司法體制綜合配套改革的基層實踐與思考

連冬玲

摘 要：黨的十八大以來，隨著司法體制及其綜合配套改革的深入推進，基層檢察機關在司法規范化、辦案質效等方面均有了明顯提升，但也面臨著員額制動態化調整機制尚未形成、內設機構改革未達預期目標、監督制約機制不夠健全、相關保障制度尚不完善等問題。結合最高檢《2023-2027年檢察改革工作規劃》及近年來的基層檢察工作實踐，基層檢察機關可從持續完善員額職數動態調整機制、人才激勵機制及深化內設機構改革，健全內部及外部監督工作機制，強化檢察官的職業保障及檢察經費保障等方面持續發力，鞏固和深化司法體制綜合配套改革成效。

關鍵詞：司法體制綜合配套改革 員額制 檢察權運行

2014年6月，中央政法委選擇上海、湖北、青海、廣東等7個省市啟動以完善司法責任制為核心的四項改革的首批試點。2015年7月，第二批11個省份啟動試點，2016年年初，改革在全國全面推開。［1］隨著改革的深入推進，2017年7月，習近平總書記對司法體制改革作出重要指示：“要全面落實司法責任制，深入推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，開展綜合配套改革試點，提升改革整體效能”。［2］基層檢察機關積極落實黨中央部署和最高檢具體要求，推動司法體制綜合配套改革落地落實，在司法規范化、辦案質效等方面均有了明顯提升，但同時也面臨一些困難和挑戰。本文以廣東省廣州市增城區人民檢察院（以下簡稱“增城區院”）實踐探索為例，提煉經驗做法，總結存在的問題并進行相關思考，以期為更好推進司法體制綜合配套改革貢獻力量。

一、司法體制綜合配套改革的增城檢察實踐

2016年，增城區院根據《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制》等文件精神，按照上級檢察機關工作要求，積極推進司法責任制、司法人員分類改革、司法人員職業保障、省以下地方檢察院人財物統一管理等四項改革試點工作，并隨著改革的推進，深入開展綜合配套改革工作。

（一）落實員額制，完善三類人員分類管理

一是有序推進員額制改革落實。2016年以來，增城區院進行了七次員額檢察官選任，確保業務水平高、司法經驗豐富、能獨立辦案的人員進入員額。二是抓好檢察輔助人員的優化配置。在合同制檢察輔助人員流動性較大的情況下，積極爭取支持，及時補充招錄，確保業務部門的檢察官、檢察官助理和書記員至少達到1：1：0.5配置。加強對合同制檢察輔助人員的教育培訓和分類考核，提升其學習意愿和綜合素能。三是實現三類人員分類管理。做好檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員的分類改革，落實檢察官單獨職務序列管理和檢察官助理、書記員職務序列改革試點工作，積極推動編制內書記員及時轉任檢察官助理。

（二）深化內設機構改革，完善組織管理體系

一是開展內設機構重組。按照廣東省人民檢察院指導意見，增城區院統籌推進內設機構改革，設置“6個業務部門+2個司法行政部門（即政治部和辦公室）”，內設機構精簡近三分之一；綜合業務部門、司法行政部門專司業務管理和行政管理工作，推動業務管理和行政管理體系扁平化。二是組建并優化辦案團隊。為應對案多人少的突出矛盾，該院以優化辦案組為突破口，堅持固定與臨時團隊相結合，加強檢察官專業化建設，提高辦案效率。如業務部門根據辦案需要成立專業的辦案組，由相對固定人員辦理不同領域（類型）案件；在辦理涉黑惡等重大案件時，組成臨時的檢察官辦案組。

（三）明確權責配置，規范檢察權運行

一是科學配置辦案權限。增城區院制定檢察委員會、檢察長、檢察官司法辦案權力清單、檢察官司法辦案親歷清單，清晰界定檢察委員會、檢察長和辦案組、檢察官負責、決定的事項。2017年6月開始探索檢察委員會上會案件審查過濾機制，進一步明確檢察委員會審議案件的原則和范圍，減少上會案件數量，突出檢察官的辦案主體和責任。2018年-2020年上會案件數逐年下降，此后上會案件量趨向穩定。二是推動領導干部辦案規范化、常態化。增城區院制定檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員和部門負責人直接辦理案件的指導意見，明確辦案的正面清單和負面清單，優先分配重大疑難復雜案件、新類型案件和在法律適用上具有普遍指導意義的案件由領導干部辦理，充分體現示范、引領作用。三是不斷完善案件管理和監督機制。推進案件質量評查工作常態化，成立評查工作領導小組和評查人員庫，同步開展案件質量評查、法律文書抽檢、聽庭評議等措施，不斷加強對辦案質量、檢察權運行的監督管理。加大案件流程監控力度，將流程監控要點與日常業務數據審查、案件質量評查、收送案審核相結合，增強流程監控對司法辦案的規范促進作用。針對檢察權運行重點領域和關鍵環節，通過排查各崗位廉政風險點，加強對檢察權運行的監督制約。

（四）強化省級以下財物統一管理，推動完善職業保障

增城區院認真落實“三類人員兩種待遇”工資政策，主動與人社、財政等部門對接，確保檢察官工資待遇按標準兌現，及時釋放改革紅利。積極落實財物市一級統管工作，不斷強化與當地財政、人社等單位協調，完成部門預算編制、政府采購平臺轉換等省、市財物管理基礎性對接工作。財物統管以來制定并完善相關管理工作制度22個，明確預算、收支、采購、合同、資產管理工作細則，有效堵塞財務風險漏洞。

二、基層院在推進綜合配套改革中面臨的困境

基層院在深入推進司法責任制綜合配套改革進程中取得了一些成效，同時也面臨著一些問題和困難。

（一）員額制動態化調整機制尚未形成

隨著地方經濟快速發展，部分基層檢察院的總體辦案量持續上升，因政法編制數和員額數由省級相關部門確定，且未能實現與地區經濟、人口、辦案等情況相結合予以動態化調整，員額數遠不能滿足辦案需求，導致案多人少矛盾較為突出。

（二）內設機構改革未達預期目標

機構改革本意是通過精簡內設機構的方式以達到科學設置業務機構和有效整合非業務機構，實現司法資源重點向業務部門配置的目標，有效解決司法資源與司法案件緊張的矛盾。從實踐來看，“大部制”管理困難、資源分配不均及上下級業務條線銜接不暢等問題較為突出。如增城區院因政法編制數未達100人未能設立10個內設部門［3］，職能合并調整后的第一檢察部涵括未成年人檢察、重罪檢察及部分普通刑事檢察業務，成為全院最大的內設機構，綜合管理難度增大。第四檢察部包括民事、行政、公益訴訟等檢察業務，但人員總體較少。此外，因檢察院內部機構呈現出“倒金字塔”形特點，越往上，職能劃分越細，機構設置越多。越往下，職能劃分越粗，機構設置越少。上下級檢察機關內部機構數量不一致，下級院幾個內設機構對應上級一個內設機構的情況較為普遍，一個部門對接多個業務條線，容易造成管理混亂和工作效率低下。

（三）監督制約機制不夠健全

司法責任制改革后，檢察官辦案的主體地位有所提升，放權之后如何進一步規范辦案的自由裁量權，仍是實踐中的難題。增城區院曾對放權之后的辦案紀律、辦案質量、文書質量等開展調研分析，特別是針對撤回起訴案件進行全面分析，反映出權力下放后，對于檢察官辦案程序是否嚴格規范、有無怠于行使或不正確行使權力等情況的監督不夠全面有效。內部監督方面，為規范員額檢察官的司法權力，檢察機關制定了司法辦案權限規定和責任追究等相關文件，但大多仍停留在制度層面，實際被追責問責的情形較少。外部監督方面，人大監督機制、社會監督制約機制以及檢律互動協作機制等仍有待加強和完善。

（四）相關保障制度尚不完善

完善的職業保障機制是確保檢察官依法履職、保障司法責任制全面準確落實的有力手段，從實踐來看，雖然員額制改革后檢察官的薪酬福利確有一定幅度上漲，但關于檢察官的職業發展、風險防范、容錯免責等保障機制尚未建立或完善，尚未形成專門的檢察官職業保障機制。面對日益繁重的辦案壓力和越來越高的工作要求，基層干警難以通過培訓實現自我提升、自我增值。此外，目前省級機構對于人財物統一管理只能“有限統管”，如廣州地區基層院的合同制檢察輔助人員的工資仍由當地財政支出，各區的薪酬標準相差較大，對薪酬較低、工作量大的基層院而言，合同制檢察輔助人員流動性大。

三、基層院持續深化司法體制綜合配套改革的思考

2023年8月7日，最高檢發布《2023-2027年檢察改革工作規劃》（以下簡稱《工作規劃》），提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，全面強化對執法司法活動的制約監督，著力實現法律監督理念、體系、機制、能力現代化”。結合《工作規劃》中的主要任務，基層檢察機關可從以下幾個方面持續深化司法體制綜合配套改革：

（一）加強檢察人員分類管理

一是持續完善員額職數動態調整機制。由上級檢察機關統籌，基層院定期更新分析檢察辦案情況和編制人員流動情況，對員額編制進行動態管理，對于辦案量大的基層院，在政法干警編制數和員額數的比例上適當傾斜，推動編制跨域統籌適用、動態調整，緩解基層院案多人少的突出矛盾。如增城區院在上級院支持下，員額比例突破39%，且在院內符合遴選條件對象較少的情況下，積極爭取其他院員額的調入，填補員額空缺。此外，不斷健全員額增補、退出機制，定期開展檢察官遴選、檢察官考核工作，對符合條件的檢察人員，及時選拔任命為檢察官；對考核不合格的檢察官，嚴格落實員額退出機制，確保優秀的檢察官留在辦案隊伍。二是持續完善人才激勵機制。深化檢察人員分類管理改革，既要關注檢察官的職業發展，也要關注檢察輔助人員、司法行政人員職業發展，形成三類人員安心履職、有序成長、充分發展的管理格局。［4］適當提高檢察輔助人員、司法行政人員的薪酬待遇，并在行政職級晉升時多向綜合管理部門傾斜，探索有條件、有流向的跨序列及系統外交流機制，促進不同層級和不同區域之間司法人員的交流，保持穩定與激發活力相結合，整體推動檢察隊伍建設。

（二）深化內設機構改革

建議賦予基層院一定的自由度，適當突破內設機構數量的限制，因地制宜，綜合人員數量、業務量和管理幅度等情況合理調整內設機構，切實讓內設機構高效運轉，實現扁平化管理和專業化建設相結合。對于上下級機構未能一一對應的問題，由下級院設置相應的檢察官辦案組與上級院對應的內設機構進行銜接，確保檢察工作上下統一、有效銜接。

（三）持續健全內部和外部監督機制

加強對檢察權運行的監督制約，對于落地落實檢察機關司法責任制具有重要意義，建議從健全內部監督、外部監督兩大方面著手。一是健全內部監督機制。堅持突出檢察官主體地位與加強制約監督相統一，科學合理界定檢察官職責權限，通過案件管理、績效考核、檢務督察等方式強化對檢察官的制約監督，并根據法律規定及政策調整及時修改完善職權清單，全面準確落實司法責任制。進一步健全案件評查機制，細化評查標準和程序，注重對評查結果的深化運用，將評查結果作為業績考核的重要依據，推動以案促改，促進文書質量和辦案質量的整體提升。完善檢察官懲戒制度，一方面加大對檢察人員違反檢察職責的線索摸查，另一方面確保對當事人的追究問責精準得當，激發檢察人員依法履職和大膽履職的“內生動力”。二是健全外部監督機制。完善自覺接受人大監督機制，組織人大代表旁聽案件庭審，對檢察官開展履職評議，邀請人大代表、政協委員或其他人士參與檢察聽證，形成常態化的監督格局。強化檢律良性互動協作機制，制定完善檢律聯席會議、檢律互督互評、律師參與矛盾化解等工作機制，搭建檢律業務交流平臺，開展互邀授課、實案控辯、專題研討、會商交流等活動，常態化開展互相監督、互相評價工作。持續深化人民監督員、檢察聽證等工作制度，積極推行檢察聽證和人民監督員工作形式多元化，探索簡易聽證、上門聽證、網上聽證、特邀聽證等工作模式，拓展“人民監督員+”監督模式，推進檢察聽證和人民監督員工作在“四大檢察”“十大業務”“十種監督方式”的全覆蓋。

（四）健全檢察官職業保障及檢察經費保障機制

一是強化檢察官的職業保障。落實與檢察官職務相匹配的待遇保障機制，完善合理的收入增長機制和困難救助制度，建立檢察官人身保護制度，完善意外傷害、因公犧牲等保障制度。強化檢察官職業技能培訓，增強檢察官適應能力，加強對法律適用的規范性，在提升辦案效率的同時，盡可能避免因程序瑕疵造成的職業風險。二是落實好檢察經費保障。將強化經費保障作為工作重點，不斷適應省級以下財物統一管理的新要求，深入研究改革轉型期檢務保障的新情況，爭取上級檢察機關、當地黨委政府和財政有關部門對檢察工作的資金保障支持。加強檢察大數據在檢務保障中的應用，運用數據分析手段，科學編制經費預算，實現對工作經費、業務裝備和硬件需求的精準化保障。建議由上級檢察機關牽頭財政、人社等部門，統籌轄區基層檢察機關的薪酬標準，增強檢察輔助人員隊伍的穩定性。