對新型城鎮化的幾點看法

周建明

在新型城鎮化建設過程中，關于推動農業轉移人口市民化和推動未落戶常住人口平等享受基本公共服務，在看得見的未來還不具備大力推進的條件。原因在于，全國絕大多數縣級以上城市還不具備實現這個目標所需的財力和人力，社會治理和公共服務的短板突出。

地方財力難以支撐公共服務均等化

對外省市來本地務工人員及子女實行基本公共服務均等化，目前只有少數城市能夠做到。原因如下：

發展極不平衡是我國的基本國情，各地人均擁有的財力差異非常大，按人口配置的行政編制也存在很大缺口，而民生工作的事權是按照行政區劃確定的。因此，基本公共服務的水平是由各地擁有的財力、編制來決定的，這種體制決定了城鄉之間、各地區之間的公共服務水平存在的差異，政府提供公共服務必須以本行政單元的戶籍居民為對象。

以城市每月最低生活保障為例。2022年全國直轄市中最高為上海1330元，最低為重慶636元。各省中最高為浙江948元，最低為海南576元。即使在廣東省，廣州、深圳等一類地區，城鄉低保每月最低標準為1206元，珠海、佛山、東莞、中山等二類地區為1073元，惠州、江門、肇慶等三類地區為932元，汕頭、韶關、河源、梅州等四類地區城鎮為860元、農村為645元。義務教育的生均經費、學前教育的學均投入，都存在這種地區性差別。可以看出，農民進城入戶、對外地務工者提供均等的基本公共服務，地方政府必須具備足夠的財力、人力才能做到。

進入21世紀以來，我國一直在推動實行基本公共服務均等化，但進展非常有限，原因就是地方財力的不平衡，既定的編制和提供公共服務的體制并不支持這個目標的實現。

以義務教育為例。中央提出對外來務工者子女在常住地平等地享受義務教育的要求以后，落實過程很難。為落實此項政策，上海關閉所有農民工子弟學校，學生全部進公辦學校享受義務教育，但生均經費須5000元。上海外來常住小學生規模在40萬左右，為保障他們享有均等的義務教育，上海財政每年須多投入教育經費200億元。由于上海實行高考自主招生、只對戶籍人口開放，中學起采用自編教材，外來學生要參加高考，初中起只能回老家學習全國統編教材，因而上海不用承擔他們初中階段的義務教育費用。上海的低保水平、本地居民所享受的公共衛生保障水平都高于外省市，因而更難以向來滬打工人員提供這些服務。廣東對義務教育階段的公共服務只對本地戶籍人口提供，外來學生只能上民辦小學。要在教育資源較好的省城入戶，一些省市（自治區）普遍設置了門檻。

人員編制掣肘政府公共服務能力

新型城鎮化提供公共服務的能力不僅受到地方財力約束，同樣也受到保障公共服務的編制約束。我國所有的公共服務都要按戶籍人口來配備服務人員的編制。自21世紀初前后實行定編后，基本編制配置就沒有變化。特別是2013年國家宣布財政供養人員只減不增以來，編制成為最為剛性的政策指標。而人口，特別是常住人口在變動，地方政府的事權在不斷增加，但編制始終不變，對政府提供公共服務的能力形成很大的約束，結果就只能通過增加體制外的輔助人員來協助完成公共服務。警務靠協警，城市管理靠協管，義務教育靠代課老師。例如，湖南邵陽市有12個縣級單位，640萬人口，常年要靠1000多名代課老師才能保證義務教育工作。教育部不承認代課老師，地方教育部門只能以教輔人員的名義聘用他們代課。教育部規定小學的師生比是1：23，初中是1：21，為什么會缺那么多教師？除民族地區人口增長較快外，為追求更好的教育資源，農村學生也在向鎮、縣、市、省城流動。但在農村，特別是山區留下的少量學生，還必須保留教學點，只有幾個、十幾個學生也要派一名教師，最終編內教師不夠，只能用代課教師。

因此，不管是農民進城入戶，還是進城打工，都打破了原有地方財力和編制保障的平衡。這些由基本國情決定的公共服務差異，沒有一定的發展作為條件，以及中央財政和編制體制的改革，很難有明顯改善。

新型服務業成為縣域經濟新亮點

需要注意一個事實：農民進城入戶的意愿并不高，原因在于城里的生活成本遠高于農村。現階段農民進城主要有兩個動機：一是打工追求更高的收入，二是為了子女能享有更好的教育資源，家長進城陪讀。由于對承包地和宅基地的權利以及更低的生活成本，農民進城謀生居多，進城入戶的意愿并不高。

按照目前的條件，新型城鎮化應該把重點放在農民進城謀生，而不是進城入戶。農民進城的關鍵是縣域經濟和城市經濟的承載能力。這些年，縣域經濟有了不小的發展，但是大部分地區，特別是中西部地區縣域經濟的承載能力還是有限。農民務工主要走向大中城市和重大工程的建設。

從財力來看，在今后一段時間里，中西部縣級財力將處于“吃飯財政”的狀態，只能保工資、保運轉、保民生。長期以來，基礎設施建設要求地方財力配套，特別是2020年實現義務教育均衡化（包括取消輟學率、取消55人以上大班額、取消雙人鋪）、脫貧攻堅、三年防疫等各項工作，地方政府都背上了沉重的債務。從國家對民生工作的要求來看，多地都因財力和人力資源不足欠賬。即使是東部地區，地方財政也處于過緊日子的狀態。江陰作為全國百強縣（市），今年財政公共開支只能按正常年份預算的35%執行。因此，目前很多城市并不具備縮小公共服務短板、吸收更多農民進城入戶的條件。

從經濟來看，一方面，城市化和縣域經濟有了很大的發展，另一方面，我國經濟增長放緩，制造業正大力發展智能化而減少用工，年輕人就業更傾向于服務業而不是制造業，使中小城市和縣域經濟發展面臨新挑戰。新型城鎮化特別依賴以新的形式或內容形成能夠牽動人心、吸引人氣的服務型產業。比如，新冠疫情過后，山東淄博的“燒烤經濟”、哈爾濱的新型冰雪節、甘肅天水的“麻辣燙”、河南開封的“王婆說媒”、貴州省黔東南州榕江縣的“村超”和臺江縣的“村BA”在全國的火爆，成為帶動城市和縣域經濟發展的新增長點。這種由文體商旅帶動的新型服務業，具有很大的地方性和社會性，極大地激勵了當地人民群眾熱愛家鄉、自立自強的精神，鼓舞了人民群眾的士氣，迸發出創新精神，同時也帶動了地方經濟發展。如何發掘和用好本地資源，調動廣大人民群眾的積極性，創新型地發展縣域經濟，我們還需要很好地研究這方面的經驗。

（編輯 宋斌斌）