刑事案件訴源治理與檢察建議研究

趙大偉 王濟陽 荊一銘

摘 要：檢察建議作為刑事案件訴源治理的重要抓手，體現了檢察機關依法能動履職、主動擔當作為的精神。但在基層檢察機關的實踐中，刑事案件的訴源治理工作與檢察建議融合不深，在以檢察建議參與訴源治理的過程中出現文書質量不高、制發程序不規范、剛性不足的問題。推動檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實，需進一步提高認識，需要提升檢察建議的質量，堅持黨委領導、政府支持和人民參與，加強多方聯動密切配合，構建新時代訴源治理和檢察建議工作的新格局。

關鍵詞：訴源治理 檢察建議 刑事案件 檢察機關

刑事案件訴源治理的成效是衡量法治建設的重要指標。近年來，全國檢察機關秉持“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求，依法能動履職，為刑事案件訴源治理打下了堅實基礎。檢察建議作為訴源治理的重要手段，能夠起到“抓前端、治未病”的作用，有助于從源頭化解因刑事案件而激化的社會矛盾。但在實踐中，受制度建構的影響，刑事案件訴源治理與檢察建議之間的融合度不深，如何激活檢察建議在刑事案件訴源治理中應有的機制作用是檢察建議制度未來發展必須解決的核心命題。

一、刑事案件訴源治理的運行機制

相較于傳統的訴訟方式，訴源治理旨在直指問題根源，努力將矛盾消解于未然、將風險化解于無形。［1］在民事司法領域，訴源治理的熱點在于建立非訴訟糾紛解決機制。但在刑事案件中，“訴”具有不可逆轉性，以“非訴”為目的進行重點投入既有悖于司法規律，也不符合當下的刑事訴訟實踐。檢察機關作為法律監督機關，能動性是其法律監督屬性的根本體現，刑事案件訴源治理的運行機制至少包含三個層次。

第一，在“訴前”以化解社會矛盾為首要目標。例如2022年12月22日，最高檢、公安部聯合印發的《關于依法妥善辦理輕傷害案件的指導意見》中就強調，要注重矛盾化解和訴源治理，把化解矛盾、修復社會關系作為履職辦案的重要任務。［2］

第二，在“訴中”定分止爭，實現案結事了。例如對符合附條件不起訴的涉罪未成年人，要強化專門矯治教育考察工作，同步開展社會調查、督促監護、司法救助等工作，以實現訴源治理的目標。［3］

第三，在“訴后”能動履職。例如，自2018年以來，最高檢已先后圍繞“校園安全”“寄遞安全”“安全生產”等問題提出了檢察建議，通過“我管”促進職能部門依法充分履職，共同推動問題的解決。

需要注意的是，刑事案件訴源治理的運行機制并不完全依托于刑事訴訟的流程。刑事訴訟具有被動性，只有在行為人已實施了危險行為，或者是實施危害行為造成了某種后果后才能進入訴訟程序，如果僅依托訴訟流程，就容易形成“辦理刑事案件是硬性任務，開展訴源治理工作是附屬產品”的思維誤區。

二、檢察建議參與刑事案件訴源治理的地方實踐與困境

基于法社會學的研究視角，筆者選取工作地河南省L市Y區作為探查檢察建議參與刑事案件訴源治理現狀的研究對象，希望通過Y區的個案，從微觀視角把握刑事案件訴源治理中檢察建議的運行場景，總結其取得的成功經驗與面臨的現實困境，并探究成因。

（一）以檢察建議參與刑事案件訴源治理的實踐現狀

2020-2023年，L市Y區人民檢察院共制發20份與刑事案件有關的檢察建議，其中2020年制發3份，2021年制發6份，2022年制發6份，2023年制發5份。通過梳理這些檢察建議，可以發現以下三個特點。［4］一是未成年人刑事檢察工作中制發的檢察建議居多。在20件檢察建議中，涉及未成年人的有12件，占比60%，內容涵蓋法治教育、住宿經營管理、交通執法等多個方面。二是積極跟進最高檢制發的檢察建議。在最高檢制發出檢察建議后，Y區人民檢察院會基于本院辦案實際進行跟進。三是存在針對同一領域的問題多次發出的現象。例如針對未成年人住宿問題，Y區人民檢察院在4年的時間內針對轄區內的案件辦理情況多次向相關部門制發。

（二）檢察建議參與刑事案件訴源治理的困境

從L市Y區人民檢察院的基本情況中可以窺見基層檢察機關利用檢察建議參與刑事案件訴源治理的某些困境，無論是檢察建議的制作和發出本身，還是將檢察建議運用于訴源治理的過程，均存在一些尚待解決的問題。

1.檢察建議認識的視角：以檢察建議參與刑事案件訴源治理的意識不強。基層檢察院辦理的刑事案件數量大、種類豐富，檢察機關作為刑事案件的公訴機關，理應從各類刑事案件中歸納總結出問題，制發檢察建議，不斷延伸辦案效果。但在地方實踐中，檢察機關制發的檢察建議數量與辦理刑事案件的數量嚴重不匹配，制發的領域也較為狹隘，嚴重制約了檢察建議參與訴源治理的廣度和深度。從主觀上看，這反映出部分檢察人員制發檢察建議的意識不強，參與社會治理的動力不足。例如，一些檢察人員只注重埋頭辦案，認為檢察建議只是辦理案件的“副產品”；一些檢察人員認為刑事檢察工作的重點就是提起公訴，不制發檢察建議、不參與訴源治理不會對工作開展產生不利影響。

2.檢察建議制作的視角：亟需高質量的檢察建議。在刑事檢察工作中，檢察機關面對的是一系列影響力大、群眾廣泛關注的問題，如果不能從質量上牢牢把握住檢察建議的生命線，其產生的影響不容小覷。在實踐中，由于基層案多人少的矛盾十分突出，刑事檢察部門在制發檢察建議時容易陷入“為了發出而制作”的誤區。例如對最高檢的檢察建議“照本宣科”，不考慮本地區實際，致使檢察建議的操作性不足；再如，對涉案行業發出社會治理類檢察建議時，“加強監管”“加強宣傳工作”是“重災區”，言必及“宣傳”成為套路，但鮮有深入研究如何監管、如何開展宣傳工作。

3.檢察建議發出的視角：尚需依法規范發出。涉同一罪名的刑事案件雖然有多種表現形式，但其侵犯法益相同，對其歸納總結即可做到深挖痛點、精準發力。但受考核機制的影響，部分檢察機關就相同的問題多次、反復向相關單位制發檢察建議，嚴重削弱了檢察機關以檢察建議參與刑事案件訴源治理的嚴肅性。此外，如何將檢察建議送達也是困擾基層檢察院的問題。由刑事案件管轄權引發的檢察建議權之爭制約了檢察建議的靈活性。如對于跨區域非法售賣麻精藥品的案件，買方所在地人民檢察院想針對麻精藥品的監管發出檢察建議時很難觸及外地，與當地檢察機關協同發力促進類案治理的難度較大。

4.檢察建議運用的視角：檢察建議的剛性不足。從制度建構的角度來說，《人民檢察院檢察建議工作規定》要求被建議單位應當自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，并書面回復人民檢察院。［5］但是，該規定中并沒有說明不回復的后果。在實踐中，基于檢察建議中“建議”二字的含義，部分被制發單位存在思維誤區，有的認為自己的單位沒有違法犯罪，不需要聽取檢察院的“一己之見”；有的認為“建議”有希望之意，沒有約束力，可以不接受。由此可見，檢察建議無論是在理論還是實踐上都存在約束性不足的情況，刑事檢察建議中提出的相關整改措施能否落實，取決于被建議單位是否配合。

三、以檢察建議參與刑事案件訴源治理的正當性證成

當前，理論和實務界大多是將檢察建議視為刑事案件訴源治理的一項助力，并未深層次分析檢察建議與刑事案件訴源治理之間的關聯。只有為檢察建議深度參與刑事案件訴源治理這一議題提供學理上的支持，才能真正改變當前訴源治理與檢察建議融合不深、各自為戰的面貌。從訴源治理的本意與檢察建議的發展實踐來看，雙方在多個維度均實現了價值的契合，并且存在深化合作的可能。

（一）檢察建議的法律屬性契合刑事案件訴源治理的本質要求

根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，制發檢察建議是檢察機關履行法律監督職權的方式之一，法律賦予了檢察機關制發檢察建議的合法性和正當性。［6］刑事案件的成因蘊含了深層次的社會問題，需要運用法治的手段加以規制，訴源治理從本質上就是要求依法治理，檢察機關享有法律監督的職能，通過制發檢察建議的方式將這一職能延伸到治理的領域，為推動訴源治理工作提供了有力司法保障。例如，最高檢于2021年10月向國家郵政局發出了“七號檢察建議”，其背景即為利用郵寄的方式從事毒品、野生動物制品販運的案件多發，檢察機關從辦理該類型案件中“走出來”，積極延伸了司法辦案的效果，推動行業的依法治理。

（二）檢察建議的基本功能契合刑事案件訴源治理的根本理念

新時代的檢察建議已逐漸融合了法律監督、法治宣傳、社會治理的功能，與刑事案件的訴源治理工作道路相通、理念契合。從目的上看，制發檢察建議就是為了改進工作、完善治理，將已有矛盾充分化解，將潛在的矛盾消滅于未然，而從方法上看，刑事案件的訴源治理要求檢察機關能動履職，協調各方以實現特定目的。如前述的“七號檢察建議”，在向國家郵政局發出后同時抄送交通運輸部、商務部等12個有關部門，協同各方力量共同推進理念落實；又如“一號檢察建議”發出后，檢察機關攜手教育部門“沒完沒了”地抓落實，均是檢察建議的功能與訴源治理的理念相契合的體現。

（三）檢察建議的廣泛性擴大刑事案件訴源治理的社會參與

刑事案件的關注度高，人民群眾反映強烈。檢察建議的制發范圍廣泛，能夠不斷挖掘刑事案件訴源治理的廣度和深度，延伸檢察機關的法律監督職能，回應人民群眾的關切。在實踐中，檢察建議的公開發布在向民眾傳達法治理念和價值標準，一些人民群眾關注高的案件背后隱藏著社會和行業的深層次問題，在被檢察建議指出后引發新一輪的討論和思考，能夠有效促使與之相匹配的制度和措施的落地。從這一角度來說，檢察建議已超越了防范社會矛盾的制度角色，成為人民參與社會治理的重要抓手。

四、檢察建議參與刑事案件訴源治理的路徑

（一）夯實基礎，以高質量檢察建議助推刑事案件訴源治理

正所謂“打鐵還需自身硬”，一份高質量的檢察建議才能成為檢察機關參與刑事案件訴源治理的強有力武器。要強化制發檢察建議的能力，從找準方向、做實建議、嚴抓落實三個方面提升建議的質效。

1.要找準發力方向。新形勢下，刑事案件的復雜性給檢察工作提出了新的挑戰，考驗著檢察機關參與訴源治理工作的準度和精度。檢察機關在辦理刑事案件的過程中要強化問題意識，立足主責主業，篩選出能夠提升辦案效果的突出問題，這些問題或關于民生，或服務于地方經濟社會發展大局，以法律監督的視角尋找這些問題的深層次原因，尋找解決之道，方能體現出檢察機關的政治高度和司法溫度。

2.要做實建議內容。檢察建議需要深入的調查研究方能找到問題的根源，而唯有剖析問題的根源方能找到解決之道。特別是對于新型犯罪，檢察機關在案件辦理中就持非常慎重的態度，在提出檢察建議時也應秉持科學、有效的原則，適時開展類型化分析，通過實地走訪、文獻研究、征詢意見、專家論證等方式，防止建議內容與現實脫節。

3.嚴抓建議的落實。檢察建議發出后，應緊盯不放，跟蹤了解檢察建議的落實情況，只有檢察機關自身摒棄“一發了之”的態度，“沒完沒了”地抓落實，才能最大限度地爭取被建議單位的理解和支持。

（二）協同共建，推動檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實

檢察建議是以被建議機關能夠接受的方式，提出對其改進工作的期許，從這一角度來看，檢察建議不失為一種柔性的監督手段。但對于刑事案件而言，檢察機關并不僅僅是通過制發檢察建議幫助相關部門改進工作，其建議背后急需化解的社會矛盾才是應該被重點關注的對象。據此，在制發檢察建議時需要加強黨委領導，爭取政府支持和人民參與，推動檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實。

1.要強化黨委領導。檢察機關首先是政治機關，在制發檢察建議的過程中，應首先爭取黨委的支持。如河南省委辦公廳印發了《關于加強人民檢察院檢察建議工作的若干措施》，其中提出了完善抄送制度、強化考核督導、健全聯動機制等措施，為促進檢察建議剛性落實提供了政策支持。

2.要做到政府支持。刑事案件檢察建議涉及的問題與人民群眾的利益息息相關，受到社會各界的廣泛關注，檢察機關從刑事案件中總結、歸納出這些問題并提出相應的解決措施。在檢察建議發出后，檢察機關應充分利用府檢聯動機制溝通協調，與被建議單位共同研判問題，集思廣益提升問題解決的精度。

3.要爭取人民參與。于檢察機關來說，一方面，可以在發現問題線索時加強人民群眾的參與度，例如針對侵犯公民個人信息案件中公民電話號碼泄露的問題，可以積極發動群眾舉報，不僅有助于偵破相關案件，也有利于從中歸納出現象級的問題，及時提出社會治理類的檢察建議；另一方面，可以以群眾監督促進檢察建議的落實，由檢察機關在社會上聘請具有專業鑒別能力的監督員，就檢察建議反映問題的整改情況進行定期監督。

（三）多方聯動，打通刑事案件訴源治理的“最后一公里”

矛盾的形成并非一朝一夕，一件刑事案件背后隱藏的社會矛盾往往需要多方努力方能緩和。在2021年被評為全國檢察機關優秀社會治理檢察建議的非法交易費氏鸚鵡案中，涉及的矛盾不只是法律與地方政策的沖突，還有物種的野外生存能力與人工繁育技術、刑法打擊與行業生存等，如果僅依靠檢察機關自身的力量恐怕難以打通該案訴源治理的“最后一公里”。辦理該案的檢察機關用一年的時間匯聚多方力量，既妥善處理了案件，又推動了行業治理和法律修改。從上述案件中我們可以看到，一個良好的訴源治理體系不僅要立足于“訴”本身，于檢察機關而言，將刑事案件的訴源治理走深走實，應當跳出閉環邏輯，主動邀請多方參與。一方面，要邀請被建議單位參與，及時征求意見，使得復雜問題多樣化解決。另一方面，要邀請行業或領域代表參與。作為被監管的直接對象，其更了解行業生態和發展脈絡，能夠提出建設性的意見。此外，邀請其參與還有利于普法宣傳工作，通過以典型案例進行釋法說理，可使其對行業或領域內易發的違法行為產生深刻認識，能夠筑牢防線，敲響警鐘，以此來達到“辦理一案，教育一片”的良好社會效果。