跨行政區劃檢察改革實踐探索與深化

賀衛

摘 要：跨行政區劃檢察改革以來，各地積極探索形成了線狀模式、塊狀模式、專門模式和雙城模式等多種模式。但是同時也面臨著相關模式存在局限性、改革的法律依據缺失、改革的功能價值有待進一步彰顯等問題。下一步，可將雙城模式作為改革深化的主要方向，從特定區域內案件集中管轄，專業類案件集中管轄與綜合履職，專門法院司法工作人員相關職務犯罪偵查專門化等路徑出發，積極將這項改革任務向縱深推進。

關鍵詞：跨行政區劃 高質效辦案 檢察一體化 檢察偵查

2014年，全國首批跨行政區劃檢察院在上海、北京先后掛牌成立，跨行政區劃檢察改革試點正式拉開序幕。此后，作為非試點地區的湖北、河南、重慶等地也因地制宜，在省域范圍內開展了積極的探索。2021年2月，最高檢出臺《關于開展跨行政區劃檢察改革試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），將原本由行政區劃檢察院管轄的跨區域和特定類型案件，統一調整為省級檢察院派出機構辦理，有效避免了司法活動受到相關案外復雜因素影響，更好體現了黨的集中統一領導，充分遵循了司法規律，努力確保檢察辦案實現“三個效果”的有機統一。［1］

跨行政區劃檢察改革作為關涉新時代司法體制、檢察事業發展的重大課題，必須緊隨中國式現代化的步伐，不斷深化和完善。

一、跨行政區劃檢察改革實踐探索

跨行政區劃檢察改革開展以來，各地在最高檢和所在地方支持下，圍繞跨行政區劃檢察院管轄范圍、案件類型等進行了積極探索，因地制宜出臺了系列改革措施，形成了不同改革模式。總體而言，包括“省內跨”和“跨省跨”兩種主要模式。其中，“省內跨”又可以分為線狀模式、塊狀模式和專門模式，“跨省跨”主要是指雙城模式。

（一）線狀模式

線狀模式主要是指以流域范圍作為跨行政區劃檢察管轄劃分依據，典型的如長江、黃河流域省市依托鐵路檢察系統開展的跨行政區劃檢察改革探索。如，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院自2015年起對湖北省境內長江、長江支流水域污染環境損害社會公共利益的民事公益訴訟案件實行集中管轄［2］；2018年12月起，黃河干流（河南段）環境資源公益訴訟案件和刑事案件集中由鄭州鐵檢機關管轄［3］。

（二）塊狀模式

塊狀模式主要是指以地域區塊作為跨行政區劃檢察管轄劃分依據，陜西、湖南等地按照最高檢《試點通知》要求，結合所在省市國家戰略承接、生態環境保護、地理位置等特點，按照分塊管轄的模式，依托鐵路、監所等檢察資源開展了跨行政區劃檢察改革探索。如，秦嶺南麓、北麓、關中平原、陜北高原地區人民檢察院，在保留原有職能基礎上，新增了生態環境公益訴訟案件、環境資源刑事案件、行政訴訟監督案件等跨行政區劃檢察案件，并統一由陜西省人民檢察院西安鐵路運輸分院作為上級院負責領導和業務指導職能［4］。

（三）專門模式

專門模式主要是指由跨行政區劃檢察院對應監督專門法院，或者通過一段時間的集中管轄實踐為打造成為專門檢察院作準備的模式。前者如廣東省人民檢察院廣州鐵路運輸分院對鐵路中院管轄的行政訴訟案件、知識產權法院和海事法院審理的相關案件進行監督［5］；后者如南京鐵路運輸檢察院自2013年10月起跨區劃辦理南京市知識產權案件，至2021年7月，實現南京市全域知識產權案件集中管轄［6］。

（四）雙城模式

雙城模式目前特指管轄范圍涵蓋成渝雙城經濟圈的重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“重慶五分院”）管轄模式。2022年2月28日，全國人大常委會決定設立成渝金融法院，明確成渝金融法院管轄重慶市以及四川省屬于成渝地區雙城經濟圈范圍內的應由中級人民法院管轄的相關金融民商事、金融行政案件。［7］2022年7月，最高檢決定由重慶五分院對成渝金融法院依法履行法律監督職責，其監督范圍涉及重慶市和四川省屬于成渝地區雙城經濟圈范圍內的15個地市、113個縣（市、區）［8］，形成了跨行政區劃檢察院集中管轄的“雙城”模式。重慶五分院成為全國首個跨省級行政區劃履行法律監督職能的檢察院。

二、當前跨行政區劃檢察改革面臨的問題與思考

（一）改革模式存在局限性

改革模式多樣化，一方面表明各地在最高檢《試點通知》指引下因地制宜、積極作為，開展了一系列的改革創新，但另一方面也表明，當前跨行政區劃檢察改革并沒有形成較為統一的模式，管轄范圍、案件類型、辦案機制等方面尚未形成規范化的標準。前述各類改革模式，雖充分考量當地的實際，但仍有一定的局限性，具體而言：

1.線狀模式、塊狀模式案件類型受到限制。此兩種模式主要依托大規模山川河流而確定其管轄地域范圍，雖以省界為限，但也具備了跨行政區劃的屬性。然而，與山川河流相關的案件主要涉及生態環境保護領域，案件類型較少，管轄范圍較為單一。

2.專門模式受到法院改革和地理區位的影響較大。專門模式以監督專門法院為依托，這就使得專門模式下的跨行政區劃檢察院很大程度上受制于專門法院的設置，但是當前知識產權、金融等專門法院數量有限，且大多位于經濟較發達地區。由此，專門模式對于全國其他地方的借鑒作用較為有限。

3.雙城模式有賴突破省域管轄限制。雙城模式中，重慶五分院依托對應監督成渝金融法院而實現了跨省管轄，雖然主要以金融類案件為主，但由于其在重慶市內還有9個行政區、2個開發區的地域管轄范圍，且對重慶破產法庭集中辦理的破產案件進行法律監督，其管轄案件類型較為豐富，已超出了專門檢察院的范圍。雙城模式的特色來源于其對金融類案件的跨省域管轄，目前僅金融這一單一領域實現了突破，就跨行政區劃檢察改革發展而言，還需將跨省管轄案件類型拓展至其他領域方能顯其價值。并且，“雙城”這一特殊的區域一體化范圍，在全國并不普遍，如何依托區域一體化建設國家戰略，推動跨行政區劃檢察管轄上的突破，是當前需要認真思考的重大問題。

（二）改革法律依據缺失問題依然存在

當前，跨行政區劃檢察院的設立及其管轄，尚未得到立法上的確認，改革仍需繼續深化。在2018年“兩高”組織法修改過程中，修訂草案一審稿中均對跨行政區劃法院、檢察院組織類型作了規定。如《中華人民共和國人民檢察院組織法》修訂草案一審稿第21條規定，“經全國人民代表大會常務委員會決定，可以設立跨行政區劃人民檢察院，辦理跨區案件”，但在修訂草案二審稿中相關條款均被刪除，理由是有委員提出“跨行政區劃法院、檢察院的定位不夠明確，建議進一步研究”。［9］法律草案中有關條款的刪除以及人大常委會指出的理由，均表明跨行政區劃檢察改革尚未獲得立法確認。當然，也應看到，在前述雙城模式中，先是由全國人大常委會決定設立成渝金融法院并明確其跨省管轄范圍，再由最高檢明確重慶五分院對應監督機制，這一方案從專門法院管轄及其對應監督問題出發，實質上突破了專業領域內跨行政區劃檢察監督的管轄問題，為深化跨行政區劃檢察改革提供了有益思路。

（三）改革功能價值有待進一步彰顯

除了設有專門法院的地方以外，有的省份也在試點由跨行政區劃法院、檢察院集中管轄知識產權等專業類案件，但是案件類型、管轄范圍有限，并未形成統一模式。當下很多專業領域案件如環境資源保護、食品藥品安全等案件具有很強的跨流域、跨區域性質，很多均為跨省發生。如最高檢印發的第四十一批指導性案例“最高檢督促整治萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案”，案件本身便因萬峰湖地處廣西、貴州、云南三?。▍^）結合部而涉及上述三地。在區域一體化建設過程中，類似該案中涉及多地的情況不在少數，如果均由最高檢直接立案或臨時組建辦案單元，既不經濟也不現實，跨行政區劃檢察院應當成為首要之選。

此外，在檢察偵查專門化的新形勢下，如何更好履行司法工作人員相關職務犯罪案件偵查職能，是包括跨行政區劃檢察院在內所有檢察機關的共同課題。司法工作人員相關職務犯罪主體為司法工作者，其對于法律政策有著更深的理解和更強的運用能力，因此反偵查能力更強，犯罪手段更加隱蔽，只有熟諳專業法律知識的人員才能發現蛛絲馬跡。同樣由于犯罪主體的特殊性，其往往有著復雜的社會關系和利益關聯，相關案件容易受到干擾。以往實踐中，主要通過個案異地指定管轄的方式來排除干擾，但是由于常態化的職務犯罪案件異地管轄突破了刑事訴訟法關于地區管轄的原則性規定，因此受到學者的批評。［10］而跨行政區劃檢察院則為這一問題提供了一種可能的解決方案，即由跨行政區劃檢察院集中行使相關職務犯罪偵查權。

三、深化跨行政區劃檢察改革的方向

2024年全國檢察長會議強調，全國檢察機關要聚焦法律監督，突出“高質效辦好每一個案件”，更加有力為大局服務、為人民司法、為法治擔當。［11］作為跨行政區劃檢察機關，必須將改革推進放到服務保障中心大局工作、檢察事業發展、中國式現代化建設中來整體考慮和謀劃。

（一）以雙城模式服務保障區域一體化發展

從目前各地改革情況來看，各類改革模式既有各自特色，也有相通之處，如塊狀模式也涉及跨流域管轄，雙城模式則兼具了線狀、塊狀、專業等模式跨流域、跨區域、專業化等特點。下一步，可將雙城模式作為跨行政區劃檢察改革的主要模板，兼采其他模式之長，推進跨行政區劃檢察改革不斷深化。當然，長三角、京津冀等區域一體化建設國家戰略承載區可優先參照。

在長三角地區，中央設立了長三角生態綠色一體化發展示范區作為長三角一體化發展國家戰略的先手棋和突破口。近年來，隨著區域一體化建設的不斷深化，相關執法司法機關通過簽訂協議、聯合執法、移送線索等方式加強協作、能動履職，為示范區發展提供了堅強法治保障。但是從長遠來看，示范區建設對于跨區劃執法司法標準統一、司法辦案高效專業等方面有著更高要求。同時，示范區作為一個跨（省際）區劃的地域范圍，為跨行政區劃集中司法履職提供了廣闊的空間。因此，可以參照前述重慶、成都雙城模式，通過全國人大授權試點、最高檢決定管轄的形式，在繼續發揮示范區內基層檢察機關協作配合作用的同時，探索由跨行政區劃檢察院對示范區內跨行政區劃檢察案件集中管轄，上下一體、協同履職，共同為示范區建設提供優質法治保障、檢察保障。

（二）以專業類案件集中管轄和綜合履職推進落實“高質效辦好每一個案件”

“要不斷健全檢察機關法律監督工作機制，促進做到依法公正高效行使檢察權，保障‘高質效辦好每一個案件常態長效。”［12］對于專業類案件來說，由地方司法機關辦案人員按照一般案件的認定標準、辦案思路、程序方式等分散辦理，很難破解該類案件專業性強、辦理難度大、易受干擾等難題，辦案質效難以提高。如前所述，“專業化辦案”與“專門監督”已經成為跨行政區劃檢察改革深化發展的重要方向和趨勢，上海、北京等地跨行政區劃檢察院在知識產權、金融、海事等專業類案件集中管轄方面形成了頗具成效的改革經驗。因此，可參照專門模式和雙城模式，由跨行政區劃檢察院集中管轄專業類案件，集中專業人才力量、積累專業案件辦理經驗，優化辦案流程和履職方式，推動明確專業類型案件辦案標準、程序規則，促進提高專業案件辦理質效。

與此同時，實踐證明，綜合履職能夠全面把握相關案件專業特性，準確適用評判標準，提高辦案效率，進而提升專業案件辦案質效。如在試點知識產權刑事、民事、行政、公益訴訟案件“四合一”綜合履職過程中，上海三分院知識產權辦案質效大大提升，辦理的梁永平、王正航等15人侵犯著作權案入選最高檢第四十八批指導性案例（知識產權檢察綜合保護主題）。因此，知識產權、金融等專業類檢察案件綜合履職，也應成為以“專業化辦案”與“專門監督”為未來發展方向的跨行政區劃檢察院的“標配”。

（三）完善檢察偵查專門化機制提升跨行政區劃檢察院法律監督質效

司法工作人員相關職務犯罪案件已被最高檢《試點通知》納入跨行政區劃檢察改革試點案件范圍之列，深化跨行政區劃檢察改革與檢察偵查工作專門化產生了關聯。司法工作人員相關職務犯罪案件的偵查有賴于對相關司法機關辦案規律、業務知識、程序規則的熟知和理解，而在對應監督專門法院過程中，跨行政區劃檢察院恰好具有這方面的優勢?；趶娀瘜ｉT法院監督的現實需要，也應明確由跨行政區劃檢察院承擔專門法院司法工作人員相關職務犯罪案件偵查權，在強化跨行政區劃檢察院對應監督剛性的同時，更為有效地落實最高檢關于“檢察偵查要加大力度、務必搞準、穩步推進”［13］的工作要求。