安徽省合肥市發揮國有資本產業引領作用的經驗與啟示

趙妮妮

推動國有資本向前瞻性戰略性新興產業集中，是扎實推進國企改革深化提升行動以及調整優化國有資本布局結構的主要任務。近年來，安徽省合肥市充分發揮國有資本功能，引領帶動科技創新和戰略性新興產業加快發展，打造“科創+產業+資本”新模式，已成為全國樣板。對其他省市推動工業擴量提質增效、加快建設現代化產業體系具有借鑒意義。

一、合肥市的發展情況介紹

近年來，合肥市通過發揮國有資本產業引領作用，2008年定增投資京東方、2012年聯手戰略投資者引入長鑫存儲、2020年專項基金投資蔚來等龍頭企業，依據自身的資源稟賦、產業基礎、發展階段，持續深耕在戰略性新興產業賽道上，將關鍵核心技術和先進科技成果轉化為現實生產力，形成了產業投融資“合肥模式”。“合肥模式”的核心為國有資本以股權投資、風險投資的思維將產業導入合肥，再用投資銀行的方式培育產業，壯大本土產業鏈條。在國有資本產業投資的引領帶動下，合肥構建覆蓋了新能源汽車、集成電路、新型顯示、高端裝備、終端制造、生物醫藥、人工智能等既有深度又有寬度的產業結構。根據合肥市投資促進局和合肥市統計局公開數據，黨的十八大以來，合肥戰略性新興產業產值年均增長18.1%，占規上工業比重從24.4%提高至56.2%，對工業增長貢獻率由30.5%提高到78%；過去10年，合肥市GDP從2014年的5180億元提高至2023年的12673億元，增幅達145%。另據中經數據統計，合肥在2023年成功擠進了全國GDP20強，位列第20名。根據中國經濟周刊報道，合肥國有資本在戰新產業領域累計投入資本金超過1600億元，帶動項目總投資超過5000億元，國有資本增值收益近600億元。

二、合肥國資的主要經驗做法

合肥市發揮國有資本功能，引領科技創新和新興產業發展的做法可以概括為“一個平臺，一個方向，一個模式，一支隊伍，一個體系”。

（一）組建以國資為引領的專業化投資運營平臺。2015年，合肥市對國有資本運營機構進行重組整合，通過分工與專業化，實現錯位分工、上下協同，組建了合肥產投、建投和興泰三大國資投融資平臺。其中合肥產投專注科技創新和產業高質量發展；合肥建投專注于城市重大項目建設和戰新產業投資運營等；合肥興泰專注于打造地方金融服務體系。合肥國資通過三大“推手”，借助產業基金、PE基金等形式，加快自身專業化、市場化轉型發展步伐，通過國有資本引領帶動社會資本，加速推動產業與資本深度融合，促進區域經濟發展壯大。目前，合肥國有資本的投融資主要依托于這三大平臺，三大專業化、市場化、價值化的產業賦能型投資平臺，作為資本招商的“牽引器”和“主力軍”，在產業投資方面發揮了“四兩撥千斤”的疊加效應，加上團隊專業的市場運作，有效保證了投資的成功，為合肥市產業實現高質量發展作出了重要貢獻。

（二）明確以新興產業為重點的產業投資方向。合肥國資始終圍繞產業鏈上下游深挖“風口”產業，以基金為抓手，充分發揮國有資本引領和杠桿作用，撬動金融資本和社會資本。先通過政府資本招商，引進一批優勢主導產業，搭建起產業基礎，再以基金投資吸引產業鏈上下游企業落戶，形成相關產業集群。截至2022年底，合肥市已經打造總規模超過1500億元（實繳達880億元）的國有基金“叢林”。通過國有資本市場化運作，合肥市引入、培育京東方、科大訊飛、長鑫、蔚來等龍頭企業，逐步構建起了以“芯屏汽合”“集終生智”為代表的幾十條戰略性新興產業鏈。同時堅持以快制勝，并且通過國有資本率先跟進加持的示范引領集聚帶動更多的社會投資，集中力量推進項目落地，先后推動了京東方10.5代線、晶合12吋晶圓、長鑫12吋DRAM存儲器、蔚來中國等一批重大戰略性新興產業項目在合肥落地生根并成長壯大。在推動這些戰新產業項目落地的過程中，合肥國資不斷優化國有資本布局，充分發揮國有資本引領帶動作用，撬動社會資本，加速項目落地，并獲得收益回報，實現了戰略性新興產業蓬勃發展和國有資本保值增值的雙贏，打造了廣為關注的國有資本引領戰新產業發展的“合肥模式”。

（三）創新以市場化為導向的產業投資模式。為了更好發揮政府產業引導資金作用，合肥市通過整合各類財政資金和調整投入方式，一是將過去“撒胡椒面”式的資金投入方式轉變為集中投資，加大對重點產業領域和重點產業項目的投資；二是大幅壓減事后獎補等無償投入，將有限的財政性資金集中到合肥產投，聚焦主導產業和戰略性新興產業，以新增基金投入、“借轉補”投入和財政金融產品投入等方式進行市場化有償投入，使“撥款變投資、資金變基金”。通過“以投帶引”的投資模式，帶動產業上下游融合發展，實現產業鏈整體提升。其中京東方是合肥最早通過投資引入培育的顯示屏企業，2008年京東方落地合肥建起國內第一條第六代液晶顯示器件（TFT-LCD）生產線項目，所需175億元資金由合肥市政府托底，自此合肥在面板制造領域一路領先，其產能占到全球10%以上，并由此帶動了合肥的面板產業鏈的發展，目前已帶動一百多家上下游配套企業落地合肥，將合肥打造成為世界上最大的顯示屏基地之一。

（四）打造以專業化為目標的產業投資隊伍。通過不同方式相結合，合肥打造了一支通政策、熟市場、懂產業、擅談判、精運作的“政府投行隊伍”。從市領導到普通招商人員，都要求深入學習研究產業投融資政策和行業發展報告以及上市企業招股說明書等各種與產業相關的信息，基層招商員都要掌握全產業鏈知識。另外，通過建立政府與高校常態化互派掛職機制，也培養了一批產業招投專業人才——他們必須精通各類政策和談判技巧達到與風投、企業等不同領域人士有效溝通的效果。早在2020年6月，合肥市就在全市范圍內推行產業鏈“鏈長制”，“鏈長”是政府，“鏈主”是企業，“鏈長”與“鏈主”的關系也是政府和市場關系，“鏈長制”不僅是地方經濟的“守護者”，也是產業創新的“加速器”，為支持產業鏈發展提供專業化思路，建立常態化服務機制。

（五）構建服務型產業投資政策體系。2014年合肥對產業扶持政策作出重大調整，出臺了“1+3+5+N”產業政策體系，是合肥市政府在投融資領域的強力支持。通過產業政策體系的整合，合肥市要集中統一使用政策資金，實現政策資金可持續利用和市場化運作，在企業最需要資金的階段及時體現財政資金的支持，助力企業發展壯大，也形成了各部門工作的合力，增強了政策的協調性和聯動性。同時，合肥市還加大了對創投的容錯考核，2023年9月印發的《合肥市天使投資基金管理辦法》已將天使基金風險容忍度提升到了40%，運行效益考核從聚焦單個項目的投資收益調整為允許出現40%的投資損失，極大優化了創業投資和股權投資的發展環境。

三、“合肥模式”的借鑒與啟示

（一）強化整合國有產業投資平臺。安徽及合肥產業投資的成功，在于國有資本在產業發展中充分起到引領作用，找準戰略性新興產業定位，并以基金為抓手，建立完整基金政策體系、優化投資決策制度、打通創新服務產業通道、組建專業化國資平臺、市場化運作國有資本撬動更多社會資本。其他省市可以借鑒合肥市的做法，以資源整合為導向，全方位提升資本運作實力，在省級層面重點培育一兩個專業化、市場化為主的國有資本投資運營平臺，并整合國有企業基金，發揮集中統一的優勢，集中設立不同種類的基金，形成鏈接產業上下游各環節、覆蓋企業成長全生命周期的政府產業投資基金矩陣，提高國有資本運營效率，打造共生共享共贏的投資生態圈，助力產業集聚和轉型升級，服務產業的高質量發展。

（二）明確定位產業投資方向。明確產業發展方向，找準產業鏈的關鍵環節和細分領域定位，進行集中投入、持續投入是產業發展的關鍵一招。合肥市在確定“工業強市”戰略后，不斷結合自身優勢，始終保持主攻產業鏈關鍵環節和價值鏈高端環節。當前，各省市也采取了類似的措施推進新型工業化、開展新一輪工業振興三年行動的重點任務落地，但在落地過程中，相當一部分地方基金的主要投向為基礎設施類、產業類和其他財務性投資，投向戰略性新興產業占基金總投資規模較小，區域發展關鍵要聚焦戰略性新興產業方向，找準產業鏈的關鍵環節和價值鏈高端環節，統籌整合資金，避免“撒胡椒面”的方式，創新支持方式，加大投資力度，推動廣西產業鏈價值鏈往中高端升級。

（三）構建市場化投資運營模式。合肥國資通過“產業+資本”雙輪驅動，聚焦產業發展定位，找準產業鏈關鍵環節和重點企業，通過國有資本引領帶動社會資本，共同培育和發展產業項目。待項目成熟后，國有資本以市場化方式安全退出，轉投其他產業項目，不斷促進地方產業延鏈、補鏈、強鏈，也就是其一直遵循的“不謀求控股權、產業向好發展后及時退出，再投入下一個項目”的投資路徑。其他省市在市場化投資方面也做了大量探索，取得了一些成效，但在專業化管理和市場化運作，以及引導社會資本共同參與產業發展等方面仍需進一步加強。一是建議政府產業投資基金的運作尤其要突出專業化管理和市場化運作，引入市場化專業機構共同組建基金管理團隊，并創新競爭性和規范化的基金管理機制，提高投資效率和資金使用效率。二是建議投資目標重點放在培育壯大產業方面，在時間上要更有韌性，圍繞地方重點產業和科技創新布局投資，有效撬動社會投資、實現放大效應。三是建議在扶持產業創新的同時兼顧一定收益，尤其是在為專精特新企業成長保駕護航的基礎上，國資項目有序退出，有利于財政資金循環使用，持續支持早期項目，培育壯大一批有廣闊發展前景的科創企業，如通過將所持股權增值的部分讓渡給企業的科研團隊，適時有序進退，進一步激發企業科創熱情。

（四）搭建完善的基金政策體系。合肥市搭建起完整的投資基金政策體系，實現了有為政府和有效市場的“雙劍合璧”。與東部發達地區相比，其他省份各類投資基金起步較晚，在投融資決策機制、容忍度等方面有較大優化空間，建議針對投向不同成長周期的企業，分別出臺相應的基金管理辦法，深化分類考核、分類核算，使得分類考核與企業功能使命更加精準適應。加快建立戰略性新興產業投資容錯糾錯機制、薪酬考核機制、激勵分配機制及風險管理深化改革機制，尤其為鼓勵創新創業，對投早投小的種子、天使基金設置合理的容忍度。在堅持和加強黨的全面領導和防止國有資產流失的前提下，建立健全創新容錯機制，劃定容錯界限、明確容錯重點、規范容錯程序，激發干部積極進取、干事創業的活力，鼓勵和支持各責任部門首創精神，推行更具靈活性、創新性的工作激勵舉措，順應投資有風險的市場規律，更好地鼓勵和發揮國資力量在促進科技成果轉化方面的作用。

（五）培養專業化人才隊伍。合肥市戰略性新興產業投資團隊，從上到下都做到了投行化、專業化。此外，針對所有主導產業，還大量聘請知名企業家作為招商顧問，建立全球該領域頂級專家人才數據庫，選擇項目時邀請相關領域頂級專家進行項目評審。而部分其他省份在金融、投資等領域缺乏高端人才，建議通過“引才”和“育才”相結合的模式不斷壯大專業化人才隊伍，一方面通過掛職交流、專題培訓、外地考察學習、加強與產業運營商合作等方式，加快培養一批通政策、熟市場、懂產業、擅談判并且精于資本運作的人才隊伍；另一方面健全國有企業引進高端人才配套政策，全面落實各級企業高端人才引進享受屬地化優惠政策，加快引進一批高水平人才隊伍，為各省市高質量發展儲備各類人才。

綜上所述，“合肥模式”的成功離不開安徽國資充分發揮國有資本產業引領作用的戰略布局，從政府到國資，再到國企，一脈相承，集中資源和兵力，重點在戰略性新興產業投資上取得突破，其優秀的運營模式和管理經驗對其他省市具有借鑒意義。對于國有資本而言，積極承擔產業使命，重任在肩，責無旁貸，要當好“長期資本”“耐心資本”“戰略資本”，以國資改革帶動國企發展，借助投資運營平臺進行專業化、市場化、資本化運作，著眼吸引增量，積極盤活存量，更多發揮撬動作用、引領帶動作用，活躍民間資本，從而實現政府更加有為，市場更加有效，資本更加有力。