數字檢察賦能行政違法行為類案監督的路徑

穆柏川

摘 要：數字檢察戰略的實施給行政違法行為類案監督工作帶來新機遇，有利于化解行政爭議，促進社會治理。數字檢察賦能行政違法行為類案監督，既要在類案監督工作中堅持數字檢察工作理念，又要構建一體化工作機制，還要注重跟進監督和社會治理相結合，在監督的同時加強數據安全與保護。

關鍵詞：數字檢察 類案監督 行政違法行為 社會治理

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，提升檢察機關信息化、智能化建設水平，運用大數據、區塊鏈等技術推進跨部門大數據協同辦案等；同時，還明確為檢察機關監督行政違法行為提供政策支持，豐富了行政檢察監督的內容。檢察機關應積極加快數字檢察建設，以“數字革命”推動檢察工作高質量開展。本文以行政違法行為檢察監督為視角，重點分析數字檢察戰略在行政檢察類案監督中的深度實施，探求在大數據背景下的檢察監督方法和路徑。

一、數字檢察與行政違法行為類案監督的內涵與關系

（一）數字檢察與行政違法行為類案監督的內涵

數字檢察是數字中國的重要組成部分，是數字中國在檢察機關的具體體現，其根本是賦能檢察機關法律監督，促進檢察辦案更加公正、檢察管理更加科學、檢察服務更加精準，推進檢察工作現代化。［1］關于類案監督，從法律方法論的角度來看，屬于一種監督方式，檢察機關行政違法行為類案監督只是其中一項內容，主要是指從個案中發現行政機關在執法司法過程中存在的同類或共性問題并進行監督，或對在社會治理中發現的普遍性問題提出監督意見，推動系統治理、訴源治理。類案監督比個案監督有先天優勢，能夠促進一類問題的解決，不僅監督效率更高，而且監督覆蓋面更廣。根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第119條［2］規定，人民檢察院在四類情形下可以向法院或其他單位提出檢察建議，這給行政檢察類案監督提供直接的法律支持。

（二）數字檢察與行政違法行為類案監督的關系

1.數字檢察是類案監督的手段。大數據法律監督手段相比傳統監督手段更具優勢，利用大數據監督模型篩選、比對及碰撞出監督線索，在獲取數據源后利用關鍵詞尋找匹配的被監督對象，將海量數據作為類案監督的信息庫，精準發現被監督的行政機關存在的某一類問題。通過數據分析和人工審查相結合的方式分析研判，能更迅速找準違法點，可實現高效、深度和精準監督。

2.社會治理是數字檢察和類案監督的落腳點。檢察機關利用數字檢察工具對行政機關違法行為進行類案監督，能夠提升監督質效，更好堵塞監管漏洞，促進依法行政；同時通過類案監督達到“治理一片”的效果，提升社會治理體系和治理能力的現代化水平。

二、數字檢察對行政違法行為類案監督的價值

（一）有助于類案監督工作深入開展

數字檢察戰略的實施深化了大數據在司法辦案中的運用程度，在技術上及數據上均為行政違法行為類案監督提供支撐，理由有二：

1.利用公開的海量行政裁判文書，加上行政機關公開的行政執法數據，共同組成開展行政違法行為類案監督的監督樣本庫。數量一定且類型特定的“類案”是檢察機關開展類案監督的基礎。

2.類案識別的難度與大數據被開發應用的深度成反比。通過大數據等技術賦能法律監督，對業務規則進行梳理分析，建立法律監督模型及配套系統，可把類案匯總在一個數據庫里進行橫向比對，對比對結果進行深入研析，在此基礎上提出有效的監督意見。

（二）給行政違法行為類案監督帶來新機遇

黨的十八屆四中全會明確指出檢察機關有權開展行政違法行為監督，《意見》再次確認了這一權限。［3］這都為檢察機關開展行政檢察類案監督、積極參與社會治理提供了理論支撐，是檢察機關“一手托兩家”職能的體現。檢察機關開展行政違法行為類案監督，打破了以前只在行政訴訟或非訴執行監督中發現監督線索的慣例。

（三）更高效化解行政爭議促進社會治理

通過數字檢察技術辦理行政違法行為類案監督案件，對行政違法行為能夠實現倍增的監督效果。將個案監督和類案監督相結合，在大數據賦能下以個案為切口開展類案監督，實現同案同處理、類案類處理，從而發揮類案監督對行政執法行為的規范作用以及對司法公正的維護效果。對行政執法領域或社會治理工作中的普遍性問題制發類案監督檢察建議，從源頭解決普遍性問題，更高效化解行政爭議。

三、檢察機關在行政違法行為類案監督中存在的問題

（一）利用數字檢察監督辦案的系統思維欠缺

部分檢察官認為只要引入人民法院或行政機關的數據，搭建好數字模型就能順利梳理出監督線索，對不同人民法院的裁判規律和不同行政機關的違法點總結不夠，對行政運行的規律提煉不夠，加之上下級檢察機關以及內部各業務部門之間的協作力度不夠，導致發現類案監督線索的能力和水平不足。如“空殼公司”治理法律監督類模型，通過將該類公司涉及犯罪活動的數據和企業注冊數據進行比對分析，并不能必然得出涉案公司形成原因，進而難以得出社會治理的有效措施。

（二）行政違法行為類案監督的層次不高且不夠精準

類案監督不是對個案存在的問題簡單匯總，往往涉及背后的行政管理和制度運行等深層次問題，然而在行政違法行為類案監督過程中往往止于表面。對存在行政法律法規適用不準確或同案不同處理問題沒有深入分析原因，檢察建議千篇一律，難以找準深層次社會治理的良策。如在行政訴訟活動監督中僅僅關注行政執法主體是否適格、送達程序是否違法等問題，而不能監督諸如法律適用問題以及行政機關違法行使職權等深層次問題，難以起到

類案監督的效果。

（三）行政執法等數據來源還存在協作壁壘

有些行政機關出于對涉及個人信息的數據外泄擔憂，或者受限于行政機關內部系統“端口”接入或提取不便等問題，存在直接拒絕提供或提供的數據不全導致無法使用等情況。如辦理保險詐騙類案件時，承辦檢察官想通過相關車輛保險公司調取投保人信息以及保險報案相關信息資料，相關部門以涉及個人隱私原因拒絕調取，給檢察辦案帶來一定阻礙。

四、數字檢察賦能行政違法行為類案監督路徑

（一）在類案監督中堅持數字檢察工作理念

1.培養從行政違法行為監督工作中由個案挖掘出類案線索的能力。在辦理個案時要審慎判斷事實認定、法律適用、執法程序等方面是否存在違法問題。當發現一定數量的同類型違法問題后，應當深入剖析該問題的表現形式以及內在成因，考量是否有必要開展類案監督。

2.筑牢“倒查”理念，盤活檢察業務應用系統內部案件數據資源，從刑事案件、民事案件以及公益訴訟案件中倒查挖掘是否有相關行政違法行為的監督案件線索事實，提取類案監督線索，或梳理出傾向性、苗頭性的問題，分類開展專項法律監督活動。

3.形成大數據運用為主、人工審查為輔的工作模式。既要充分發揮大數據在行政檢察類案監督中的精準性和便捷性，也要跳出“唯數字論”的思維誤區。將類案監督的初步線索轉化成可監督的行政違法行為類案監督線索，在篩查出類案監督的初步線索后，充分發揮初步審查、深入調查、引導偵查等手段對類案監督的助推作用， 進而總結形成有效可行的法律監督模型。

（二）構建類案監督一體化工作機制

1.在檢察機關內部建立健全線索移送、統一辦理機制。基層檢察院在履行刑事檢察等其他法律監督職能中發現的行政違法線索或社會治理問題，可交由行政檢察辦案組辦理。同理，上級檢察機關收集或發現線索問題后交由行政檢察部門研判分析是否存在類案監督線索后，可自辦或向基層檢察院交辦，進而逐步實現行政違法行為監督“一個窗口”對外，加大行政違法行為監督的權威性和專門性。

2.在檢察機關外部健全外部協作配合機制。充分利用當地矛盾糾紛多元化解機構和機制，加強與司法行政機關、人民法院的配合與協作，在發現監督線索、共同糾違方面發揮合力。加強與行政機關的聯系溝通，與行政機關共同促進法治政府建設，實現雙贏多贏共贏。

3.加強與紀檢監察機關工作銜接。對于行政違法行為監督中涉及行政人員違法犯罪的線索及時移送處理，形成相關協作機制，進一步確保行政檢察建議落實到位。

（三）注重跟進監督和社會治理相結合

在實踐中，部分檢察機關制發檢察建議后沒有對落實情況進行跟進，導致社會治理效果不理想。筆者認為，檢察機關應對行政檢察建議的落實情況以及監督問題的整改情況加強過程和結果的監督，不能只將行政違法行為監督停留在發建議和收回復兩個環節，而遺漏了對整改結果的監督。應當貫徹持續跟進監督、將成效視作結案關鍵依據的檢察監督理念，及時處理整改不力的情況，對符合公益訴訟立案條件的及時立案起訴，對造成嚴重危害后果的及時向紀檢監察機關移交瀆職線索。此外，要深刻認識到檢察監督不是最終目的，最終要通過類案監督落腳到促進社會治理上去，通過行政違法行為監督案件的辦理，發現深層次的行業監管漏洞等問題。同時，對與人民群眾切身利益相關的案件，在提出監督意見時注重化解行政爭議，緩和因行政違法行為導致與人民群眾的緊張關系，增強政府公信力。

（四）在監督同時加強數據安全與保護

有些數據可能涉及企業的商業秘密或者公民個人信息等。為此，部分檢察機關出臺了數字檢察工作相關意見，依法規范開展數字檢察工作，不斷做好信息保護風險防范工作，如浙江省杭州市專門出臺《關于推進數字檢察 加強新時代法律監督工作的決定》，以鞏固杭州數字檢察工作的主要成果。除此之外，還需加強檢察機關行政檢察監督辦案人員對數據安全保護意識教育，適時出臺數據保護責任的規則要求等。