我國用水權交易的地方實踐和改革路徑探索

水安全是國家安全的重要組成部分，是國家生存和發展的基礎性問題。建立水權制度，發展水權交易是促進水安全的重要戰略保障。2016年4月，水利部印發《水權交易管理暫行辦法》，提出“鼓勵開展多種形式的水權交易，促進水資源的節約、保護和優化配置”，為水權交易的實踐提供了具體的制度基礎。2022年8月，水利部、國家發改委、財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》（水資管〔2022〕333 號），強化水資源剛性約束，對用水權改革工作作出總體安排和部署。2024年2月，國務院常務會議通過《節約用水條例》，提出“國家培育和規范水權市場，支持開展多種形式的水權交易，健全水權交易系統，引導開展集中交易，完善水權交易規則，并逐步將水權交易納入公共資源交易平臺體系”。

“市場+政府”兩手發力是實現水資源高效管理的主要方式。在這種方式下，政府行政管理手段主要在于嚴控水資源的需求增量、引導經濟發展方向。市場手段則主要盤活水資源的存量，通過引入用水權交易市場，實現水資源的自然公共屬性和戰略性、經濟性的統一，為化解水資源短缺問題提供解決方案。建立用水權交易市場，通過供給約束和價格杠桿，提升用水企業的節水意識，引導或者倒逼其開展規范化管理和工藝改造，實現全方位節水。

一、當前我國用水權交易的地方實踐

近年，我國在用水權制度建設、確權、交易管理、交易平臺建設等方面都取得了一定的進展和經驗，為用水權制度改革和用水權交易市場的全面推進奠定了基礎。

1.確權方式

各省市在用水權確權方面基本采取取水許可制度，在控制用水總量的同時，將用水定額作為水權確權的基本依據。江西的確權工作有四點可供參考：一是實行總量控制和定額管理相結合，將用水總量控制指標和用水定額作為用水權確權的基本依據；二是在總量控制下，分配生活、工業、農業等用水份額；三是對工業取用水戶，通過水資源論證嚴格核定水量指標，核定合理取水許可量，發放取水許可證；四是采用水資源使用權電子登記與動態管理。建立江西省水資源使用權證動態管理系統，實現水資源使用權證統一電子登記，建立了水資源使用權確權登記數據庫。其中，對公共供水管網內的非居民用水戶，由縣級人民政府水行政主管部門核定其確權水量，并核發用水權證，明晰用水權。已明晰用水權的主要用水戶，可依法依規進行交易。

寧夏推行“總量管控、定額分配、適宜單元、管理到戶” 確權新模式，已全面完成工農業用水確權，并對所有取水許可信息進行登記，建立了取水許可電子臺賬和電子備案。

廣東在取用水戶水權確權方面全面實施取水許可制度，規范取水許可審批，通過區域用水總量控制指標分解、江河水量分配等方式確認區域、流域和取用水戶的水權，解決豐水地區用水權確權難題。

2.交易形式

2016年4月，水利部印發《水權交易管理暫行辦法》明確提出，水權交易形式主要是區域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易。因此，自水權交易試點以來，各地水權交易主要是這三種形式。

從用水權交易單數來看，2022年用水權交易主要集中在灌溉用水戶水權交易。灌溉用水戶水權交易占95.2%，取水權交易占4.6%，區域水權交易占0.2%。從交易量和交易金額來看，2022年取水權交易和區域水權交易占比較大。取水權交易量占50.6%，區域水權交易量占43.8%，灌溉用水戶水權交易量占5.6%；取水權交易金額占53%，區域水權交易金額占 43.3%，灌溉用水戶水權交易金額占3.4%。這也表明目前開展的用水權交易主要集中于灌溉用水戶水權交易，但由于農業的特殊性，灌溉用水戶水權價格相對較低。

2022年8月，《關于推進用水權改革的指導意見》首次提出“探索明晰公共供水管網用戶的用水權”。目前，公共供水管網用戶的用水權交易正在各地逐步推動和開展。

3.交易規則

從各省市用水權交易規則來看，有的設置了可交易的條件、交易期限，有的則規定了可轉讓的情況、不可轉讓的情況，其中的具體細節更有所不同。

廣東在取水權交易方面，設置三個條件：在取水許可證規定的取水限額和有效期限內；交易的水量為通過節水措施節約的水量；交易雙方為同一個地級以上市行政區域內的取水單位。水量指標的交易期限一般不超過10年。①

江西對用水權交易設置的要求有三條：用水權交易應當堅持積極穩妥、因地制宜、公正有序，實行政府調控與市場調節相結合，符合最嚴格水資源管理制度要求，有利于水資源高效利用與節約保護，不得影響公共利益或者利害關系人合法權益；用以交易的用水權應當已經獲得用水總量控制指標，或通過取水許可，或獲得確權；跨年度的水權交易和年度內交易量超過50萬立方米的取水權交易，應當通過省公共資源交易平臺進行。

寧夏：可交易用水權包括縣級以上人民政府在用水權管控指標和年度調度指標范圍內節余的水量；縣級以上人民政府依法收儲的用水權指標；辦理取水許可證或用水權證的單位或者個人（公共供水單位除外）通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可證、用水權證有效期和限額內，其節約或閑置的用水權指標；企業通過用水權轉讓項目有償獲得的用水權指標；擁有農業用水權的農戶、集約化種植業用水大戶、規模化畜禽養殖業用水戶等農業經營主體及農村集體經濟組織通過調整種植結構、自主投資實施高效節水工程、強化水資源管理等措施節約或閑置的用水權指標；法律、法規和規章等規定的其他情形。

4.特色制度

部分地方在落實國家政策中，結合本地情況，建立了具有地方特色的用水權交易制度。

寧夏：調配水資源方面，寧夏的蓄水、引水、提水、調水、配水等水利設施齊全，已形成以多級渠道為體系、比較完善的輸配水系統和完善的調度能力。工程節水方面，建立用水權回購、收儲調控等機制，嚴格落實用水權交易收益分配制度，探索建立用水權交易激勵和投融資機制，創新“合同節水+用水權交易”等模式，鼓勵社會資本直接參與節水工程建設及運行養護。污水資源化利用方面，將再生水、雨水、苦咸水、礦井水等非常規水納入水資源統一配置，推進非常規水利用配套設施建設，提高非常規水利用比例；推廣再生水用于景觀綠化、工業生產、市政雜用、建筑施工等；鼓勵工業園區與再生水生產運營單位開展供水合作。規劃方面，將水資源承載能力評價要求落實到國土空間規劃體系中，限制新建各類開發區。水權金融服務方面，發布《金融支持用水權改革的指導意見》《“四權”抵押貸款貼息資金管理辦法》，支持金融機構開展用水權質押、貼息貸款，拓展用水權多元化融資渠道。

廣東：建立水權儲備和競爭性配置機制，設置儲備水權競爭性配置門檻條件以及實現有償配置的模式。借助信息化手段，使水權交易更加規范、高效。廣東省用水權交易平臺建立用水權交易信息化管理體系、用水權交易監管體系，利用平臺化、體系化管理為水權交易提供有效支撐，并維護用水權交易市場秩序。

內蒙古：創立用水權收儲轉讓中心。2013年12 月內蒙古成立全國首家用水權收儲轉讓中心，其主要職責有兩個：一個是盟市間用水權收儲轉讓和行業、企業結余用水權的收儲轉讓；另一個是投資實施節水項目并對節約的用水權、非常規水資源的用水權和閑置水指標的用水權收儲轉讓等。此外，內蒙古還通過推廣用水權交易平臺規范用水權交易，自治區水行政主管部門認定的閑置取用水指標、跨盟市用水權交易或者交易量超過300萬立方米以上的，應當在自治區用水權交易平臺進行。

二、用水權交易存在的問題和難點

一般而言，完備的法律法規保障體系、清晰的權屬界定、明確的交易規則、有效的市場機制和相應的技術、基礎設施、監測監管與計量手段是確保用水權交易順利推進的基礎要件。而在國內實際用水權交易中，上述幾點都尚未完全具備。

1.不同類型水資源的產權未清晰界定

《憲法》和《水法》作為我國現行的關于用水權交易的基礎性政策法規，規定了水資源所有權隸屬國家，國家擁有對水資源的占有、使用、收益及處分等相關權益，同時明確地方政府對水資源只能依法行使區域內水資源的管理與監管權能。但對水資源在概念上并未給出明確的定義，只是對水資源的存在范圍作了規定，包括地表水和地下水，而對勞動產品類水的主體權屬并未做出具體規定。

實行用水權交易，首先需明晰自然界中各種水載體的水產權，包括但不限于地表水、地下水、冷凝水、凈化水、再生水等。而《水法》中只規定了“水資源的所有權由國務院代表國家行使”“農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用”。地下水由于完全出于自然狀態并且未有人類勞動介入，歸屬方式不存在爭議；但地表水存在場所和提取轉換方式種類十分繁多，對此，《水法》中暫未明確對各種類水資源的產權歸屬及交易后的收益分配，使得用水權交易主體模糊。特別是對非常規水資源的水權都沒有明確界定，而非常規水資源是節水挖潛的重要方面，也是用水權交易不可或缺的部分，對這部分水資源權利界定的缺失不利于相應用水權交易的開展和推進。

2.初始水權分配尚不明晰

明確初始水權主體是實行定量管控、額度管理、交易分配公平性以及成功實施水權交易、推動用水權市場建設的基礎。2022年8月，多部委聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，提出到2025年，用水權初始分配制度基本建立，區域水權、取用水戶取水權基本明晰。近年來，用水權發展雖取得了實質性進展，但在初始水權分配問題上涉及的“省—市—縣”三級行政區用水總量管控指標體系及跨區域、省市流域水權初始水權歸屬及分配、水權分配中的取水權戶認定和公共管網中的交易界定等仍不夠清晰。

3.取水權權利內容界定模糊

《水法》中對取水權權利內容暫未進行明確區分，國家對取水許可權的相關政策條例仍停留在2006 年4月推行的《取水許可和水資源費征收管理條例》。但是該條例存在以下漏洞：對取水權的資產產權賦能不全面、邊界不清晰，導致取水權權益部分的法律支持依據不足；對取水許可證僅賦予許可期限而非權利期限，使得權利穩定性較弱；取水權利由行政直接賦予，與市場脫節，對推進市場化用水權交易存在一定阻礙。在這種情況下，各方難以對用水權形成清晰的認知，導致水資源取用和監管不規范、不合法，難以產生經濟屬性認可，進一步使得廉價購買或無價取用狀況增多，合法權利主體的權益無保障，用水權交易市場無法有序展開。

4.用水權交易市場亟待培育

（1）水資源獲取的剛性約束不足

2011年中央1號文件明確提出，實行最嚴格的水資源管理制度。2012年1月國務院頒布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確了“三條紅線，四項制度”。黨的十九屆五中全會提出，建立水資源剛性約束制度。對水資源剛性約束的政策主要集中在水資源開發利用、用水效率、用水總量、限制納污和管理責任考核方面。但對水資源獲取的源頭管控、定量管控還缺乏剛性約束，水資源條件和水資源安全考量不足，易導致地區水資源超載、許可批準量與實際用量不匹配等問題。

（2）有效運轉的市場機制有待完善

用水權交易市場重在通過政府引導，充分發揮市場作用。但目前已經開展的用水權交易，依然偏重延續政府主導、行政配置的方式，市場作用發揮有限，不能完全體現市場供需關系，這導致企業缺乏解決用水需求的主觀意識，水資源權益發揮不充分，水權交易積極性低，市場相對冷清，呈現“強政府—弱市場”狀態，市場規律難以發揮作用。

5.交易規則有待完善

（1）尚未形成市場化的定價機制

目前開展的用水權交易中，政府普遍承擔著組織者、撮合者的角色，側重于促成實現交易。交易過程對于市場化定價關注不足，政府給出的指導價往往偏重成本導向，未充分體現水資源本身的價值和潛在收益。同時，交易中也未注重激發市場主體自主定價，交易主體對水資源價格認知不足，缺失議價意識。在用水權交易雙方缺乏自主定價和水價調整主動權的情況下，市場機制的空間容易被擠壓，市場機制的作用無法得到充分發揮，同時也無法促進合理的市場價格的形成。

（2）缺乏有效的用水權交易流轉機制

國內現有用水權市場仍以行政分配占主導，未引導形成通過市場解決用水需求的機制。在行政分配模式下，水資源往往根據政策導向分配，而不是通過市場競爭來優化配置。這種方式在一定程度上限制了水資源的高效利用，限制用水權交易的自由流轉，無法充分發揮市場在解決用水需求方面的潛力。同時，交易期限長，用水權交易一旦成交，往往能夠解決相當長一段時間的需水問題（鎖定一個較長期限），導致交易活躍度、參與度降低。

6.支持體系存在不足

（1）金融支持手段不足

近年，全球水資源管理領域的主流趨勢是將金融手段引入水資源配置領域。美國法律規定用水權是可交易、轉讓的，隨著用水權交易制度的進一步發展，用戶擁有的水權可以作為抵押標的或擔保物，從有關金融機構獲得抵押和擔保貸款，用于用水權轉讓和交易。而我國用水權交易市場在金融支持手段上相對欠缺，用水權融資功能不足，用水權交易雙方難以獲得有效的融資渠道和對沖風險的管理工具，難以通過對沖等手段來分散風險。同時，國內尚未推出水權證券、水權期貨、水權期權、水權基金等各種金融衍生品和金融創新產品來促進用水權市場的發展。

（2）缺乏風險防范機制

健全的風險防范機制是確保水權交易市場健康有序運行的保障。由于目前用水權交易尚未完全成熟，相應的風險防范機制尚不健全。

一是缺少可交易水量測算機制。國家政策對可交易水量提出“不突破用水總量控制紅線；不突破用水效率控制紅線；保障生活基本用水需求；保障生態基本用水需求；可交易政府預留水量”五個原則，但在用水權交易過程中仍存在超過區域用水總量控制指標或“邊超用、邊交易”現象。

二是缺乏對交易水資源的監測機制。水權交易存在以用水權交易之名套取用水指標并使轉讓方不當得利風險或擠占生態用水并對第三方權益或生態環境造成侵害的風險，目前缺乏對水資源來源及用途管制的審核監測機制。

三是缺乏用水指標評估機制。有的交易主體存在投機行為，利用囤積的用水指標牟取高額利潤，現階段缺少嚴格的用途管制制度和配套的閑置水指標評估處置機制，以防止利用囤積的用水指標壟斷牟取不當利益。

（3）尚未建立用水權監管考核體系

首先，缺乏對用水權確權與水量分配的公平性進行監管的監管考核體系。用水權交易市場的前提和前置制度是水量與水權分配，“合理分水”是對水資源監管考核的重要目標，水權分配環節不合理，將會導致水權市場的供給量或供給方單一。其次，缺乏交易程序規范化及交易市場信息透明度的監管考核。用水權市場平臺交易需充分體現“按照規則，公開透明進行”。由于用水權市場不同于其他交易市場，存在很強的公益性，不能單靠市場行為來約束交易規范，目前暫未形成規范化的流程監管考核體系。再者，交易后的資金結算監管考核仍欠缺。目前用水權交易市場還缺少對用水權交易平臺資金結算全過程的監管考核，難以確保用水權出讓和受讓雙方的權益分配。

三、推進用水權市場化交易的路徑建議

從國內外用水權交易市場發展的歷程和實踐來看，活躍的用水權交易市場需要具備四大核心要件一是剛性的水資源約束和控制。水資源短缺、供需矛盾突出是開展用水權交易的關鍵動力，也是用水權交易市場活躍、持續運行的根基。二是不同用途的水資源存在利用效率和效益差異，這是用水權轉讓得以進行的重要前提。三是界定清晰的用水權交易主體和交易對象。這是市場有序運作的基礎。四是完善的用水權交易價格形成機制。這決定市場的活躍程度和可持續性。

當前，基于中國特色并結合其他國家和地區的實踐，開展用水權交易的重點路徑亟待優化，筆者建議如下。

第一，提升市場自我管理能力，從管控思維轉變為服務思維。簡化流程，放權于市場，做好用水權交易“兩頭抓、中間放”，形成政府“統籌用水總量”、市場“調配用水分量”的水資源管理結構，以監管考核代替行政配置主導，弱化人為因素，促進水資源管理更精細化地匹配經濟社會發展的實際需求。依托價格杠桿充分激發市場主體自主性和積極性，變“強制入場”為“自愿入場”，形成政府和市場同向發力的用水格局。以用水權交易為重要抓手，做好后續用水、取水的測量統計，對用水效率低的工業部門做好產業結構調整跟蹤，加強節水技術，為創造節水型綠色生態城市夯實基礎，最終實現從“被動”節水向“主動”節水的轉變。

第二，依據最嚴格水資源管理制度，嚴控總量，收緊定額，體現水資源的有限性和緊缺度。對取水單位、園區、新城的取用水總量分層鎖定，從嚴管控，各區新增用水通過交易取得，堅持以水定產，促進高耗水項目向低耗水項目轉移。通過有效的水資源管控體現水資源的緊張稀缺性以及水資源內含的交易價值，激發交易需求，以市場手段引導水資源供求，培育節約集約用水意識。

第三，明晰水權，建立完備的制度體系。針對各地實際，為更有效地對地區水資源進行管理，應當適時制定出臺用水權交易管理辦法，確保用水權交易市場可持續有效運轉，除了對取用水戶、公共供水管網內的用水戶進行確權之外，應把園區、新城以及擁有或開發非常規水資源的機關事業單位、機構、企業等主體列為用水權交易主體，對各類主體擁有的取水指標進行確權，并明確用水權的交易類型、交易模式、職責分工以及監督管理等內容。

第四，按照水資源可帶來的價值或創造的利潤來進行定價。用水權交易基準價格重點選取六個要素，即近三年萬元工業增加值平均數/立方米、立方米貢獻率、區域缺水率、區域用水效率、交易年限、水源，以這六大要素確定基準價格，讓交易基準價格動態反映經濟和市場供需情況。該價格模型充分考慮了水資源的價值貢獻，并體現了對節水、非常規水資源交易和短期多頻次交易的鼓勵。

第五，發揮價格杠桿作用，強化水資源剛性約束。價格是市場機制的重要信息要素，是傳導市場中的供求關系、競爭關系、資源配置效率的重要信息機制。用水權價格能夠對用水權市場中的供求多元主體的行為決策進行影響，從而影響資源配置的方向。以上海為例，依據用水權交易情況，有效反映市場信息，建立用水權價格運行監測體系，繪制價格運行圖。從各區實際用水需求增量、產業投資、工業增加值可分析用水權交易的運行狀態與水資源的供求關系，凸顯價格的隱形作用，預測未來的水資源供需關系，為水資源配置提供依據，為政府決策和企業投資提供參考，推動水權市場高效運行。

第六，促進非常規水資源交易和探索以用水權金融活躍用水權交易市場。隨著再生水的交易量上升，污水排放權、地下回灌水用水權有償出讓等可作為新的交易品種推出。有金融創新優勢的城市地區，可結合自身特點，未來積極探索搭建“水金融”投融資平臺、“在線水銀行”收儲交易平臺、“調蓄雨水”儲值交易平臺，以及引入“節水指數”評價管理機制，充分發揮金融創新方面的先天優勢，拓展水金融相關業務，走出一條新的水資源金融之路，賦能地方經濟發展。

（賈彥，上海交易集團研究院院長）

注釋：

①《江西省水權交易管理辦法》，贛水規范文〔2020〕12 號，2020年12月。

② 《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，國發〔2012〕3 號，2012年2月15日。