《糧食安全保障法》實(shí)施背景下糧食安全保障能力提升研究

摘要：《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》是我國(guó)糧食安全史上的首部法律，為糧食安全法治建設(shè)提供了有力支持。學(xué)法、懂法、用法，制定糧食安全保障法實(shí)施細(xì)則，認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、應(yīng)急、節(jié)約、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等重點(diǎn)工作，提高糧食安全保障能力是涉糧部門的職責(zé)和使命。文章提出，要牢牢守住耕地命根子，夯實(shí)糧食安全保障基礎(chǔ)；在抓實(shí)糧食面積、產(chǎn)量上下功夫，增強(qiáng)糧食供給能力；在抓好糧食儲(chǔ)備方面出實(shí)策，強(qiáng)化糧食安全的“壓艙石”作用；在強(qiáng)化宏觀調(diào)控，搞活糧食流通上做文章，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的糧食大市場(chǎng)；在糧食加工方面求創(chuàng)新，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往；在監(jiān)督檢查、規(guī)范市場(chǎng)方面出真招，營(yíng)造有利于糧食安全保障的環(huán)境等六個(gè)方面建議，全面提升糧食安全保障能力。

關(guān)鍵詞：糧食安全；保障能力；法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240103

Research on the improvement of food security capacity under the implementation of the Food Security Law

Liu Xiaoyao

（ Law School， Central South University， Changsha， Hunan 410000 ）

Abstract： The Food Security Law of the Peoples Republic of China is the first law in the history of food security in China， which provides strong support for the construction of the rule of law for food security. It is the responsibility and mission of food related departments to learn， understand， and apply the law， formulate detailed rules for the implementation of the Food Security Law， conscientiously implement key contents such as farmland protection， food production， reserves， circulation， processing， emergency response， conservation， supervision and management， and legal responsibility， and improve the ability to ensure food security. The paper points out that we should firmly guard the vital root of cultivated land， tamp down the foundation of food security， make great efforts to strengthen the food supply capacity by strengthening the area and output of food， and put forward practical measures in strengthening the food reserve， to strengthen the "Ballast" role of food security， to make efforts to strengthen Macroeconomic regulation and control and invigorate food circulation， to build a unified national food market， to seek innovation in food processing， to meet the Peoples aspirations for a better life； to make effective measures in supervision and inspection， regulating the market and creating an environment conducive to food security； and to improve food security in an all-round way.

Key words： food security； supportability； legal construction

《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》將于2024年6月1日實(shí)施，這是糧食安全工作史上的一件大事，標(biāo)志著我國(guó)糧食安全從政策管控向法律治理的重大變革，具有里程碑意義。

1 《糧食安全保障法》順勢(shì)應(yīng)時(shí)出臺(tái)，為糧食安全法制建設(shè)提供強(qiáng)力支持

新中國(guó)成立以來(lái)，為保證國(guó)家糧食安全，糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等相關(guān)行政部門在各自領(lǐng)域制定了一系列政策法規(guī)，但囿于部門職責(zé)，往往是相關(guān)政策各管一段，碎片化、部門化特征明顯。在百年未有之大變局下，糧食安全成為世界性問(wèn)題，糧食安全保障是治國(guó)理政的頭等大事，出臺(tái)一部系統(tǒng)的、權(quán)威的糧食安全保障法是時(shí)代之要，現(xiàn)實(shí)所需。

1.1 《糧食安全保障法》是國(guó)家糧食安全的“定海神針”

黨中央高度重視糧食安全，任何時(shí)候都把糧食安全作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的重要工作來(lái)抓。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于糧食安全作了系列論述，強(qiáng)調(diào)指出“中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手中，我們自己的飯碗主要裝中國(guó)糧”“只有把牢糧食安全主動(dòng)權(quán)，才能把穩(wěn)強(qiáng)國(guó)復(fù)興主動(dòng)權(quán)”“必須全方位夯實(shí)糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，也要抓機(jī)制保障”。黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列確保糧食安全的政策措施，我國(guó)糧食產(chǎn)量已連續(xù)9年穩(wěn)定在6.5億噸以上。然而，我國(guó)人口眾多、消費(fèi)基數(shù)大、耕地資源偏緊、環(huán)境保護(hù)壓力大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍長(zhǎng)期存在；2023年我國(guó)進(jìn)口糧食1.6億噸，其中大豆占比超6成[1]，糧食結(jié)構(gòu)性緊平衡的狀況短期難以改變；人民對(duì)美好生活向往的期望值不斷提升，糧食需求多元化演進(jìn)，增加了糧食安全保障的難度和變數(shù)。近幾年，糧食安全生產(chǎn)、流通、消費(fèi)中存在的短板和問(wèn)題更敲響必須抓好糧食安全保障的警鐘。黨中央審時(shí)度勢(shì)、超前謀劃，全國(guó)人大通過(guò)《糧食安全保障法》，進(jìn)一步壓實(shí)中央和地方糧食安全責(zé)任，鞏固提升保障糧食有效供給和防范糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。

1.2 《糧食安全保障法》彰顯鮮明的時(shí)代性

加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的重要內(nèi)容。“糧食安全堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是遵循習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的具體體現(xiàn)，“以我為主、確保產(chǎn)能、立足國(guó)內(nèi)、科技支撐、適度進(jìn)口”的糧食安全戰(zhàn)略作為立法的重要支撐貫穿始終，是黨中央對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食形勢(shì)的精準(zhǔn)判斷，為糧食安全保障工作指明了發(fā)展方向。確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”和“糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”，為抓好糧食安全保障指出了發(fā)力重點(diǎn)。《糧食安全保障法》將極大地增強(qiáng)以國(guó)內(nèi)糧食安全穩(wěn)定性應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食形勢(shì)不確定性的信心和能力。

1.3 《糧食安全保障法》突出抓糧管糧治糧的系統(tǒng)觀念

保障糧食安全是一個(gè)系統(tǒng)工程。制定《糧食安全保障法》對(duì)耕地保護(hù)利用和糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、應(yīng)急、節(jié)約等各環(huán)節(jié)作出系統(tǒng)規(guī)定[2]，既有宏觀層面的原則要求，又有微觀層面的落實(shí)措施，突出了耕地和種子在糧食安全保障中的關(guān)鍵作用，鋪排了儲(chǔ)備、流通、加工等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的功能區(qū)分，提出了應(yīng)急管理、節(jié)約用糧、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等制度要求，形成了糧食安全保障體系的閉環(huán)，全方位夯實(shí)了糧食安全法治根基。

1.4 《糧食安全保障法》體現(xiàn)“以民為本”的思想理念

糧食是種出來(lái)的，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和地方政府抓糧管糧的積極性是保障糧食安全的基礎(chǔ)。“健全糧食收益保護(hù)機(jī)制”“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和價(jià)格形成機(jī)制”等條款，著力保護(hù)糧食生產(chǎn)者的種糧積極性，讓農(nóng)民有盼頭、有勁頭。“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”“完善對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”將有利于糧食主產(chǎn)區(qū)政府進(jìn)一步承擔(dān)起糧食安全保障主動(dòng)作為職責(zé)，為保障糧食主產(chǎn)區(qū)的利益提供法律支撐。

1.5 《糧食安全保障法》傳承愛(ài)糧節(jié)糧的美德

粒米如金，愛(ài)糧惜糧是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。《糧食安全保障法》貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“節(jié)糧減損”的重要批示精神和中央文件要求，強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)堅(jiān)持“厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”，鼓勵(lì)建立“健全引導(dǎo)激勵(lì)與懲戒教育相結(jié)合的機(jī)制”，對(duì)減少糧食產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后損失浪費(fèi)作出了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在糧食節(jié)約、減損提效方面的行為導(dǎo)向，弘揚(yáng)和傳承了愛(ài)糧惜糧節(jié)糧的傳統(tǒng)美德。

1.6 《糧食安全保障法》強(qiáng)化監(jiān)督檢查違法處罰力度

在充分總結(jié)糧食安全保障工作經(jīng)驗(yàn)、剖析存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，《糧食安全保障法》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為作出了類型化表述，依據(jù)違法違規(guī)的性質(zhì)和嚴(yán)重程度采取相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)、法律等追究和問(wèn)責(zé)手段，指向性、針對(duì)性、實(shí)用性較強(qiáng)，貫徹了從嚴(yán)抓糧治糧，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治精神，為保障糧食安全構(gòu)建了法制屏障。

2 學(xué)習(xí)貫徹《糧食安全保障法》，推進(jìn)地方出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

2.1 深學(xué)細(xì)悟《糧食安全保障法》精髓要義

《糧食安全保障法》共11章74條，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于糧食安全重要論述精神的集中體現(xiàn)，從法律層面界定了糧食安全保障“干什么、怎么干、誰(shuí)來(lái)干”等重要問(wèn)題。發(fā)改、糧食、農(nóng)業(yè)、自然資源等涉糧部門要組織系統(tǒng)學(xué)習(xí)，做到知法、懂法、用法，充分發(fā)揮法律護(hù)航作用，更好指導(dǎo)工作。同時(shí)，要加大法律宣傳力度，把法律進(jìn)機(jī)關(guān)、入學(xué)校、下企業(yè)作為一項(xiàng)重要工作抓緊抓實(shí)，把糧食安全意識(shí)傳導(dǎo)到全社會(huì)，司法、執(zhí)法等部門要加強(qiáng)違法、違規(guī)行為的查處，把法治要求貫徹各項(xiàng)工作始終，以強(qiáng)化法律權(quán)威和警示作用，形成自覺(jué)遵法守法的氛圍。

2.2 制定《糧食安全保障法實(shí)施細(xì)則》

糧食安全牽一發(fā)而動(dòng)全身，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧情糧況差異較大。各地結(jié)合實(shí)際，制定具有地方特色的《糧食安全保障法實(shí)施細(xì)則》是緊要且必須的一項(xiàng)任務(wù)。各地要積極做好立法計(jì)劃、立法方案，并有效推進(jìn)立法工作。在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)要做好行政規(guī)章與法律法規(guī)的銜接傳承，堅(jiān)持先立后破、穩(wěn)步推進(jìn)原則，防止出現(xiàn)“制度空白”“法制真空”影響糧食安全。要完善以《糧食安全保障法》為主體、地方法規(guī)及部門規(guī)章為補(bǔ)充的多層次法律體系，細(xì)化量化措施要求，從而使《糧食安全保障法》落實(shí)落地，更加有利法律效能發(fā)揮。

3 遵循《糧食安全保障法》，全面提升糧食安全保障能力建議

3.1 牢牢守住耕地命根子，夯實(shí)糧食安全保障基礎(chǔ)

地之不存，糧將焉附。近年來(lái)黨中央加大了耕地治理力度，通報(bào)處理了一批亂占、濫用、污染破壞耕地的行為，“非糧化”“非農(nóng)化”“撂荒閑置”等現(xiàn)象得到有效遏制，但耕地資源總量趨緊、土地供給與建設(shè)擴(kuò)張剛性需求的矛盾始終存在，堅(jiān)守“耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”，是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)。因此，地方政府要全面壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，以“長(zhǎng)牙齒”的硬措施遏制耕地非農(nóng)化、非糧化趨勢(shì)[3]，維護(hù)耕地目標(biāo)責(zé)任狀的嚴(yán)肅性。深入貫徹落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升糧食產(chǎn)能保障能力，以高品質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保障主糧安全。同時(shí)，要加大耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)檢查力度，既注重補(bǔ)地?cái)?shù)量，又重視補(bǔ)地質(zhì)量，鼓勵(lì)耕地儲(chǔ)備。此外，還要科學(xué)規(guī)劃耕地用途，涵養(yǎng)地力，提高土地利用效能。

3.2 在抓實(shí)糧食面積、產(chǎn)量上下功夫，增強(qiáng)糧食供給能力

手中有糧，心中不慌。要確保糧食產(chǎn)量保持在6.5億噸以上，必須切實(shí)抓好穩(wěn)面積、提單產(chǎn)、增總量。堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于糧食安全、糧食生產(chǎn)的重要決策部署，不折不扣完成國(guó)家下達(dá)的糧食面積、產(chǎn)量任務(wù)。北方糧食主產(chǎn)區(qū)要優(yōu)化稻谷、玉米、大豆種植面積，以實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)和質(zhì)效的有效提升；南方稻谷主產(chǎn)區(qū)要擴(kuò)大雙季稻、再生稻種植面積，提升復(fù)種指數(shù)。要優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，在確保主糧面積穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，因地制宜種植雜糧等經(jīng)濟(jì)作物，以增強(qiáng)糧食供給多樣化。加大種子研發(fā)推廣和農(nóng)機(jī)設(shè)施提質(zhì)改造，為糧食安全提供科技和智力支持。

3.3 在抓好糧食儲(chǔ)備方面出實(shí)策，強(qiáng)化糧食安全的“壓艙石”作用

糧食儲(chǔ)備是保障國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的壓艙石、穩(wěn)定器[4]。儲(chǔ)備糧食“購(gòu)得進(jìn)、儲(chǔ)得好、調(diào)得動(dòng)”和“數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好、儲(chǔ)存安全”是管糧管儲(chǔ)的基本要求。2021年8月份以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的糧食購(gòu)銷領(lǐng)域反腐敗專項(xiàng)整治查處了一系列違規(guī)違法違紀(jì)問(wèn)題，震懾作用明顯，“不敢腐、不能腐、不想腐”的意識(shí)普遍增強(qiáng)，儲(chǔ)備糧食的安全底線得到了有效鞏固。一要全面壓實(shí)存儲(chǔ)企業(yè)為國(guó)保糧的主體責(zé)任，科學(xué)制定考核指標(biāo)，強(qiáng)化守護(hù)“天下糧倉(cāng)”的使命感和榮譽(yù)感。二要嚴(yán)肅儲(chǔ)備計(jì)劃指令性，增強(qiáng)政策約束力，存儲(chǔ)企業(yè)要按時(shí)按質(zhì)按量完成儲(chǔ)備糧食收儲(chǔ)任務(wù)。在儲(chǔ)備糧輪換操作過(guò)程中掌握好庫(kù)存數(shù)量與輪換出庫(kù)存銷比例，防止出現(xiàn)存量過(guò)低風(fēng)險(xiǎn)。三要進(jìn)一步完善政策性糧食和經(jīng)營(yíng)性糧食分離的措施，厘清糧食庫(kù)存的權(quán)屬，強(qiáng)化糧權(quán)單位履職責(zé)任，確保糧食儲(chǔ)備真實(shí)性、可靠性。四要大力推廣綠色生態(tài)糧食儲(chǔ)備等新技術(shù)，提高儲(chǔ)糧品質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)“不增面積的增產(chǎn)”。

3.4 在強(qiáng)化宏觀調(diào)控，搞活糧食流通上做文章，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的糧食大市場(chǎng)

糧食流通從整體上看分為兩大塊，即政策性糧食交易和市場(chǎng)化自由流通。現(xiàn)行糧食交易規(guī)則為政策性糧食交易行為作了規(guī)范，企業(yè)之間自發(fā)交易行為按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行良好。政府部門要發(fā)揮“有為政府”作用，支持“有效市場(chǎng)”健康發(fā)展。各級(jí)涉糧行政主管部門要建立糧食生產(chǎn)、庫(kù)存、價(jià)格、交易、流通等動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布信息，引導(dǎo)市場(chǎng)需求和消費(fèi)預(yù)期。要進(jìn)一步優(yōu)化糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作機(jī)制，鼓勵(lì)產(chǎn)銷主體直購(gòu)直銷，互通有無(wú)。要加大流通設(shè)施投入，完善物流樞紐，提升糧食流通南北雙向奔赴、東西物流貫通能力。要充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源，打好時(shí)間差、品種差，在國(guó)際糧食貿(mào)易渠道構(gòu)建和糧食資源有效支配中提升市場(chǎng)掌控力和話語(yǔ)權(quán)。要加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，完善收儲(chǔ)、加工、配送、網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施平急兩用功能。

3.5 在糧食加工方面求創(chuàng)新，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往

我國(guó)糧食加工企業(yè)產(chǎn)能充裕，為糧食安全保障提供了強(qiáng)大支持。要充分利用現(xiàn)有糧食加工產(chǎn)能，從政策上支持糧食加工企業(yè)發(fā)展成為縣城經(jīng)濟(jì)的重要支柱。加大設(shè)備智能化、數(shù)字化升級(jí)改造力度，以提升設(shè)備的產(chǎn)出效能，節(jié)本降耗。要優(yōu)化糧食生產(chǎn)工藝，著力在循環(huán)利用上實(shí)現(xiàn)突破，提高產(chǎn)品附加值。加大新產(chǎn)品研發(fā)力度，生產(chǎn)高、精、新、特、綠產(chǎn)品，滿足不同消費(fèi)群體需求。要研究市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，以產(chǎn)品供給引導(dǎo)市場(chǎng)消費(fèi)，以新產(chǎn)品研發(fā)培育消費(fèi)新群體。要進(jìn)一步加大市場(chǎng)營(yíng)銷力度，培養(yǎng)一批全國(guó)知名品牌企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用，集聚資源、人才、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提升加工企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.6 在監(jiān)督檢查、規(guī)范市場(chǎng)方面出真招，營(yíng)造有利于糧食安全保障的環(huán)境

整合各環(huán)節(jié)安全監(jiān)管力量，以完善監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制為支撐，全面提升全社會(huì)、全域糧食安全監(jiān)管能力。要突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)企業(yè)、重要事項(xiàng)的監(jiān)管，以督促監(jiān)管對(duì)象遵紀(jì)守法，促進(jìn)良好法治氛圍的形成[4]。要以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、依法處置為發(fā)力點(diǎn)，堅(jiān)持正向鼓勵(lì)與反向懲處雙向施策，增強(qiáng)企業(yè)、部門依法依規(guī)運(yùn)行的自覺(jué)性。要充分發(fā)揮落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制的重要抓手作用，壓實(shí)地方政府屬地監(jiān)管、部門行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)主體負(fù)責(zé)的責(zé)任，促進(jìn)糧食安全保障更加有效有力。

參考文獻(xiàn)

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