艱難的變革：國有企業改革的回顧與思考（二）

邵寧

國有企業內部改革的最初努力

“破三鐵”（鐵飯碗、鐵工資、鐵交椅）是一項持續時間很短，而且并沒有大范圍推動的改革。但在當時這項改革造成的社會反響非常之大，對以后的國有企業改革影響深遠。

國有企業以往最讓人詬病的弊端就是“大鍋飯”體制。具體來說包括勞動用工制度的“鐵飯碗”，工資分配制度的“鐵工資”，干部人事制度的“鐵交椅”。在改革開放后，多種所有制經濟快速發展的背景下，鄉鎮企業、民營企業表現出的十足活力，更反襯出國有企業內部體制機制的僵化和效率的低下。而且，由于“三鐵”體制下，國有企業的員工事實上是不承擔企業經營風險的，調動積極性只能靠單向激勵，導致激勵的成本越來越高、激勵的邊際效果越來越差。國有企業的內部機制如果不改革，在市場競爭中絕無生存的可能，也沒有可以生存下去的道理。

“破三鐵”是一場地方自發啟動的改革。1991年，徐州市在全國率先提出了“破三鐵、轉機制”的改革任務。這項改革從一個區域發動起來完全合理，國有企業內部的機制改革涉及眾多員工的切身利益，推進的阻力和社會風險很大，單個企業往往推不動，需要在一個區域內形成改革推進的整體氛圍。如果一個區域的政府認識高度一致，統一組織推動，左鄰右舍的企業都在一致的目標下共同推進改革，阻力和潛在的社會風險會大大減小。

徐州是蘇北地區國有企業比較集中的老工業基地，但企業的經營狀態持續下滑。到1991年5月，全市470家地方工業企業虧損面達到43%，有28家企業已經停產，大量職工圍住政府機關上訪要求發工資。面對嚴峻的局面，市委、市政府組織調研，對困難企業逐一解剖分析，這個調研結果促使徐州市委、市政府下定決心，要“破三鐵、轉機制”。

由于措施實、力度大，徐州市“破三鐵、轉機制”的改革很快見到了成效。到1991年年底，徐州市地方國有工業企業實現利潤由上半年的凈虧損轉為盈利近7000萬元，上半年9個虧損行業中有4個到年底扭虧為盈。

對徐州市這場聲勢很大的改革，各方面給予了高度的關注。各地紛紛到徐州考察、學習，徐州的經驗和做法迅速傳遍了全國，這反映出當時全社會的一種共識和期待。

“破三鐵”的改革在全國只持續了半年左右的時間，到1992年中就基本停止了。這項改革推進不下去的原因是多方面的。“破三鐵”是一項非常“傷人”的改革，利益沖突很難避免。“破三鐵”推廣到其他地方還是引發了一些問題。“鐵飯碗”曾被認為是我們制度的優越性之一，在當時社會觀念還沒有很大轉變的情況下，改革砸了“主人翁”的“飯碗”，在意識形態上會有很多不同的說法。更深層次的原因在于，推進這項改革所需要的外部條件尚不具備。當時，社會化的社會保障制度還沒有建立，國有企業對本企業的職工事實上還承擔著無限責任，在這種情況下，“鐵飯碗”不可能真正被破掉，職工和企業很難分離。國有企業無疑需要轉變內部機制，但是“破三鐵”只能解決一部分企業的問題；對一些結構需要進行徹底調整，甚至需要破產退出的企業，僅僅靠換班子、壓責任、轉機制并不可能起死回生。

“破三鐵”是國有企業內部經營機制改革的先聲。由于種種歷史和現實條件的限制，這并不是在全國改革中成功的嘗試，但回溯其過程可以看到當年徐州市委、市政府的領導層強烈的責任心和敢于作為的擔當精神，其氣當贊，其志可嘉。

“破三鐵”是第一次在一個區域范圍內有組織地對這些弊端進行沖擊，把國有企業內部改革的課題提上了日程，其具體的操作辦法也給以后的改革提供了可借鑒的實踐財富。

國有大中型企業改革的初步實踐

1992年10月，黨的十四大正式明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。國有企業改革需要探索如何建立與之相適應的企業制度。

1993年11月，黨的十四屆三中全會審議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，并指出現代企業制度的特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。1993年12月，《公司法》正式頒布，以公司制為主要形式的現代企業制度有了法律依據，為現代企業制度建設提供了法律保障。

1994年11月，國務院發布了《關于選擇一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》，宣布了100家試點企業名單。會議提出，“到本世紀末，使國有大中型企業基本建立起與社會主義市場經濟體制相適應的經營機制和現代企業制度”。由此，這項在國有企業改革中影響很大的試點工作正式啟動。

現代企業制度試點工作是自上而下推動的，規格非常高、覆蓋面相當大。除中央一級的100家試點企業外，到1994年底，各省市選定的現代企業制度試點企業將近2000家。試點工作明確的基本原則中有兩條非常重要：一是不靠優惠政策，重在制度建設；二是要有相關配套改革措施密切配合。體制建設加上配套改革，使人們對這項高規格試點有可能帶來的體制效應充滿期待。

試點的內容主要包括：完善企業法人制度，清產核資、界定產權，辦理工商登記；明確試點企業的國有資產投資主體，應是國家授權投資的機構或國家授權的部門；確立企業改制為公司的組織形式，包括國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司等；建立科學、規范的公司內部組織管理機構，權力機構、決策機構、執行機構、監督機構互相獨立；改革企業的勞動、人事、工資制度，實行全員勞動合同制，取消企業管理人員的國家干部身份，高級管理人員與董事會簽訂聘用合同；健全企業財務會計制度，依法科學設置財務會計機構；發揮黨組織的政治核心作用，參與重大決策，堅持黨管干部的原則；完善工會工作和職工民主管理，維護職工合法權益等。對試點企業的上述要求，完全符合《公司法》的規范。

根據國務院的安排，現代企業制度試點工作由國家經貿委牽頭負責，對具體試點企業的聯系指導由國家經貿委和國家體改委分別進行。為更好地協調試點工作，國家經貿委建立了現代企業制度試點部際協調會議制度。

試點工作從1995年1月至1996年6月為實施階段，要求試點企業完成改制的相關工作，改制后的企業要按照《公司法》規范運作；1996年下半年為總結完善階段，要求在總結試點基礎上提出在全國范圍內推進建立現代企業制度的意見。

試點工作抓得很緊。國家經貿委為指導試點工作，在1995年連續下發了《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點工作的組織實施意見》《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點企業（實施方案）論證、審批工作的指導意見》《關于國務院確定的百戶現代企業制度試點工作操作實施階段的指導意見》，1996年3月又下發了《國務院確定的百戶現代企業制度工作試點階段目標要求》。

在各級政府的強力組織推動下，各試點企業一方面按照《公司法》的要求進行規范的改制，另一方面對各企業存在的問題進行了全面梳理，明確在試點中要著力解決的重點問題，由此確定有針對性的試點內容，制定試點實施方案。

1996年6月，百戶試點企業中有98戶的試點方案全部完成了批復，企業層面的試點工作進入了實施階段。

國有企業建立現代企業制度試點是針對國有大中型企業的一次重大的改革探索，其規格之高、范圍之廣、聲勢之大前所未有。在這之前，國有大中型企業的改革還處在實施承包經營責任制的階段，現代企業制度試點的確為改革開拓出一個全新的領域。

當所有試點規定的任務都已經完成的時候，試點企業已全部從工廠制改為公司制，但經營行為并沒有明顯的變化，董事會和監事會都沒有發揮出應有的法定作用，以致“翻牌公司”成為當時一個很流行的說法。尤其是，試點并沒有帶來企業經營狀態的改善，國有大中型企業的經濟效益仍在繼續下滑；在當時國有企業已經面臨非常嚴峻的生存危機的背景之下，這一點嚴重挫傷了人們對國有企業以及國有企業改革的信心，也給當時現代企業制度試點的總結工作帶來了極大的困難。

從1997年初開始，國家經貿委即著手對試點工作進行總結，前后反復修改了11稿仍難以出臺。原因主要在于兩個方面：第一，從試點實踐中難以總結出有說服力的體制效應，分辨不出是體制的效應還是經營者個人的作用。第二，試點企業匯總出來的經營業績數據難以支持試點已取得了成功的結論。1997年下半年，中國的國有企業改革轉入以“三年改革脫困”工作為標志的攻堅階段，試點總結的事再無人提及。我們一直不習慣對以往制定的政策、推動的工作進行后評估。實際上，客觀深入的反思會使我們受益匪淺，尤其對這樣一項中央高度重視、幾乎舉全國之力、覆蓋面非常之大的改革實踐。這種重在制度建設的改革試點不可能在短時間內見到成效，因為新體制需要磨合和適應的過程。而且，這種性質的試點也不大可能在短時間內明顯改變企業的經營狀態，因為改革內容并不包含結構調整、減輕負擔等能夠減虧增效的“硬”措施。因此，這種性質的試點很可能是長期效應大于短期效應，但這在當時試點時很難看得清楚。體制建設的短板以及尚不具備的條件，這些恰恰是下一步深化改革需要解決的問題。

現代企業制度試點給我們帶來的收獲主要在于兩個方面。

第一，試點工作對國有大中型企業進行了一次全面的公司制啟蒙教育。在試點中，中央加地方一共兩千多家國有大中型企業按照《公司法》進行了改制，其中90%以上的企業設立了董事會，80%以上的企業成立了監事會，并努力按《公司法》的要求規范運作。這樣大范圍的實踐等于對國有大中型企業進行了一次“全員培訓”，公司制的治理構架和運作規則逐漸為企業所熟知，各級政府部門也對公司制加深了理解和認識。這就為以后國有大中型企業進行公司制、股份制改革，在境內外資本市場上市、推進股權多元化，打下了很好的工作基礎和認知基礎。

第二，對國有大中型企業改革涉及的多方面問題進行了一次全面梳理。為準備好試點工作，相關政府部門對可能涉及的相關問題進行了深入的排查和研究。在試點之初，試點方案起草小組給國務院的報告中就9個重點難點問題進行了匯報。這些重點難點問題在試點中都進行了探索，這些研究和實踐，為日后這些領域的專項改革提供了重要的實踐和政策參考。

從“沒做成”的角度，現代企業制度試點給我們帶來的啟示主要是以下幾點。

第一，國有資產出資人到位，是國有大企業改革首先要解決的問題。以公司制為主要形式的現代企業制度是我們從國外引進來的。西方國家對公司制有長期深入研究，但一般不涉及所有者問題，這些國家實行的是私有制，不存在所有者缺位問題，對自己的資產天然地具有關切度。這套制度引入中國后面臨這樣一個問題：我們是要在國有企業中建立現代企業制度，而國有資產的出資人并不是天然到位的，在改革中會引發一系列問題。

實際上，在試點期間，在政府層面由哪個機構對國有企業中的國有資產負責是不清晰的。《試點方案》提出，“國家授權投資的機構”是國有資產的投資主體，并明確了四種形態，即國家投資公司、國家控股公司、國有資產經營公司和具備條件的企業集團公司。但是，這幾類公司都是國有獨資公司，本身也有一個出資人是誰、如何到位、發揮什么作用的問題。由于企業國有資產出資人代表機構不明確，國有企業改制后并沒有人真正代表國家所有者對經營者施加壓力、提出要求。所以，國有企業要改革好、發展好，必須首先解決國有資產出資人的問題，并且不能是抽象的、概念上的出資人，否則不會有實質性的效果。

第二，國有大中型企業改革需要有一系列重要的配套改革進行支撐。國有大中型企業在我國政治、經濟體制中處在一個重要的交叉點上，牽一發而動全身的效應非常明顯。企業國有資產出資人制度的建立涉及黨和政府機構職能的改革，改變企業負責人的選任機制涉及干部管理體制，企業經營決策自主權的確立需要改變政企關系和行政審批的管理辦法，員工能進能出的改革有待于社會保障制度的建立，企業激勵制度的形成需要分配制度改革的配合，等等。這些方面的改革需要統籌考慮，至少要為國有企業的改革留有足夠的空間，否則在企業層面很難有實質性的作為。

其中，企業國有資產管理體制改革很可能是中國國有企業建立現代企業制度最重要的內在組成部分。以往我們對國有企業建立現代企業制度的理解過窄，認為僅僅是企業層面的改制，這顯然是不完整的。中國國有企業建立現代企業制度的完整內涵應當是：企業國有資產管理體制的改革加上國有企業的公司制改革。

第三，對我國國有大中型企業改革的復雜性和長期性要有足夠的思想準備。在試點中，我們對國有大中型企業改革的難度和長期性明顯估計不足，試點的時間周期過短，急于求成的心態非常明顯。

中國國有企業改革的長期性主要體現于：國有企業改革所要調整的不僅是企業自身，還涉及企業內部的各種關系，涉及企業與出資人、企業與政府、企業與債權人、企業與市場、企業與社會、企業與企業之間一系列復雜的外部關系。而這些關系的規范化和法治化，正是我國社會主義市場經濟體制整體建設的內涵，因而改革是連動性的，是一個系統工程。

國有大中型企業建立現代企業制度與社會主義市場經濟體制建設之間，存在某種深刻的內在關聯。我們總是希望設計出一種理想化的模式推行下去，然后坐收“點石成金”的成果。通過給優惠政策、調動積極性的改革也許可以短期收獲成效，制度建設的改革是長期、系統性、深刻性的，國有大中型企業的改革也是這種性質。

國有企業改革啟步階段

我國國有企業改革的啟步階段歷經了相當長的時間。如果從對企業放權讓利開始算起，持續了近20年；從1984年城市經濟體制改革啟動時算起，也有14年的時間。這種漫長的改革進程是由改革的推進方式所決定的。

一般認為，中國經濟體制改革的成功在于實行了漸進式改革模式，這當然是對整個經濟體制改革而言。啟動階段的國有企業改革也具有鮮明的漸進式特征，因而這種推進方式的長處和局限性都可以看得非常清楚。

啟步階段的國有企業改革基本是在原有傳統體制框架內進行的。以企業承包經營責任制為主導模式的改革，主要是調整政府對國有企業的管理方式和分配關系，以調動企業和職工發展生產的積極性；當單方向的激勵措施不可持續后，盡管加強企業和職工的責任，但很難真正到位。

在改革的具體辦法上也先后采用體制外啟動、增量分享、不觸動既得利益。企業不會破產、職工不會下崗，兩者都沒有承擔實質性風險；政府部門仍是企業的管理者，只不過管理方式從下達計劃變為主導承包談判。這樣的改革推進方式宏觀上不會造成很大沖擊；避開了實質性的利益調整，微觀上減少了社會摩擦和沖突。因此，這個階段改革的推進并沒有遇到很大阻力。

作為啟步階段的國有企業改革，這種推進方式非常明智和務實，改革、發展、穩定較好地實現了內在的統一。從體制上講，國有企業逐步從計劃導向轉為市場導向，初步確立了市場意識；從一個消極的計劃執行主體變為一個積極的商品生產者，并初步形成了動力機制。從發展效果上講，這一時期的短缺經濟，客觀上為漸進式改革提供了很大的、相對較長的空間和時間，國有企業也為這一時期中國經濟的高速增長和市場短缺的消除做出了巨大的貢獻。

但漸進式改革的局限性日益凸顯。不觸碰存量問題，矛盾已不可能化解，結果是難題越積越多、改革的空間越來越小、改革的推進越來越力不從心。而企業和職工都不承擔風險使責任的約束難以真正到位，僵化的機制體制和沉重的歷史負擔使國有企業的成本越來越沒有競爭力。買方市場逐步形成，使結構調整變成一個繞不過去的難題。這些深層次的矛盾日積月累，導致越來越多的國有企業陷入困境；地方政府面臨著巨大的經濟和社會壓力。

改革進入了深水區，以往改革中諱莫如深、不愿觸碰的一些難點已經躲不過去了，必須找出真正能夠解決問題的辦法。這一時期，除了現代企業制度試點是中央政府直接組織的之外，國有小企業改革、“破三鐵”、企業破產都是形勢倒逼出來的、由地方政府為主進行的改革探索。在國有企業改革的啟步階段，改革的探索在國內造成的影響都非常大。這種“一石激起千層浪”的效應，反映出一種全社會的共鳴。但這些改革探索都是在解決存量問題的性質，包含著幅度很大的利益調整，這種改革的社會過程很痛苦，有相當大的現實風險，也會有很多爭議，大范圍推動需要特定的氛圍和環境。而這種氛圍和環境是漸進式改革階段所無法提供的。

1997年前后是中國國有企業最困難的時期。在這之前，國有企業的改革一直在推動，但國有企業經營狀態下滑的趨勢一直未能扭轉，實質性緩解的跡象未曾出現。

到1997年年底，全國31個省（自治區、直轄市）的國有及國有控股工業企業盈虧相抵，有12個省（自治區、直轄市）為凈虧損；全國紡織、有色、軍工、建材四大行業為全行業虧損，其中紡織行業凈虧損最為嚴重，達到44.7億元，煤炭行業則從1998年轉為凈虧損。從區域上看，東北老工業基地的問題最為突出。到1997年，遼寧省國有工業企業已連續三年凈虧損，虧損面達到53%，當時被稱為“遼寧現象”。

問題的嚴重性還在于，由于之前國有和集體企業并沒有做實質性的退出，還維持著龐大的企業數量和職工人數，越來越多的企業出現停產、半停產，很多企業不能正常發放工資，離退休人員拿不到退休金，大量職工的生活極為困難，由此引發的社會問題越來越多。國有企業問題已經到了矛盾非常尖銳而處境危險的程度。如果扭轉不了這個頹勢，那么經濟、社會和政治后果不堪設想。

三年改革脫困目標的提出和改革氛圍的形成

1997年7月，時任國務院副總理的朱镕基在遼寧考察時提出，要用三年時間使大多數國有大中型企業走出困境。他提出要從三個方面入手：一是繼續加強國有企業領導班子建設，要選好企業的廠長、經理；二是堅決走“鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、實施再就業工程”的路子；三是利用多種方式，包括直接融資的辦法，幫助國有企業增資減債。

1997年9月，黨的十五大提出了國有企業改革脫困的“三年兩大目標”。即用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。1997年12月召開的中央經濟工作會議上，朱镕基副總理還提出了三個具體措施：一是把紡織行業作為國有企業改革和擺脫困境的突破口，逐步扭轉煤炭、兵器等特殊困難行業的虧損狀況；二是通過企業改革，實施再就業工程；三是積極推進配套改革，加快建立健全社會保障體系。至此，國有企業三年改革脫困目標正式列入了政府的工作日程。

當時困難企業、困難職工所引發的不穩定因素已是一觸即發，如果推動改革激化了矛盾、引發了群體性事件，地方政府的責任無可推卸。這兩點都是各級政府官員非常現實的顧慮，只要還有回旋和拖延的余地，誰也不會主動去觸碰國企改革這個危險地帶。

1998年3月，剛剛當選國務院總理的朱镕基同志在回答香港記者提問時說了一句著名的話，“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將一往無前、義無反顧、鞠躬盡瘁、死而后已”。朱镕基總理所說的“地雷陣”里不僅有國有企業這顆雷，還有其他的艱巨任務。1998年，國務院正式啟動了當年的財政體制改革和金融體制改革。這兩項宏觀層面的改革都不是直接針對國有企業的，但對當時國有企業的經營狀態影響非常之大。

1997年年底召開的全國財政工作會議明確了建立公共財政體制的改革方向。改革措施都與國有企業有關。具體的改變主要是：財政停止對經營性國有企業的虧損補貼，停止對國有企業注入資本金。財政預算中已不再安排用于補充國有企業資本金性質的支出，也不再安排資金來彌補企業的經營性虧損 。

1997年年底召開了中央金融工作會議。出臺了一系列力度很大的改革措施，核心目標是實現國有銀行的商業化 。采取的改革措施是全方位的，強化了政府對商業銀行的考核，重點考核不良資產比重；等等。國有銀行的商業主體地位基本確立，外部很難再對銀行的貸款行為進行干預。

這一輪財政、金融體制改革對國有企業的影響是：切斷了政府對國有企業所有的輸血渠道，硬化了國有企業的預算約束。此后再出現困難的國有企業，已經沒有任何一個系統會為企業花錢買平安了。否則企業永遠不可能成為真正的市場競爭主體。從這個角度講，預算約束被硬化是中國國有企業改革邁出的關鍵一步。

由于宏觀經濟體制的變化，國家在幾十年中積累起來的問題、以往被財政補貼和銀行貸款掩蓋著的矛盾會在短時間突然爆發；問題可能是幾十年前造成的，但急切地要求集中去化解所有的后果。國有企業改革被推到背水一戰的境地，完全沒有了可退之路。

以往在重要文件中國有企業改革一直被稱為是“中國經濟體制改革的中心環節”，但在具體工作中只是一項部門工作。國有企業改革三年兩大目標被黨的十五大正式寫入中央文件之后，完成這項任務就成了地方黨委和政府要向中央交賬的一項重要工作，工作的重要程度排名瞬間提升。

黨的十五大之后，各省區市都成立了國有企業改革脫困領導小組，國有企業改革所處的工作位置與以往完全不同，成為各省市政府一項真正的中心工作和“一把手工程”。改革的政策環境大大改善，各級黨委、政府的號召和推動，各層級的積極響應，宣傳部門的深度介入，營造出一種理解和支持改革的輿論氛圍。

當時中央對地方黨委和政府提出了一條非常重要的要求：“地方黨委、政府要對本地社會穩定負總責。”這是一條很“硬”的責任約束。地、市、縣級黨委和政府要對本地的社會穩定承擔同樣的責任。

1998年的財政和金融體制改革客觀上形成了一種新的改革推進的動力機制。財政和金融體制改革不僅硬化了國有企業的預算約束，也連帶性地硬化了地方政府的預算約束，因為當時我國的地方政府還沒有被賦予發債權。國有企業的問題能不能解決好，就與地方黨委和政府保一方平安的政治責任直接掛在一起了。另一方面，由于地方黨委和政府的主要負責人進入改革的第一線牽頭，對改革的正向激勵逐漸形成，社會對改革風險的承受能力也在上升。

這一正一反的激勵約束機制促成了一場空前規模的、以地方政府為主體的、倒逼出來的改革。

這一階段改革最引人注目的現象是地方政府改革行為的變化。以往一些有效的、但沒有大范圍推開的改革探索也越來越受到重視，各地自發進行的考察、學習和交流活動很多，都希望學到真能解決問題的辦法。

財政和金融體制的變化把地方政府逼到了一種非改革不可的境地，形成真改革、真要解決問題，不做表面文章。改革被大規模地發動起來了。

（編輯 季節）