美國(guó)針對(duì)中國(guó)起重機(jī)實(shí)施安全審查的警示作用

劉寶成 李霄松

2024年2月21日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署行政令，指示美國(guó)國(guó)土安全部和海岸警衛(wèi)隊(duì)牽頭，加強(qiáng)對(duì)其國(guó)內(nèi)主要港口使用的搭載先進(jìn)軟件（遠(yuǎn)程控制軟件）的外國(guó)制造船岸起重機(jī)可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)（海事網(wǎng)絡(luò)安全）進(jìn)行審查與監(jiān)管；美國(guó)啟動(dòng)了替代計(jì)劃，以強(qiáng)化本土針對(duì)此類設(shè)備的制造能力和供應(yīng)鏈韌性。此類設(shè)備及操作系統(tǒng)的核心供應(yīng)商——振華重工等中國(guó)企業(yè)與機(jī)構(gòu)成為其關(guān)注焦點(diǎn)。該事件有可能進(jìn)一步發(fā)酵，對(duì)中國(guó)制造搭載先進(jìn)軟件的輸美產(chǎn)品和設(shè)備造成一系列沖擊。

美國(guó)對(duì)振華重工發(fā)難的原因

國(guó)家安全考量

基于中國(guó)制造的船岸起重機(jī)裝備了可用于遠(yuǎn)程控制的先進(jìn)軟件，美國(guó)政府懷疑其中存在潛在的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞，包括間諜軟件或后門程序，擔(dān)心其可能被用于情報(bào)收集或網(wǎng)絡(luò)攻擊。截至目前，美國(guó)政府的指控停留于對(duì)國(guó)家安全潛在威脅的假定，并未掌握實(shí)證。2022年底通過(guò)的《國(guó)防預(yù)算案》授權(quán)開展關(guān)于外國(guó)制造的起重機(jī)對(duì)美港口網(wǎng)絡(luò)及國(guó)家安全威脅展開研究，①該報(bào)告尚未公布。

近期白宮新聞發(fā)布會(huì)指出，美國(guó)海事運(yùn)輸系統(tǒng)（MIT）每天面臨多起企圖擅闖其控制系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)單元的不速之客。美海軍少將John Vann強(qiáng)調(diào)，海岸警衛(wèi)隊(duì)已對(duì)美港口200個(gè)船岸起重機(jī)開展網(wǎng)絡(luò)安全漏洞評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其在設(shè)計(jì)制造之初就搭載遠(yuǎn)程控制與信息收集單元與技術(shù)，認(rèn)為這將對(duì)美港口安全帶來(lái)重大外部威脅。

美國(guó)交通部海事管理局（MARAD）在其警示公告中指出，② 中國(guó)“國(guó)家交通運(yùn)輸物流公共信息平臺(tái)”（LOGINK）、同方威視③（Nuctech）掃描系統(tǒng)以及振華重工制造的全自動(dòng)船岸起重機(jī)存在被遠(yuǎn)程控制的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的全球港口基礎(chǔ)設(shè)施的信息與運(yùn)營(yíng)安全帶來(lái)潛在安全漏洞，應(yīng)采取嚴(yán)格的監(jiān)管和預(yù)防措施。

《華爾街時(shí)報(bào)》在2023年3月5日?qǐng)?bào)道稱，中國(guó)正通過(guò)其制造的船岸起重機(jī)監(jiān)視美國(guó)港口，并具備遠(yuǎn)程控制的能力，能夠在關(guān)鍵時(shí)期干擾重要物資的運(yùn)輸。該報(bào)道援引美軍方將其視為對(duì)軍用港口、泊位的嚴(yán)重威脅，將振華重工制造的船岸起重機(jī)比做“特洛伊木馬”，稱其能夠通過(guò)監(jiān)視軍用物資調(diào)配從而推演美全球軍事部署。美國(guó)港務(wù)局協(xié)會(huì)（AAPA）則反駁稱，并沒(méi)有起重機(jī)被用于遠(yuǎn)程控制并威脅港口運(yùn)作的確鑿證據(jù)，認(rèn)為該指控“聳人聽(tīng)聞”。

自2023年7月起，美國(guó)著手調(diào)查瑞士ABB公司與上海振華的業(yè)務(wù)關(guān)系；2024年1月，美國(guó)致函ABB公司提出：“允許振華在中國(guó)將ABB的技術(shù)和軟件安裝到運(yùn)往美國(guó)的起重機(jī)上，引發(fā)了美國(guó)關(guān)于智能、網(wǎng)絡(luò)安全和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，因此是不可接受的，必須立即糾正。”ABB公司回應(yīng)稱，公司為包括中國(guó)公司在內(nèi)的以及在美國(guó)港口使用的全球起重機(jī)制造商提供軟件和硬件，特別說(shuō)明其起重機(jī)軟件技術(shù)是“供應(yīng)商獨(dú)立的”，即中性的，不存在其他目的和用途。雖未具體提及起重機(jī)，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局和其他安全機(jī)構(gòu)已發(fā)出警告，指出中國(guó)對(duì)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了潛在的威脅。

美國(guó)此舉的戰(zhàn)略意圖

美國(guó)此舉企圖實(shí)現(xiàn)一舉多得的戰(zhàn)略目標(biāo)：

1.通過(guò)渲染國(guó)家安全，倒逼美國(guó)制造業(yè)回歸，運(yùn)用政府補(bǔ)貼實(shí)施保護(hù)主義的進(jìn)口替代政策，在重點(diǎn)領(lǐng)域增強(qiáng)其在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)權(quán)；

2.借助2023年初的“高空氣球事件”，進(jìn)一步渲染來(lái)自中國(guó)的信息安全威脅；

3.在中國(guó)富有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)中，尋求對(duì)華戰(zhàn)略脫鉤的突破口；

4.向第三國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)出警示信號(hào)，以遏制其在高端制造領(lǐng)域與中國(guó)深度合作；

5.瞄準(zhǔn)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)化、智能化的趨勢(shì)，將打擊中國(guó)制造的載有軟件的起重機(jī)作為典型案例，以備將所有載有軟件的中國(guó)產(chǎn)品納入監(jiān)管和限制行列；

6.以制造假想敵來(lái)煽動(dòng)民情，討好美國(guó)產(chǎn)業(yè)工人，為總統(tǒng)競(jìng)選的連任拉票。

美國(guó)港務(wù)局協(xié)會(huì)稱，振華重工是美國(guó)港口大型船岸起重機(jī)的最主要供應(yīng)商，在業(yè)內(nèi)具有壟斷地位，呼吁國(guó)會(huì)采取措施促進(jìn)起重機(jī)制造業(yè)回遷美國(guó)本土，大力支持美國(guó)港口設(shè)備制造業(yè)本土化。

振華重工在美國(guó)的市場(chǎng)份額、使用情況、價(jià)值規(guī)模

振華重工是世界領(lǐng)先的港口機(jī)械制造商之一，其大型船岸起重機(jī)產(chǎn)品在全球100多個(gè)國(guó)家/地區(qū)廣泛使用。目前，全球港口使用的大型集裝箱船岸起重機(jī)70%-80%由振華重工制造。

21世紀(jì)初，振華重工起重機(jī)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，因深受業(yè)內(nèi)用戶青睞，如今已遍布美國(guó)主要港口，尤其是集裝箱起重機(jī)?！度A爾街日?qǐng)?bào)》稱，約80%的美港口船岸起重機(jī)由振華重工制造。在信息技術(shù)方面，振華重工與微軟、挪威Kongsberg Gruppen集團(tuán)、瑞士ABB等全球企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)設(shè)備互聯(lián)、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析及服務(wù)。

振華重工董秘辦表示密切關(guān)注此事件，同時(shí)稱該公司在美業(yè)務(wù)占比不到10%，初步判斷該事項(xiàng)對(duì)公司影響較為有限。

美國(guó)可能采取的打壓手段

法律和行政命令

拜登簽署行政令授權(quán)國(guó)土安全部、海岸警衛(wèi)隊(duì)采取更積極主動(dòng)的審查和監(jiān)管措施。包括：國(guó)土安全部將制定《海事網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)》，以應(yīng)對(duì)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全威脅；海岸警衛(wèi)隊(duì)被授權(quán)處置海事系統(tǒng)面臨的現(xiàn)存和潛在惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，“控制和審查存在已知或可疑網(wǎng)絡(luò)安全威脅的船只和港口設(shè)施”。

海岸警衛(wèi)隊(duì)將發(fā)布一項(xiàng)《海事安全指令》（Maritime Security Directives），針對(duì)位于美國(guó)重要商港的中國(guó)制造船岸起重機(jī)采取了網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管行動(dòng)，重點(diǎn)審查與起重機(jī)相關(guān)的信息和操作技術(shù)。同時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)提議更新其海事安全法規(guī)，增加專門針對(duì)懸掛美國(guó)國(guó)旗的船只、外大陸架設(shè)施和受《2002年海上運(yùn)輸安全法》約束的美國(guó)設(shè)施建立最低網(wǎng)絡(luò)安全要求的法規(guī)，并開啟公眾意見(jiàn)征詢，直至2024年4月底新規(guī)則正式實(shí)施。

行政令同時(shí)規(guī)定，對(duì)海事網(wǎng)絡(luò)攻擊事件或主動(dòng)網(wǎng)絡(luò)威脅做出強(qiáng)制性報(bào)告，包括對(duì)船只、港口及其設(shè)施的威脅，并計(jì)劃新任命一名海事安全主管。

近年來(lái)，佛羅里達(dá)州共和黨眾議員Carlos Giménez多次提案，呼吁應(yīng)對(duì)中國(guó)制造的船岸起重機(jī)為美港口所帶來(lái)的安全威脅。《2022年美國(guó)港口起重機(jī)法案》提議，禁止美國(guó)購(gòu)買中國(guó)起重機(jī)，并鼓勵(lì)向其他制造商采購(gòu)；《2023年港口起重機(jī)安全和審核法案》，提議加強(qiáng)監(jiān)管美港口使用的“外國(guó)對(duì)手”（Foreign Adversary）制造的起重機(jī)，特別是“將其信息和操作技術(shù)組件連接到美本土網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施中的起重機(jī)”。

監(jiān)管及限制措施

對(duì)振華重工及保持對(duì)美業(yè)務(wù)的同類企業(yè)可能采取的措施包括：（1）進(jìn)行全面安全審查，并接受不定期“飛行檢查”；（2）要求其作出書面合規(guī)承諾；（3）責(zé)令其定期向監(jiān)管部門提供報(bào)告說(shuō)明；（4）指派專員進(jìn)廠監(jiān)督；（5）以國(guó)家安全為由限制振華重工進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。

技術(shù)和供應(yīng)鏈限制

責(zé)令美國(guó)企業(yè)并威脅第三國(guó)企業(yè)，拒絕向振華重工及同類中國(guó)企業(yè)提供關(guān)鍵技術(shù)和組件。振華重工是中交集團(tuán)的子公司，2020年，以南海島礁建設(shè)與軍民融合為由，美國(guó)商務(wù)部將5家中交集團(tuán)子公司列入技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制名單，同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)其高管做出簽證限制。

美國(guó)替代振華重工的方案

日本三井起重機(jī)

美國(guó)政府已與日本三井造船株式會(huì)社美國(guó)子公司PACECO Corp.達(dá)成協(xié)議，該公司計(jì)劃重啟在美國(guó)本土的船岸起重機(jī)制造，該計(jì)劃具體信息并未公布。1958年該公司推出第一臺(tái)專用船岸集裝箱起重機(jī)，但在20世紀(jì)80年代末退出美國(guó)本土制造業(yè)。

日本三井是世界知名的起重機(jī)制造商，有能力滿足美國(guó)港口的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但其產(chǎn)品成本遠(yuǎn)高于振華重工。在質(zhì)量和價(jià)格方面，振華重工起重機(jī)迄今在美國(guó)市場(chǎng)并沒(méi)有替代產(chǎn)品，少部分美港口使用的芬蘭科尼起重機(jī)（Konecranes）價(jià)格高出振華重工同類產(chǎn)品30%。

截至目前，PACECO重回美國(guó)制造業(yè)的計(jì)劃還停留在尋找合作伙伴與場(chǎng)地的階段，投資與生產(chǎn)落地、產(chǎn)品輸出與市場(chǎng)推廣尚需數(shù)年時(shí)間。

國(guó)內(nèi)制造

基于拜登政府提出的“投資美國(guó)計(jì)劃”（Investing in America Agenda），美國(guó)政府將在未來(lái)五年內(nèi)投入超過(guò)200億美元用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中包括重建本土起重機(jī)制造業(yè)，以結(jié)束中國(guó)在大型貨物起重機(jī)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。然而，投資的具體細(xì)節(jié)尚未完全公開，從時(shí)間表和支持美國(guó)起重機(jī)制造商的具體措施分析，投資計(jì)劃實(shí)施與效果顯現(xiàn)尚需數(shù)年時(shí)間。

替代方案的時(shí)間周期與經(jīng)濟(jì)成本

替代振華重工起重機(jī)將涉及技術(shù)評(píng)估、采購(gòu)、安裝和調(diào)試等環(huán)節(jié)，可能需要數(shù)年時(shí)間。替代計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)成本預(yù)估巨大，包括采購(gòu)成本、安裝費(fèi)用以及潛在的運(yùn)營(yíng)效率損失。

該事件的預(yù)期危害

該事件是美國(guó)以國(guó)家安全之名降低對(duì)“中國(guó)制造”依賴的初步行動(dòng)，預(yù)計(jì)此類限制性舉措將進(jìn)一步發(fā)酵，有可能對(duì)中國(guó)制造的搭載先進(jìn)軟件的所有輸美產(chǎn)品和設(shè)備將造成一系列沖擊，進(jìn)而對(duì)中美貿(mào)易總量及商品結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大消極影響。

以2022年高達(dá)7594.3億美元的中美貿(mào)易總值為例，前十大類輸美商品中，至少有6種當(dāng)前或即將涉及軟件搭載，占比20%以上（見(jiàn)圖1）。著眼于未來(lái)，幾乎所有產(chǎn)品均呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)，尤其是自動(dòng)駕駛和遠(yuǎn)程操控技術(shù)的廣泛應(yīng)用，美國(guó)可以沿用該項(xiàng)慣例，對(duì)所有中國(guó)輸美商品采取類似的打壓措施。

在此案例中，為上海振華提供技術(shù)支持的瑞士ABB公司在應(yīng)對(duì)美國(guó)質(zhì)詢過(guò)程中采取了明哲保身的態(tài)度，并沒(méi)有為上海振華提供有力的辯護(hù)和佐證，規(guī)避美國(guó)的打壓。鑒于美歐在“美國(guó)-歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）”框架下的對(duì)外行動(dòng)更加協(xié)調(diào)一致，特別是在當(dāng)前激烈的地緣政治沖突中形成了更加密切的同盟關(guān)系以及對(duì)中國(guó)立場(chǎng)的一致偏見(jiàn)，若美國(guó)在該起重機(jī)案例中實(shí)現(xiàn)了其政治企圖，則歐盟極有可能如法炮制，或至少選擇美國(guó)的貿(mào)易舉措。如此一來(lái)，中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品出口將遭遇巨大障礙，外貿(mào)結(jié)構(gòu)升級(jí)將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。希望相關(guān)企業(yè)及主管機(jī)關(guān)對(duì)該案件，尤其是其顯露的先兆性苗頭予以重視，并制定相應(yīng)的策略予以積極應(yīng)對(duì)。

中國(guó)對(duì)美國(guó)發(fā)難的應(yīng)對(duì)策略

振華重工要采取更加積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)措施。鑒于該事件將持續(xù)發(fā)酵，可能波及整個(gè)行業(yè)乃至更多中國(guó)制造的包含信息軟件的輸美產(chǎn)品，建議政府責(zé)成中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)介入，與我駐美大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處密切配合，主動(dòng)與美方對(duì)應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)和商協(xié)會(huì)進(jìn)行交流和交涉，爭(zhēng)取公正的解決方案。

中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)應(yīng)與商務(wù)部制定反制措施預(yù)案，以該案件為契機(jī)，圍繞我國(guó)對(duì)美歐的出口產(chǎn)品可能在未來(lái)遭遇同類安全審查和限制措施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，并制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)策略。

作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略，我國(guó)通過(guò)持續(xù)創(chuàng)新提高自主可控能力，提高產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，或者推進(jìn)市場(chǎng)多元化等經(jīng)營(yíng)策略也尤為重要。

（編輯 季節(jié)）

① Study of cybersecurity and national security threats posed by foreign manufactured cranes at United States ports.

② 2024-002-Worldwide-Foreign Adversarial Technological， Physical， and Cyber Influence

③ 同方威視已被美商務(wù)部列入監(jiān)管實(shí)體名單。