司法工作人員瀆職犯罪“惡劣社會影響”的理解與認定

劉子墨

摘 要：司法工作人員瀆職犯罪的認定中，“惡劣社會影響”常被泛化理解，外延不斷擴張，而內涵始終不明確，易造成輿論僭越司法，影響定罪量刑的確定性，間接損害時效制度的價值。應當剔除新聞媒體等主觀評價因素，將“惡劣社會影響”解釋為客觀存在的非物質損失，并注意與“其他情形”進行區分。控制輿論因素在合理范圍內發揮監督功能，確保法律獨立、公正實施。

關鍵詞：重大損失 非物質損失 追訴期限 輿論監督 瀆職犯罪

目前，刑法第397條規定的濫用職權罪、玩忽職守罪占人民檢察院直接受理立案偵查案件近半比例，兩罪均以“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”為成立前提。根據2012年“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱《瀆職解釋（一）》）的相關規定，“重大損失”包括：（一）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上的；（二）造成經濟損失30萬元以上的；（三）造成惡劣社會影響的；（四）其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形（以下簡稱“其他情形”）。人民檢察院辦理濫用職權、玩忽職守案件，多數以瀆職行為“侵害國家機關形象與公信力”“引發新聞媒體廣泛關注”“造成大規模上訪”［1］適用“造成惡劣社會影響”條款。近年來，“惡劣社會影響”的外延正不斷擴張，而內涵始終不明確，引發諸多爭議，更有批評觀點認為該種情況助長了媒體審判的傾向，應當引起警惕。

一、“惡劣社會影響”的實踐功能

（一）作為瀆職犯罪結果

刑事司法領域的瀆職犯罪以非物質損失結果為常態，如造成冤假錯案、導致犯罪分子逃避處罰、侵犯公民自由等，不在《瀆職解釋（一）》明文規定之列，能夠與之匹配的，只有第三款“惡劣社會影響”與第四款其他情形。檢法機關出于司法習慣，通常對適用兜底條款持謹慎態度，傾向以“惡劣社會影響”追訴。

（二）延長追訴期限

“惡劣社會影響”不屬于法定可以延長追訴期限的情形，但在很多瀆職案件中，實際發揮著延長時效的功能。《瀆職解釋（一）》第6條規定，濫用職權罪、玩忽職守罪追訴期限應從危害結果發生之日起計算；有數個危害結果的，從最后一個危害結果發生之日起計算。司法工作人員瀆職犯罪通常較為隱蔽，發現時往往已經超出追訴期限，辦案部門于是將案件被曝光后，造成社會公眾強烈不滿、媒體輿論大范圍報道，評價為“惡劣社會影響”，視為瀆職行為造成“新危害結果”，達到延長時效的效果。

（三）規避結果歸屬爭議

司法工作人員的瀆職行為通常不會直接造成“人員傷亡”“財產損失”，而是由介入因素導致危害結果。較為常見的如：公安民警放任犯罪嫌疑人不受追訴，嫌疑人逃避追訴后繼續犯罪，造成人員傷亡；監管民警給服刑罪犯捎帶手機、電腦等違禁品，罪犯用以實施詐騙，造成被害人財產損失；社區矯正工作人員玩忽職守，導致矯正對象脫、漏管，其間重新犯罪，造成人員傷亡或財產損失。辦案部門受到傳統“直接因果關系說”“間接因果關系說”以及“偶然說”“必然說”的影響，認為瀆職行為與上述結果沒有必然因果關系或出于多因一果，不敢以“人員傷亡”“財產損失”條款追訴，故采取折中的方案，適用內涵較為模糊的“惡劣社會影響”，將“損害司法公信力”“引發網絡輿情”“多人次上訪、上告”作為犯罪結果，既規避了結果歸屬爭議，也不至于使行為人逃避處罰。

二、“惡劣社會影響”濫用引發的問題

除作為“重大損失結果”是司法解釋的應有之義外，其他兩項實踐功能均有過度利用規則或變通之嫌。加之“惡劣社會影響”本身概念模糊，易被泛化，幾乎成為除物質損失之外無所不包的“大口袋”，引發了一系列問題。

（一）輿論僭越司法

從司法實踐情況來看，辦案部門實際將“惡劣社會影響”內涵理解為人民群眾對瀆職行為的主觀評價、感受，如新聞報道、網絡輿情、上訪上告等，若換作國家機關視角，即損害形象、公信力。靠社會輿論決定犯罪與否，顯然是不符合現代法治精神的。而且，輿論因素缺少相應的評價體系與標準，容易受媒體層級、轉載數量、上訪規模等影響犯罪認定，導致罪與非罪、罪輕與罪重受到人為操弄。不乏控告、舉報人為此特意去省級、國家級機關鬧訪、鬧訴或者發動網絡水軍，反而激化社會矛盾。被告人和辯護人對此常有異議，提出輿論是社會監督的一種方式，不能以媒體進行了報道就當然認定造成了惡劣社會影響，也有審判機關支持這種觀點，導致無罪案件出現。

（二）侵蝕時效制度

近年來，陸續出現一批將群眾上訪、媒體報道作為“惡劣社會影響”，以“出現新危害結果”為由延長追訴時效的案例。從司法解釋條文來看，這種方法并沒有超出時效規則規定的范疇，造成的實際效果是，似乎瀆職犯罪可以不受追訴期限的制約，只要事后出現了媒體輿論因素，就可以隨時啟動追訴，否認了時效制度的價值。雖然不少判例支持這種做法，但反對聲音正日漸增多。如最高法刑二庭工作會議認為“如果將事發幾十年后輿情擴大結果也作為犯罪的構罪要件，既不符合刑罰歸責的主客觀相一致原則，也會引發類似案件司法認定不統一問題，如同類案件有輿情的予以追訴，沒有輿情的不予以追訴；又如，輕罪案件予以追訴，重罪案件反而因為過了追訴時效不予以追訴……”［2］

（三）影響定罪量刑

“輿論定罪”的另一面則是，還有一些瀆職行為因缺少社會評價因素，得以逃避追訴。比如瀆職行為導致犯罪嫌疑人逃避處罰或繼續犯罪、黑惡勢力坐大成勢、侵害公民自由、毒品流入社會、破壞監管改造秩序等，對國家、人民利益的侵害程度，不亞于人員傷亡、財產損失，但能得到公眾關注的實際寥寥無幾，因不滿足“惡劣社會影響”的條件而無法追責。以社會評價為核心要素的“惡劣社會影響”，也難以全面、準確評價瀆職犯罪的結果。以公安民警玩忽職守，導致犯罪嫌疑人再犯罪案件為例，“惡劣社會影響”僅僅看到了人民群眾對瀆職行為做出負面評論，國家機關形象和公信力遭受破壞，卻忽視了瀆職行為本身對被害人家庭、公共秩序的客觀損害，而后者危害顯然比前者更為嚴重。從全國判例來看，以“惡劣社會影響”追訴的案件普遍處罰較輕，以3年以下有期徒刑、緩刑、相對不起訴為常態。

上述問題的根源可以歸結為一點，即“惡劣社會影響”的處罰依據是罪行本身的嚴重性，還是事后評價的惡劣性。如果同時具備二者，自然不存在爭議，如果獨具其一，又應如何評價？誠然，受媒體的關注度、群眾反映可以從一定程度上證明瀆職行為造成不良社會影響的嚴重程度，司法中若過分注重兩者的作用，就會造成舍本求末、以偏概全，影響法律的正確實施。［3］

三、“惡劣社會影響”的理解

解釋“惡劣社會影響”不能脫離刑法文義，“惡劣社會影響”作為濫用職權罪、玩忽職守罪的追訴標準之一，必須符合刑法第397條“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的表述。刑法全文除第397條外，另有50余處“重大損失”的表述，如交通肇事罪“致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的”，生產、銷售偽劣農藥、獸藥、化肥、種子罪“使生產遭受重大損失的”，簽訂、履行合同失職被騙罪“致使國家利益遭受重大損失的”，戰時臨陣脫逃罪“致使戰斗、戰役遭受重大損失的”等，以上“重大損失”都是犯罪行為造成現實層面的損害，而非社會公眾對犯罪行為的心理評價。

況且，在現代法治社會，國家機關應當時刻置于媒體與公眾的監督批評之下，公民上訪、上告也屬于行使正當權利，即使會對國家機關形象、公信力乃至工作秩序造成一定的困擾，但這是維系民主制度必須承擔的社會成本，不應評價為“公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”。

綜上，定義“惡劣社會影響”應當抽離主觀評價要素，將之視為客觀存在的損失結果。具體而言，刑法語境下的“社會”應解釋為不特定多數主體，“影響”即作用、改變，結合罪狀，應理解為對利益造成的損害，“惡劣”則是要求損失達到一定的程度，對處罰范圍作出必要限制。“惡劣社會影響”應當是瀆職行為對不特定多數主體的非物質利益造成的重大損害。就人民檢察院直接受理立案偵查案件而言，常表現為特定領域的秩序遭受破壞，比如危害社會治安、助長黑惡勢力、破壞監管秩序等。

實踐中有觀點認為，如果將主觀要素排除出“惡劣社會影響”，可能會導致一些群眾反響強烈的瀆職行為無法受到追訴，有違社會公眾對司法公正的期許。筆者認為無須有這種擔憂，瀆職犯罪引發公眾憤慨，根源在于瀆職行為對公眾利益造成了損害，后者才是處罰的實質依據。反之，如2020年某司法工作人員在庭審直播過程中就嫌疑人“收受賄賂不辦事”發表了不當言論，造成大量網絡負面輿情，如果將“惡劣社會影響”理解為“強烈社會反響”，那么應當以濫用職權罪定罪處罰，結論顯然是荒謬的，其行為雖然引發了道德層面的批判，但沒有對公眾利益造成客觀損害，不應被刑法規制。

從客觀存在的角度解釋，可以化解目前“惡劣社會影響”泛化帶來的困擾。一是剔除主觀評價要素后，媒體輿論無法再左右“惡劣社會影響”的認定，干預罪與非罪、罪輕罪重的司法裁判。二是將“惡劣社會影響”客觀化后，瀆職犯罪的時效將固定于一點，即不特定多數主體利益受損之日。即使事后出現輿情等因素，也不能再視為新的危害結果，用以延長追訴期限。維護時效制度價值的同時，也無須對現有司法解釋進行補充或修改。三是將“惡劣社會影響”解釋為“不特定多數主體利益”，辦案人員無法再借助“惡劣社會影響”規避瀆職行為造成“人員傷亡”“財產損失”的結果歸責爭議，倒逼辦案人員摒棄舊因果關系學說，防止重罪輕罰。

四、“惡劣社會影響”的認定

任何瀆職行為都會不同程度侵害國家機關的正常活動，而非物質損失難以量化，是否達到應當追訴的程度，應由司法工作人員承擔判斷的主體責任，判斷的過程中既要依賴自身的智慧，也要顧及社會常識與公眾的價值觀。

（一）“非物質損失”的判斷

“惡劣社會影響”屬于非物質損失結果，應先劃定刑法中“非物質損失”的最大范圍。目前，這一領域的理論研究還比較少，可以運用體系解釋，參考那些非物質損失可以成為相關罪名的處罰依據，常見如社會管理秩序、公共安全、市場經濟秩序、人身自由、人格名譽、司法公正、民主權利等，但并未包括社會公眾的情緒、感受。并結合政治、社會學常識，將不宜由刑法保護的非物質利益排除，也不能將民主、法治制度運行過程中正當的社會成本視為損失，如機關形象與公信力、公民上訪、媒體報道等，都不是刑法意義上的損失。

（二）“惡劣社會影響”與“其他情形”的界限

“惡劣社會影響”與“其他情形”都屬于非物質損失結果。如何區分二者范圍，應當從明確“惡劣社會影響”的外延著手，余者即可歸于“其他情形”，關鍵在于“社會”屬性。“惡劣社會影響”具有一定的群體性，涉及不特定多數主體的利益。相對應的，“其他情形”指向少數個體利益遭受侵害的情況。當然，司法實踐中有時并不容易分辨少數與多數的標準，可以繼續考察負面影響是否覆蓋某一特定的工作、生產、生活領域。較為典型的爭議是，監管警察常年為罪犯捎帶違禁品，嚴重破壞監管秩序的，如果單從波及的人員數量來看，監管場所似乎很難與“社會”相提并論。但是，這種負面影響覆蓋了監管領域，而監管活動也是社會管理活動中的一環，因此可以評價為“惡劣社會影響”。

還有一些案件，評價角度的不同，也能影響“惡劣社會影響”與“其他情形”的適用。以公安民警有案不立、壓案不查為例，如果將犯罪結果描述為“導致犯罪嫌疑人逃避追訴”或者“導致犯罪嫌疑人繼續實施犯罪”，由于所涉皆是個案，公共屬性不明顯，因此應當適用“兜底條款”。如果從“導致黑惡勢力坐大成勢”的角度評價，黑惡勢力的特征在于破壞、擾亂經濟和社會秩序，當然符合“惡劣社會影響”的標準，通常處罰也會相對更重。這就要求辦案人員在描述事實過程中，留意涉及公共利益的要素，做出準確、全面的評價。

（三）“惡劣”程度的判斷

“惡劣社會影響”本身屬于客觀存在范疇，難以通過技術手段測量，無法制定統一的量化標準，何種程度能夠認定為“惡劣”，需要辦案人員進行裁量。

首先，應比照《瀆職解釋（一）》規定的“人員傷亡”“財產損失”條款，衡量非物質損失是否與之相當。雖然二者難以一一對應，憑借社會經驗與司法良知，通常不會出現過大偏差。其次，可以運用體系解釋，參照其他有關的罪名的追訴標準，判斷非物質損失是否達到了需要刑法規制的程度。比如瀆職行為破壞監管秩序、造成生態破壞、危害社會治安的，如果損害程度與破壞監管秩序罪、污染環境罪、尋釁滋事罪的追訴標準相當，即可以視為足夠“惡劣”。這并不要求司法工作人員同時構成瀆職犯罪與普通刑事犯罪，只是關注何種程度的非物質損失是刑法所欲禁止的或不能容忍的，為判斷“惡劣”程度提供參照。不過，由于司法工作人員主體身份的特殊性，應對職務行為提出更高的要求，認定的標準可以略低于一般主體犯罪。最后，如果前兩種方法仍難以權衡，辦案人員可以參考社會一般人的認知和價值觀，結合自身判斷得出結論，新聞媒體等因素可以在這一階段起到一定的輔助或指引作用，但不能取代司法工作人員成為裁量的主體。讓輿論監督在合理范圍內發揮功能，擺脫泛道德化的思維定勢，促進司法回歸理性與事實。