預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的完善路徑

劉慧 馬亮

摘 要：風(fēng)險社會背景下環(huán)境司法范式面臨轉(zhuǎn)型，其中環(huán)境行政公益訴訟制度理應(yīng)發(fā)揮其預(yù)防性功能。當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨著損害救濟(jì)理念根深蒂固、法律屬性不明晰、法律適用規(guī)則存有疏漏等困境。有必要從理論驅(qū)動分析，準(zhǔn)確將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟定位于執(zhí)法監(jiān)督之訴，并就關(guān)聯(lián)法律制度的適配關(guān)系作出妥當(dāng)?shù)恼{(diào)和。進(jìn)而從訴權(quán)主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責(zé)任等方面統(tǒng)籌優(yōu)化預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的核心制度規(guī)則。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險預(yù)防原則 國家環(huán)保義務(wù) 環(huán)境公益訴訟 執(zhí)法監(jiān)督之訟 完善路徑

黨的二十大報告明確要求“完善公益訴訟制度”。在環(huán)境法治預(yù)防主義范式轉(zhuǎn)型的背景下，體現(xiàn)司法能動主義的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟業(yè)已成為我國環(huán)境法的重要命題。然而在現(xiàn)代公共治理任務(wù)愈發(fā)繁重的情境下，即便行政機(jī)關(guān)具有環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的專業(yè)優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位，仍無法確保行政執(zhí)法效能完美無瑕。有鑒于此，完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟對督促政府規(guī)范有效執(zhí)法以應(yīng)對潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險具有現(xiàn)實緊迫性。但當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)理論支撐薄弱、制度定位不清且“單邊先行”等失衡態(tài)勢。因此，有必要從預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之困局出發(fā)，厘定訴訟屬性，并提出具體的制度進(jìn)路，以期完善我國的環(huán)境公益訴訟制度體系。

一、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之適用困局

環(huán)境風(fēng)險具有高度的不確定性、復(fù)雜性等特征，對以確定性損害結(jié)果為前提的傳統(tǒng)環(huán)境司法機(jī)理帶來諸多挑戰(zhàn)。如何有效回應(yīng)風(fēng)險社會視閾下我國環(huán)境司法范式的轉(zhuǎn)變，勢必首要解析當(dāng)下預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的適用困局。

（一）根深蒂固的損害救濟(jì)理念

我國以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為代表的30多部環(huán)境法律中絕大多數(shù)已經(jīng)明確了“預(yù)防為主”的價值導(dǎo)向，但“風(fēng)險預(yù)防”多停留在理念層面，預(yù)防的范圍限于“危險防止”，并未就如何預(yù)防、預(yù)防何種風(fēng)險/危險作出細(xì)致規(guī)定。這與預(yù)防對象的模糊性、不確定性具有一定的關(guān)聯(lián)。在實質(zhì)意義上的風(fēng)險預(yù)防理念下，保護(hù)環(huán)境和健康不是等到危害結(jié)果發(fā)生，而是在不確定損害是否會或者將要發(fā)生時，就預(yù)先采取預(yù)防措施。［1］但由于環(huán)境法治中風(fēng)險預(yù)防貫徹不夠協(xié)調(diào)和徹底，實踐中環(huán)境行政公益訴訟遲遲未能涵蓋預(yù)防性司法之面向。可以說，根深蒂固的傳統(tǒng)事后損害救濟(jì)理念是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟難以付諸實踐的首要成因。

（二）模糊不清的訴訟法律屬性

當(dāng)前學(xué)界對是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置該項訴訟存有疑惑，主要歸咎于其法律屬性和功能定位不明朗，對司法權(quán)是否干預(yù)行政權(quán)存有隱憂。例如，國外就有學(xué)者對荷蘭“Urgenda案”的裁決表達(dá)了反對意見，認(rèn)為司法機(jī)構(gòu)僭越了權(quán)力界限。［2］此外，法律法規(guī)和密集出臺的司法解釋并未對關(guān)聯(lián)機(jī)制之銜接作出規(guī)定。然而，區(qū)分預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟與關(guān)聯(lián)法律制度之適用關(guān)系，并對適用順位及銜接規(guī)則作出解釋是該項訴訟順利實施之保障。簡言之，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的順利實施亟需明晰兩個關(guān)鍵議題：一是為緩和法律與政治之間的張力需厘清該項訴訟的功能和法律屬性；二是就理順該項訴訟與其他環(huán)境公益救濟(jì)法律制度的適配關(guān)系作出妥當(dāng)?shù)恼{(diào)和。

（三）存有疏漏的法律適用規(guī)則

實證考察發(fā)現(xiàn)，僅少許行政公益典型案件體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防的思路與特征，如“防城港紅樹林保護(hù)案”“萬峰湖專案”“吉林飲用水保護(hù)案”等。然而，這些極具研究價值的案件明顯仍難以掙脫當(dāng)前于法無據(jù)的困境。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟并無明確的法律依據(jù)，實證法的缺失直接阻礙了以抵御生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo)的行政公益訴訟案件的推進(jìn)。申言之，法律規(guī)范的保守和適用規(guī)則的遺漏、核心機(jī)制的空白及相鄰法律制度間銜接規(guī)則的失調(diào)和錯亂共同造就了當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的實踐現(xiàn)狀。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之制度解析

為進(jìn)一步識別預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)，可從理論驅(qū)動、屬性厘定、制度辨析三個維度對預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度進(jìn)行解析。

（一）理論驅(qū)動：國家義務(wù)與風(fēng)險預(yù)防

隨著“環(huán)境國”新形態(tài)的應(yīng)運而生，政府環(huán)境治理有了強(qiáng)勁的理論基礎(chǔ)。2018年《中華人民共和國憲法修正案》中的“生態(tài)文明”“美麗中國”概念和其他憲法關(guān)聯(lián)條款共同表達(dá)了國家環(huán)保義務(wù)，因此，政府承擔(dān)著積極維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)。從環(huán)境損害產(chǎn)生的時間階段來看，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)可以分為現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險防御義務(wù)和風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。［3］對這些理論進(jìn)行比較和分析可知，大多數(shù)觀點認(rèn)為國家環(huán)保義務(wù)應(yīng)包含風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。“國家義務(wù)的實現(xiàn)有賴于國家權(quán)力的運行”［4］，因此國家的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防義務(wù)應(yīng)貫穿環(huán)境立法、執(zhí)法和司法的各階段和全過程。當(dāng)前我國環(huán)境法律救濟(jì)體系中所規(guī)定的“預(yù)防為主”“風(fēng)險預(yù)防”“風(fēng)險防控”等主要是指損害預(yù)防義務(wù)，在履行損害預(yù)防義務(wù)時一般已經(jīng)對環(huán)境損害/危險的因果關(guān)系有了相當(dāng)程度的認(rèn)識，而風(fēng)險預(yù)防的認(rèn)定仍受困于科學(xué)技術(shù)上的不確定性，在此背景下，面對科學(xué)技術(shù)上不確定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，國家（包括立法、執(zhí)法和司法三個子系統(tǒng)）只能成為風(fēng)險預(yù)防義務(wù)的“準(zhǔn)責(zé)任人”，利用其他主體所不具備的優(yōu)勢承擔(dān)起國家的環(huán)境風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。

事實上，無論是國際法還是國內(nèi)法，風(fēng)險預(yù)防原則早已演變?yōu)榄h(huán)境法治的基本原則。這一原則在2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)得到體現(xiàn)，也得到了中國環(huán)境法學(xué)界的認(rèn)可，由此可見，從后果控制到風(fēng)險預(yù)防的轉(zhuǎn)變是中國環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的一個重要標(biāo)志。［5］隨著國家職能的轉(zhuǎn)變，為了增進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共福祉并應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的不確定性，一國可通過立法、行政和司法等措施履行國家環(huán)保義務(wù)。在具有環(huán)境損害可能性時，即使在沒有明確的科學(xué)證據(jù)來對因果關(guān)系作出精準(zhǔn)證明的前提下也應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧ｎA(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)之一，是從司法方面對可能產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境風(fēng)險“防患于未然”的訴訟活動。在環(huán)境司法的語境下，國家環(huán)保義務(wù)與風(fēng)險預(yù)防原則驅(qū)動的司法能動主義為訴訟介入具有高度不確定性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險提供了法理可能。

（二）應(yīng)然屬性：監(jiān)督執(zhí)法之訴

從性質(zhì)和功能上來看，行政權(quán)是危險防止的最優(yōu)選項。但行政執(zhí)法并不總是積極有效的，政府及其部門時常陷入疲軟無力的僵局。如有學(xué)者所言，環(huán)境案件中“一定存在著某個負(fù)有行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”［6］。我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和矯正功能絕非越位，而是其職責(zé)所在。由此可見，檢察機(jī)關(guān)可以起訴違法行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，通過外部監(jiān)督力量的介入及時矯正行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為，以遏制環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生、維護(hù)環(huán)境公共利益。因此，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟理應(yīng)歸屬為矯正政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督執(zhí)法之訴。此外，從主體資格來看，社會公眾亦有監(jiān)督權(quán)之基礎(chǔ)。如美國環(huán)境法治實踐中的公民訴訟制度和德國的行政公益訴訟制度亦如此。拉美地區(qū)的《埃斯卡蘇協(xié)定》［7］和歐洲的《奧胡斯公約》也有類似規(guī)定。總之，通過法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為提起監(jiān)督執(zhí)法之訴。

（三）制度辨析：相鄰制度之銜接

1.與環(huán)境行政執(zhí)法之辨析。對二者之辨析應(yīng)回歸至行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的一般原理中進(jìn)行分析，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是司法權(quán)之體現(xiàn)，與行政執(zhí)法并不是對立關(guān)系，而是目標(biāo)一致、相互協(xié)作的互補(bǔ)關(guān)系。從權(quán)力屬性上來講，行政權(quán)本質(zhì)上是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)和裁決權(quán)。尤其在風(fēng)險社會下，行政權(quán)具有預(yù)防環(huán)境風(fēng)險之優(yōu)勢，理應(yīng)在環(huán)境治理中“沖鋒在前”，司法權(quán)應(yīng)尊重行政判斷。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險沒有得到及時遏制時應(yīng)啟動司法權(quán)，亦能對行政權(quán)起監(jiān)督作用，能夠有效彌補(bǔ)“公體執(zhí)行的空白或軟弱”的現(xiàn)象。［8］在具體的銜接時，既要堅持行政執(zhí)法優(yōu)先、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟作為補(bǔ)充的基本原則，也要實現(xiàn)二者的優(yōu)勢合作，優(yōu)化訴前程序的適用。訴前程序是指訴訟主體通過訴訟手段尋求救濟(jì)的前提是優(yōu)先利用內(nèi)部程序或行政救濟(jì)，救濟(jì)無果時才可采用司法程序。［9］

2.與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟之辨析。兩者之適用關(guān)系無法脫離環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之關(guān)系，它們是環(huán)境公益訴訟制度下衍生的并行制度，具有一定的“同源性”，但環(huán)境民事公益訴訟側(cè)重于對企業(yè)等環(huán)境違法主體的監(jiān)督和生態(tài)損害的預(yù)防、救濟(jì)與賠償，而環(huán)境行政公益訴訟側(cè)重對環(huán)境行政監(jiān)管等部門的監(jiān)督，使其能夠積極、合法地行使職權(quán)，維護(hù)環(huán)境公共利益。相比之下，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟重心在于通過矯正行政權(quán)實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的維護(hù)，通過監(jiān)督政府執(zhí)法來間接實現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護(hù)。［10］筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅持“分工協(xié)作、行政優(yōu)先”的基本原則構(gòu)建全面、均衡的公益訴訟體系。

三、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之完善進(jìn)路

基于訴訟法之核心要義——訴權(quán)和訴之利益，應(yīng)從訴權(quán)主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責(zé)任等維度優(yōu)化預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之核心規(guī)范，從而完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度體系。

（一）拓展訴權(quán)主體

作為環(huán)境法領(lǐng)域極具道德權(quán)威的價值觀，多元共治回答了緣何預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟需要拓展社會公眾參與環(huán)境治理的路徑。基于多元共治的理念，應(yīng)當(dāng)拓展預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)主體。政府、企業(yè)、第三方主體的權(quán)利（力）和義務(wù)配置形成了良性的監(jiān)督與管制互動時，環(huán)境法治才能趨于平衡狀態(tài)。［11］因此，引入第三方社會組織作為訴權(quán)主體十分必要。首先，第三方主體范圍廣泛、人員眾多，尤其是我國地廣人多、案件來源多樣，需要更多主體的介入以形成協(xié)作式、開放式的環(huán)境共治格局。其次，第三方主體提起訴訟契合了環(huán)境公共利益的主體不特定性、公共性、非排他性、普惠性等特征。最后，第三方主體提起訴訟能夠完善政府與社會公眾之間的監(jiān)督關(guān)系，拓寬公眾督政的渠道，延伸公眾參與的范圍，最終形成“行政力量為第一線、司法力量為第二線、社會公眾全程參與監(jiān)督的環(huán)境公益保護(hù)模式”［12］。

（二）拓寬訴之范圍

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定了可在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域提起行政公益訴訟案件。在適用的具體情形上，筆者按照違法行政行為作出的時間順序?qū)⑵浞譃槿齻€階段，即違法行政行為處于商討階段尚未作出、違法行政行為已經(jīng)作出但實際損害結(jié)果尚未出現(xiàn)、違法行政行為已經(jīng)作出且損害結(jié)果已經(jīng)出現(xiàn)。針對第三階段，法律已明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。由于生態(tài)環(huán)境具有易損性、脆弱性等特征，加之環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性，針對具有產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險的行政行為也應(yīng)納入行政公益訴訟的適用范圍，應(yīng)從制度層面授權(quán)檢察機(jī)關(guān)和第三方主體就前兩個階段的行政行為及行政機(jī)關(guān)不作為的情形提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。

（三）重視訴前程序

關(guān)于該項制度的訴前程序，理論界和實務(wù)界基本持一致觀點，均認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)訴前程序的塑造和優(yōu)化適用，矯正“過度的司法能動主義”。應(yīng)保證訴前程序方式的多樣性，除檢察建議外，聯(lián)席會議、專家研討會、座談會等磋商方式亦可實現(xiàn)靈活適用訴前程序的目的。例如，廣西壯族自治區(qū)防城港市人民檢察院在得知紅樹林面臨死亡危險時立即啟動磋商程序，并與廣西海洋研究院、紅樹林研究中心召開專家座談會探索紅樹林的長效保護(hù)機(jī)制，將專家意見及時通報有關(guān)行政機(jī)關(guān)。此案較好地運用了行政公益訴訟的訴前磋商程序，節(jié)約了司法資源，有效地規(guī)避了紅樹林所面臨的死亡風(fēng)險。

（四）完善起訴要件

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提起不僅要滿足環(huán)境風(fēng)險的高度蓋然性，還應(yīng)滿足行為發(fā)生后損害結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性等條件。在認(rèn)定風(fēng)險時需要通過專業(yè)的論證過程，例如召開專家論證會、邀請受影響主體參與座談會并積極向有關(guān)部門尋求意見等。除此之外，行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)和行政規(guī)章的義務(wù)或不作為，且將造成環(huán)境風(fēng)險也是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟啟動之必要條件。行政行為尚未作出，但具有“實際影響必然發(fā)生”［13］的情形，則具有啟動之必要。

（五）平衡舉證責(zé)任

為了平衡兩造雙方的舉證負(fù)擔(dān)和訴訟結(jié)構(gòu)，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)以因果關(guān)系推定為舉證分配規(guī)則。原告和公益訴訟起訴人等主體需要提供初步材料證明危險/風(fēng)險存在的蓋然性，被告需要對其行為不會造成危險/風(fēng)險的發(fā)生提供證據(jù)。具體來講，在給付之訴即針對行政機(jī)關(guān)不作為的案件、確認(rèn)行政法律行為違法的案件和確認(rèn)行政行為無效的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔(dān)初步證明責(zé)任，被告則需要就其行為不會造成生態(tài)環(huán)境風(fēng)險承擔(dān)高度蓋然性的排除責(zé)任；在確認(rèn)行政事實行為違法的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔(dān)“誰主張誰舉證”的證明責(zé)任，被告承擔(dān)排除危險發(fā)生的證明責(zé)任。