中心，但事實上存在兩頭辦公以及兩頭受理的情況。二是對審批事項體外循環監控乏力。中心雖然對進駐大廳辦理的簡易行政審批事項進行空間監管，但隨著時間推移，職能部門又不斷派生出清單之外的審批事項。三是審批材料與流程規范乏力。受信息與專業知識的限制，中心難以監管各職能部門內部的流程設計或變更，更難以監管每個事項的具體證明材料和簽章要求，材料、簽章等要求的繁文縟節難以得到有效扼制。四是部門間摩擦難以協調。對于涉及多部門審批的復雜事項，中心面臨統籌協調能力不足與監管的高信息成本難題，部門間推諉扯皮現象時有發生。

（四）行政審批局階段（2017—2021）

2014年5月，天津濱海新區成立行政審批局，其運行模式得到國務院領導的認可。2015年3月，中央編辦、國務院法制辦印發《相對集中行政許可權試點工作方案》。在組織人員赴濱海新區等地考察學習后，N市也決定探索相對集中行政審批權改革，于2017年底正式組建行政審批局，推行“一枚印章管審批”。一是行政審批權力向行政審批局集中。將發改委、工信委、教育、民政等33個職能部門的155項行政許可權劃轉至行政審批局。改革后，這些職能部門不再行使已劃轉事項的行政審批職能，而是以政策規劃、標準制定、監管為主要職能。二是行政審批前臺空間再集中。在線下整合關聯事項窗口，原80多個線下窗口逐步被整合為28個分類綜合窗；在線上探索行政審批事項“網上辦”。三是壓縮審批流程且實行并聯審批。將投資與建設項目的審批流程整合為前期籌劃、施工前準備、施工許可三個階段，集中開展設計方案與圖紙的審核、評估、評審，將審批時間在完備條件下壓縮至70個工作日。四是事項、條件與監管流程標準化。明晰權力清單，量化標準化事項，細化非標準化事項，要求市行政審批局將行政審批過程和結果信息同步推送至相關職能部門，職能部門制定標準化監管工作流程，列出監管目錄清單和責任清單。

“一枚印章管審批”解決了對行政審批流程、事項、材料、窗口工作人員的行為監管以及跨部門協調難題，但在運行過程中又遭遇其他問題。第一，盡管改革方案要求行政審批局與職能部門聯動協同，但在實際運行過程中，審批與監管二者脫節問題突出。審批部門難以及時獲知職能部門的政策文件信息、系統業務更新信息，更難以獲知日常監管的具體情境信息；而職能部門則抱怨在被剝離審批權力后監管缺少抓手，監管動力不足，對審批部門作出的行政審批行為存有質疑。第二，部門數據信息壁壘森嚴。各職能部門的“網上辦”平臺系統及其后臺數據互為壁壘，行政審批局在統籌調用其他部門數據或綜合其他平臺時受阻，網上辦事堵點多。第三，條管部門和強專業性的行政審批權事實上難以被集中。第四，行政審批權高度集中易引發行政審批局本身的廉政風險。

（五）政務服務與數據管理局階段（2021—2023）

在行政審批局運行過程中，職能部門與行政審批局之間出現各種摩擦，審批過程堵點頻現，質疑和爭議不時被反饋至N市主要領導處。隨著一座更加智能、大氣的新市民中心大樓建成并投入使用，2021年，從廣東省調任的N市市委書記決定學習廣東經驗，成立N市政務服務與數據管理局，將行政審批權交回各職能部門，升級推行“三集中三到位”③。

從2021年到2023年，政務服務與數據管理局推行了大綜窗與一體化綜窗平臺系統、受審分離、一件事一次辦、好差評、首席數據官等一系列改革。一是整合簡化受理界面，推行線下大綜窗與線上一體化綜窗平臺，實現一窗一網辦多事。線上整合各部門系統于一個數字綜窗平臺，一網通辦率達9584%；線下則變按部門事項設置窗口為按辦事需求設置窗口，把過去28個專業綜合窗口整合為5大類綜合窗口。二是行政審批權回歸職能部門，政務服務與數據管理局負責界面的管理并整合數據管理職能。推行受審分離改革④，即界面管理部門聘請專業勞務外包公司按標準化流程收件、出件，在綜窗后臺系統對各職能部門行政審批的事項、材料、流程進行統籌、監督與協調；而職能部門負責審批與監管，審批權力主體與辦事人通過數字綜窗平臺實現不見面審批。受理與審批、監管環節之間的政府內部運轉流程由數字綜窗后臺系統設定與支持。三是繼續統籌精減事項與流程，進一步清理壓縮權力事項。按個人全生命周期和企業全生命周期一件事一次辦、一鏈辦等設計服務事項與流程。壓縮審批環節、材料、時限與費用，將過去14676個辦事環節壓縮為8438個辦事環節。推行跨部門跨專業定期“會診會審”機制與“六多+兩聯”⑤合一的工程建設項目審批管理系統，把重大重點項目審批時限壓縮至理想條件下36個工作日辦結。前臺探索一網通辦，后臺探索打通整合各部門數據。推廣容缺辦理，審批流程由線性向非線性擴展，某流程缺失不影響其他流程辦理。四是開放并簡化評價。在辦事窗口與線上平臺全面普及“好差評”評價器，助推辦事人及時反饋評價。

從結構上看，政務服務與數據管理局階段，行政審批權回歸了各職能部門，避免了審批與監管環節脫節引發的各種問題；整合大數據局職能有利于探索解決各部門數據共享問題，增強界面管理部門對各職能部門的統籌、監督、協調能力等。但這一階段的行政審批改革也面臨諸多問題，如各部門后臺數據壁壘、數字平臺建設與維護的高成本等。

（六）爭議與困惑階段

2023年，N市所在省全面推進相對集中行政許可權改革，N市成為該省唯一不推行此項改革的地級市。到底該回到“一枚印章管審批”，還是該堅持現有模式？N市陷入了爭議與質疑的壓力之中。在現有基礎上再推行相對集中行政許可權改革，開始進入N市政府議事日程。以現有智慧數字綜窗平臺為依托，在當前數字系統運行經驗的基礎上，挑選流程成熟、可操作性強的事項推行相對集中行政審批權改革，而對不具備成熟條件的權力事項仍然采取原有“三集中三到位”模式，成為N市的備選方案。若這一方案被推行，則N市行政審批將進入一個智慧行政審批局的新階段。

三、案例比較：N市行政審批改革的模式比較

從前文描述發現，N市行政審批改革從界面空間的中心化改革開始，逐漸向結構、權力事項與流程機制等方面深化。在行政審批改革歷程中，無論N市采取哪種改革模式，其權力事項和流程機制持續向精減、標準化、集成化方向發展，表現出持續理性化的時間慣性。不同于流程機制和權力事項理性化的線性趨勢，界面與結構則在時間歷程中存在跳躍或調整變化。界面空間載體出現了碎片化界面向物理空間集中再向數字空間集成的跳躍。行政審批權力的主體結構則出現了行政審批權從碎片化向行政審批局集中，再返回各職能部門的大調整，且可能重返“一枚印章管審批”模式。

因而，本研究從界面與結構這兩個維度來劃分行政審批模式的理想類型（參見表1）。首先，根據行政審批權力主體的集中或分開，劃分出審批權力分散、審批權力部門內集中與審批權力集中于某部門三種行政審批權力結構的主要類型，分別對應于實踐中的傳統科層模式、政務中心模式與“一枚印章管審批”模式。其次，根據界面空間的集中形式，即碎片化界面、中心化界面和集成化界面，在三種行政審批模式主要類型之下又衍生出三種亞類型，即傳統科層模式的界面優化版、政務中心模式的數字升級版、“一枚印章管審批”模式的數字升級版，分別命名為收發室模式、智慧政務中心模式、智慧行政審批局模式。

（一）傳統科層模式

在界面形式上，傳統科層模式為分散的碎片化空間形態，沒有形成行政審批集中界面，缺少專門的政民互動空間及相應的空間行為管控，各職能部門的日常辦公空間即為行政審批的政社互動空間，這給辦事人造成“路難找、門難進、臉難看、事難辦”的困擾。

在主體結構上，傳統科層模式的行政審批權力碎片化分布于各職能部門，受理、審批、監管三個環節的權力一體化于職能部門。

在權力事項上，傳統科層模式的行政審批權力按職能模糊配置，具體的權力事項在管理過程中無序延展，審批及收費亂象叢生。

在辦事流程上，呈現分割化特征，部門間流程分割、部門內流程模糊。各職能部門分別有一套模糊的審批流程和材料要求，部門間審批流程互為前置條件，部門內不同處室、不同業務人員對審批條件、材料要件的標準要求也不完全一致。層級節制的控制結構監督乏力，在差異化審批情境下審批權力主體有較大的自主權，辦事人的隱性制度成本高。

（二）收發室模式

收發室模式開始探索行政審批界面空間的專門化和集中化，但此時的界面空間集中僅限于投資與建設項目受理環節的空間集中。受理環節與審批環節空間阻隔，辦事人在受理窗口提交訴求后，仍需要到職能部門走審批程序。

隨著界面空間的集中，N市開始規范建筑與工程項目領域的審批權力事項，探索收費“一單清”，清單外無收費。職能部門的權力結構并沒有發生變化，但受理環節發生了空間位移。受理環節在空間上從職能部門分離出來，集中于審批辦證中心，而在審批與監管環節企業仍須折回到職能部門的內部空間中。受理空間的集聚，促進了流程優化與部門間信息溝通，使投資與建設項目領域的部門間行政審批流程逐漸呈現串聯式特征。

（三）政務中心模式

政務中心模式的界面空間主要集中至實體化的辦證大廳，它類似于農貿市場的集市空間，將所有業務供給者集中，既便利辦事人，也有利于管理者對職能部門的監督以及關聯部門間的信息互通。這個界面空間按全景空間技術設計，每個職能部門開設若干個T字形辦事窗口，這些窗口呈流水線一字排列，在T字形窗口內受理與審批環節面對面直線相連。中心化界面空間實現了一站式辦理，但與碎片化的行政審批權力之間出現矛盾。界面管理部門只有空間管理權，沒有實質的審批權、人事權乃至信息權，難以統籌、協調、監督碎片化權力部門間的審批事項、材料、流程及其具體行政審批行為，監管職能缺少信息權或人事權、決策權的支撐。

在主體結構上，職能部門不但將受理與審批環節空間位移至行政服務中心，接受其雙重監督管理，而且對內部權力結構進行了調整，相對集中各處室的行政審批權于一個專門的行政審批處室，并派駐其至中心辦公。行政審批權力仍然在職能部門間呈碎片化分布，但在職能部門內部集中；受理與審批環節由部門內同一處室負責，但審批與監管環節在職能部門內部分離。受審批權力與信息權力的制約，界面管理部門對進駐職能部門的統籌、協調和監督能力不足。

隨著界面與權力的空間集中，行政審批的權力事項也逐步被規范在同一空間中，各級政府自上而下大力精減、優化與規范行政審批權力事項。清單制成為界面管理部門監督規范大廳內各職能部門的主要工具之一。

部門間流程基本可以實現一門辦理，辦事人在大廳內跑部門間流程，派駐窗口工作人員跑部門內流程，行政審批流程逐步向串聯化、標準化方向發展。界面管理部門監督大廳內事項的流程設計與標準化運轉，大廳全景空間控制工具有利于窗口人員間的學習競爭和考評管理，降低監督的信息成本。

（四）“一枚印章管審批”模式

“一枚印章管審批”模式表現出與傳統科層模式完全不同的主體結構形式特征：在環節上受審一體、審管分離；在職能上整合碎片化的行政審批權力于行政審批局這一個部門。審批權力在環節上審管分離但職能上整合的設計，大大強化了行政審批局的直接權力，有利于界面管理部門更高效地統籌、協調、監督，從而對行政審批的界面空間設計、審批事項、流程機制與行為規范進行整體設計并全面負責。此結構下，行政審批局擁有完整的行政審批權但缺少充分的信息權，職能部門仍是信息優勢方，在政策與專業知識等方面擁有信息優勢。

界面管理部門不再是政務集市的空間秩序監管員，而更像是超市負責人，擁有重新設計界面空間和整理歸并事項、流程及其材料要件的完整權力。整個界面空間呈現出類似于超市的特征，進一步集中化、理性化，變按部門設置窗口為按辦事人需求設置窗口，按事務類別將部門窗整合為分類綜合窗，重復交叉的事項、材料流程被精減、合并、壓縮。行政審批局內部審批處室人員直接在前臺輪班受理審批事務，受理與審批環節的連接更緊湊。

“一枚印章管審批”改革為權力事項的壓縮與整合提供了一個新契機，N市對多部門交叉重復或高度關聯的權力進行了清理與整合，同時將清單制全面擴展至行政許可、行政備案、中介服務等各環節。

整個受理與審批環節流程都在行政審批局內部運轉，行政審批局有更大自主權歸并審批事項、壓縮審批材料、優化設計流程，從而使審批流程機制呈現并聯化特征。在受理事項上，交叉重復事項被歸并；在受理材料上，辦事人只需要向行政審批局提交一套材料，容缺機制逐漸完善；在審批流程上，從前需要跨越多部門依次審批的串聯流程，在行政審批局內部被設計為相關業務處室同時處理的并聯流程。權力事項、材料要件與流程的標準化快速推廣，提高了運行效率與外部便利性。但該模式面臨審批與監管環節流程與信息銜接不暢難題，流程優化難持續。

（五）智慧政務中心模式

智慧政務中心模式在政務中心模式的中心化物理界面基礎上疊加了數字集成界面，采取了類似于天貓、京東等電商平臺的界面管理模式。政務服務與數據管理局像電商平臺公司，負責線上線下界面空間的統籌設計、運營維護與日常監管。職能部門則類似于加入電商平臺的商家，在后臺辦理各自審批權限內的行政審批業務。受審分離、大綜窗、“一件事一次辦”等以辦事人為出發點的數字系統設計，既便利了辦事人也提高了運行效率。受理與審批分離，線上與線下大廳只負責受理環節的接單出單。線下窗口成為線上平臺的物理空間延伸，整合成為一窗辦多事的“大綜窗”，每個窗口都可以提供綜合性的接單出單服務。

在主體結構上，數字集成界面技術支持下的審批權力分散與受審分離、審管一體的組合結構，提高了界面管理部門的信息權力及其對職能部門的統籌、監督、協調能力。它承續了行政審批權力部門內相對集中的主體結構，亦即“三集中三到位”，但在環節上表現為受理與審批分離、審批與監管一體。受理環節的接單出單服務外包，由界面管理部門外聘專業前臺人員并進行培訓、監管；審批與監管環節仍分散在職能部門，與辦事人不見面運轉。相比于政務中心模式，智慧綜窗系統的設計、受審分離技術的應用使信息權力分布發生了結構性變化。一方面，職能部門失去了信息權力優勢。一是職能部門遠離了信息最敏感、最豐富的受理環節，失去了復雜變化的界面情境信息，過去相對壟斷的專業信息優勢難以持續。二是職能部門的專業信息權力被綜合數字平臺系統顆粒化為標準的事項、材料與流程，以前部門封閉的局部知識被系統破譯為標準化的公共知識。另一方面，界面管理部門盡管失去了行政審批權力，但信息權力空前增強。一是控制了受理環節的前臺動態信息輸入口，掌握了最敏感海量的基礎信息。二是掌握了后臺全領域全過程的系統數據。盡管自上而下的條條政策動態及其條條數據系統壁壘仍然堅固，但界面管理部門借助數字系統突破了部門行政審批專業知識的信息壁壘，獲得了監控審批過程的系統權力，監控工具箱從傳統政務中心的全景空間工具升級為“全空間+全過程”監控，其統籌、協調與監督各職能部門行政審批行為的能力大大增強。三是首席數據官制度的推行使之得以掌握更廣泛的基礎數據資源。

在權力事項上，借助智慧綜窗系統平臺，行政審批事項依據權力清單被編入系統程序之中，數字系統成為“清單之外無審批”的強力抓手，權力事項的理性化程度實現質的提高。“一件事一次辦”等事項集成改革又使行政審批的理性化再向前推進了一步。

流程機制呈現系統集成特征。行政審批流程集成于平臺系統，前臺界面在線上或線下收件后，系統同時派單至后臺各審批權力相關職能部門，后臺職能部門在系統流程約束下并聯執行審批事項后反饋至前臺，再由前臺界面派件出單。受理環節的標準化與數字化，為信用審批機制的探索創造了條件。受理與審批環節間的科層互動流程不再是部門內事務而是部門間互動，信息傳遞不再通過人而是通過系統平臺，并被程序框定流程。在職能部門內部，審管一體結構減少了審批與監管環節信息與流程阻礙。界面管理部門借助智慧綜窗系統可以獲得整個行政審批過程的數據信息，信息與監督工具升級。一是受理環節監督工具升級。在線下大廳，界面管理部門對外聘前臺受理人員有充分的監督管理權；在線上平臺，界面管理部門通過系統數據獲取受理信息。二是審批環節監督工具升級。審批過程信息在系統中受界面管理部門監督，審批權力事項與流程的標準化、系統化壓縮了各職能部門在審批環節的自由裁量權，受審分離使行政審批行為更加非人格化。三是辦事人好差評反饋評價器拓寬了監督渠道。

（六）智慧行政審批局模式

在可能的智慧行政審批局模式中，界面空間形態與當前政務服務與數據管理局相似，呈現出一體化、集成化、中心化的特征，線上線下綜合一體化。該模式通過受審分離、大綜窗以及智慧綜窗界面等空間與網絡技術，實現線上線下界面空間的集成與非人格化。但智慧行政審批局將表現出天貓超市、京東超市等電商超市的界面特征，既是綜合界面的管理者，也是行政審批業務的直接供應者。

智慧行政審批局模式在“一枚印章管審批”基礎上對權力結構進行了適度調整：在職能上，相對集中部分條件成熟的行政審批權力；在環節上，呈現出受理、審批、監管分開的結構形態，即受理環節外包但由行政審批局監管，審批環節權力在行政審批局，監管權力在職能部門；在權力事項上，將再提供一次全面梳理并整合精減行政審批事項的契機。行政審批局同時擁有強大的信息權力優勢與集中的行政審批權力，優勢在于提高了行政效率，有利于統籌設計、資源整合、快速反應、動態優化，但仍然存在審管分離的結構性矛盾以及權力集中引發的監督難題。如何解決自上而下的條條數據與信息壁壘難題仍然是該模式將面臨的挑戰。

借助智慧綜窗平臺，行政審批局將同時擁有行政審批全過程的信息權以及行政審批權力，能夠更有效地整合優化流程機制，行政審批流程機制的理性化程度將進一步提高。借助大數據與平臺技術，N市可以在延續并優化政務服務與數據管理局階段的流程機制的基礎上，探索審批與監管環節的協同機制，以破解審管分離結構可能引發的信息與流程不暢難題。

四、案例分析：中心化界面與碎片化結構的張力

在N市行政審批改革歷程中，界面與結構成為一對矛盾關系，二者的辯證運動推動行政審批改革模式不斷變換調整。

（一）行政審批改革的多模式之爭

N市在改革過程中依次探索出多種模式，每一種模式都遭遇了矛盾困境。一種行政審批制度在運行過程中遇到了問題，則觸發改革，推動另一種模式的應用。

收發室模式以中心化的界面技術推動行政審批模式向“一站式”探索，跨部門間的信息與流程被安排在同一大廳空間內，促進了多部門間的信息互動，在一定程度上提高了跨部門的信息溝通效率。這是從界面維度對傳統科層模式的一次否定。但碎片化權力結構與中心化界面空間形成“一對多”的空間與權力結構，拖累了中心化界面的運行效率。

界面中心化與結構碎片化的矛盾進一步凸顯跨部門跑流程的低效率，推動了結構的中心化改革。實踐中，N市探索出政務中心與“一枚印章管審批”兩種權力中心化模式。政務中心模式通過“兩集中兩到位”進行部門內行政審批權力集中的結構改革，實現了一門辦理，明顯提高了行政審批流程的空間效率。這是從部門內結構的維度對收發室模式的否定。但界面中心化與結構碎片化的矛盾又在辦事窗口碎片化問題中凸顯出來。界面管理部門只有空間管理權，難以打破部門壁壘，在窗口設置上不得不遷就結構的碎片化布局。盡管一門辦理讓群眾少跑腿，但辦事人仍需要到多窗口多部門重復提交材料。“一枚印章管審批”模式解決了行政審批環節的界面中心化與結構碎片化矛盾，將外部流程內部化，可以實現一部門一窗口一次提交材料。行政審批界面與權力雙中心化提高了界面管理部門對行政審批的全過程控制能力，促進了窗口設計的分類優化以及權力事項與流程機制的整合、壓縮與標準化。這是從跨部門結構的維度對政務中心模式的否定。該模式方便了辦事人，但又引發了行政體制內部審批和監管環節的脫節，尤其是在職責同構的條塊結構下，行政審批局難以及時掌握上級政策信息、專業知識和監管部門的情境信息，審批流程與要件難以動態優化。信息權力不足導致“一枚印章管審批”模式運行受阻。界面與結構的“一與多”矛盾從行政審批環節的界面中心化與結構碎片化，轉變為行政審批環節的界面中心化與監管環節的結構碎片化。

智慧界面技術的出現，推動了行政審批界面與行政審批內部流程的數字化改革。這一技術為大綜窗、受審分離、一件事一次辦等流程機制改革提供了條件與契機，進一步推動了行政審批流程、事件的集成化與全面標準化。更重要的是，它改變了地方政府界面管理部門與職能部門的信息權力結構。職能部門的局部封閉知識被轉化為標準化的系統知識，且其脫離了信息最敏感、豐富的受理環節，失去了信息優勢。界面管理部門借助數字平臺和受理窗口獲取了信息權力優勢，突破了職能部門的局部性知識壁壘，信息權力的中心化使其統籌、協調、監督行政審批全過程行為的能力增強。它既可以實現界面集成，又可以讓數據跑完內部流程，還可以通過重新設計系統流程來適應分散化的組織結構。智慧政務中心模式不但對界面與結構雙中心化的“一枚印章管審批”模式進行了否定，而且將界面、結構與流程機制、權力事項聯動了起來，進一步提高了界面與職能部門間的協同效率。但這只是一個數字化空間中的理想建構，實際運行中，部門數據壁壘、流程沖突仍然存在，系統設計理想與實踐存在矛盾。

自上而下的條條數據權壁壘成為數字集成界面技術應用的最大障礙，數據管理的中心化界面與數據權力自上而下碎片化分布的結構之間又形成張力，再一次推動結構中心化改革議程。智慧行政審批局模式是否能對智慧政務中心模式進行效率再優化，目前尚無定論。

（二）界面與結構的張力及其辯證運動過程

行政審批改革從界面空間的中心化改革切入，中心化與數字化界面技術為界面改革提供了動力與條件。但中心化界面空間與碎片化部門結構之間產生了矛盾。界面改革倒逼行政審批結構調整，結構又對界面改革產生反作用力，推動界面調整適應或更新優化。界面與結構的辯證互動在流程機制的具體過程中展開并實現動態平衡，也以流程的高效與規范為發展方向。

1.界面與結構的辯證運動形成三組“一對多”悖論

行政審批界面的改革從中心化的空間技術應用開始，而中心化的空間技術推動了行政審批制度向“一站式”探索。集成界面技術的應用，為受審分離、大綜窗、“一件事一次辦”等流程機制改革再一次提供了前提條件。但中心化的界面空間與碎片化的結構成為行政審批改革過程中的一對矛盾關系。

從靜態關系看，中心化界面與碎片化結構是改革過程中的“一對多”組織結構悖論。N市行政審批改革模式不斷迭代調整，持續了20余年或分或合的實踐探索與模式爭議，呈現出“界面中心化改革—遭遇界面與結構兩張皮困境—結構中心化改革以適應界面—遭遇審管脫節困境—界面的數字集成化改革—界面設計主動適應碎片化結構—結構再中心化”的非線性歷程。界面的中心化改革凸顯結構的碎片化矛盾，遭遇界面與結構兩張皮困境，推動結構的中心化改革。權力結構中心化改革促成了界面與結構在行政審批環節的一體化，但引發界面部門與監管部門的審管分離矛盾，使“一與多”矛盾從行政審批環節界面與結構間矛盾，轉變為行政審批環節的界面中心化與監管環節的結構碎片化矛盾。界面的數字集成化改革適應了分散的權力結構，但條條數據壁壘拖累了運行效率，信息權的界面集成與數據權的部門分散又成為一對“一對多”信息權力悖論，集成的受理審批界面系統仍然需要解決與碎片化的監管部門之間的合作難題。

在結構與界面的張力拉扯下，行政審批改革過程發展為三組“一對多”悖論：一是行政審批界面中心化與行政審批權的碎片化的“一對多”悖論；二是行政審批權力中心化與行政監管權碎片化的“一對多”悖論；三是末端界面信息權中心化與中端數據權的碎片化的“一對多”悖論。行政審批改革始終面臨著界面與結構矛盾的兩難選擇，似乎陷入“一對多”的無解困局中（參見圖2）。

2.界面與結構的張力在辯證運動過程中實現動態平衡

從動態的辯證演進過程看，改革歷程看似分分合合、來回往復，但界面與結構的每一次矛盾運動，都為優化行政審批流程提供了制度基礎，促進了行政審批流程機制的優化與績效提升。因而，界面與結構的辯證運動是否定之否定的組織動態發展過程。這種否定之否定的辯證演進是在動態的流程機制調整優化過程中實現的。

一方面，高效的流程機制是界面與結構改革的重要目標，流程機制改革引領著二者互動的方向。從行政審批改革的目的來看，便民、規范、高效是行政審批改革的三大主要目標。界面中心化改革以一站式服務的方式實現便民目標。但有研究認為，一站式服務并不是公眾認為最重要的，“友好的工作人員”“很容易理解的表格”和“有指導性的建議”按重要程度被列為前三名［15］。因而，在界面中心化改革后，流程機制的順暢與否更加直接影響著辦事人的辦事體驗。流程機制的高效與規范目標引領著界面與結構辯證互動的方向。

另一方面，流程機制約束著界面與結構矛盾運動的具體軌道，使“一”與“多”的矛盾在動態過程中實現平衡。結構與界面之間的矛盾關系須在具體的流程機制中展開并表現出來。界面與結構構成組織的平面與立體縱深，是組成組織靜態結構的元素。界面處于組織結構的末端，是組織的輸入輸出口、組織與外部相連接的點或面，而職能部門是組織內部結構的中間骨架、組織內部運行的柱梁。末端界面與中端結構通過動態的流程機制連接互動起來，形成流動的、立體的組織架構，從而彌合界面與結構的“一對多”張力。當結構與界面的互動引發流程繁復、低效、脫節、阻滯時，則二者關系失衡，引發界面與結構關系的調整或變革；而當改革實現了流程機制的高效與規范時，界面與結構的關系就和諧穩定，改革則進入了相對穩定期。

五、結論與討論：在“一對多”悖論中建設整體性政府

本研究從界面與結構維度將N市行政審批改革歷程劃分為傳統科層、收發室、政務中心、“一枚印章管審批”、智慧政務中心、智慧行政審批局六種模式，并對六種模式的界面空間、職能結構、流程機制進行了比較。行政審批改革從界面中心化改革切入，以界面中心化和集成化技術為工具條件，但中心化界面與碎片化結構之間產生張力，二者的辯證運動推動行政審批模式不斷變換調整。為解決中心化界面與碎片化結構的矛盾，N市探索行政審批權力的中心化改革，從部門內集中行政審批權，到“一枚印章管審批”；通過數字集成技術改變信息權力結構，在界面維度實現信息權力的中心化。但界面與結構的張力演化出三組“一對多”悖論，改革難題從中心化界面與碎片化結構的“一對多”悖論，向行政審批權力中心化與行政監管權力碎片化的“一對多”悖論轉移，又向界面信息權力中心化與部門數據碎片化的“一對多”悖論發展。行政審批改革似乎在界面與結構間的張力中陷入了兩難境地。但正是界面與結構的辯證運動推動了行政審批改革模式的迭代升級。界面改革直接影響了結構改革。界面空間不斷被壓縮、集中、整合，或倒逼結構中心化改革，或因數字集成界面設計主動適應分散化的組織結構。結構反作用于界面改革。界面與結構的矛盾運動展開于流程機制中，也受流程機制的高效化目標引領與驅動。在二者的辯證運動過程中，行政審批改革的權力事項與流程機制不斷向標準化、理性化、集成化方向演進，不斷實現便民、規范、高效的績效目標。

“一對多”悖論在某種意義上是行政審批改革持續存在的一種關系結構。從整體性政府視角看，中心化界面與分散化結構在組織行動過程中相互依賴、相互促進。一方面，專業分工是現代行政組織的一個內在特征，解決紛繁復雜的社會問題要求政府具備專業化能力，結構專業分化有利于提高組織分析和決策等專業能力。另一方面，界面的中心化與集成化有利于提高組織行動能力。碎片化分割弊病妨礙了政府整體效能的實現、加大了部門間協調的成本，給公眾辦事帶來了極大不便［16］。行政審批改革以碎片化問題為導向［17］，是整體政府建設實踐的創新［18］。但“一對多”悖論并非靜態割裂的“兩難”死結，而是整體性政府建設中一對相互矛盾又相互聯系的組織結構關系，須在動態的信息流程中實現組織協同。整體性政府建設不僅需要從靜態結構和制度層面通過大部制改革、“放、管、服”改革等，整合精減政府職能與結構，整合優化組織末端界面，更需要從動態過程層面，借力數字技術，讓數據、信息與行動在層級間、部門間、業務間乃至組織內外流動起來，使“一與多”相生而不相克，實現組織整體協同。

注釋：

①“兩集中兩到位”指的是一個行政機關的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政審批服務中心集中，進駐行政審批服務中心的審批事項到位、審批權限到位。

②另有勞動和社會保障、房產交易、公安車管等 15 個部門的獨立辦證大廳未進入市行政服務中心。

③“三集中三到位”指的是行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向政務中心集中、行政審批事項向電子政務平臺集中，事項進駐大廳到位、審批授權窗口到位、電子監察到位。

④受審分離指的是“前臺綜合收件、后臺分類審批、窗口統一出件”。

⑤六多指多證、多規、多介、多評、多審、多測，兩聯指聯合圖審、聯合驗收。

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［責任編輯：張英秀］

The Tension Between Interface and Structure：?The Model Debate of Administrative Approval Reform

—Taking N City as an Example

Chen Nianping

（Jiangxi Committee of C.P.C/Jiangxi Academy of Administration， Nanchang Jiangxi 330108）

Abstract：From the interface and structure dimensions， this paper divides the administrative approval reform process of a city into six modes： traditional bureaucratic mode， receiving and sending room mode， government center mode， administrative approval bureau mode， smart government center mode， and smart administrative approval bureau mode. Through comparison and analysis， it is found that the reform of administrative approval starts from the reform of interface centralization， but the tension between the centralized interface and the fragmented structure promotes the continuous transformation and adjustment of the reform model， showing a non-linear process of “interface centralization reform-encountering the dilemma of interface and structure-structural centralization reform to adapt to the interface-encountering the dilemma of disconnection between administrative supervise and administrative approval-interface integration reform-interface design adapting to fragmented structure-structural recentralization”. There are three sets of “one-to-many” paradoxes： the centralization of administrative approval interface and the fragmentation of administrative approval power， the centralization of adinistrative approval power and the fragmentation of administrative supervision power， and the centralization of terminal information power and the fragmentation of mid-end data power. The interface space， functional structure and process mechanism of administrative approval have evolved in the dialectical interaction of the “one-to-many” paradox， which has promoted the iterative upgrading and performance improvement of the reform.

Key words：administrative approval， government services， administrative system reform， interface， holistic government