城鎮化作為政策概念的演變過程

溫鐵軍

當前中央在新型城鎮化和城鄉融合工作的政策指向，有明確的限定范圍：要求在新型縣域經濟中以縣域（縣城）為單位率先實現新型城鎮化；在城鄉融合發展中推進新型城鎮化。之所以稱為“新”，主要在于地域限定，城鄉融合與縣域經濟兩者緊密結合在一起。從政策演變的客觀過程看，中央對于新型城鎮化與城鄉融合相結合的政策要求也是一以貫之的。

改革初期鄉鎮企業興起，推動了城鎮化起步

從1982年開始推行家庭聯產承包責任制，農村分工和家庭兼業趨勢明顯，大量的能工巧匠從農業生產領域進入百業并舉的鄉村副業兼業經營，在一定程度上形成了鄉村工業化，到1984年已蔚然成風。

由于城鎮化進程加快，如何打破城鄉二元結構問題引起更多討論。當時也有比較激進的說法，認為“要解放農民就得消滅農民，要解決農村問題就得消滅農村”。當年對城鄉二元結構的討論，很大程度上也和現在如何打通城鄉壁壘、讓農民能夠順暢進城的討論相似。其中提出的政策意見，主要集中于城鄉戶籍沒有放開、城鄉人員不能自由流動。

討論中，關于戶口是否可以放開的意見引起了多個部門的反對（包括財政、教育、衛生等部門），主要理由是城市不可能接納這么多農村人口，農民進城會增加各部門的財政開支。在接受一定數量的農村人口轉為城市人口的過程中，各部門都要計算需要增加多少財政開支，這是當時財政體系的特點。1985年中央一號文件增加了一條：允許農民自理口糧進城務工經商。① 由此可見，突破城鄉二元結構的意見在意識形態上沒有問題，但當時各有關部門受制于財政開支負擔造成財政赤字不斷增加，所以無法實現農民大量進城、開通城鄉交流。

客觀上，由于城市吸納農村人口能力有限，也在一定程度上加深了農村人口與鄉鎮企業的綁定程度。因此，鄉村工業化和縣以下城鎮化的需要相互疊加，發展鄉鎮企業成為解決農村人口非農就業需要和家庭收入提升的重要途徑。這就推動形成了農民主要在鄉鎮企業就業、“離土不離鄉，進廠不進城”的縣域經濟模式。1984年撤社建鄉、撤隊建村，農村的管理體制也發生重大調整。鄉鎮企業實際上是占本村的地、使用本村的勞動力，只要有辦法從銀行拿到貸款，就占有了低成本發展的比較優勢，形成鄉鎮企業遍地開花的局面。可以說，內需拉動農村工業化和城鎮化，造就了20世紀80年代的“黃金增長期”。

20世紀80年代前后有三個10倍以上的增長：一是鄉鎮（社隊）企業從原來152.4萬家（1978年底）發展到1888萬家（1988年），企業數量增加10倍以上。到20世紀90年代中期統計，縣及縣以下鄉村工業已經占全國工業增加值的56%，被稱為“半壁江山”。二是改革開放初全國有2176個建制鎮（1978年），到90年代中期形成1.75萬、2000年達2.03萬個建制鎮，翻了10倍。三是非農就業，20世紀80年代末期鄉鎮（社隊）企業吸納了大約9792萬勞動力就業，到90年代中期則實現了1.35億（1996年最高峰）勞動力非農就業。從減輕財政負擔并提高農村非農就業水平的角度看，這套鄉村工業化與城鎮化結合的機制也是有效的。中國這個經驗也被國際社會認為是比較成功的。

推行家庭聯產承包責任制，導致農業剩余人口和家庭富余勞動力向非農領域轉移，加速了農民兼業和農村形成百業興旺的多元業態，奠定鄉村工業化的基礎。同時，因財政支出壓力導致城市僅能吸納有限的農業轉移人口，在政策上只能從推動“城市化”轉向推動“城鎮化”。進而，鄉村工業化和城鎮化的客觀需要，推動了鄉鎮企業低成本地開發利用本地資源和勞動力，取得超常發展；鄉村工業化和城鎮化相互促進，同步帶動了城鎮化的高速發展。

根據這個經驗，1998年黨的十五屆三中全會在總結農村改革成就時，認為農民在黨的領導下推進了三項偉大創新——家庭聯產承包責任制、發展鄉村工業、推進城鎮化。

農村改革三項創新對國家宏觀經濟“軟著陸”發揮的作用是顯著的，從結果上看，鄉村工業和城鎮化有力地拉動了內需消費、支撐了城市經濟高速增長。從形式上看，中國經濟高速增長不是采用西方模式加快城市化實現的；在發展過程中，也不是資本主義制度下那種以農村不斷衰敗的代價向大城市貧民區“空間平移”的轉移過程。我國對中國特色的城市化道路進行了充分討論。

中國特色城市化道路和“城鎮化”概念

1995年，11個國家部委聯合組成課題組，專門研究中國城市化道路問題，曾經提出了五種城市化道路的方案，核心是考慮制度成本的大小以及如何消化這些成本。

第一種方案是主張發展大城市和城市群（類似日本大都市圈戰略）。

第二種方案認為中國現在100萬以上人口大城市還有很大的發展空間，應該鼓勵這類中大城市的發展，以帶動區域經濟的發展。

第三種方案強調，我國當時有大約600多個地級市和縣級市，如果讓這些具有幾十萬人口規模的中小城市發展起來，將對拉動經濟增長起到明顯的作用。

第四種方案則突出以縣級城關鎮為增長極，漸次帶動農村經濟發展以解決“三農”問題，走發展小城鎮或就地城鎮化的路子。

第五種方案認為，我國各地農村都有一些五六千以上人口的大村，在西方這類規模都是“市”；我們只要將其改名為鎮，就可以較快地提高城鎮化率。中國不必一定要像很多發展中國家那樣搞大城市、大量人口集聚從而發生“城市病”，只要適當調整規劃在大村做一些基本建設，農民可以就地實現城鎮化。

當時關于城鎮化的各種意見都反映到中央。今天看起來，這五種主張在政策研究領域都有不少支持者，也或多或少反映到具體政策上。

20世紀90年代中后期，鄉鎮企業的發展因政策環境問題而顯著衰敗，剩余勞動力大量流出，“三農”問題隨之日益突出。2001年中央提出，要把“三農”問題作為重中之重。2002年黨的十六大之后，胡錦濤總書記明確提出，中國是要加快城市化，但我們的城市化要靠城鎮化來實現。由此“城鎮化”成為國家的一個重要發展戰略，當年明確這是作為“縣域經濟”的支柱，仍然是有地域限制的。

2003年提出縣域經濟問題。當時外資大量進入，中國成為吸納外商直接投資第一大國。在工業高速發展的同時也帶來大規模污染問題；用工業化和城市化方式推進農業農村現代化的負外部性也集中顯現，農業污染成為面源污染的重要源頭。根據2005年環境普查結果，國務院相關報告明確指出，我們已是資源枯竭、環境污染最嚴重的國家，原有的發展方式已經不適合國家發展需要。

在這種情況下，中央提出了新農村建設，依然把縣域經濟作為工作重點之一，而不是推進城市化。2005年，國家“十一五”規劃提出：新農村建設是一項重大戰略。新農村建設的重點要放在發展縣域經濟，而縣域經濟的兩大支柱，一是中小企業發展（因為90年代末各地鄉鎮企業普遍經歷了一次倒閉潮），二是城鎮化，把城鎮化作為在發展縣域經濟中承接中小企業的主要載體。

歷史經驗告訴我們，城鎮化是相對有效且制度成本較低的城鄉融合模式。如果把農業農村也納入此前工業化和城市化疊加的舊階段的軌道，不僅不能緩解現在工業過剩和農業富余勞動力問題，恐怕還會進一步造成全球化解體派生的風險。

目前，符合中國國情的城鎮化還沒有對應的英文翻譯。在政策和學術話語建構上，基本上還是“失語”的狀態，無法適應國家社會發展對知識生產的要求。現在高校發表的各種論文，基本上仍把“城鎮化”等同于“城市化”。這就帶來一個重要的問題：把城市化率定義為城市人口比例，將城市化率作為城鎮化的主要指標，勢必弱化了其他指標的權重。而城鎮本來主要是指縣以下的建制鎮，而建制鎮指標體系本來也很清楚，包括工業增加值占本地區GDP比例、服務業增加值占GDP比例、城市人口數量及占比等等。現在把“城鎮化”直接翻譯成“城市化”，就只有一個城市人口問題，政策概念就沒那么清晰了。

推動新型城鎮化具有重要戰略意義

當前中央再度強調新型城鎮化，主要是充實新型縣域經濟，其前提是逆周期調控與區域整合，這里有一系列的政策含義，值得高度關注。

第一，黨中央提出發展新型縣域經濟是鄉村振興的一個重要領域，是城鄉融合率先在縣域實現所需要遵循的地域范疇。新型城鎮化要把納入新型縣域經濟作為政策重點。實際上，這也是把2005年提出的縣域經濟兩大支柱——中小企業與城鎮化，再度作為今天新型縣域經濟的內容。中央文件要求把產業留在縣域，讓農民分享產業縣域化的收益。這和中小企業要在縣域發展是一個道理。

在目前條件下，如果遭遇西方全面制裁，民眾以大城市為中心的生存方式的弊端將進一步顯現。很多沿海大城市出現了嚴重的地面沉降，農業原材料（種子飼料等——編者）很大程度上靠外部市場，確保供應鏈安全和糧食安全的壓力很大。換句話說，不是“城市化”不好，而是制度成本和風險帶來的代價太高。如果我們繼續走過去的城市化發展方式，雖然可以拉動內需，但是代價巨大，一旦遭遇驚濤駭浪則無法應對，甚至會產生災難性后果。

第二，發展新型城鎮化的一個重要意義是應對全球化解體的挑戰。按我的理解，中國總得做出應對全球化解體演化為大危機的必要準備。黨中央把鄉村振興當作應對全球化挑戰的壓艙石，要求練好內功、夯實基礎，做跨周期的調節等等，都是試圖在遇到大危機時避免對社會民生沖擊過大。

實際上，目前經濟發展情況與現在政策思路是對應的。近年來，受多方面影響，據估算，每年大約有360萬家個體私營企業注銷，40萬家股份制公司注銷，1000萬打工者二次返鄉。我們沒有用“失業”的概念，因為這些打工者原來就不在登記就業人口之中。進城務工人群的剩余價值被用工企業和勞務派遣公司大量占有，獲得的只是相當于勞動力簡單再生產的報酬；盡管如此，還時有拖欠。這些進城務工人群也不可能按照城市勞工待遇得到五險一金，包括醫療保障等。那么，既想讓進城就業的農民工得到城市市民待遇，又沒有留存勞動力擴大再生產的資金用于支付進城打工者的市民待遇，那怎么可能用一個簡單化的說法就把進城打工者變成市民？能依靠沒有市民待遇的進城打工者去擴大內需嗎？顯然是不現實的。

第三，當下農村正在發生多業態全面發展的新趨勢，并非是傳統的農民只應該做農業的觀念。1998年起，我們搞了26年的農業產業化政策，客觀上把我國的農產品成本推到了國際價格天花板之上，造成當今農業的主要困境是“地板”在“天花板”之上。目前，在農業產業化領域里，90%以上的龍頭企業嚴重不景氣，甚至瀕臨破產。我國農產品只能對新加坡、日本、韓國等城市化率過高、農業成本更高的周邊國家出口。這種沒有比較優勢的困境對我國農業發展是一個基本制約。那么，農業農村現代化的目標定在2035年，怎樣實現？我們不能再用傳統思路，再以傳統的農業大規模擴張來穩定農村經濟的可能性已經不存在了。因此要以多業態、參與式、在地化、分布式的發展方式來帶動“三農”發展。低風險也是城鎮化優于大城市模式的條件。

第四，以新型城鎮化應對當下農村困境是一個可圈可點的舉措。這不同于縣級房地產開發的思路。近些年，四線以下的城市與縣城都在搞房地產，各級地方政府要靠賣地收入來維持財政。為了讓大量過剩的房地產有銷路，一些區縣把教育資源集中到城區，要求農民進城買了學區房才讓子女在縣城上學。同時把醫療資源也集中在城區，讓病人到城區買了房子才能就近享受醫療服務，再把農村醫保80%報銷率定在縣以下，以此推動“縣級城鎮化”。

現在中央強調新型城鎮化，顯然不能再按過去消化房地產的方式來進行。習近平總書記強調，農村現代化是建設農業強國的內在要求和必要條件，建設宜居宜業和美鄉村是農業強國的應有之義。其實是以“就地現代化”實現新型城鎮化，以新型城鎮化和新型縣域經濟實現中國式現代化。這與1995年聯合課題組提出的城市化五種發展方式的第四種和第五種方式的結合有共通之處。

第五，發展新型城鎮化也是推進三大供給側結構性改革的重要路徑。中央提出以工業、農業和金融三大供給側結構性改革來主動調整產業結構、消納過剩產能，以適應新發展格局構建和高質量發展要求。從投資角度來說，城市里已經很難找到可供投資的機會，鄉村還是投資的藍海，相當多的鄉村產業尚未被金融信貸投放所激活。

現行的金融運作和統計制度主要服務于工業和城市，鄉村資源性資產非標化不能用于抵押品，只能發展信用貸款，額度小成本高，惟賴補貼利率；派生出的客觀結果是鄉村GDP被顯著低估。

我們最近在一項關于村級資產負債表的調研中發現，接受調研的行政村登記在官方部門的資產只有1190萬元，但實際運營的資產是2億多元。顯然，如果讓村級集體經濟注冊村級公司，其運營的資產計入資產負債表，其資產負債率會非常小。以多個村級公司資產做股支撐縣域合作社經濟，相當于落實了“把產業留在縣域，讓農民分享產業縣域化的收益”。這樣新型縣域經濟所形成的資產負債比例也會好看得多，進而緩解一系列的社會矛盾。

過去十多年，國家已經向鄉村基層做了大量的資產投入，當前地方政府負債中有相當部分對應著鄉村已有的設施性資產。如果不用“把產業留在縣域”的方法激活這些大量的設施性資產，那么這些設施性資產就會變成沉淀資產或沉淀成本。如果把“綠水青山就是金山銀山”作為“新理念”，把“生態資源價值化”當成新發展方向，那么鄉村廣大的生態資源與已投入的大量設施性資產就有可能被激活并且結合為一體。通過重置資產負債表，把縣域產業化經濟以各種深化改革的方式、以激活沉淀資產并轉化為與生態資產融合的方式，形成一個新的生態化方向，形成中國式現代化要求的“人與自然和諧共生”的發展態勢。那就會與過去工業化與城市化作為現代化內涵的舊理念大為不同。

習近平總書記說過：“社會大局能夠保持穩定，沒有出什么亂子，關鍵是農民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干”。 ① 關于推進新型城鎮化與城鄉融合發展，習近平總書記說：“要順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。”②這些表述充滿了底線思維和憂患意識，也具體地給出了防范化解風險的思路。從這個意義上說，我們應當將新型縣域經濟理解為應對全球化解體的戰略部署。

現行政策形成于過去以工業和城市發展主導的深度融入全球化的客觀歷史過程，這使得我們很難避免制度的“路徑依賴”和政策思維的“單向度”。鼓勵農民進城并在城市居住半年以上就可以算市民，但是，反過來，目前政策并不給條件讓在農村居住半年以上的市民成為農民。在兩個要素不能自由流動的條件下，人為地讓農民進城，導致同時出現“進城留不下”和“鄉村進不去”的社會現象。

總之，繼續舊階段和舊理念沒有出路。根據目前的發展態勢，我們要準確理解黨中央關于新型城鎮化與城鄉融合發展的政策含義，將其與鄉村振興、應對全球化解體的重大挑戰等國家戰略問題相結合，全面把握政策含義。

（編輯 碣石）

① 20世紀80年代城市居民買糧還要交糧票。農民進城，或拿自家糧食到當地糧站換糧票，或到農貿市場串換。——編者注

① 資料來源：《求是》雜志發表中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平的重要文章《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，2022年4月，第7期，中華人民共和國中央人民政府網站https：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/31/ content_5682705.htm。

② 資料來源：2022年12月23日至24日，中央農村工作會議在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發表重要講話《加快建設農業強國 推進農業農村現代化》，中華人民共和國中央人民政府網站https：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/15/ content_5746861.htm。