關于行政違法行為檢察監督的線索來源問題

馮孝科

摘 要：根據《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》規定，檢察機關對于“履行法律監督職責中發現”的行政違法行為線索可以依法進行監督，但理論和實務界對于“履行法律監督職責中發現”存在不同認識，因此，為全面深化行政檢察監督，保障行政違法行為檢察監督的規范化，需要進一步明確“履行法律監督職責中發現”的內涵和外延。關于如何明確上述問題，其本質是線索來源問題，通過理清對“履行法律監督指責中發現”的認識，可以明確行政違法行為檢察監督的案件線索來源，涵蓋了“四大檢察”履職中發現，但是從檢察機關內部分工來看，行政違法行為檢察監督職能主要由行政檢察部門承擔。

關鍵詞：行政違法行為檢察監督 線索來源 行政檢察 檢察權

一、關于行政違法行為檢察監督線索來源的觀點

根據黨中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），檢察機關監督糾正行政機關違法行使職權或者不行使職權，應“在履行法律監督職責中發現”。由此可知，“在履行法律監督職責中發現”的問題，也即行政違法行為檢察監督案件線索來源問題，是檢察機關開展行政違法行為監督的基礎和前提，要求我們在檢察實務中必須正確理解、準確把握。

一定意義上講，行政違法行為檢察監督要求“在履行法律監督職責中發現”，這既是對線索渠道的規定，同時也體現了監督的限度，具有雙重價值。一方面，要求檢察機關的行政違法行為監督要與檢察職能具有關聯性，防止監督范圍的盲目擴大，避免權力的擴張。因為檢察機關對行政違法行為進行監督，不可能另行建立一套監督行政違法的體系，只有不脫離檢察活動發現和監督行政違法，才是適當的合理的。另一方面，也賦予檢察機關自主性，防止當事人怠于行使救濟權，凡事都向檢察機關申請監督，避免出現檢察機關既無能力處置，減損其法律監督地位和權威的情形。那么，對于如何準確理解“在履行法律監督職責中發現”，實踐中有一種觀點認為，在《意見》中，行政違法行為檢察監督寫在了“全面深化行政檢察監督”部分，且這項工作在檢察機關內部主要由行政檢察部門承擔，因此，“在履行法律監督職責中發現”，應當指的是在履行行政訴訟監督職責中發現。

筆者認為，以上觀點有所偏頗。僅從字義上就可以明確，“履行法律監督職責”不等于“履行行政訴訟監督職責”。作為黨中央新賦予檢察機關的一項工作職責，在檢察機關內部需要明確具體的承擔部門，但不能因為該項工作職責由某一部門承擔，就將案件來源限縮于該具體承擔部門開展傳統業務工作中發現。特別是，檢察機關對于辦理行政訴訟監督案件中發現的行政違法進行監督早有規定，如作此限制，既體現不出黨中央賦予新時代檢察機關重大政治責任的意義，也體現不出對檢察機關法律監督職能的優化和拓展。因而，科學和合理的觀點，是將檢察機關行使檢察職權活動中發現的案件線索，均納入監督視野。

二、“在履行法律監督職責中發現”的內涵和外延

檢察機關在內設機構改革后形成了“四大檢察”“十大業務”法律監督格局，因此，“在履行法律監督職責中發現”或者說在行使檢察職權中發現，從內涵方面講，檢察機關在履行“四大檢察”職責中發現的行政違法行為均可以納入監督范疇。“在履行法律監督職責中發現”，應當指的是在履行“四大檢察”法律監督職責中發現，檢察機關開展行政違法行為監督工作的線索來源涵蓋刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等方面，只要是在行使《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第20條相關檢察職權過程中發現，均應當屬于“履行法律監督職責中發現”。

我們還要關注“履行法律監督職責中發現”的合理外延。檢察權運行中，檢察機關除了履行上述“四大檢察”職責外，還需要擔負其他法定職責。如根據《人民檢察院組織法》等法律的規定，對本級人大及其常委會負責并報告工作、接受上級檢察院領導、提交立法和法律解釋的提案、制定司法解釋、對引渡請求進行審查并批準等非典型意義上的法律監督職責。檢察機關在履行這些職責中發現案件線索的，自然也屬于“在履行法律監督職責中發現”。同時，法律監督不僅是對外部的監督，也包括對自身的監督。檢察機關案件管理部門作為檢察業務工作中樞，具有監督管理和服務保障兩大主責［1］，其在以案件質量評查、數據分析研判、流程監督管理等過程中發現的，以及在接受人民監督員外部監督過程中發現的行政違法線索應屬于“在履行法律監督職責中發現”。另外，檢察司法輔助部門履行輔助偵查、配合審查、檢驗鑒定等職責，及檢察機關利用“兩法銜接”平臺開展監督工作，均為檢察機關開展法律監督職責具體業務的合理延伸，亦可納入“在履行法律監督職責中發現”。

除此之外，檢察機關受理當事人申請或控告是否屬于“在履行法律監督職責中發現”，系界定監督范圍外延的爭議點。根據《中華人民共和國人民警察法》第46條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第114條的規定，檢察機關受理當事人關于公安機關及其人民警察辦理治安案件存在違法行為的檢舉、控告，屬于法律規定的檢察職責。但由此往一般化推演，得出受理當事人申請或控告屬于“在履行法律監督職責中發現”，似乎以偏概全。畢竟，現有法律僅是針對部分違法行為授權，在目前所有信訪不能完全導入司法程序的情況下［2］，一般化推演將直接導致檢察機關異化成信訪單位，加之我國行政機關類型繁多，有限的檢察力量也很難建構起對行政機關全面監督的體系。至于在行政違法行為監督中如何把握受理當事人申請或控告，對于法律有明確規定的情形檢察機關可以介入，如控告申訴部門對民事、行政和刑事訴訟監督過程中的控告申訴的受理。對于法律無明確規定的情形，檢察機關應保持審慎的態度，在堅持有限監督原則的前提下，對嚴重影響人民群眾人身自由和財產安全的重點領域、人民群眾無法通過其他途徑有效救濟其合法權益的情形［3］，試點式的能動履職。

在明確案件來源渠道的同時，檢察機關還要建立線索研判機制，對于發現的線索只能稱之為案源，能否成為案件，尚需檢察機關經過研判。而這也體現了檢察機關的主動性，能夠保持“監督”屬性，避免淪為信訪機構。檢察機關對于發現的線索進行初步研判，分析行政行為是否已經作出，是否屬于監督的重點范圍，當事人是否存在救濟權利，是否存在與行政權、司法權的沖突，通過研判確定是否受理并開展監督。

三、行政違法行為案件的線索類型及監督重點

行政違法行為檢察監督的案件線索來源，雖然涵蓋“四大檢察”履職中發現，但是從檢察機關內部分工來看，行政違法行為檢察監督職能主要由行政檢察部門承擔，在行政檢察工作中發現的案件線索為行政違法行為檢察監督的重要案件來源渠道，而行政檢察工作中發現行政違法行為的情形又主要集中在行政訴訟監督和行政非訴執行監督工作中，需要重點予以關注和研究。

（一）行政訴訟監督案件中的行政違法行為監督類型

對行政訴訟監督案件中發現的行政違法行為進行監督，既包括法院裁定或者判決錯誤、行政行為違法的案件，也包括法院裁定或者判決并無不當但行政行為違法的案件。一般來說，行政訴訟監督案件中的行政違法行為監督類型，主要針對的是后者，因為前種情形原則上是通過提出（提請）抗訴或者再審檢察建議的方式，達到糾正行政違法行為的目的。

1.人民法院裁定駁回起訴或者不予立案并無不當，但被訴行政行為確有錯誤。這種情形是典型的行政訴訟“程序空轉”。受行政訴訟關于行政行為合法性審查等因素影響，不少行政案件反復糾纏于被訴行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍、起訴人是否具備原告資格、提起訴訟是否超過起訴期限等立案和起訴條件的審理，歷經一審、二審、再審等程序，均未就當事人所主張的訴求進行實體審理。另外，還有一些案件確因行政相對人怠于提起訴訟，從而導致超過了起訴期限，但因行政行為未經司法審查，不排除有錯誤的可能。“程序空轉”并未實質解決當事人訴求，需要行政檢察介入，監督糾正行政機關的錯誤行政行為，切實維護申訴人的合法權益。

2.法院裁定或者判決并無不當但被訴行政行為的相關行為違法。檢察人員在履行法律監督職責過程中，在審查被訴行政行為合法性的同時，也要兼顧與被訴行政行為相關的行政行為是否合法。

3.不具備抗訴必要性，但行政行為確有錯誤。行政檢察肩負著既監督法院公正司法，又監督行政機關依法行政的“一手托兩家”的職責和使命。檢察人員在審查行政生效裁判結果監督案件時，發現人民法院生效裁判認定事實或者適用法律等錯誤，即使提出抗訴啟動再審程序，亦無法真正解決行政爭議，既徒增當事人的訴累，又不利于司法資源的節約。比如人民法院在審理行政訴訟案件時，會依次審查被訴行為是否屬于行政訴訟受案范圍、起訴人是否具備原告資格、是否超過起訴期限等因素，對人民法院以起訴人不具備原告資格駁回起訴，檢察機關審查認為，但該起訴確實已經超過起訴期限，則此類案件不具備抗訴必要性，但若發現被訴行政行為確有違法，應當依法能動履職，通過制發檢察建議的方式予以監督糾正。

（二）行政非訴執行監督案件中的行政違法行為監督類型

1.行政機關怠于強制執行或者申請人民法院強制執行。行政行為一經作出便具有執行力，即要求行政主體與行政相對人對其內容予以完全實現的法律效力。為此，法律規定部分行政機關對部分行政決定具有強制執行權，如公安機關對作出的行政拘留決定具有強制執行權，稅務機關可以強制扣劃所欠稅款，城鄉規劃部門有權報經同級人民政府同意后對其作出的強制拆除違法建筑的決定予以強制執行，等等。同時，《中華人民共和國行政強制法》第53條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照該法規定申請人民法院強制執行。如果無正當理由超過法定申請強制執行的期限，人民法院將裁定不予受理。

可知，如果行政機關怠于采取強制執行措施或者怠于申請人民法院強制執行，生效行政決定所確定的義務就有可能無法實現，既影響行政執法的權威，也存在國有財產流失和公共利益受損的風險。《人民檢察院行政非訴執行監督工作指引（試行）》規定，檢察機關發現沒有強制執行權的行政機關未按照法律規定期限向人民法院申請強制執行或者沒有正當理由逾期申請強制執行的，可以向行政機關提出檢察建議。因此，對履職中發現的此種違法行為，檢察機關應當及時提出監督意見，督促行政機關予以糾正。

2.行政行為本身存在違法情形。在行政非訴執行監督案件中，針對行政機關作出的行政行為，由于沒有經過復議、訴訟程序，而法院的合法性審查期限又較短，不排除有些行政非訴執行申請中的行政行為本身存在違法的情形。同時，也應當注意，人民法院對非訴執行案件中行政行為審查程度為“明顯違法”的標準，與行政訴訟中“合法性審查”的標準存在較大差別。因此，檢察人員要有“發現問題、解決問題”的意識和能力，通過采取制發檢察建議等監督方式，予以有效監督。

3.法院作出“裁執分離”的裁定后，作為執行主體的行政機關怠于執行的。最高法《關于“裁執分離”后行政機關組織實施行為是否具有可訴性問題的批復》認為，人民法院受理行政機關申請執行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進行審查。人民法院依法作出準予執行裁定的，行政機關就其申請并經法院審查準予執行的行政決定所實施的強制執行行為，仍屬于行政行為。［4］司法實踐中，作為執行主體的行政機關可能不是申請執行的行政機關，或者因為人員緊張、執行阻力大等原因，客觀存在怠于執行的問題。檢察機關可以向行政機關制發檢察建議，督促行政機關及時執行，防止久拖不決。

需要說明的是，除了行政生效裁判結果監督案件和行政非訴執行監督案件外，在其他行政檢察監督案件類別中，比如行政審判違法行為監督和行政裁判執行監督案件中均可能發現行政違法行為監督的案件線索。另外，還有一些其他的行政違法行為監督案件線索。比如，黨委和人大交辦的案件。檢察機關首先是政治機關，應當自覺主動接受黨的領導，同時，檢察機關由人大產生，依法接受人大監督。檢察機關在開展行政違法行為監督工作過程中，需要積極爭取黨委、人大的支持，黨委、人大在履職過程中會掌握一些行政機關的行政違法行為監督案件線索，檢察機關對于黨委人大交辦的案件線索可以視作線索來源之一。