夯實“川東糧倉”視域下撂荒地整治現狀與治理對策

周繼芬 任厚洪 劉宗川 趙小婧 陳琦 董凌伯 邱利娜

摘要：通過大量實地走訪、調查，得到達州市土地撂荒主要原因是山地多，交通條件差，氣候條件惡劣，種植效益低，搬遷新居、外出務工等流轉限制因子多，建設、工業征地項目暫未完成，動物啃食植物導致無收成等；復耕意愿不強，資金和人力支持不夠，技術薄弱，機械化程度不夠等諸多問題。建議通過加強督促政府部門提高認識，把糧食安全問題的落實及完善作為黨政領導的目標績效考核內容。因地制宜，宜糧則糧，宜經則經，建立森林糧庫。改善交通、發展小型農機具，實現機械化耕種；籌建高標準農田，提高種植效益；針對“假種地”惡意套取國家資金行為，實行零容忍處理；引進新型合作企業和發展村集體復耕；提交農村醫療和教育質量等一系列綜合治理措施，真正實現國家藏糧于地糧食安全策略。

關鍵詞：耕地；撂荒；原因；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240106

基金項目：四川省哲學社會科學重點研究基地：四川革命老區發展研究中心2023年度資助項目（SLQ2023SB-32）。

The present situation and countermeasures of abandoned land consolidation based on the perspective of consolidating "Eastern Sichuan granary"

Zhou Jifen1， Ren Houhong1， Liu Zongchuan1， Zhao Xiaojing1， Chen Qi1， Dong Lingbo1， Qiu Lina2

（ 1. Dazhou Vocational and Technical College， Dazhou， Sichuan 635001； 2. Dazhou Chaguo Station， Dazhou， Sichuan 635000 ）

Abstract： In order to realize the national food security strategy of storing grain in the land and stabilize the national cultivated land production area， the causes and current situation of abandoned land were analyzed， and the countermeasures for the management of abandoned land were explored. Through a large number of field visits and investigations， it is found that the main reasons for land abandonment are： mountainous area， poor traffic conditions， poor climate conditions， low planting benefit， relocation of new houses， migrant work， circulation restriction factors， construction and industrial land acquisition projects have not been completed， and animals gnaw on plants leading to no harvest. The current situation of abandoned land management： the willingness to resume farming is not strong， the financial and human support is not enough， the technology is weak， and the degree of mechanization is not enough and many other problems. Treatment countermeasures： Through strengthening the supervision of government departments to raise awareness， the implementation and improvement of food security issues as the target performance assessment content of the party and government leadership. According to local conditions， the appropriate grain should be grain， the appropriate longitude， the establishment of forest grain depot. Improve transportation， develop small agricultural machinery and tools， and realize mechanized farming. Build high-standard farmland and improve planting efficiency. Zero tolerance will be implemented for malicious attempts to extract state funds from "false farming". The abandonment and recycling system shall be implemented for land that has been abandoned for two years or more. The introduction of new cooperative enterprises and the development of village collective cultivation. A series of comprehensive measures have been taken to improve the quality of medical care and education in rural areas.

Key words： cultivated land； abandoned land； the reason； counterplan

民以食為天、國以糧為本，保障糧食安全是我國重要戰略方針之一，是我國在國際貿易中取得較大話語權的重要保證。每年的中央一號文件，都強調了糧食安全的重要性，特別是2023年的中央一號文件，首次提出“農業強國”的戰略思路，提出糧食產量穩定是國家生存的一個關鍵因素。耕地是糧食生產的根本，確保糧食穩定，首要之一就是要確保耕地面積的穩定[1-2]。在2020年以前我國耕地面積一直呈下降趨勢[3-4]。近幾年國家出臺了一系列的政策和措施，比如退林還耕等，通過近幾年努力，全國耕地面積保持穩定或呈上升趨勢[5]，但是目前還是存在撂荒地整治力度不夠，進展較慢，撂荒地土壤質地差等問題。本文就立足于達州市這個地域板塊，針對本區域特殊地理位置和氣候條件以及農業大市的特點來分析和闡述全市土地撂荒的原因，指出目前撂荒地的整治現象與不足，從而探索出相應的解決辦法，使得達州市的撂荒地整治工作上一個新臺階，永保“川東糧倉”之位，為國家的糧食穩定保駕護航，也為秦巴地區相似氣候帶的其他地市州撂荒地的治理提供參考。

1 達州市區域農業概況

達州市位于四川省東北部，屬于經濟欠發達地區，人口眾多，有538.5萬人，其中農村人口447萬，占總人口的83.4%，是一個典型的農業大市。耕地面積43.11萬hm2，是四川省的主要糧食產區之一，素有“川東糧倉”之稱，糧食總產量已連續9年保持全省第一。2022年達州市糧食播種面積57 萬hm2，糧食總產量達33億kg，承擔著四川糧食生產的主要任務。但是糧食產量依然不能滿足肉、蛋、奶等多元化的消費結構。另一方面，達州市人均耕地面積不及全國更不及人均耕地面積水平，僅相當于世界人均耕地面積的1/3。耕地面積嚴重不足，而且因為地處秦巴山脈，以山地土壤居多，高產有效耕地面積少。耕地資源更為緊張，人多地少的尖銳矛盾相當突出，增加耕地面積仍是目前穩定或增加糧食產量的重中之重工作，也是實現鄉村振興、產業振興、防止大面積返貧現象發生的重要措施。

達州雖然是四川省耕地面積最大的兩個市州之一，但耕地面積中質地較差土壤和山地土壤占多。全市位于2o及以下坡度耕地土壤占比量最少，僅為2.06萬hm2，占4.77%；位于2o～6o耕地土壤為6.13萬hm2，占14.22%；位于6o～15o丘陵坡地土壤點占比最大，為1.90萬hm2，達44.01%；位于15o～25o耕地面積為11.05萬hm2，占25.64%；位于25o以上耕地面積4.90萬hm2，占11.36%。

2 達州市耕地撂荒的原因分析

2.1 山地多、交通、自然條件差導致耕地撂荒

達州地勢東北高，西南低，大巴山橫直在萬源宣漢北部，明月山、銅鑼山、華鎣山由北而南，縱臥其間，將達州市分割為山區、丘陵、平壩3塊。山地占幅員面積70.70%，丘陵占28.10%，平壩占1.20%。故深丘山區面積大，98.8%都是山地和丘陵地，海拔相差2 000 m，土地坡度大。深丘山區土壤的交通條件特別差，地塊窄、彎、碎、機械化耕作難度相當大，播種、除草、施肥、澆水、收獲、運輸全靠人工，勞動強度大，農戶無力承擔，只有棄耕撂荒。再加山區土壤風化度不夠，土壤質地差，土層淺薄，種糧費力費種產量還低，只有棄耕[6]。邊緣、偏遠地塊是達州市撂荒耕地主要區域之一。

2.2 惡劣的氣候條件導致農民棄耕

達州位于秦巴山區，災害頻繁，糧食種植風險非常高，往往一場暴風雨，一年的收成就打水漂。而農業具有明顯的靠地、靠天吃飯的特征，其對自然氣候依賴的強度、程度比其他任何產業都寬、深。農業保險額度低、手續繁瑣，幾乎起不到分擔風險的作用。再加上目前全球污染嚴重，氣溫升高，厄爾尼諾等異常氣候帶來的暖冬以及干旱、暴雨洪澇等惡劣災害現象發生頻繁，給農業帶來巨大的危害。惡劣的氣候條件使農民投入的種子、肥料和勞動力，最后可能一場空，導致許多農戶棄耕而致土壤撂荒。

2.3 水利等灌溉設施不完善而致撂荒

部分耕地生產條件較差，易旱易澇，收成得不到保障而撂荒。由于資金或其他原因導致水利設施不完善，或者即使是有水利設施設備，但因為長年沒有維護、修繕，出現垮爛、漏水等情況，甚至完全失去了灌排功能。致使那些無水源的旱地，耕種完全靠天吃飯，收成的潛在風險較大而致撂荒。

2.4 農業種植效益偏低導致撂荒

糧食生產中投入成本高，收獲后糧食的收購價格又較低，導致投入大，收益低，獲得利潤較少，甚至呈現入不敷出的情況[7]。此情況導致農民種糧積極性不高。

在整個農業生產過程中，要投入種子、化肥、有機肥、農藥、機械、人力等，而且達州山地多，勞動強度大，人工成本會更高。近幾年，大部分的農用物資都成倍上漲，復合肥、尿素上漲了2～4倍，其他農用物資也呈現不斷飆升的態勢，人工成本一直呈上漲狀態，而國家對糧食收購的保護價格又沒上調，成本漲，而收益下降，使得整個農業生產有時呈現收益低或入不敷出的情況。水田種植相對來說好一些，但一些丘陵旱地或窄、彎、雜碎地純粹虧錢。據不完全調查，達州市水稻、玉米畝均收益與5年前相比分別下降了16.6%、18.3%。以達川區2021年水稻種植情況看，（按每公頃為基準計算成本收益情況）。一年投入成本：土地租金7 500元，需播種種子900元，有機無機肥共1 650元，植保成本450元，人工4 500元，租用機器進行機械化耕地和收割2 250元，管理1 500元，共計支出成本18 750元。收入：稻谷平均單產8 250 kg，按國家糧食收購價2.54元/kg，則產值20 955元，除去成本，收益2 205元，加上政府各類補貼1 950元，則純收入僅4 155元。2022年有機無機肥共上漲1 350元，農藥上漲150元，人工上漲1 935元，機械化耕地和收割上漲900元，成本共上漲4 335元。2022年國家統購價為2.6元/kg，產值21 450元，除去成本后的收入-1 635元，加上國家補貼1 950元，則收益僅315元。實際在2022年下半年無機肥料還在繼續上漲，只是水稻大量用肥期已過[8-9]。

2.5 搬遷新居導致撂荒

現在農村許多村小取消，教育及醫療資源大多集中在城鎮，為了讓學齡兒童正常入學或為了享受更好的教育，許多家庭舉家搬離原來居住之地而去城鎮居住，無法耕種原承包地而撂荒。另外，在國家脫貧攻堅期間，享受異地搬遷的農戶搬離原居住地后，新居住點離原居住點周圍自己所屬承包地較遠，而且農村交通條件又不便，故原居住點承包土地處于撂荒狀態。

2.6 外出經商、務工導致撂荒

隨著工業化進程的快速發展，需要大量的青壯年勞動力從事大量機械的手工作業，也需要一部份能力較強的管理人員。于是農村許多青壯年勞動力走入城市，進入工廠，從事手工作業或做管理人員或經商，家中只剩下老人、小孩和帶娃的婦女[10-11]。城里經商或務工的收入高于或遠遠高于務農收入，再加上城鄉二元結構的格局，使得城市可以享受到更好的教育資源和醫療條件[12]。近些年，許多在外經商或務工的青年就選擇所生活的城市生娃、帶娃。娃長大后就近入學，家中只剩下老人和殘疾等特殊困難群體，導致大量空心村現象，也使得大面積的土地撂荒[13]，此情況造成的撂荒土地可占六七成之多。

2.7 農業逐漸面臨著不會耕種的新一代“偽農民”而致土壤撂荒

中國農村的現狀是第一代打工人（20世紀60年代出生）因年事已高，外面工廠無法務工，本著落葉歸根的情懷回到老家，但因年事已高，對于農業繁重的體力勞動不能勝任，導致自家的承包地不能全部耕種而撂荒。第二代打工人（1990年及以后出生）因父母在外務工，家里收入可以，小孩在家也只管讀書，從未干過農活，長大后也直接在外務工，幾乎未接觸過農活，結果導致這一代“偽農民”即使回家也因為不會干農活，不會種莊稼而使所屬承包地大量撂荒。

2.8 土地流轉限制因素多，提高了撂荒率

土地承包權固化客觀上增加了交易成本[14]，在一定程度上限制土地流轉市場的發展，無人耕種的土地不能有效地流轉到種植戶手中，進一步提高耕地撂荒[15]。另外，由于進城務工群體大多認為農村土地具有養老保障作用，他們也不愿意將自己的土地流轉而呈現撂荒的狀態[16]。偏遠地方的耕地，因交通或其他土壤條件差而沒有多少合作社愿意去參予流轉。所以這些限制因素都使撂荒率高居不下。

2.9 土地流轉后短暫閑置導致撂荒

一些合作社和新型企業管理不太完善，有些土地流轉經營幾年后收入較低，甚至虧錢。入不敷出的現象使得他們只有將部份流轉后的土地棄耕而撂荒，目前達州市因土地流轉后短暫閑置造成的撂荒地達524 hm2。

2.10 建設、工業征地項目暫未完成導致撂荒

城市在進行規劃、征地時，由于政策或者程序繁雜等方面的原因，或者規劃后沒有拍賣成功而讓大量的土地擱至一年甚至幾年而致撂荒。

2.11 動物啃食導致無收成而撂荒

現在對于禁止亂砍亂伐的生態政策保護和野生動物的保護，使得山林中的野豬繁殖異常迅猛。收獲季節，大量野豬跑也來啃食糧食，對農作物造成極大破壞，危害嚴重的甚至顆粒無收。農戶要花費大量的人力與物力去驅趕野生動物，這一行動有時甚至還有生命危險。在播種時節，有時鳥、鼠將播下地的種粒大面積吃掉，即使種子播種后用土壤覆蓋上，鳥、鼠也會將土壤啄開，將種子吃掉。大面積栽種秸稈處理目前不準焚燒，集中處理也是一大難題。所有這些因素，都增加土地耕作成本和難度而致撂荒。

3 達州市耕地撂荒整治現狀

據調查統計，截至2022年12月底，達州市已完成整治撂荒地9 873.33 hm2，占全市撂荒面積的42.18%，其中，農戶自主復耕3 613.33 hm2、新型經營主體參與復耕2 953.33 hm2、村級集體經濟組織統耕2 400.00 hm2、“企業+農戶”復耕906.67 hm2。截至2022年底，達州市共有未治理撂荒地面積1.36萬hm2畝，其中通川區1 024.04 hm2、達川區1 393.83 hm2、宣漢縣2 280.87 hm2、開江縣797.33 hm2、大竹縣2 451.03 hm2、渠縣3 207.47 hm2。在這未治理的撂荒地中，其中生產條件差的撂荒地面積占2 694.28 hm2，占全部撂荒地面積的1/5。

達州市從2021開始就著力于撂荒地的整治，但力度不大，成效不明顯。2022年政府又依據國家相關政策進行撂荒地整治，在2021的基礎上有較大的進步，但對全部撂荒地面積拓荒還有一定距離，需要繼續從政府等各方面加大力度，力保將撂荒地面積控制在最小值或無，確保糧食耕地面積，落實國家真正藏糧于地的戰略方針。撂荒地在整治過程中，也呈現許多具體問題。

3.1 有關部門某些含技術的行政指令有時不夠合理

在撂荒地的整治過程中，有些行政性的技術指令有些欠缺。比如：在種糧的推廣和技術提供方面，有關部門有時一刀切，一上來就大面積地推行某一品種或技術，沒有據植物生長規律因地制宜進行適地適栽調研，沒有開展生物學調查，也沒有局部小面積試種，確認是否適合本地的土壤和氣候條件等等。一股腦地全部栽種某種植物或推廣某種栽植模式，導致種的植物不太適合本地的土壤與氣候，空殼、癟粒比較多，收成較差，或者品種只適合干旱地區，不適合四川盆地多雨高濕氣候，爛籽太多，有時候甚至顆粒無收。種植作物時大多注重形式、政績，不按作物的生長規律進行作業等等。

3.2 村民復耕意愿不強烈

目前已通過一系列措施，撂荒地面積逐步減少，但撂荒地的整治工作還有一個相當長的時間，農戶的復耕意愿還不是那么強烈。一是因為種植效益低，二是因為復耕成本較高，一畝地復耕所需人力、物力和機械等多方面的支出成本在500～1 000元，特別是交通條件差的地塊，復耕成本更高，而糧食作物種植效益又低，所以導致復耕意愿不強。成本高、效益低成為土地復耕道路上的主要攔路虎。

3.3 技術薄弱，機械化設備科技支撐不夠

技術支撐不夠，機械化程度不夠，現代化力量薄弱，適于山地條件耕作的機械設備非常欠缺，勞動力投入太大，機械化耕地、播種、除草、施肥、施藥、收割、烘干等一系列的設施設備都不太具備。

3.4 資金和人力的不足

在摞荒地整治過程中，一些農戶是讓親友代種，一部分是通過合作社模式流轉，余下的就是通過村集體種植。村集體種植模式需要大量的機械、人工、物力，這需要大量的資金支持，即使有國家的種糧補貼和惠農補貼等政策款項，資金上還是表現不足。另外，管理人員有限，目前通過村集體管理的摞荒地都是村委班子這幾個工作人員，但是僅這幾個人員，對于面積大而且非常分散的摞荒地來說也是愛莫能助，無力耕作。他們也只能將一些集中的地塊進行耕作，一些遠的、分散的地塊則顯得有心無力。

4 撂荒地治理對策

通過深層次探索撂荒原因，找到解決問題的辦法，結合政府等各方面的力量，大力拓進撂荒地的治理工作，把達州市撂荒地整治工作推上一個新臺階。

4.1 督促政府部門提高認識，把糧食安全問題的落實及完善作為黨政領導的目標績效考核工作之一

食為政首，糧安天下。各級黨政部門首先要在思想認識上進行轉變、提高，要充分理解并認識國家糧食安全的重要性、緊迫性，認識到落實糧食安全問題必須全黨政共同努力、共同擔責，完善糧食安全市長負責制，將撂荒地治理水平、完善情況納入各級有關黨政部門領導考核指標，將責任層層壓緊落實。建立主要領導親自抓，分管領導牽頭抓，工作部門合力抓，工作專班具體抓的工作機制。加強撂荒地治理水平和完善情況以及顯現效果的跟蹤、監測、督促、檢查。對撂荒地整治力度強，成效顯著的縣、區、鎮進行獎勵，同時給予資金上的支持和政策上的傾斜。而對整治力度不足的縣區鎮進行通報批評，對其領導進行約談，同時在資金和政策支持方面進行縮減。全面落實農業生產保障措施，確保完成全年工作任務，要兌現涉農政策，依法整合各類涉農資金，不斷加大三農投放，全面及時落實好系列惠農政策，加快兌付進度，加強督察考核，統籌安排，限期整改，通報問責。

4.2 因地制宜，據地勢和生態環境宜糧則糧，宜經則經，建立“森林糧庫”，發展大食物觀，減少耕地糧食生產壓力

達州地勢山地多，占幅員面積70.70%，特別是坡度較大的山地土壤，則宜根據地勢具體情況，適宜種糧的情況下就種糧，如果不適宜種糧，則種一些經濟作物，如核桃、板栗、榛子等。通過收獲這些干果類植物來作為糧食的補充，建立“森林糧庫”，發展大食物觀，減少耕地糧食生產壓力。同時能讓食物品種多樣化，從吃飽變成吃好，通過不同種類不同品種的食物攝取，獲得豐富的各種維生素、礦物質元素，更有利于人們的身體健康。

4.3 強化農機科技，大力發展小型農機具，實現山地機械化耕種，減少撂荒率

對于山地，彎、窄、碎地，一方面盡量將碎地進行統一規整，能拼成大塊地盡量拼整、能規整成高標準農田也盡量規整。在農機器具上盡量發展小型農機具，實現機械化耕地、耙地、除草、施肥和收割等。改善交通，肥料及收獲后糧食能實現機械運輸，減少人力投入，真正從源頭上為降低摞荒率創造條件。

4.4 加強農業科技投入，建立配套的災害監測預警體系，達到防災減災的目的

在防災減災避災方面，結合當地的氣候情況，通過科技和資金的投入，建立配套的災害監測預警體系，通過提前預知災害，采取相應防范措施，達到防災減災避災的目的，減少惡劣氣候條件帶來的損失，盡量規避農業種植風險，穩定農業收成，增加農民有種就有收的信心。

4.5 籌建高標準農田，提高種植效益，減少摞荒地

按《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》和《高標準農田建設通則》建設要求，積極有效地高質量推進高標準農田建設，將坡度不大的良田規整成片，同時統一修建水利灌、排設施，統一修建機耕道，實現機械化耕作與灌溉、排澇、運輸等，減少人工投入。培肥土壤，減少污染，保護生態環境。通過工程措施與現代高科技數字農藝技術相結合，大力推廣使用無人機實現播種、施肥、植保等數字農業、提倡病蟲害綠色防控、推行節水節肥減藥甚至無藥等技術，提倡化肥減量增效技術，提倡耕地用地和養地相結合原則，提高耕地可持續利用水平及高效綜合的生產能力，真正實現“藏糧于地”和“藏技于地”。提倡種植和養殖相結合，實現一田雙收，一水兩用，多方面提高種植效益。

4.6 針對“假種地”惡意套取國家資金行為，實行零容忍處理

有些企業為了套取國家補貼資金，專門將一些耕地低成本流轉過來，種植一年或兩年后，后面就不再種了，但還是在地上胡亂地象征性地灑一點種子，讓其長出青苗，而實際上沒有任何生產管理和其他肥料以及勞務投入，也沒有什么收成。因為他們的目的不是為了收獲糧食獲利，只是為了每年套取國家的各項補貼資金，針對這種“虛假種地”等模式惡意套取國家各種補貼資金行為，發現一處嚴處一處，實行零容忍的處理模式。

4.7 土地流轉后閑置處理

首先建立耕地撂荒和違規享受各種糧食補貼問題舉報制度，加強耕地流轉后閑置時的處理力度。對于流轉后因經營管理不善撂荒一年以上的耕地，停止發放各種糧油、肥料等惠農補貼措施，流轉后撂荒連續2年以上的耕地，甲方可以在法律條例范圍內依法依規終止流轉合同。加強土地流轉后閑置時的管理措施，防止流轉土地重返撂荒之路。

4.8 對于撂荒2年及以上的土地實行撂荒地回收制度

當地政府根據實際需要出臺撂荒地回收條例，對于農戶撂荒土地實行回收制度。根據撂荒年限制定不同的措施。對于撂荒一年的土地，取消國家對其發放的各種糧食補貼；如果連續兩年撂荒的土地，村集體將農戶的撂荒地進行回收，用于村集體統耕，同時以免租或極少租金的模式簽訂流轉合同（業主擁有的30年土地承包權不變）。當業主回家務農時，村集體將其土地返還給業主耕作，可酌情給予補償村集體撂荒地的整治費用。

4.9 大力對村民進行國家糧食安全政策宣傳，強化村民復耕意愿

通過開會、拉橫幅、貼標語等形式在村民中進行國家糧食安全策略、杜絕土地撂荒的政策宣傳，讓村民深刻認識到保護耕地、避免糧荒的重要性、緊迫性。對于存在耕地撂荒的村戶，可以發放《耕地撂荒復耕書》，進行復耕勸導，引導他們對土地進行復耕。政府加強資金支持，為撂荒地整治加大力度。

4.10 引進新型合作企業復耕，大力發展村集體統耕

村集體是最基層的組織，有著其它組織不可比擬的優勢。第一，獨特的地理位置優勢，它是村民長期生產、居住、生活的地方，與村民關系最直接，最緊密，這些特點使村集體的工作易于開展，組織和協調。第二，村集體承擔著行政職能，撂荒地的整治本身也是其工作內容的一部份。村集體對于本村有哪些地撂荒、撂荒的原因、是否具有復耕的可能性等情況了如指掌，將具有復耕能力的農戶，通過做工作等多種措施督促其復耕，確因勞動力不足的不能自行復耕的讓其通過鄰居或親戚代耕。不具備代耕條件的則鼓勵其通過流轉模式流轉給新型合作企業，如果沒有合作企業來租耕，則村集體必須將撂荒地統一組織起來進行復耕，根據氣候，土壤情況確定宜栽的糧食作物，實現零撂荒的目標，真正將國家藏糧于地的糧食安全策略切實落地。

4.11 提高農村醫療和教育質量

目前農村的教育和醫療條件數量少、質量差是導致人們搬往城鎮居住的重要因素。由于農村許多村小沒有了，或者即使是有，但是教育質量差，使得許多學齡兒童只有有意或無意被迫選擇去鎮、城里上學，另一方面農村醫療條件差，許多人為了就醫方便，選擇去城里居住。這樣留下大量的空心村，房屋無人住，田地無人耕。為此只有從源頭上根本改變這一現象，提高農村教育質量，提高農村教師待遇，讓真正的師資人才下得去，留得住，真正改變農村教育質量不高的現狀。改善農村醫療衛生條件，提高農村醫療技術水平，將村民留住，將撂荒的可能性減到最低。

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