面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管

摘要 基于新污染物“高生物毒性”“環(huán)境持久性”以及“生物累積性”三大特征，在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管思維下，新污染物將引致“累積 性環(huán)境健康風險”“彌散性生態(tài)環(huán)境風險”“突發(fā)性環(huán)境社會風險”，面對這一風險疊加的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管面臨多重困境：一是現(xiàn)行 環(huán)境監(jiān)管體系無法解決新污染物環(huán)境健康風險的積極預防性需求；二是常規(guī)環(huán)境監(jiān)管體系難以應對新污染物生態(tài)環(huán)境風險的協(xié)同 性治理需求；三是傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式難以滿足新污染物社會風險的應急性防治需求。針對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在的以上困境，提出 以下符合新污染物治理需求的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略：面向新污染物健康風險更新現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；對焦新污染物生態(tài)環(huán)境風險 填補生態(tài)環(huán)境監(jiān)管漏洞；因應新污染物社會風險破解生態(tài)環(huán)境監(jiān)管失靈。面對新污染物治理的風險挑戰(zhàn)，結合生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化的 相關策略，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管轉型的任務應包括以下3個方面：一是確立風險的“積極預防”目標更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系；二是以全過程、 動態(tài)化風險協(xié)同防控思路補強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管鏈條；三是以建構環(huán)境社會風險彈性治理機制完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式。而根據(jù)以上思 路，面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化又蘊含了需從治理的立法目標、規(guī)制范圍與規(guī)范體系等路徑，探索制度完善的需求，相應 的具體規(guī)范內(nèi)容包括確立生態(tài)環(huán)境一般法中風險的“積極預防”原則及其適用規(guī)則，借鑒“生命周期治理”理念設立新污染物風險全 過程協(xié)同治理的類型化規(guī)則以及構建新污染物環(huán)境社會風險的彈性化治理制度等方面。

關鍵詞 風險預防；新污染物；生態(tài)環(huán)境治理；風險社會

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）01-0106-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230917

開展新污染物治理是新時代深入推進生態(tài)文明建設 戰(zhàn)略的重要任務。黨的二十大報告明確提出要“開展新 污染物治理”“嚴密防控環(huán)境風險”，為下階段國家全面實 施新污染物治理工作作出了重大決策部署。2022 年 5 月，國務院印發(fā)《新污染物治理行動方案》（以下簡稱《方 案》），首次從政策層面為推進新污染物治理提出了工作 思路與具體要求，《方案》明確以“有效防范新污染物環(huán)境 與健康風險”為核心，“統(tǒng)籌推進新污染物環(huán)境風險管 理”，并強調要“完善法規(guī)制度，建立健全新污染物治理體 系”，這些政策要求基本確立了新污染物治理的總體目標 是以環(huán)境風險治理為核心，通過制度完善推進新污染物 治理體系建設，而這一目標的達成，從邏輯層面必須解決 以下3個方面的問題：一是新污染物的風險是什么？既然 新污染物治理的核心是風險治理，那么對風險內(nèi)容的理 解，便決定了新污染物治理的目標方向。二是現(xiàn)有環(huán)境 監(jiān)管在面對新污染物風險治理方面存在哪些困境？既然 新污染物需要從國家層面通過制定行動方案的方式統(tǒng)籌 應對，說明其風險應具有區(qū)別于常規(guī)污染物的顯著特性， 恐難以通過現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管機制予以有效應對，而對相關 治理難點的分析，勢必是推進新污染物治理工作的重點 與前提。三是面向新污染物風險治理，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管將 如何優(yōu)化？對這一問題的解答，將有助于深化對《方案》 內(nèi)容的理解，為開展新污染物治理工作提供理論指導與 操作指引。有基于此，本文將依循以上邏輯展開分析，以 為新污染物環(huán)境風險治理提供理性化的策略方案。同 時，本文也試圖通過對以上問題的回應，能為面向新污染 物風險治理的環(huán)境監(jiān)管制度完善找到理論依據(jù)，從而促 進以法治建立健全新污染物治理體系的目標實現(xiàn)。

1 新污染物的概念界定及其環(huán)境風險

與環(huán)境治理發(fā)端于環(huán)境問題的產(chǎn)生類似，新污染物 治理與新污染物所引發(fā)的相關問題相伴而生。作為環(huán)境 治理的新課題，對于新污染物治理背景的了解必然需要 從其治理對象——新污染物的內(nèi)涵分析展開。當前，學 術界尚未就新污染物的概念進行統(tǒng)一界定，但從字面意 義上看，其內(nèi)涵至少可以從兩個方面進行概括：一是“污染物”，即這種物質一定是由人類活動產(chǎn)生的，能夠對生 態(tài)環(huán)境與人群健康造成損害或產(chǎn)生一定風險。判斷一種 物質是否為新污染物，首先需要對這種物質進行損害或 風險評估，一般需要滿足一定標準的污染物才能納入新 污染物范疇；二是“新”，這里的“新”又可以從兩個方面進 行理解，一方面是新近出現(xiàn)的污染物，比如溴化阻燃劑、 汽油添加劑、藥品和個人護理用品等均是由于近年來人 們生活方式的改變而新發(fā)現(xiàn)的污染物，另一方面是已在 環(huán)境中存在，但由于濃度較低，其存在和潛在危害在近期 才被發(fā)現(xiàn)的污染物，目前人們關注較多的主要包括持久 性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素以及微塑料等。新 污染物具有3個重要特點：一是高生物毒性。納入新污染 物范疇的一般都具有顯著的健康風險；二是環(huán)境持久性。 新污染物一般不容易被自然界降解，會在自然生態(tài)環(huán)境 中長期存在；三是生物累積性。新污染物在自然與生活 空間中分布廣泛，性狀較為穩(wěn)定，容易在生物體內(nèi)通過食 物鏈積累。從管理層面，基于技術與關注度上的原因，新 污染物屬于尚無法律法規(guī)和標準予以規(guī)定或規(guī)定不完善 的物質。綜合上面的分析，我們可將新污染物的內(nèi)涵界 定為：能夠對生態(tài)環(huán)境與人群健康造成損害或產(chǎn)生一定 風險，因缺乏法律依據(jù)尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施 不足以有效防控其風險的污染物。某種程度而言，被歸 類為“新污染物”，并不是意味著污染物本身是新的，而是 因為人們對它們的關注程度不斷提高［1］ 。

從以上概念界定中，我們可以發(fā)現(xiàn)新污染物是一類 處于“治理不足”狀態(tài)的污染物，而造成這一結果的主要 原因并不簡單是基于此類污染物具有“新”的特質，而更 為重要的是，新污染物在當前所引發(fā)的環(huán)境風險已受到 公眾的關注，且這種風險已經(jīng)超越了傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管以及 公眾認知的范疇。換言之，其已不是一般的環(huán)境風險，而 是一種新型的環(huán)境風險，具體表現(xiàn)在以下3個方面。

一是新污染物“高生物毒性”所造成的累積性環(huán)境健 康風險。對任何污染物的治理必然是以長期的調查、監(jiān) 測與評估為基礎，但是，與常規(guī)污染物治理對象相對明確 不同，新污染物并沒有確定的范圍，準確而言，新污染物 仍然是一種理論上的概念。根據(jù)《新化學物質環(huán)境管理 登記辦法》規(guī)定，新污染物屬于“未列入《中國現(xiàn)有化學物 質名錄》的化學物質”，同時，新污染物品類繁多、增長迅 速、變化較快。目前，在全球最大化學信息數(shù)據(jù)庫（CAS） 登記的化學品超過1億種，當前能商品化應用的化學品便 超過了 4 000萬種［2］ 。基于以上事實，對新污染物開展調 查、監(jiān)測的難度較大、成本較高，而由于缺乏必要的調查 監(jiān)測數(shù)據(jù)，對于新污染物的大范圍的危害評估也無法有 效開展，從而導致相應的治理標準無法確立。正是基于 以上情況，監(jiān)管主體長期以來采取放棄治理的權宜之策。 然而，新污染物與常規(guī)污染物的一點關鍵差異，便是前者 一般具有致癌性、致畸性、致突變性以及內(nèi)分泌系統(tǒng)干擾 性等影響生殖和發(fā)育等高生物毒性的特點，該類物質對 生物體危害較大，一些新污染物的低劑量達標排放，短期 而言可能危害不明顯，但長期來看會對生態(tài)環(huán)境與人體 健康造成嚴重影響。如放任新污染物一直處于“未治”的 狀態(tài)，則為其在生態(tài)環(huán)境空間不斷積聚提供了條件，相應 的環(huán)境健康風險勢必也會日益加劇。實際上，中國正在 完善生態(tài)環(huán)境“大監(jiān)測”體系［3］ ，在環(huán)境監(jiān)測、調查以及評 估技術取得顯著進步的當前，越來越多的科學研究證實 新污染物的多種生物毒性對生態(tài)環(huán)境和人體健康能夠造 成嚴重影響［4］ ，這些變化說明了傳統(tǒng)決策可能低估了新 污染物的危害，并從經(jīng)驗層面明確了新污染物健康風險 概率正在不斷上升的事實。

二是新污染物“環(huán)境持久性”可引發(fā)的彌散性生態(tài)環(huán) 境風險。大量常規(guī)污染物在環(huán)境介質中經(jīng)過一定時期一 般可以實現(xiàn)自然降解，或通過較為成熟的物理、化學或生 物學方法進行集中降解處理，因此，這些污染物在自然環(huán) 境中實現(xiàn)大范圍、跨介質遷移的情況并不多見，對其治理 往往可以局限在較小區(qū)域或者單一環(huán)境介質之中。而新 污染物一般在自然環(huán)境中難以降解，可長期滯留，其中持 久性有機污染物（以下簡稱POPs）便是一類典型的難降解 且具有很強親脂憎水性的新污染物，如滴滴涕、滅蟻靈、 毒殺芬等有機氯類農(nóng)藥，以及多氯聯(lián)苯等工業(yè)化學品 等［5］ 。這類物質大多由人類活動產(chǎn)生并排放至自然環(huán) 境，其可以通過風和水流傳播到很遠的距離。POPs物質 一般還是半揮發(fā)性物質，在室溫下就能揮發(fā)進入大氣層， 它們能從水體或土壤中以蒸氣形式進入大氣環(huán)境或者附 在大氣中的顆粒物上。因此，與常規(guī)污染物的生態(tài)環(huán)境 風險不同，新污染物對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生長期性、遠距離、 跨介質遷移而帶來的彌散性風險，而正是這種彌散性特 點，又會為監(jiān)管者對這些污染物的來源狀況、傳播方式、 分布狀態(tài)以及污染現(xiàn)狀的監(jiān)測評估帶來困難，導致治理 者只能“對點不對面”，被動接受新污染物對生態(tài)環(huán)境所 可能產(chǎn)生的侵蝕與破壞，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)惡化的后果。

三是新污染物“生物累積性”易誘發(fā)的突發(fā)性環(huán)境社 會風險。一般而言，常規(guī)污染物引致的生態(tài)環(huán)境或環(huán)境 健康風險，可以通過針對性的監(jiān)測、調查與評估機制進行 應對，而不易傳遞到社會層面，成為造成社會秩序紊亂的 常見原因。此外，常規(guī)污染物即使引發(fā)了風險事故，導致 生態(tài)環(huán)境或公眾健康遭受損害，但由于其污染來源、暴露 途徑以及致害機理一般較為清晰，對相關責任主體的定 位與追責也相對容易。而基于新污染物的生物累積性特征，如不對其進行有效治理，這種污染物將通過傳播鏈條 不斷蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)，并逐步從生產(chǎn)端走向消 費端，從自然界走向公眾的社會生活之中，一旦在一定區(qū) 域或時間段環(huán)境污染超過生態(tài)環(huán)境所能承受的閾值，便 會引發(fā)重大生態(tài)環(huán)境或公眾健康事件的后果。此外，因 為新污染物造成顯著與實質損害往往是長期積累的結 果，在消費終端出現(xiàn)的污染事件可能無法確定致害主體， 因此，對造成以上損害的侵害主體進行判定與追責殊為 不易，公眾對損害賠償?shù)脑V求則將大概率轉向社會組織 或者政府，進而誘發(fā)治理秩序紊亂、群體性社會沖突等社 會風險，助推環(huán)境風險向社會風險的演化［6］ 。基于這些 風險主要是因為環(huán)境問題而產(chǎn)生的，學界一般將之稱之 為“環(huán)境社會風險”［7］ ，此類風險是生態(tài)環(huán)境問題在社會 層面擴張的結果，可謂新污染物區(qū)別于常規(guī)污染物的一 類特殊風險類型。

新污染物治理的核心是風險治理，因此，對新污染物 風險特性的識別是健全新污染物治理體系的基礎。通過 對以上三類風險的分析表明，新污染物環(huán)境風險具有區(qū) 別于傳統(tǒng)環(huán)境風險的不同特性，也便自然具有有別于傳 統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管的治理需求，而對這些新需求的滿足，正是未 來環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化改革的目標方向。對標以上 3類新型風 險，筆者認為面向新污染物的環(huán)境監(jiān)管體系需要相應滿 足以下3個方面的要求：一是實現(xiàn)環(huán)境健康風險的積極性 預防。與傳統(tǒng)污染物相比，新污染物的累積性環(huán)境健康 風險更具隱蔽性，健康危害更大，對這類風險進行環(huán)境健 康影響評估更為復雜，必須要采取更為積極的風險預防 措施方能應對。二是確保生態(tài)環(huán)境風險的協(xié)同性預防。 新污染物的彌散性生態(tài)環(huán)境風險表明此類污染物分布范 圍較廣，遷移性很強，污染源定位難，需要有多方參與的 協(xié)同共治機制才能實現(xiàn)有效防控。三是具備對環(huán)境突發(fā) 事件進行應急性防治的功能。針對新污染物的環(huán)境社會 風險，為了遏制風險從生態(tài)環(huán)境領域向社會面快速傳遞， 對政府環(huán)境監(jiān)管的要求應主要集中于構建對突發(fā)環(huán)境事 件進行有效應急處置的保障體系。然而，面對以上“風險 疊加”的局面，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管可能難以滿足以上要求，并 由此面臨多重困境。

2 新污染物“風險疊加”壓力下環(huán)境監(jiān)管的 多重困境

首先，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系無法解決新污染物環(huán)境健 康風險的積極預防性需求。在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理方面， 國家已經(jīng)建立了一套較為完善的污染防治體系，這套體 系對于已經(jīng)存在的、被廣泛認可的常規(guī)污染物進行了有 效危害防治。然而，現(xiàn)行污染防治體系所堅持的危害防 治模式無法實現(xiàn)新污染物環(huán)境健康風險有效預防的目 標。近年來，雖然在學術界對推進風險預防制度的討論 日益增多，共識也已基本形成，但生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門始終 未有顯著偏離歷史延續(xù)下來的治理方式，這一方式的共 同特點是其治理對象往往是基于環(huán)境問題產(chǎn)生的“現(xiàn)實 的危險”，這一危險是根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗可以預測的、客觀存 在而非想象的、損害發(fā)生具有高度可能性的狀態(tài)。有學 者將這種治理視為一種“危害防止”理念或模式［8］ 。必須 承認，這種模式的形成具有現(xiàn)實合理性，基于歷史上科學 與知識的局限，人類對環(huán)境損害的認識主要受到經(jīng)驗法 則的約束，其對危險的識別不易覆蓋到未來的不確定領 域。近年來，雖然現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管已經(jīng)開始關注并在 某些領域著手進行“風險治理”，但這種環(huán)境監(jiān)管的“風險 轉身”目標卻遠未達成，大量污染物因為缺乏技術經(jīng)驗的 支撐與成本效益的考量而未納入風險治理的范疇，成為 所謂需要被容忍的“剩余風險”［9］ ，其中一些新污染物就 是其中代表性的例證。然而，雖然新污染物的高生物毒 性對人類健康的危害狀況仍然還需要結合個人身體狀 況、劑量、暴露情況等多種因素綜合判斷，但毋庸置疑的 是，這種重大風險一旦造成健康損害是難以通過修補手 段實現(xiàn)有效救濟的，當前，政府部門所建立的生態(tài)環(huán)境監(jiān) 管體系，主要是依據(jù)常規(guī)污染物的治理經(jīng)驗以及簡單的 成本效益公式去判斷污染物治理的正當性，并采取靜態(tài)、 被動的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式開展治理活動，而并未明確將 健康風險預防作為“前置性”考量因素，也沒有確立“剩余 風險”與需要預防之風險的判別標準，這就無法將新污染 物及時動態(tài)地納入治理范圍，從而引起新污染物治理陷 入被動局面，由此導致相關環(huán)境健康風險持續(xù)累積增長 的后果。

其次，常規(guī)環(huán)境監(jiān)管體系難以應對新污染物生態(tài)環(huán) 境風險的協(xié)同性治理需求。常規(guī)污染物治理將主要任務 與重要資源集中于污染排放導致生態(tài)環(huán)境損害的末端領 域，有的學者將之稱為“末端治理”［10］ ，而這種治理模式主 要是以排污標準和總量控制為核心對單一介質進行事后 控制，一般要滿足3個條件：一是污染物的類型較為單一， 這有利于明確治理標準與提高治理效率。二是污染發(fā)生 的范圍相對集中，只有在一定區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生的污染才 可能進行末端集中治理。三是環(huán)境介質一般是單一的， 如果污染發(fā)生跨環(huán)境介質，將會顯著降低在某一環(huán)境介 質內(nèi)的治理效果，因為即使一種環(huán)境介質內(nèi)的污染物得 以清除，但亦可能又會被其他介質的污染物重復污染。 然而，基于新污染物對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生長期性、遠距離、 跨介質遷移而帶來的彌散性風險，當前以“末端治理”為 主線的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在以下困境：一是常規(guī)污染治理難以滿足多元污染物的協(xié)同治理需要。新污染物在環(huán)境 空間中長期滯留，將加大多種新污染物對環(huán)境形成復合 性污染的風險，這類風險是由不同性質與特征的污染物 通過一定物理或化合作用共同造成的，需要一種面向不 同污染物的協(xié)同治理機制予以綜合處置，因此，依賴于針 對單一污染物所設計的常規(guī)治理機制易導致治理失效， 或者極大限制了治理效果。二是常規(guī)污染治理難以解決 污染物的跨域協(xié)同治理問題。新污染物在自然環(huán)境中的 長距離遷移將導致污染源分布的廣泛性，污染的發(fā)生往 往是以多點散發(fā)的形式進行，在這種情況下，末端治理一 般不能做到徹底治理，而只是對污染物的轉移，這些未被 完全清除的污染物仍然會通過各種流通渠道和自然遷移 方式進入水、大氣與土壤等環(huán)境介質中，造成生態(tài)環(huán)境的 廣泛損害。三是常規(guī)污染治理缺乏解決新污染物跨介質 協(xié)同治理的有效辦法。新污染物的跨介質遷移特性將會 對單一介質的事后控制模式帶來重大挑戰(zhàn)，因為當前生 態(tài)環(huán)境的治理主要仍然是按照介質劃分不同部門的管理 職能，相應的治理標準與執(zhí)法方式也基于不同環(huán)境介質 特征的差異性而存在不同，這種治理活動的專業(yè)化分工 雖有利于提高單一介質環(huán)境治理的效果與水平，但對于 具有跨介質流動特征的新污染物而言，常規(guī)污染治理可 能會陷入“碎片化”的陷阱，直接影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的整 體效能。

最后，傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式難以滿足新污染物社會風 險應急性防治需求。在基于新污染物“生物累積性”而造 成的生態(tài)環(huán)境或健康損害事故突發(fā)時，由于無法或難以 找到直接的致害主體，受害者可能會將生態(tài)環(huán)境問題轉 嫁給政府或社會，從而引發(fā)一系列社會風險。而在生態(tài) 環(huán)境領域仍然普遍采用秩序行政管理模式的情況下，政 府建立的面向常規(guī)污染物的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式在應對以 上風險上存在以下兩個方面的監(jiān)管失靈問題。一是“治 理無效”難題。秩序行政模式在運行過程中重視目標設 定與行政執(zhí)行，這一思路對于范圍與性狀較為明確的常 規(guī)污染物防治可以實現(xiàn)較好的效果，但是卻無法滿足新 污染物這種范圍不具體且通過不斷積蓄而突發(fā)的風險治 理需要，因為風險更多在于預防，而這種預防目標需要在 治理工作中靈活處置以及多方協(xié)同方能實現(xiàn)。實際上， 基于管理者、科學界以及社會主體尚未對需要納入監(jiān)管 的新污染物的范圍達成廣泛共識，監(jiān)管者要在突發(fā)性環(huán) 境社會風險面前實現(xiàn)有效治理猶如“喪失靶心的射擊”， 難以起到令人滿意的效果。二是“治理無序”困境。秩序 行政凸顯目標導向，所以大部分執(zhí)法行為具有一種修補 式、個別式的特點，這種特點是在政府監(jiān)管“行政高效”與 “責任高壓”的目的理性行為中展現(xiàn)的，比如在標準制定 后，政府通過許可與監(jiān)測方式，實現(xiàn)對個別違法企業(yè)的定 向處罰，雖然實現(xiàn)了對局部生態(tài)環(huán)境秩序進行針對性修 復的目標，但卻無益于解決新污染物一旦在社會面廣泛 傳播所帶來的系統(tǒng)性與整體性風險問題，從而容易導致 政府在針對突發(fā)風險事故時處于“對點不對面”的無序狀 態(tài)，存在“執(zhí)法遺漏”所引發(fā)的潛在風險。綜上，新污染物 引致環(huán)境社會風險的主要原因可以歸結為缺乏風險的常 態(tài)治理到應急治理的切換機制，目前的治理機制仍然停 留于常態(tài)化預防，而對于風險突發(fā)后的應急性預防存在 顯著不足。

以上困境的梳理有助于我們厘清在面對新污染物風 險時傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管亟待優(yōu)化的具體方向，需要進一 步強調的是，以上 3個方向的指向存在顯著不同，其中積 極預防性監(jiān)管體系的建立需要對監(jiān)管目標進行針對性調 整，以實現(xiàn)監(jiān)管體系在宏觀層面的更新，協(xié)同性治理格局 的形成則應重點關注中觀層面的監(jiān)管過程，填補生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管漏洞，而面對環(huán)境社會風險應急性預防困境的破 解，則應將視角投注于微觀的機制優(yōu)化，并在相應的解決 方案中增加對社會主體利益的綜合考量，以破解生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管失靈。以上 3條路徑為我們分類確立面向新污染 物治理的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略提供了依據(jù)。

3 面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化 策略

3. 1 確立風險的“積極預防”目標更新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 體系

由上文的分析可知，常規(guī)污染物治理注重對實際危 害的防控，其主要目標是及時修復損害的生態(tài)環(huán)境以及 彌補利益相關人的財產(chǎn)損失，這一目標的設定是在以私 法補償原則為基礎的治理思路下延伸出來的，帶有濃厚 的私益救濟的色彩，即使是面對純粹的生態(tài)環(huán)境損害這 種明顯帶有公益性質的治理問題，傳統(tǒng)方案仍然是以補 償為主，只不過這種補償對象從私人變成公眾或國家，這 種思路決定下的污染防治策略必然具有被動型特征。同 時，雖然國家已經(jīng)實施了有毒有害污染物名錄和優(yōu)先控 制化學品名錄制度，對部分污染物實行風險管理，但對這 些污染物的風險治理需要以其對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的 危害的成熟經(jīng)驗法則以及技術經(jīng)濟考量為基礎，從本質 而言，其仍然是一種針對特定污染物的“風險性損害”的 治理，具有被動性預防的特點。而以上治理目標無法適 應于新污染物所造成的不確定風險治理，新污染物一般 為新近受到公眾關注的污染物質，對這種物質的認識大 多仍處于探索階段，其種類也在不斷變化，并沒有成熟的 治理經(jīng)驗可循。此外，新污染物的高生物毒性可能會遲滯出現(xiàn)，因而也就難以確定需要優(yōu)先治理的對象范圍，但 是，在重大公眾健康風險面前，治理者不能僅關注名錄范 圍內(nèi)的重點污染物，以消極被動的策略進行治理方案的 設計與體系的建構，而應采取更為積極主動的風險預防 的治理原則，及時探測與辨識包括過去被劃歸為“剩余風 險”在內(nèi)的各類污染物，并通過持續(xù)性的監(jiān)測、評估過程 及時動態(tài)地將存在健康風險的污染物納入風險監(jiān)管范 圍，以此防止風險的延伸、擴大或者造成無法挽回的實際 損害的發(fā)生。在這一思路引領下，針對新污染物治理的 目標設定顯然既不應確立為常規(guī)污染物的“危害防治”， 也不宜定位于目前有毒有害化學品風險的“被動預防”， 而應按照主動控制與化解重大風險的要求，以風險的“積 極預防”目標更新現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，合理確立相關 治理規(guī)則，并通過積極干預措施，有效削減各類風險發(fā)生 的可能性，不斷提高監(jiān)管者防范化解新污染物所可能引 致的公眾健康風險的能力。

3. 2 以全過程、動態(tài)化風險協(xié)同防控思路補強生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管鏈條

基于污染所導致的生態(tài)環(huán)境風險并非一種實質損 害，環(huán)境監(jiān)管者無法對風險治理的成本與收益進行客觀 評價，這極大地影響了政府部門對環(huán)境風險進行治理的 主動性。相反，在確保經(jīng)濟社會高速發(fā)展的背景下，以較 小成本代價的末端治理方式以應對生態(tài)破壞與環(huán)境污染 問題，當為地方政府的優(yōu)先選擇。然而，基于上文所分析 的末端治理所產(chǎn)生的監(jiān)管困境，必須要在相應的生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管中確立針對性的全過程、動態(tài)化的風險協(xié)同防控 思路方能應對：首先，新污染物復合型污染風險產(chǎn)生于多 種污染物在一定時空范圍內(nèi)的共同作用，不同污染物綜 合作用到人類身體后可能導致毒性的變化，此類風險的 治理不能僅聚焦污染傳播鏈條的某一階段，而需要動態(tài) 捕捉各類污染物的傳播路徑，全面綜合分析多種污染物 的分布狀況及其生物與化學特性。因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 需要在排放標準、減排措施、環(huán)境監(jiān)測和評估等方面制定 綜合性的規(guī)則，環(huán)保部門應協(xié)同相關部門針對不同種類 的污染物進行系統(tǒng)治理，將環(huán)境監(jiān)管滲透到新污染物排 放與遷移的各個環(huán)節(jié)。其次，新污染物的彌散性風險實 際上是由于在排放初期以及自然遷移過程中并未進行有 效干預所導致，而末端治理無法承擔起過程干預的基本 功能，需要構建起“初期—過程—末端”的完整鏈條，環(huán)保 部門應與市場監(jiān)管部門在信息共享、標準確定以及執(zhí)法 聯(lián)動層面進行高度協(xié)同，實現(xiàn)新污染物過程跟蹤的動態(tài) 監(jiān)管。再次，試圖解決因地區(qū)分割與部門分割而導致的 新污染物治理“碎片化”問題，需要建立跨介質協(xié)同治理 機制，加強不同區(qū)域與部門在新污染物監(jiān)測、評估以及標 準制定方面的協(xié)調與聯(lián)動，填補新污染物生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 鏈條缺口。綜上，與常規(guī)污染物生態(tài)環(huán)境風險治理較為 關注事前預防與源頭控制不同，面向新污染物的生態(tài)環(huán) 境監(jiān)管更為注重多部門全過程、動態(tài)化的協(xié)同防控，因為 在新污染物防治的任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺漏將會導致整個治理 鏈條的斷裂。因此，完整的新污染物治理體系可歸納為 “污染物的篩選與評估—生產(chǎn)使用的源頭禁限—過程減 排—末端治理—消費過程的監(jiān)測與風險防治”五大環(huán)節(jié)， 在治理過程中，應在新污染物可能出現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)進行 針對性制度設計，整個過程的治理機制也應根據(jù)風險預 防的要求進行分類安排與綜合考量。

3. 3 建構環(huán)境社會風險彈性治理機制完善生態(tài)環(huán)境監(jiān) 管模式

上文論及，構建破解新污染物風險監(jiān)管失靈的新型 機制，需要從建立風險常態(tài)化治理與應急性治理的轉換 機制入手。而行政學界提出的“彈性治理”概念正可為厘 清這一機制提供依據(jù)。所謂彈性治理，是指政府通過一 系列的制度和組織安排，從而建立起在常態(tài)治理和危機 治理有機切換的機制，以有效銜接常態(tài)治理和危機治理， 提升跨場景治理的彈性［11］ 。其一般包括主體的彈性與機 制的彈性。

在治理主體層面，根據(jù)中國行政機關的權力配置，常 規(guī)污染物的治理主體主要是生態(tài)環(huán)境部門，而當前中國 的環(huán)境健康管理主體則主要是衛(wèi)生健康部門［12］ 。雖然根 據(jù)《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法（試行）》第四條規(guī) 定，由生態(tài)環(huán)境保護主管部門負責指導、規(guī)范和協(xié)調環(huán)境 與健康工作的開展，但該規(guī)定只是生態(tài)環(huán)境部門的部門 規(guī)章，無法處理與其他部門特別是與衛(wèi)生健康部門的協(xié) 作問題。這就導致了中國當前環(huán)境健康風險治理仍然處 于個別部門主導的狀態(tài)。《方案》明確要“建立健全新污染 物治理管理機制”，并指出要“建立生態(tài)環(huán)境部門牽頭，發(fā) 展改革、科技、工業(yè)和信息化、財政、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè) 農(nóng)村、商務、衛(wèi)生健康、海關、市場監(jiān)管、藥監(jiān)等部門參加 的新污染物治理跨部門協(xié)調機制，統(tǒng)籌推進新污染物治 理工作。加強部門聯(lián)合調查、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享，加強 法律、法規(guī)、制度、標準的協(xié)調銜接。”這是從政策層面確 立了新污染物治理需要建立多元共治制度的戰(zhàn)略需求， 其中“等部門參加”表明相關治理主體的范圍可既包括政 府部門，也可包括社會組織以及其他一切相關市場主體， 實際上為這種多部門治理提供了彈性空間。

在治理機制層面，與常規(guī)污染物環(huán)境健康風險治理 主要集中于部分監(jiān)管領域不同，新污染物治理作為環(huán)境 與健康管理的重要工作內(nèi)容之一，涵蓋有毒有害化學物 質危害測試、環(huán)境風險評估、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調整、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰、污染物排放控制等多個 方面，這大幅拓寬了傳統(tǒng)環(huán)境健康風險治理的空間范圍， 相應的監(jiān)管模式需要從以提高環(huán)境質量為目標的“基于 環(huán)境科學的監(jiān)管”轉變?yōu)楦觽戎貐f(xié)調廣泛利益相關者 的“基于環(huán)境社會秩序的監(jiān)管”，在這一轉型背景下，風險 治理機制設計需要增強“彈性”，以靈活應對各類由新污 染物所引發(fā)的未知風險，此類風險所造成的損害在科學 上有時難以甚至無法判斷，科學評估結論并不作為治理 的唯一依據(jù)，因此，不能按照傳統(tǒng)風險治理中常見的“政 府主導”的剛性治理模式，而需要為各類主體參與治理提 供制度性場景。治理者需要謹慎以科學判斷代替價值判 斷的情形，也需要形成有效而靈活的風險溝通以及建立 對風險決策裁量權的控制機制，以公私合作為基礎建立 新污染物治理的基本框架，以減少新污染物環(huán)境社會風 險事件發(fā)生對社會面造成的影響，最終解決治理失當 問題。

以上對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管優(yōu)化策略的分析，為新污染物 治理者下一步推進相應的改革提供了依據(jù)，但這只是對 現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管進行優(yōu)化調整的出發(fā)點，如要從實踐 層面實現(xiàn)《方案》目標的落地，則必然需要建立一套完善 的制度系統(tǒng)以適應策略實施的需要。實際上，在以上分 類展現(xiàn)的邏輯框架中，已經(jīng)蘊含了建立這套系統(tǒng)的大致 思路，即需從治理的目標、范圍與規(guī)范體系層面探討相應 制度完善的路徑與內(nèi)容。

4 面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管制度 的完善路徑

4. 1 生態(tài)環(huán)境制度的立法目標需要進行多元化補充

新污染物治理作為生態(tài)環(huán)境治理體系的組成部分， 其立法規(guī)則首先應遵循現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境立法的相關規(guī)定， 然而，當前生態(tài)環(huán)境立法中廣泛運用的“防治”概念以及 具體“防治手段”主要依循危害防止理念建立，側重于對 確定性損害的阻止、矯正以及可預知危險的預防，相關制 度大多是將危害防止設立為其立法目標，用以統(tǒng)領與引 導立法規(guī)范的體系構造、制度設計以及法律解釋。實際 上，危害防止這一概念，幾乎是現(xiàn)代所有法律部門建構的 觀念基礎，即無論是行政規(guī)制、民事賠償還是刑事責任， 均將實際損害或者現(xiàn)實危險作為規(guī)范對象［13］ ，在這一立 法目標指引下，污染物所造成的生態(tài)環(huán)境損害一定是現(xiàn) 實而具體的，治理主體要有充分的證據(jù)證明這種危險的 實際存在，另外，基于損害是具體而可測量的，相應的法 治方案一般是通過限制人民權利或者課予人民義務等方 式實現(xiàn)防止損害進一步擴大或者恢復原狀，治理手段本 質上是一種侵害行政和公權力行政。因此，治理行為在 大陸法系國家須受到法律保留與比例原則等行政控權原 則的約束。而雖然當前的環(huán)境立法在某些領域基于風險 監(jiān)管的需要已經(jīng)出現(xiàn)了個別“風險預防”的制度設計，但 總體而言，環(huán)境法依然具有濃厚的末端治理色彩，沒有很 好地貫徹風險預防理念，尚未形成“風險管理－沖突管 理－危機管理”的完整治理體系［14］ 。同時，從整體來看， 現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度的“風險預防”立法目標主要服務于 “被動型”監(jiān)管的需求，比如不論是生態(tài)環(huán)境部門依法制 定的《有毒有害大氣污染物名錄》《優(yōu)先控制化學品名錄》 還是最新頒布的《重點管控新污染物清單（2023 年版）》， 這些“名錄”與“清單”中規(guī)定的主要是一些具有成熟治理 經(jīng)驗且具有確定危害風險的常見污染物。這說明目前的 生態(tài)環(huán)境制度設計采取的一種“抓大放小”的策略，即對 于大量并未列入“優(yōu)先管控”的“小風險”新污染物被普遍 忽略，在立法目標的設計上也并未考慮對這些潛在新污 染物的環(huán)境健康風險采取積極預防的需求。

綜上，傳統(tǒng)的危害防治立法目標既不能很好地囊括 重點防控污染物的健康風險防治需要，也無法實現(xiàn)新污 染物風險預防的要求。將“危害防止”設立為全部生態(tài)環(huán) 境立法的總目標的認識必須發(fā)生如下改變：即在尊重“危 害防止”的傳統(tǒng)立法目標基礎上，在污染防治立法中應有 容納風險預防的立法目標的空間，同時，這一預防目標應 從過去總體上的“消極預防”轉變?yōu)椤胺e極預防”，以滿足 針對新污染物風險進行積極動態(tài)干預的需要。以此邏輯 為框架，未來的生態(tài)環(huán)境基本制度應形成“危害防止+風 險的積極預防”二元復合型立法目標的基本格局。

4. 2 污染防治相關立法的規(guī)制范圍需要進行延展性 調整

基于新污染物治理的核心目標是預防公眾健康與生 態(tài)環(huán)境風險，在污染防治相關立法中針對這種類型的風 險控制應給予適當調整。根據(jù)上文提出的建立面向新污 染物治理的“全過程、動態(tài)化協(xié)同防控”，我們需要根據(jù)風 險積極預防的要求適當調整污染防治立法的規(guī)制范圍， 將常規(guī)污染物的以末端規(guī)制為主以及環(huán)境健康風險以源 頭預防為主調整為“源頭—過程—終端”一體化規(guī)制。 源頭管控主要是設置新污染物進入生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的 門檻，而這一門檻的標準不能僅由環(huán)保部門確定，而需要 建立由不同地域政府監(jiān)管部門協(xié)同實施監(jiān)測、評估與科 研的機制，依據(jù)新污染物的性質特點進行分類設計：對于 一些難以降解、對公眾健康具有顯著風險，一旦進入生產(chǎn) 流通環(huán)節(jié)后將難以清除的新污染物，需要作為重點治理 對象進行嚴格管控；對于毒性較弱、在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)暴露 水平較低的物質，可以根據(jù)風險預防的標準，嚴格設立許 可、限制以及含量控制等制度，并精準平衡相應標準設定的科學性與合理性，即在標準確立過程中在堅持健康優(yōu) 先的基礎上，綜合考量技術的可行性與經(jīng)濟的可負擔性。 以上不同類型的確立標準可根據(jù)技術發(fā)展與管控水平的 變化經(jīng)相關部門協(xié)商及時動態(tài)調整，以不斷降低治理成 本，提升治理效率。

過程控制是在源頭管控的基礎上，進一步減少新污 染物在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的排放，以最大限度降低相應污染 排放所導致的各類風險。這一環(huán)節(jié)是新污染物治理區(qū)別 于常規(guī)污染物環(huán)境健康風險預防的重要表現(xiàn)。在這一環(huán) 節(jié)中，基于新污染物本身及其排放過程的隱蔽性，監(jiān)管者 在治理過程中往往存在顯著的信息不對稱現(xiàn)象，因此，環(huán) 境監(jiān)管者除了需要建立面向新污染物的“環(huán)境監(jiān)管重點 單位名錄”外，還需協(xié)同不同地域管理部門，利用激勵約 束機制充分調動被監(jiān)管者的積極性，實現(xiàn)促進生產(chǎn)者主 動減少新污染物排放量的目標。

末端領域，監(jiān)管者除了需要充分利用常規(guī)污染物防 治的相應措施外，還需要根據(jù)新污染物治理的特點，在兩 個方面尋求法治手段的改進：一是要強化新污染物與常 規(guī)污染物協(xié)同治理的法律保障，即要建立符合各類污染 物治理需要的綜合性標準與法律措施，實現(xiàn)多元污染物 排放的聯(lián)合管控；二是要加強消費過程的監(jiān)測與風險防 治，風險治理的范圍應進一步向可能產(chǎn)生新污染物的產(chǎn) 品的收集處置、循環(huán)利用方面拓展，保證污染處置的閉 環(huán)，最大程度削減公眾生活環(huán)境中具有健康風險的新污 染物存量水平。以上兩個方面中，鑒于新污染物在特征 上與常規(guī)污染物存在顯著不同，治理的目標也存在一定 差異，因此短期內(nèi)可能較難通過建立統(tǒng)一標準與常規(guī)污 染物實現(xiàn)同步治理，而當前更加可行的方案應是第二方 面，即需要在回收利用上建立更加嚴格的制度。

除以上3個環(huán)節(jié)上的制度完善方向外，尚需確立相關 的法律責任體系保證治理對象的義務履行，以實現(xiàn)對新 污染物治理過程中各行為主體的規(guī)范制約，確保公眾因 新污染物所導致的健康與生態(tài)環(huán)境風險處于可接受 水平。

4. 3 生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范體系應實現(xiàn)結構性優(yōu)化

新污染物環(huán)境風險的復雜化嬗變使得原有的以“剛 性規(guī)制”實現(xiàn)對環(huán)境風險進行根本控制的目的面臨一系 列挑戰(zhàn)。而傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理法律體系的建構為了維 護秩序行政管理模式，呈現(xiàn)出了較強的“還原主義”［15］ 色 彩，或傾向于污染防治單行法，或傾向于自然保護單行 法，從而導致體系性不足與碎片化的結果，嚴重影響法律 規(guī)范的體系化功能發(fā)揮。面對新污染物環(huán)境社會風險彈 性治理的需要，應增強環(huán)境風險治理的規(guī)范體系韌性，并 從體系化層面推進生態(tài)環(huán)境法律制度的優(yōu)化完善。在語 義上，韌性最早源于拉丁語“resilio”，本意指“受外界擾動 后恢復原始狀態(tài)”［16］ 。作為一個復合框架，韌性是系統(tǒng)、 群體、個人應對復雜危機的綜合能力［17］ 。傳統(tǒng)的剛性規(guī) 制目標是“風險控制”，而韌性治理則是“調適下的風險因 應”，也符合“彈性治理”以應對環(huán)境社會風險的需要。就 新污染物治理的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范保障而言，若僅依賴 于剛性與確定性的制度與法律規(guī)范，已無法從容應對復 雜化環(huán)境風險，難以彰顯環(huán)境風險治理的韌性。因此，有 學者提出，應以“靈活性而呈現(xiàn)冗余度的風險預防原則、 確定性環(huán)境法律制度規(guī)范、系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境法典”［18］ 體系 的形成，強化生態(tài)環(huán)境規(guī)范體系韌性，為環(huán)境風險韌性治 理提供規(guī)范體系保障。這一分析框架實際上為傳統(tǒng)生態(tài) 環(huán)境法律體系因應新污染物治理風險提出了結構優(yōu)化的 解釋與要求。

有基于此，優(yōu)化治理體系的目標即是通過提升環(huán)境 法律規(guī)范體系的韌性，實現(xiàn)治理的“彈性”改造，以增強新 污染物治理的有效性與靈活性，降低治理風險。具體而 言，需要在既有生態(tài)環(huán)境法律體系中增加規(guī)則適用的彈 性空間，主要蘊含以下兩個變革方向：一是基于“剛性規(guī) 制”在以新污染物為代表的復雜化風險應對中的困境，應 逐步摒棄機械的等級劃分、科層分制，重塑基于管制性模 式而形成的具有垂直結構特征的生態(tài)環(huán)境法律體系，形 成滿足多元參與治理需求的縱橫統(tǒng)一的法律關系的規(guī)則 系統(tǒng)，二是基于新污染物環(huán)境健康風險的具象特征常表 現(xiàn)為“潛藏積累—突然爆發(fā)—一定范圍致害”的運動發(fā)展 過程，為避免風險爆發(fā)時監(jiān)管者的決策及治理行動受困 于“未知或誤讀之中”［19］ ，須在識別潛在風險的同時，及時 加強風險溝通，促進共識形成。而為了實現(xiàn)以上目標，融 合新污染物治理功能的生態(tài)環(huán)境制度應建立基于健康風 險預防的合作與協(xié)商機制，使監(jiān)管者與治理對象之間形 成趨向平行的互動結構，塑造形成有利于社會自主規(guī)制 系統(tǒng)構建的法律體系。

需要進一步說明的是，面向新污染物的生態(tài)環(huán)境治 理規(guī)范體系結構與針對常規(guī)污染物的風險預防規(guī)范體系 存在以下兩個方面顯著不同：首先，常規(guī)污染物風險治理 相關制度設計主要還是以“行政主導”為主，其依據(jù)是環(huán) 境健康風險無法依靠私法層面的補償性救濟解決，而必 須依賴于公權力代表的政府提前介入才能實現(xiàn)，但是新 污染物則必須實現(xiàn)廣泛的“利益相關者主導”模式，以凸 顯面向新污染物的多中心與整體性治理規(guī)則體系。其 次，常規(guī)污染物風險治理的“剛性規(guī)制”必須要向新污染 物的“彈性治理”轉型，與常規(guī)污染物相對集中可控的風 險不同，新污染物的環(huán)境社會風險存在潛在的放大可能， 須引起監(jiān)管者對社會治理的重視，及早構建常態(tài)化、價值化的風險溝通程序規(guī)則體系。

至此，我們已基本厘清面向新污染物治理生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管的多重困境、優(yōu)化策略與制度完善的基本路徑，亦 即，在新污染物所引致的三大風險疊加壓力下，生態(tài)環(huán)境 監(jiān)管亟待優(yōu)化，而這一任務的實現(xiàn)，蘊含著立法目標的更 新、規(guī)制范圍的擴展以及規(guī)范系統(tǒng)的優(yōu)化三個層面的制 度完善需求，為了滿足這些需求，需要通過具體的制度設 計來實現(xiàn)，其中，立法目標的更新應考慮在既有的生態(tài)環(huán) 境法律體系中如何合理融入“積極預防”規(guī)則，而規(guī)制范 圍的擴展則應將重點放在有利于“全過程、動態(tài)化協(xié)同防 控”的制度設計，至于規(guī)范系統(tǒng)的優(yōu)化，可從推進“彈性治 理”的制度構造層面展開。通過以上 3 個方面的制度設 計，既可對面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管做出制度 回應，又可在一定程度上實現(xiàn)對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的規(guī) 范重構，以從生態(tài)環(huán)境法律系統(tǒng)的整體層面滿足建立健 全新污染物治理體系的需要。

5 面向新污染物風險治理的環(huán)境監(jiān)管制度 完善內(nèi)容

5. 1 確立生態(tài)環(huán)境一般法中風險的“積極預防”原則及 其適用規(guī)則 5. 1. 1 在一般法“總則”中確立風險的“積極預防”原則

環(huán)境法基本原則在環(huán)境法體系中起著承上啟下的重 要作用［20］ 。承上，其能承擔實現(xiàn)環(huán)境法立法目標之功能， 啟下則是指其能夠指導下位法的規(guī)范設計與法律適用。 《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境法》）第五 條明確規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治 理、公眾參與、損害擔責的原則。”但卻并未明確風險預防 原則，而且從該條所列的基本原則的順位來看，保護優(yōu)先 是第一原則，從原則的內(nèi)涵來看，雖然有些學者認為“保護 優(yōu)先”可直接理解為遇到環(huán)境風險科學不確定情形時候所 遵循的一種決策原則［21］ ，即可將“保護優(yōu)先”視為風險預 防原則，但我們認為這種理解恐有值得商榷之處，一是如 理解為風險預防原則，而該條所列之第二項原則亦提及 “預防為主”，此兩處“預防”似有語義重復，根據(jù)基本法理， “法律的解釋應該聯(lián)系法律全文，如果同一法律或者不同 法律使用同一概念，原則上應當作同一解釋［22］ ，將保護優(yōu) 先理解為風險預防似有不妥。二是這一原則所確立的“保 護優(yōu)先”主要是指對于環(huán)境的保護要優(yōu)先于對其進行利用 與開發(fā)［23］ ，并未明確風險問題，而基于基本原則的重要指 導功能，對其解釋不宜隨意擴張。因此可以得出結論：中 國當前生態(tài)環(huán)境一般法中尚未確立“風險預防”原則。此 外，如僅將“風險預防”納入總則的“基本原則”中，既不能 實現(xiàn)面向新污染物的“積極預防”要求，又似乎與一般法中 提出的“預防為主”原則存在語義重復之嫌。因此，筆者建 議可將《環(huán)境法》第五條中第二順位之“預防為主”原則修 改為“積極預防”原則，如此既可將該原則與保護優(yōu)先原則 進行適當區(qū)分，增強生態(tài)環(huán)境一般法規(guī)則的嚴謹性，又可 以此原則統(tǒng)領新污染物與常規(guī)污染物一并實現(xiàn)更為積極 的風險預防目標，以滿足基本原則承上啟下之作用。

5. 1. 2 在新污染物治理專門性法規(guī)中設立風險“積極預 防”原則的適用規(guī)則

原則確立后，尚需制定適用規(guī)則作為原則實施的基 本遵循與制度保障。首先，要厘清風險預防的前提條件。 囿于環(huán)境風險本質上的不確定性，主觀上不要求對環(huán)境 風險的認知已具備充分的科學證據(jù)，而只需具備一個“危 害預期”或“危害區(qū)間”［24］ 。亦即，在新污染物治理的具體 制度中應設立兩個危害發(fā)生概率的標準，如超過高標準， 表明發(fā)生風險的概率明顯較高，則屬“危害防止”范疇，如 低于較低標準，則代表發(fā)生危害的風險極低，此種情形應 不宜納入需預防之風險類型。 與常規(guī)污染物環(huán)境健康風險預防的標準不同，面向 新污染物的風險預防的前提條件需要更加積極，具體的 實現(xiàn)方式是劃定風險的較低標準應更具靈活性，從某種 意義而言，新污染物的判定是一個將“剩余風險”納入“風 險”的動態(tài)過程，需要根據(jù)污染物的生物化學特性、污染 狀況因情勢的改變而做出及時調整，這將打破常規(guī)污染 物環(huán)境健康風險“危害區(qū)間”的封閉與僵化，形成更加開 放積極的風險預防標準規(guī)則。其次，要厘清風險預防的 限度要件。前提條件的設立為風險預防原則的適用設立 了“防火墻”，但基于新污染物范圍廣泛、健康風險差異化 明顯的基本事實，在“墻內(nèi)”仍然需要針對不同風險情形 采取差別化的干預措施方能實現(xiàn)精準“預防”的效果。而 “成本效益原則”“比例原則”等工具則是遴選這種干預措 施的可選策略。其中又以“比例原則”更適宜作為新污染 物治理制度適用“風險預防”原則的具體規(guī)則，因為比例 原則強調環(huán)境風險預防措施的采取是“在可選擇措施范 圍內(nèi)對公民侵害最小且其所維護的公益不得小于其對公 民所造成的損害”，采用此規(guī)則一方面可以較“成本效益 原則”更能體現(xiàn)“風險預防”的功能，另一方面，該規(guī)則的 采用有利于防范新污染物的環(huán)境健康風險，實現(xiàn)了風險 預防原則與健康優(yōu)先目標的有機融合。

5. 2 借鑒“生命周期治理”理念設立新污染物風險全過 程協(xié)同治理的類型化規(guī)則

上文提出，污染防治相關立法的規(guī)制范圍需要進行 延展性調整，這種調整的方向既不是常規(guī)污染物風險的 源頭預防，也不是污染危害的事后處置，而是一種由多元 主體實施的“源頭—過程—終端”一體化協(xié)同規(guī)制，這種規(guī)制方式與學界所提出的“生命周期治理”頗為類似。生 命周期理論是一種以減少整個生命周期中潛在的環(huán)境影 響為目標來評價和設計產(chǎn)品的服務體系的科學工具，其 一般可以適用于符合生命特征事物的管理決策過程，而 新污染物正具有不斷與外部環(huán)境進行物質、能量和信息 交換的“新陳代謝”，通過不斷積累進行“復制”以及性狀 “突變”等類似生命特征，因此，生命周期理念可為新污染 物治理的規(guī)范構建提供有益參考。正是在這一邏輯指引 下，《方案》亦頗具針對性地提出要“遵循全生命周期環(huán)境 風險管理理念，統(tǒng)籌推進新污染物環(huán)境風險管理”。綜 上，不論是從理論層面，還是國家戰(zhàn)略層面，新污染物治 理專門立法均具有建立“生命周期治理”規(guī)則的迫切需 求。按照生命周期理論一般將治理對象分為引入期、發(fā) 展期以及衰退期的基本要求，對新污染物治理制度也應 該劃分為引入期規(guī)則、發(fā)展期規(guī)則與衰退期規(guī)則三個主 要類型。

5. 2. 1 “引入期”應建立系統(tǒng)協(xié)同的新污染物“篩、評、 控”制度

“引入期”要為新污染物設置“門檻”，而設置的標準 應與常規(guī)污染物具有顯著區(qū)別，即新污染物的“引入”應 較常規(guī)污染物更加靈活，要擴大監(jiān)管者的價值權衡空間 與自由裁量權，具體制度設計可從篩選、評估與源頭禁限 3個方面的改革入手。首先，在“篩選”方面，當前我國雖 然頒布了《新化學物質環(huán)境管理登記辦法》（以下簡稱《辦 法》），但《辦法》只是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，在法律體系 中的層次較低，對于新污染物治理這一所涉領域甚廣的 治理領域，其管理效果難以實現(xiàn)。同時，《辦法》第六條規(guī) 定“ 國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責組織開展全國新化學 物質環(huán)境管理登記工作”，表明當前新污染物登記采取部 門集中管理方式，組織管理者明確為生態(tài)環(huán)境部，地方執(zhí) 法部門沒有適時調整的空間；其次，在評估方面，《辦法》 第五條規(guī)定，新化學物質環(huán)境管理登記重點管控“具有持 久性、生物累積性、對環(huán)境或者健康危害性大，或者在環(huán) 境中可能長期存在并可能對環(huán)境和健康造成較大風險的 新化學物質”，這一表述并未從法律層面確立具體的準入 標準，而是通過一原則的概括表述將最終決策權力給予 “專家委員會和所屬的化學物質環(huán)境管理技術機構”，實 際上是一種“以科學判斷代替管理決策”的做法，存在技 術專家壟斷風險決策的風險；再次，在源頭禁限方面，《辦 法》第十條將新污染物按照年生產(chǎn)量或者進口量來進行 分類管理雖然可提高管理效率，但卻忽視了新污染物性 狀的差異，而缺乏對后者的關注，容易產(chǎn)生治理缺口，導 致風險外溢。因此，建議國務院制定新污染物治理的專 門性行政法規(guī)，該法規(guī)應綜合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等多部門 意見，嚴格按照風險的積極預防要求設立明確的新污染 物篩選標準，并細化新污染物分類評估與管理制度，即在 已有的數(shù)量標準基礎上，增加性狀與效益標準，形成快速 靈活的協(xié)同管理決策機制，如食品安全監(jiān)管部門在消費 品的抽樣檢測中發(fā)現(xiàn)具有較強的生物毒性的新污染物， 即使數(shù)量較少，或者尚未有完全的科學結論證實其確有 毒性，但卻具有對公眾健康造成損害的潛在風險的，監(jiān)管 者也可從性狀特點與治理效益的綜合考量出發(fā)，與不同 管理部門共享信息，依法將其納入管控范圍，以便快速開 展多部門協(xié)同執(zhí)法，及時遏制相關新污染物的風險擴散。

5. 2. 2 “發(fā)展期”應強化協(xié)調聯(lián)動的“激勵約束”制度

常規(guī)污染物風險防控試圖通過嚴格的源頭預防制度 設計，將風險“扼殺在搖籃里”，然而，根據(jù)上文分析的結 論，新污染物種類繁多、變化較快、風險各異，單獨通過 “防堵”的方式無法實現(xiàn)全面的風險控制，必須采取類型 化手段，直面新污染物在發(fā)展期的風險并進行精準防控。 客觀而言，發(fā)展期是新污染物的快速擴散期與積蓄期，也 是新污染物風險防控的關鍵期。這一時期一般多見于產(chǎn) 品的生產(chǎn)階段，由于新污染物在此階段量多面廣，在生產(chǎn) 的各個環(huán)節(jié)均可能通過污染物的復合與集聚效應增加風 險，治理難度較大，而企業(yè)基于提高效率、降低成本的需 要，忽視甚至放任新污染物的排放是理性選擇，而要解決 這一問題，從根本上還是要建立針對生產(chǎn)者的約束激勵 制度。首先，環(huán)保部門應聯(lián)合工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等相關政 府部門，逐步推動《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土 壤污染防治法》等現(xiàn)有污染防治立法的修訂，增加典型新 污染物防治條款，確立生產(chǎn)者的基于風險預防的新污染 物排放標準與禁限規(guī)則，形成生產(chǎn)者新污染物的剛性約 束機制；其次，環(huán)保部門應協(xié)同發(fā)展改革、財政稅收、農(nóng)業(yè) 等部門，將“新污染物替代”納入現(xiàn)有清潔生產(chǎn)與綠色發(fā) 展相關制度的激勵范圍中，對使用新污染物進行生產(chǎn)或 者在生產(chǎn)過程中排放有毒有害化學物質的企業(yè)依法實施 強制性清潔生產(chǎn)審核，確立監(jiān)管部門為企業(yè)提供新污染 物名稱、濃度和數(shù)量等相關信息的義務與職責，并將新污 染物替代和排放控制要求納入綠色產(chǎn)品、綠色園區(qū)、綠色 工廠和綠色供應鏈等綠色制造標準體系。

5. 2. 3 “衰退期”應設立“產(chǎn)品環(huán)境責任延伸”制度

與常規(guī)污染物不同，新污染物衰退期的到來并非意 味著污染物的消失或得到有效治理，而主要是指經(jīng)過快 速排放期后的性狀穩(wěn)定階段。在這一時期，雖然基于化 學毒性降低、毒性釋放變?nèi)趸虮┞端街鸩较陆档仍颍?新污染物的健康與生態(tài)環(huán)境風險有趨弱的跡象，但與此 同時，新污染物的隱匿性與突變性卻尚未有改變，需要進 行持續(xù)控制。根據(jù)上文分析，新污染物的末端處置主要依賴于閉環(huán)回收，要實現(xiàn)這一目標，應通過系統(tǒng)修訂中國 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》和《固體廢物污染 防治法》等相關法律規(guī)范，或在新污染物治理專門法規(guī)中 進行獨立的規(guī)范設計，明確設立生產(chǎn)者責任延伸制度。 所謂責任延伸制度指生產(chǎn)者對于其生產(chǎn)的產(chǎn)品在整個生 命周期對環(huán)境的影響所應承擔的責任。而在具體構建生 產(chǎn)者責任延伸制度時，則會因涉及不同產(chǎn)品、產(chǎn)品生命周 期的不同階段而有所不同。例如德國的《包裝管理條例》 就是以生產(chǎn)者延伸責任為原則，建立了適用于包裝物領 域的生產(chǎn)者責任延伸制度［25］ 。因此，為了提升治理實效， 應建立生活消費品的隨機檢測制度，環(huán)保部門應協(xié)同產(chǎn) 品質量監(jiān)督、食品衛(wèi)生等市場監(jiān)管部門及時篩選出新近 發(fā)現(xiàn)的含有新污染物的產(chǎn)品，制定產(chǎn)品新污染物回溯機 制與環(huán)境責任延伸制度，以實現(xiàn)生產(chǎn)者對其產(chǎn)品所可能 產(chǎn)生的健康風險責任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設計、流通 消費、回收利用、廢物處置等其他環(huán)節(jié)，以此倒逼生產(chǎn)者 主動調整與改進節(jié)能環(huán)保等綠色技術，降低產(chǎn)品的新污 染物排放水平，以降低自身承擔延伸責任的成本。需要 說明的是，基于新污染物可能通過復合與累積效應發(fā)生 風險突變，因此在相關的延伸責任設計中，需要加強不同 部門主體的協(xié)調聯(lián)動，為政府監(jiān)管與市場主體增設相關 的風險提示義務，對于未依法提示而導致風險事故發(fā)生 的情形，相應部門應承擔賠償責任。

5. 3 構建新污染物環(huán)境社會風險的彈性化治理制度

5. 3. 1 構建實現(xiàn)縱橫統(tǒng)一、多元共治的法律規(guī)范體系

提升環(huán)境法律規(guī)范體系的韌性，實現(xiàn)治理的“彈性” 改造，需要建立保障縱橫統(tǒng)一、多元參與格局實現(xiàn)的制度 體系。縱向而言，應通過專門的新污染物風險治理立法 改變常規(guī)污染物風險治理中“上級框定污染物、下級負責 具體執(zhí)行”的治理模式，監(jiān)管部門應賦予基層執(zhí)法部門一 定自由裁量權，建立信息聯(lián)動、動態(tài)評估與執(zhí)法磋商制 度，一線執(zhí)法者可根據(jù)新污染物分布、遷移以及積累狀況 的變化在一定時期內(nèi)靈活調整需要納入治理的范圍，亦 可根據(jù)風險狀況進行執(zhí)法方式甚至標準的及時修改，以 應對新污染物大量涌現(xiàn)而出現(xiàn)的未知風險與韌性治理的 需要。此外，要建立中央統(tǒng)一監(jiān)管、省級負責、地方執(zhí)行 的縱向溝通工作制度，探索根據(jù)新污染物環(huán)境健康風險 設立類型化的政府考核機制，將考核結果作為新污染物 治理專項資金分配的重要參考依據(jù)［26］ 。橫向而言，面對 新污染物遷移性強、分布較廣、追溯定位難這一困境，需 要將監(jiān)管重心從污染物轉移到重點污染區(qū)域與部門，即 應將生產(chǎn)、加工使用或排放重點管控新污染物清單中所 列化學物質的企事業(yè)單位納入重點排污單位，并建立監(jiān) 管者與以上重點排污單位的執(zhí)法協(xié)作制度，制度內(nèi)容應 包括定期溝通機制、雙方責任分工以及信息共享等。此 外，環(huán)保部門應在執(zhí)法工作中加強對執(zhí)法對象的指導，幫 助其了解新污染物治理相關環(huán)境法規(guī)和標準，并提供必 要的技術支持，以確保其排污行為符合法規(guī)要求。

新污染物環(huán)境社會風險的多元共治制度的形成需要 從增加治理的主體彈性與機制彈性兩個方面展開。首 先，主體彈性方面，在新污染物專門法規(guī)中應明確建立由 生態(tài)環(huán)境主管部門主管，工業(yè)和信息化、發(fā)展改革等主管 部門協(xié)同，重點排放單位、社區(qū)以及社會組織等各類利益 相關者參與的新污染物跨部門綜合治理體系，理順各部 門在新污染物治理與現(xiàn)有管理職能之間的銜接機制，統(tǒng) 籌推進新污染物治理工作。其次，機制彈性方面，新污染 物作為污染物的一種特殊類型，其雖具有一定獨特性，但 仍具備常規(guī)污染物的主要特點，對其進行治理不能脫離 傳統(tǒng)行政監(jiān)管主體與框架，因此，應在常規(guī)污染物防治法 律法規(guī)中，增加與新污染物防治相關的彈性條款，在推動 常規(guī)污染物與新污染物協(xié)同治理的同時，賦予執(zhí)法者更 靈活的執(zhí)法空間與較大的自由裁量權，及時回應公眾關 切，防止新污染物因未及時納入由“剛性制度”所框定的 監(jiān)管范圍而出現(xiàn)風險外溢造成社會層面的危機。比如在 《海洋環(huán)境保護法》修訂中，可增加微塑料污染等新污染 物防治的原則性條款，并將其他典型新污染物逐步納入 常規(guī)污染物的管理名錄和標準體系［27］ 。衛(wèi)生健康部門與 生態(tài)環(huán)境部門可聯(lián)合出臺部門規(guī)章，將涉及抗生素、微塑 料等公眾重點關注的新污染物盡快納入環(huán)境質量標 準等。

5. 3. 2 完善新污染物環(huán)境社會風險溝通制度

新污染物環(huán)境社會風險溝通制度的構建是增加環(huán)境 法律規(guī)范系統(tǒng)的韌性，實現(xiàn)環(huán)境社會風險彈性治理的重 要前提。我國環(huán)境立法將公眾參與確立為一項基本原 則，但從實踐來看，公眾參與多流于形式，聽證會、溝通會 等形式上的參與機制多淪為項目建設單位的政策說明 會，全面審慎評估的信息付之闕如，從而缺乏持不同立場 利害關系人對話溝通的平臺［28］ 。基于新污染物可從生產(chǎn) 端向消費端遷移，并存在重大社會風險的特點，在新污染 物的監(jiān)測、評估與標準制定、監(jiān)管以及相關責任追究等治 理活動的全過程均應設置社會主體參與的程序制度。在 具體制度內(nèi)容上，應在新污染物治理專門性法規(guī)中明確 建立由政府監(jiān)管者、科學技術專家以及公眾所構成的具 有類似“三角結構”特征的法律規(guī)范體系，妥當處理三類 關系：一是政府與專家之間的“專業(yè)咨詢”關系，即專家負 責針對新污染物毒性特征、風險類型、處置方式進行科學 評估并反饋至政府監(jiān)管部門，符合規(guī)范要求的由新污染 物所引致的各類風險監(jiān)管部門應依法自動啟動反應機制，并參考專家建議做出符合法律要求的管理決策；二是 監(jiān)管者與公眾的“利益協(xié)商關系”。風險社會的特征是利 益、價值與認知的多元化、差異化與特殊化，對于眾多涉 及環(huán)境倫理和社會價值的選擇，也非專家所能輕易判斷 和評估［29］ 。因此，應在相關制度規(guī)范中設計獨立的溝通 程序規(guī)則，明確將公眾對風險的主觀評價與基本共識納 入政策決策視野，作為監(jiān)管者做好綜合決策的重要依據(jù)； 三是普通公眾與專家之間的“專業(yè)互動關系”。新污染物 與常規(guī)污染物的范圍相對確定不同，前者具有更大的變 動空間，新污染物的毒性與遷移特征受諸多環(huán)境因素影 響，因此，在治理過程中，監(jiān)管者須高度重視環(huán)境專家對 企業(yè)與公眾生產(chǎn)生活方式的專業(yè)引導，促進專家與公眾 共識的形成，從而有效抑制新污染物環(huán)境社會風險的持 續(xù)放大。

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