綜合景觀管理：理論范式、行動框架與應用探索

摘要 綜合景觀管理是面向“人與自然和諧共生”“社會-經濟-自然復合生態系統協同高質量發展”的時代命題，實現生態環境修復 與農戶生計改善目標雙贏、自然景觀質量與居民福祉水平協同提升的理論與實踐框架。遵循生態與生計包容性發展理念，基于國外 綜合景觀管理的理論成果與項目實踐，通過綜合景觀管理的語義結構剖析、價值邏輯梳理、理論范式呈現、行動框架建構與應用實踐 探索，為中國生態治理體系和治理能力現代化提供新視域。研究結果表明：第一，綜合景觀管理是協同實現農業生產、生態系統保 護、可持續自然資源管理、人類健康和福祉等多重目標的戰略框架。第二，綜合景觀管理是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的直 接體現，協調“生產空間-生活空間-生態空間”的具體實踐，協同增進“生態安全-生產安全-生計安全”的最佳辦法，“自上而下”與“自 下而上”融合調適的治理制度。第三，綜合景觀管理是多目標協同、多主體對話、多尺度聯動、多行動鏈接、多環節調適的生態治理復 合邏輯。第四，綜合景觀管理是確定問題清單與相關主體、明晰行動目標與治理措施、設計管理方案與支持機制、實施綜合行動與監 測評估等組成的生態治理系統行動。基于上述結論，該研究結合中國退耕還林工程的運行實踐，嵌入綜合景觀管理的理論范式與行 動框架，科學反思退耕還林工程政策的可能性改進方向，為綜合景觀管理提供實踐例證。

關鍵詞 綜合景觀管理；生態修復；適應性管理；協同

中圖分類號 S732 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）01-0201-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230616

長期以來，由于粗放式農業生產經營的路徑依賴、土 地開發規模的不斷增加、城鎮發展空間的快速擴張、資源 利用強度的持續深化，自然生態系統出現生物多樣性退 化、生態系統穩定性下降、生態系統服務功能減弱等功能 性劣變，嚴重威脅了區域生態安全、生產安全、生活安全 與生計安全。為消解人口資源環境矛盾、緩解生態系統 退化危局，中國先后制定并實施了《關于積極推進大規模 國土綠化行動的意見》《關于加快推進生態文明建設的意 見》《新一輪退耕還林還草總體方案》《關于建立以國家公 園為主體的自然保護地體系的指導意見》等重大決策部 署，提出了生態保護與社區發展有機融合的核心理念，構 筑了山水林田湖草沙一體化治理的制度體系，開展了荒 漠化治理、耕地保護補償、休耕、生態移民搬遷、退耕還林 工程、重點生態功能區建設、國家公園等一系列生態 行動。

由于生態保護與經濟發展的短期沖突、生態空間與生 活空間的高度重疊、生態脆弱與資源依賴的多維交織等問 題，加之各主體缺乏共同愿景，不可避免引發生態治理行 動間的目標權衡。同時，在生態保護紅線的硬性約束下， 公共部門驅動的生態修復舉措更熱衷于圍繞生態、社會或 政治的既定邊界，而弱化了當地居民尤其是農村居民的生 計需求［1］ ；中國生態干預措施尚未實現生態修復與改善生 計的有效銜接，而出現環境產出顯著與社會經濟損失共存 的短期局面，并可能導致無法預料的環境惡化［2］ 。因此， 如何破解生態環境修復與農戶生計改善的目標權衡，實現 生態保護與改善農戶福祉的雙贏仍是一個難題。近年來， 氣候、生態與生計問題引起了國內外學者的關注，在生計 與生態目標的協同/權衡、生態系統服務與人類生計、環境 沖擊與生計恢復、自然保護區建設與生計分化、生態修復 政策干預與生計適應等方面形成了豐富研究成果［2-3］ 。值 得關注的是，國外學者關于綜合景觀管理方面的研究，為 平衡環境修復、農業生產和農戶生計的關系提供了新的范 式，是尋求生產、生計、保護與氣候變化等多目標協同的積 極實踐［4-8］ 。本研究錨定中國式現代化生態文明建設的價 值旨歸和生成邏輯，遵循生態與生計包容性發展理念，基 于國外綜合景觀管理的理論成果與項目實踐，充分反思中 國退耕還林、自然保護區建設、跨域生態治理等生態工程 的內在邏輯、利益沖突與治理效用，面向“人與自然和諧共生”“社會-經濟-自然復合生態系統協同高質量發展”的 時代命題，集成景觀生態學、農業科學、土地科學與社會經 濟科學，建構了以中國情境為基礎、以中國問題為導向的 綜合景觀管理價值邏輯、理論范式與行動框架；并以退耕 還林工程為研究示例，將綜合景觀管理框架嵌入退耕還林 工程政策方案，提出退耕還林工程政策改進的可能性思 路，為初步實踐應用綜合景觀管理提供例證。作為一個建 構性理論，綜合景觀管理將為同步提升自然景觀質量與增 進居民福祉水平提供新方略，為中國生態治理體系和治理 能力現代化提供新路徑。

1 語義結構

綜合景觀管理是具有時代性與適應性的復雜概念， 其以多尺度景觀為分析基點，以景觀管理為目標指向，以 綜合景觀、綜合手段、綜合行動為本質特征。通過明晰景 觀、景觀管理、綜合景觀管理的概念意涵，為解讀綜合景 觀管理的理論內核奠定基礎。

1. 1 景觀

景觀是具有歷史性、發展性與復合性的概念，并在美 學、生態學、地理學等學科中被賦予了相應內涵。在景觀 生態學中，景觀是由不同生態系統或土地單元組成的具 有明顯視覺特征的自然綜合體，景觀的異質性、多樣性與 穩定性屬性決定其兼具的經濟、生態與美學價值。作為 自然景觀與文化景觀的綜合體，人文地理學將景觀界定 為人類活動和自然環境相互作用、相互影響而形成的生 態、經濟、社會、文化形態或特定物種的地理分布區域［9］ 。 任何景觀幾乎都附加著復雜的人類活動，包括作為土地 的景觀、作為感知的景觀、作為人地關系的景觀。《歐洲景 觀公約》也將景觀描述為自然和/或人為因素相互作用的， 始終體現著某一區域自然特征和文化現象的復雜單元。 近 年 來 ，SAYER 等［10］、MILDER 等［5］和 FREEMAN 等［6］ 提出了綜合景觀的概念，將景觀描述為政治上（地 區）、水文上（流域）、農業上（農業氣候區）、經濟上（市 場）、文化上（農業遺產地）或生態上（保護區、國家公園） 的地理區域，其界限可以是離散的、模糊的或多重重疊 的。景觀塑造了生態服務以及人們賴以生存的社會和經 濟關系，呈現多功能交互（生態、經濟、社會）、多主體協同 （政府、非政府組織、企業、社區、居民等利益相關者）、多 尺度聯動（國家、區域、流域/盆地、單元、斑塊等）屬性。

1. 2 景觀管理

傳統景觀保護受限于制度慣性、技術約束、相關利益 主體偏見等，單純地依靠原生植被比例調整、土地分類保 護、“堡壘式”保護區建設等進行生態修復，可能難以實現 景觀保護目標甚至誘發生產需求、生計需求和生物多樣 性需求之間的沖突［11］ ，導致無法預料的環境惡化。盡管 生態恢復正在逐步向多中心治理轉變，但主要由環境保 護組織或公共部門推動，忽視了景觀中社區居民的特定 需求與參與響應，以“自上而下”為主的景觀保護措施難 以實現預期目標，區域生態環境保護與經濟發展、居民生 計之間權衡與沖突仍未得到有效緩解。

景觀管理是可持續的景觀保護，是景觀規劃的實踐 活動；是為實現社會、經濟、環境可持續發展，通過景觀邊 界確定、景觀健康診斷、景觀功能評估與景觀目標設定， 兼顧區域/社區的經濟需求、社會效益與生計活動，而實施 的加強、恢復或創建景觀的具體行動［12］ 。人類的文化模 式、行為能力與實踐活動是景觀結構的重要內因，也是景 觀管理的構成要求［13］ 。景觀管理旨在把握“景觀邊界”， 統籌考慮景觀完整性、單元連續性與經濟社會可持續性， 平衡自然、生產、消費和保護的關系，解決土地利用失衡 和使用沖突問題，促進景觀的持續改善與有效修復［14］ 。 隨著防護林體系建設、退化草原修復、水土流失綜合治 理、森林培育、退耕還林、休耕等生態行動的推進，全面綜 合的景觀管理正逐步替代“筒倉思維”與“場地保護”，多 利益主體需求協調逐步替代公共部門“一刀切”，呈現為 “景觀保護—景觀管理—綜合景觀管理”的發展邏輯。

1. 3 綜合景觀管理

綜合景觀管理又稱為綜合景觀倡議，是一種平衡生 產與保護、可持續性的關系［1，4-5，10，15］ ，協調社會、環境、經 濟發展、生物多樣性保護與減緩氣候變化的政策組合與 實踐措施［5，8］ 。較之于傳統景觀管理，綜合景觀管理是多 行動者、多部門、多元合作的景觀管理創新形式［15］ ，通過 集體行動和綜合治理實現生產、保護、生計等功能性目 標，顯現為多功能性、多尺度、靈活性、適應性管理、持續 學習等特征［6，10］ 。

當前，綜合景觀管理是國家保護和發展組織倡議的 景觀管理方法，從“一個共同關心的切入點”或“一個共同 的價值主張”開始，通過生產活動機制、技術耦合機制、以 人為本機制等的有效鏈接［8］ ，通過社會學習框架內的高 度參與、支持適應、協同管理等［5，8］ ，通過不同部門、不同 利益相關者、不同知識體系之間的投資、對話、談判等［10］ ， 增強社區居民對自然脅迫、生態管制、市場風險或未來沖 擊的適應能力［2］ ，解決景觀層面的生物多樣性喪失、氣候 變化、糧食安全、貧困等全球性/區域性挑戰［2，16］ 。

近年來，學者們將生態保護、農業生產、土地利用等 納入更廣泛的綜合景觀管理策略中［6］ ，將其視為滿足人 類需求、調解沖突矛盾的最佳辦法，作為協同實現農業生 產、生態系統保護、可持續自然資源管理、人類健康和福 祉等多重目標的戰略框架。景觀利益主體應用技術、生態、市場、社會或政策手段，通過農業管理實踐、土地恢復 干預、林業管理與林業修復、農業系統變化、土地利用變 化等干預措施，實施生態農業或多功能農業［10］ 、森林和景 觀恢復、可持續自然資源管理［7］ 、減少碳排放與緩解氣候 變化、環境服務的可持續價值鏈治理等綜合景觀舉措，試 圖平衡生產與保護、可持續性的關系，增強景觀的多功能 性與可持續性［1］ 。

2 價值邏輯

綜合景觀管理是長期探索、持續改進、逐步完善而形 成的生態治理理論，符合新中國成立以來生態治理歷史 維度演變的基本邏輯，呼應了習近平生態文明思想的價 值內核，也將為中國式現代化“生態之治”提供理論智慧 與實踐道路。

2. 1 綜合景觀管理是踐行“綠水青山就是金山銀山”理 念的直接體現

習近平生態文明思想是具有完整哲學基礎與嚴密科 學邏輯的理論體系，其發展了“人與自然是生命共同體” 的哲學立論，演化了“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱 “兩山論”）的科學論斷，生成了“統籌山水林田湖草沙系 統治理”的治理邏輯。

“兩山論”既認可“人是自然存在物”的基本思想，又 揭示了人與自然的同體關系和辯證統一，是對“人類中心 主義”觀念的根本性超越與邏輯性修正。“兩山論”消解了 “自然-人類”“經濟-生態”二元對立的形而上學思維方 法，其通過“自上而下”全力推進與“自下而上”多元實踐， 促進了自然生產力與社會生產力的協同重構［17］ ，實現了 人類主體價值與自然生態價值的內在統一。綜合景觀管 理凸顯的生產、保護與生計等綜合目標，“生態正義、生態 保護、生產發展、生計提升”等價值指向，“多目標、多部 門、多主體、多平臺、多路徑”等運行思路，符合“兩山論” 的特有性質、人為作用與依存關系，成為“兩山論”的直接 體現。從景觀保護到景觀管理、再到綜合景觀管理的現 實實踐，回應了“兩山論”辯證發展邏輯與價值本體論的 范式轉換［18］ ，是深化綠色治理理念、建構“兩山論”發展模 式、夯實人類生存與發展根基的制度創設與行動依據。

2. 2 綜合景觀管理是協調“生產空間-生活空間-生態空 間”的具體實踐

土地利用變化是人與自然動態沖突的結果，是國土 空間開發格局調整的直接表現。作為生態文明建設的首 要舉措，中國著力構建“生產空間集約高效、生活空間宜 居適度、生態空間山清水秀”（以下簡稱“三生空間”）的國 土空間開發格局［19］ ，以破解現代生態難題、增強生態安全 水平、提升生態環境質量。“三生空間”是以人類實踐活動 為基點，通過自然尺度、社會尺度、經濟尺度的融合互嵌 和交叉制衡而形成的社會-經濟-自然復合生態系統。“地 域分區-空間團塊-空間類型-空間單元”的“三生空間” 表征體系［20］ ，映射于“景觀空間-景觀斑塊-景觀單元-景 觀要素”的景觀結構組分；“三生空間”的全球、國家、區 域、社區等空間尺度，映射于綜合景觀管理的全球、國家、 區域、社區等景觀尺度；“三生空間”之間客觀存在的不協 調問題［21］ ，映射于綜合景觀管理的多目標權衡問題；“三 生空間”的邊界調適、聯動共創與統籌權衡［22］ ，映射于綜 合景觀管理的多功能協同、多效益統一、多要素增進與多 主體協調；“三生空間”的體系化部署、要素化探索、均衡 化發展，映射于綜合景觀管理的跨部門協調、多景觀疊 加、多價值重塑。因此，綜合景觀管理的邏輯結構、制衡 機制與價值向度均透視了“三生空間”的底層思維與建構 策略，是“三生空間”共生演化的具體實踐。

2. 3 綜合景觀管理是協同增進“生態安全-生產安全-生 計安全”的最佳辦法

當前，中國實行了最嚴格的生態保護與環境修復政 策，以期解決生物多樣性喪失、生態系統服務退化、全球 氣候變化加劇等生態危機。但由于生態保護、農業生產、 農戶生計之間的對立關系，一系列生態行動可能誘發高 保護成本、農戶生計脅迫、環境收益不確定性等問題，進 而形成生態需求、生產需求、生計需求的非平衡與非均衡 供給格局。隨著生態自然觀、綠色治理觀、生態文明觀與 可持續發展觀的持續深入，生態修復管制與生態政策干 預的多尺度實踐，人們意識到生態修復與可持續發展應 轉向跨部門協同、多目標均衡的包容性發展路徑。綜合 景觀管理是一個不同部門、不同利益相關者、不同目標體 系之間相互對話、調適與權衡的適應性框架［4，10］ ，通過“基 于自然的解決方案”的生態政策干預與生態修復行動，平 衡糧食生產、經濟發展、生態保護、改善生計與緩解氣候 變化等競爭性目標［2］ 。綜合景觀管理從生態保護與景觀 修復的切入點出發，基于“生態-生產-生計”包容性發展 的共同價值主張，回應中央政府、各級地方政府、非政府 組織、企業、社區居民（農戶）等利益主體的共同關切，充 分挖掘多尺度景觀的生態歸宿、生產基礎與生計貢獻，科 學把握各尺度景觀的治理邊界、管理清單與主體權益，尋 求生產、生計與生態目標的多維平衡［1，5，15］ 。

2. 4 綜合景觀管理是“自上而下”與“自下而上”融合調 適的治理制度

生態系統服務是典型的公共產品，“自上而下”的公 共選擇與公共決策機制推動了政策資源的有機整合、生 態項目的有序實施、修復目標的有效實現，但也將面對體 制僵化、部門筒倉、管轄錯位等制度性挑戰。同時，以政府為主導的剛性生態政策/行動往往缺乏對私營企業、社 區居民（農民）等相關利益者主體意識的尊重、生存發展 權益的考量，堵塞其主體需求表達渠道、擠壓其傳統生存 空間、倒逼其轉變生計策略，甚至誘發一些極端行動［23］ 。 近年來，盡管生態恢復正在逐步向多中心治理轉變，但 “自上而下”行動邏輯仍具有較強路徑依賴，忽視了相關 利益主體尤其是社區居民的特定需求與參與響應［7］ ，多 目標權衡與沖突仍未得到有效緩解。綜合景觀管理是建 立在利益相關者談判、權衡與適應性管理前提下，轉變 “自上而下”“自下而上”治理二分法邏輯，將“自上而下” 的權威主義進程與“自下而上”的主體需求表達結合起來 的融合式治理安排，可能是解決景觀管理中社會、生態或 政治等多目標沖突的最佳選擇，至少確保相關利益主體 “多贏少輸”［10］ 。

3 理論范式

面向生態治理的多重目標、系統特性與時代屬性，基 于綜合景觀管理的價值邏輯，結合中國生態治理政策體 系的生成邏輯與運行框架，本研究提出了多目標協同、多 主體對話、多尺度聯動、多行動鏈接、多環節調適的綜合 景觀管理理論范式，建立了適應中國生態治理行動的理 論與方法體系。

3. 1 多目標協同

景觀是具有多功能、多層次、多分級、多類型、多要件 屬性的復雜系統結構，無機實體的物質矩陣、有機實體的 生命空間與人類活動的文明系統等的共同演化促生了生 態、社會、經濟、文化、美學等多功能交織的整體性景觀。 不同利益主體對景觀功能具有不同的傾向與訴求，僅依 靠技術突破難以應對復雜景觀問題的挑戰，需要更加綜 合、同步和有針對性的干預措施［24］ ；且過去的景觀方法往 往難以有效地實現景觀多功能。綜合景觀管理是具有超 越性的綜合方法，其不再單純地假定共贏的結果，而是基 于景觀多功能性的權衡，制定面向現實的景觀目標。綜 合景觀管理立足于協調多利益主體的需求與偏好，搭建 生態修復、環境保護、糧食安全、農業生產、社區生計、減 貧扶貧、生物多樣性保護、緩解與適應氣候變化等多目標 框架；基于土地利用沖突或景觀管理問題，確定綜合景觀 管理的主要目標與次要目標，并根據各利益主體的共同 關注點而選擇一個較為容易實現的景觀管理中間目標， 繪 制 具 有 隱 性 次 序 又 不 設 置 優 先 級 的 多 目 標 實 現 路徑［10］ 。

3. 2 多主體對話

當前，建立自然保護區等生態行動是部門性的，往往 難以平衡長期與短期、區域與整體、公共與個人、保護與 發展等各種利益；且多利益主體的社會邊界很難實現與 現有行政邊界重合，使得多利益主體的對話成果難以全 面有效地轉化為公共政策或行動方案。且不同利益主體 的決策權、參與度、需求度具有明顯差異，加之多主體共 同參與的高交易成本，行政部門因其公共權力而主導決 策過程，其他利益主體的決策參與可能是不公平的并導 致次優的結果［25］ 。景觀多功能、管理多目標、涉及多主體 等凸顯了多部門協調與多主體對話的重要價值，也使得 回應中央政府、各級地方政府、非政府組織、企業、社區居 民（農戶）等利益主體共同關切的綜合景觀管理成為有益 嘗試［7，26］ 。多主體對話是澄清多利益主體的權利和責任， 建立多利益主體的平等對話平臺，形成多利益主體需求 的公平表達機制，突破多利益主體的部門管轄邊界的協 調過程。因此，自然資源、生態環境、農業農村等景觀管 理機構的核心職能將轉化為構建合法的仲裁、司法、磋商 與談判等對話體系，為建立綜合景觀管理框架、推進綜合 景觀管理行動、實現綜合景觀目標等奠定根本基礎。

3. 3 多尺度聯動

景觀是斑塊、廊道、基質等組分和要素構成的復雜結 構，以土地利用為主要方式的人類活動賦予景觀更豐富 的經濟意涵、文化特征、社會屬性與文化價值。為實現綜 合景觀管理目標，景觀治理政策與管理行動需要全球、國 家（中央政府、地方政府）、區域、社區等多行政尺度的共 同參與［10］ ，形成多級別公共主體聯動網絡；需要科學統籌 核心區、緩沖區、生態廊道和生態節點等景觀單元，統一 規劃全國、重點區域、生態保護紅線、自然保護地、重點生 態功能區等生態區域，合理安排農村與城鎮、農林牧漁 業、山水林田湖草沙等功能空間，形成多尺度景觀治理網 絡；需要明晰能量流、物質流、信息流等多源景觀流動關 系，全面采集、梳理、分析、整合多時相、多級別、多類型、 多專題的景觀數據，形成多尺度景觀管理信息；需要景觀 生態學、現代生態學、社會科學、經濟科學與復雜科學等 研究領域的知識共創［6］ ，構建宏觀尺度的整體生態安全 格局，中觀尺度的景觀功能分區指引與微觀尺度的綜合 景觀治理策略，形成多尺度景觀管理方案；需要多主體需 求表達、多部門方案同行、多目標實現評估、多平臺共同 反饋等，構建綜合景觀管理方案制定、行動實施、效果評 估、方案改進等持續調適機制，形成多尺度景觀管理監管 體系。因此，空間尺度的協調性、時間尺度的延續性、功 能尺度的共生性、組織尺度的融合性、主體尺度的協同 性、信息尺度的多源性與知識尺度的交叉性等，使得多尺 度聯動成為綜合景觀管理倡議與綜合景觀行動有序實施 的根本支撐［8，16］ 。

3. 4 多行動鏈接

綜合景觀管理的生態修復、生物多樣性保護、應對氣 候變化等保護目標，糧食安全、農業生產等生產目標，減 貧扶貧、社區生計等生計目標，需要景觀資源管理、技術 手段管理、生計活動管理等多行動的有效鏈接［27］ ，即以多 元融合的景觀管理行動實現多元協同的景觀管理目標。 其中，景觀資源管理通過土地使用分區（自然保護區等）、 土地利用方式調整（退耕還林等）、山水林田湖草沙管控 治理（造林、沙化土地封禁等）一系列景觀保護、維護或恢 復生物多樣性的資源性行動，力圖實現社區、區域、全國、 全球尺度的生態系統服務供需平衡、降低生態系統供需 風險［8］ 。技術手段管理通過應用氣候智能型農業技術、 親環境農業技術、多功能農業技術、生態友好型產品認 證、適應性新品種或新作物引培、灌作方式與經營理念創 新等技術性行動，力圖降低傳統農業生產對自然景觀的 多維脅迫、增進現代農業生產的多功能性與氣候適應性。 生計活動管理通過平衡社區居民與外部利益主體的沖 突、建立社區參與景觀管理激勵、可持續地獲取與利用自 然資源、資源依賴型生計活動轉型等經濟性行動，力圖生 成農戶等社區居民的多樣化非農或非資源性收入，增強 社區居民的生計恢復力與生計適應性，降低社區居民生 計行為對自然景觀的失序擾動，維持或提升社區居民的 整體福祉。綜合景觀管理的多目標屬性意味著景觀資源 管理行動、技術手段管理行動、生計活動管理行動不是孤 立的景觀行動與單一的技術手段，需要建立跨部門、跨邊 界、跨區域、多主體、多尺度、多環節的多行動鏈接框架， 以有效支持綜合景觀管理。

3. 5 多環節調適

盡管綜合景觀管理目標是確定的、明晰的，但景觀屬 性的動態性、參與主體的多元性、管理方案的復雜性，加 之外部沖擊、時滯影響、潛在脅迫等使得綜合景觀管理結 果是不確定的。景觀問題固有的高度不確定性與高度決 策風險使得價值分析與事實分析成為綜合景觀管理決策 的基礎，決策者、研究人員與其他利用利益主體在持續的 互動與合作中分享、調配、學習、共創知識，綜合景觀管理 決策過程成為公共部門與多利益主體的雙向參與和平等 調適過程。綜合景觀管理是由公共部門、非政府組織、企 業、社區居民等相關利益主體共同制定的政策與倡議，但 具體行動控制權仍分散在農戶等廣泛的社區居民手中。 成功的綜合景觀管理不僅要協調所有相關利益主體的需 求目標，更重要的是要均衡農戶等具體行為者與政府等 公共需求者之間的沖突與矛盾，這只能通過參與式方法 或社會學習框架來實現［4］ 。景觀管理政策或方案制定是 計劃、實施、監督和評估的循環過程，每一環節的結果反 饋都將形成新的政策信息，并通過適應性管理持續修訂 改進綜合景觀管理方案，這是綜合景觀管理目標得以實 現的核心部分［24］ 。因此，社會學習框架內的適應性管理、 持續性學習與周期性調整是綜合景觀管理的核心部分。 相關利益主體的共識達成與目標權衡［7，10］ 、景觀管理監測 與管理方案的反饋改進［7］ 、綜合景觀管理行動的有序運 行與目標實現［6-7］ 等，需要相關利益主體的高度參與、支 持適應和協同管理［8］ 。

4 行動框架

綜合景觀管理包括態勢分析、方案設計、行動實施與 評估改進四個主要階段［24］ ，是多利益主體學習、協商、反 思的螺旋上升過程［28］ 。基于多目標協同、多主體對話、多 尺度聯動、多行動鏈接、多環節調適的理論邏輯，根據綜 合景觀管理/行動/倡議的運行實踐，結合BUCK等［16］ 、MC? GONIGLE 等［24］ 和 VERMUNT 等［28］ 的研究成果，兼顧中國 生態治理行動的政策邏輯與制度框架，本研究繪制了綜 合景觀管理的過程循環圖（圖1）。

4. 1 確定問題清單與相關主體

4. 1. 1 分析景觀態勢

為緩解全球氣候變化、減少極端天氣與自然災害、應 對糧食危機或適應社會經濟變革，生態保護、環境修復、 景觀治理等景觀管理行動將被納入政府治理議程。景觀 整體態勢分析包括區域農業生產、土地利用方式調整等 人為活動對景觀功能的影響，社會經濟對景觀的食物和 纖維生產、生物多樣性保護、生態系統服務供給、扶貧和 經濟發展等功能需求，景觀的多功能供給能力，生態系統 服務等景觀功能供需匹配狀況，生態系統服務與景觀整 體功能的變化趨向，景觀多功能的協同與沖突態勢，景觀 的未來社會需求與偏好變化，當前生態行動的主要手段 與治理效用等。景觀態勢分析將為綜合景觀管理提供行 動基礎。

4. 1. 2 梳理問題清單

景觀與景觀管理問題分析是綜合景觀管理的邏輯起 點。問題清單包括當前生態補償的扭曲效應［29］ 、生態修 復政策制定缺少特定利益相關者參與、生態行動中多目 標脫節或沖突、多利益主體或多部門平臺互動不足、景觀 管理資源供給或長期支持不足、農戶等微觀主體真實偏 好表達缺失等問題；水土環境污染、生物多樣性減少、全 球氣候變化等生態安全問題的頻次、強度、影響與動因， 土地利用/覆蓋變化對景觀功能的直接與繼發影響，生態 系統服務之間的協同/權衡關系［30］ ，人類生計活動對景觀 格局的影響尺度與干擾程度，重點生態工程對社區農戶 生計的影響等［31］ 。因此，根據景觀整體態勢與景觀功能供需分析，辨識、診斷景觀與景觀管理存在的典型問題， 將為確定景觀管理目標、設計景觀管理方案、實施景觀管 理行動、開展景觀管理評估等提供現實依據與標準。

4. 1. 3 界定相關主體

明晰相關利益主體并將其納入綜合景觀管理框架是 實現景觀多功能與多目標的根本保證。綜合景觀管理是 充分回應中央政府、各級地方政府、非政府組織、企業、社 區居民（農戶）等利益主體的共同關切、協調不同利益主 體的景觀需求的復合行動；不同景觀或景觀管理問題將 催生不同的綜合景觀管理決策，涉及不同目標組合、功能 組合、行動組合與主體集合。決策者應根據景觀或景觀 管理問題的整體態勢、直接或繼發影響、誘發動因等，確 定、篩選所有的內部主體（農戶等社區居民）和外部主體 （中央政府、各級地方政府、非政府組織、社會團體、企業、 公眾等）。盡管政府等外部主體具有顯著的行政權力、話 語能力、政策資源和輿論支持，但綜合景觀管理行動的直 接控制權僅分散在農戶等社區居民手中，如何明晰并將 農戶等社區居民納入決策框架是綜合景觀管理成敗的關 鍵支撐。

4. 2 明晰行動目標與治理措施

4. 2. 1 厘定行動目標

根據景觀問題、態勢分析、涉及主體與需求差異，綜 合景觀管理具有保護目標（生態修復、生物多樣性保護、 應對氣候變化等），生產目標（糧食安全、農業生產等），生 計目標（減貧扶貧、營養健康、社區生計等）等多目標，是 主要目標、次要目標與中間目標相互統籌的行動框 架［4，32］ 。決策者不僅要構建綜合景觀管理目標集合，更重 要的是設定不同目標的隱性次序，確保綜合景觀管理多 目標協同實現［6-7，10］ 。如農業綜合景觀管理目標設定中， 最終實現的主要目標是確保糧食安全、提升農業綜合產 出等，兼顧實現的次要目標是農業面源污染治理、農業綠 色可持續發展等，先期達成的中間目標是農戶生計能力 提升、農業生產經營收入增加等。即，設定一個滿足多利 益主體的目標集，選擇農戶最關注的生計目標作為中間 目標，通過技術補貼等吸引農戶直接深入參與農業綜合 景觀管理，通過親環境農業技術等治理手段實現農業生 產主要目標并兼顧農田生態治理次要目標。

4. 2. 2 篩選治理措施

綜合景觀管理的多主體與多目標屬性決定了景觀治 理措施的多路徑與多組合特征。決策者應統籌組織相關 利益主體有效參與，共同描繪景觀資源治理、技術手段治 理、生計活動治理多元協同的綜合景觀管理圖景［32］ ，并通 過政策杠桿助推景觀管理行動有效實施。常用的綜合景 觀治理措施包括土地修復干預（農林復合生產、土地綜合 整治、高標準農田建設等）、林業管理與生態建設（營林造 林、林下經濟、封山育林、林區保育等）、土地使用方式變 化（退耕還草/林/湖/濕、沙化土地封禁等）、農業管理實踐 （輪耕、休耕、多功能農業、生態畜牧等）、農業技術變革 （氣候智能型農業、新品種或新作物引培、節水灌作、親環 境農業技術應用）、生計遷移等［8］ 。綜合景觀管理多目標協同將意味著景觀治理舉措的協同與互補，其目標隱性 次序也需要確定相應治理措施的干預次序與作用重點， 以確保多元融合的景觀治理舉措實現多元協同的景觀管 理目標。

4. 3 設計管理方案與支持機制

4. 3. 1 設計管理方案

綜合景觀管理方案設計應在公共部門引導下，廣泛 吸收相關利益主體尤其是社區居民等直接利益主體共同 參與，瞄準綜合景觀管理目標框架，繪制綜合景觀管理方 案的構想輪廓，勾畫綜合景觀管理行動的所有方案，評估 預測各行動方案的實施效果、直接影響、繼發影響、可控 程度與資源配套，并通過多次論證與反饋以精心設計綜 合景觀管理方案，使管理方案實施結果的實際狀況與理 想狀況相接近。相關利益主體尤其是農戶等直接主體的 充分參與是綜合景觀管理方案制定的關鍵流程，但公共 部門的權力優勢與農戶等關鍵利益主體的能力弱勢形成 強烈沖突，往往使得農戶等相關利益主體可能難以有效 參與方案制定。政策顧問、研究人員、第三方機構人員等 知識經紀人有助于聯系聚集所有相關利益主體，幫助農 戶等弱勢主體理解問題、共享信息、描繪框架、協調沖突 與平衡利益，構建多主體共同參與的綜合景觀管理方案 制定的決策支持框架。

4. 3. 2 協商平臺支持

建立相關利益主體協商平臺是涵蓋綜合景觀管理全 過程，平衡全域與區域、公共與個人、長期與短期利益，調 適實施主體行為、調整管理實施方案、改進景觀治理手 段、增強決策合法性的關鍵機制與核心動機［33］ 。相關利 益主體協商平臺是在明確協商對象、協商規則、法規保 障、信息溝通、有效手段與共同目標的條件下，納入不同 層次、不同范圍、不同地域、不同部門的利益主體代表，通 過縱向科層協商、橫向府際協商、內外主體協商等進行綜 合景觀管理協商，以取得較優解達成綜合景觀管理目標、 方案、執行的共識［34］ 。景觀管理權益的一致認同是協商 平臺的運行前提，信息公開與主體間信任是協商平臺的 運行基礎，管理決策過程開放透明是協商平臺的運行核 心，社區居民等分散利益主體的有效組織是協商平臺的 運行保證。從當前來看，協商平臺運行應通過知識經紀 人、社會團體、協商委員會等集體路徑，重點解決農戶分 散利益主體的資源弱勢、能力弱勢、機會弱勢與從眾傾向 問題，同時避免應付式協商、操縱式協商與符號化協商。

4. 3. 3 行動資源支持

綜合景觀管理是政治勢能高位推動下，統籌調配制 度、信息、物質、人才、技術、社會等多元行動資源的公共 過程。國家立法約束、部門規章配套、具體規定調節的全 局性制度設計是消除區域、部門、主體間壁壘，整合行政 資源、銜接外部資源，實現綜合景觀管理跨區域統籌、多 部門協作和多主體參與的首要條件。縱向信息雙向暢 通、橫向信息多向整合的共享性信息平臺是實現綜合景 觀管理多目標統一、多主體信任、多渠道聯系、多領域決 策的支撐條件。資金資源、物質資源、行政資源、權威資 源、社會資源等有形與無形資源的鏈接、整合、配置是激 勵相關利益主體參與、協調各執行主體行動、保障綜合景 觀管理行動的核心條件。方案制定、執行、評估等人員隊 伍和參與主體的專業能力、組織能力、知識水平與政策水 平是綜合景觀管理有效有序運行的重要條件，是實現綜 合景觀管理專業化研判、科學化決策、高效化實施的人才 支撐。現代林業修復與發展技術、親環境農業技術、景觀 規劃與保護技術、生態監測預警與評估技術等創新性科 技是破解自然景觀問題、提升景觀管理效能的技術保障。 同時，綜合景觀管理應堅持“強政治勢能-強執行資源”， 結合管理目標隱性序次，科學調配多維行動資源以協同 實現綜合景觀管理多元目標。

4. 4 實施綜合行動與監測評估

4. 4. 1 實施綜合行動

為有序推進綜合景觀管理，應積極整合行動理念、完 善實施機制、創新管理技術，形成綜合景觀管理行動的整 體性制度體系、執行系統與策略系統，以實現景觀管理的 關系性嵌入、結構性嵌入與主體性嵌入［35］ 。在制度體系 上，建立基于信任、合作、責任共擔的管理共同體，鼓勵非 政府組織、社會民眾、私營企業、社區居民等共同參與綜 合景觀管理，形成“行政主導-自組織參與-多主體協同” 的治理機制，擺脫生態政策執行的行政控制思維。在執 行系統中，建立綜合景觀管理工作小組，充分發揮工作小 組的黏合劑作用，形成“縱向嵌入式治理”與“橫向協調式 治理”相結合的工作邏輯，形成統一目標、統一標準、統一 行動、統一督察的工作機制［16］ 。在策略系統中，綜合應用 管理手段、經濟手段、教育手段、技術手段等治理手段，綜 合實施內部驅動、協作驅動、監督驅動等實施模式，富有 彈性地開展綜合景觀管理的集中式與分散式行動，有計 劃地實現綜合景觀管理目標。

4. 4. 2 監測管理結果

綜合景觀管理評估監測是了解管理行動的生態、環 境、社會、經濟影響，評述特定情景中景觀管理行動績效、 明確景觀管理發展態勢、預測景觀管理整體產出，科學監 測與系統評估景觀管理方案、景觀管理行動與景觀管理 效果的過程。根據綜合景觀管理目標框架與行動方案， 構建可分解、可實施、可監測、可考核的景觀管理評估監 測體系，實行“中央、省級、市級、縣級、鄉級”五級評估監測，中央負責統籌協調、省級承上啟下、市縣級具體實施、 鄉級收集傳遞，實現景觀管理行動信息的有效整合。鑒 于綜合景觀管理行動的系統性、管理工具的復雜性、實施 效果的時滯性與評估監測的有限性［1，4］ ，應科學應用參與 性工具、情景分析工具、多標準分析工具、成本效益分析 工具、會計工具和指標建模工具等，構建生態、環境、社 會、經濟等多維耦合的監測評估框架［9］ ；同時，可應用成 果收獲方法描述土地覆被變化、生計改善、農業生產力變 化、生物多樣性改善等管理結果，作為其他監測和評估工 具的補充。

4. 4. 3 反饋改進方案

作為典型的公共政策，綜合景觀管理始終置于政策問 題確定、政策方案制定、政策方案實施、政策整體評估、政 策調整改進的有效循環。綜合景觀管理監測評估是對政 策抽象層級（確定政策問題、目標與工具的邏輯），政策方 案層級（政策方案自身、執行資源、治理環境、機構與人員、 作用對象等），政策落地層級（政策效率、政策效果等）的科 學評價，并形成綜合景觀管理的調試結果、偏移結果、見效 結果或失敗結果等潛在結果［36］ 。綜合景觀管理根據目標 反饋、方案反饋、執行措施反饋、執行主體和作用對象反饋 等，進行綜合景觀管理目標調整、治理工具與政策手段校 準、執行資源優化配置、主體執行策略調整等，調適形成新 的綜合景觀管理方案與行動框架［16，24］ 。反饋改進機制是 綜合景觀管理的核心部分，既是綜合景觀管理方案的終 點，也將成為綜合景觀管理方案的起點［16，24］ 。

5 應用探索

本研究結合退耕還林工程的運行實踐，嵌入綜合景 觀管理的理論范式與行動框架，科學反思退耕還林工程 政策的可能性改進方向，為綜合景觀管理提供實踐例證。

5. 1 退耕還林工程概述

近年來，中國實施了新一輪退耕還林（草）、國家公園 建設等生態治理行動，實現了生態環境的有效修復、生態 空間的有效管護、生態質量的有效提升。退耕還林工程 是農戶參與度最高、覆蓋區域最廣、投資規模最大的林業 重點生態工程，是中國國土綠化行動與生態文明建設的 重要實踐。1999—2013年，第一輪退耕還林工程以“生態 改善、生產發展、生活富裕”為目標，以“退耕還林、封山綠 化、以糧代賑、個體承包”的框架，推進了退耕區生態環 境、農業產業結構調整、農民收入適度提升。2014 年以 來，中國以“農民自愿、政府引導、自下而上、上下結合”為 主要思路，以優化生態文明建設布局、構建區域生態安全 屏障、釋放林業扶貧開發潛能、調整農村產業結構、增強 退耕農戶生計能力為政策目標，穩妥有序推進新一輪退 耕還林工程。中央安排并劃撥退耕還林補助資金到省， 補助資金由省級地方政府在五年內分3次發放（每畝第一 年800元、第三年300元、第五年400元）；各級地方政府負 責退耕還林工程的政策宣傳、作業設計、技術指導、檢查 驗收、政府兌現、確權發證、檔案管理等具體工作。從當 前來看，退耕還林工程加快促進了生態脆弱區生態環境 修復與生態環境保護，加快扭轉了工程區生態惡化的趨 勢，為構建全國生態安全屏障作出了重要貢獻，也在一定 程度上調整了農業產業結構、推動了農村富余勞動力轉 移、提升了退耕農戶整體收入。但不可否認的是，退耕還 林工程實施仍存在經濟利益與生態利益沖突、土地權屬 與資源利用矛盾、生態目標與生計目標對立、主體協商與 利益分配失衡等實施困境［37］ 。從退耕還林的政策目的、 政策主體、政策對象與政策手段來看，嵌入綜合景觀管理 將為持續完善新一輪退耕還林工程政策提供可能思路。

5. 2 嵌入綜合景觀管理的退耕還林工程政策改進思路

結合綜合景觀管理的理論范式與行動框架，錨定退 耕還林實施的政策性或實踐性問題，從目標體系設置、主 體協商機制、補助標準優化、方案制定與政策執行的多主 體參與、政策評估監測與結果反饋應用等方面提出了退 耕還林工程政策的改進思路。

5. 2. 1 從多元政策目標轉向隱性有序多目標協同

綜合景觀管理的主要目標是貫穿綜合景觀管理全流 程的關鍵性設計，次要目標是被充分考慮并積極納入景 觀行動的兼容性努力，中間目標是提供多主體合作基礎 并增進主要目標實現信心的啟動性行為。因此，退耕還 林工程可將“農戶增收與提升可持續生計能力等”設置為 中間目標，使公共主體與微觀主體形成一個共同的關注 點，吸引農戶主動參與退耕還林；再將“提升退耕區生態 安全、增加植被蓋度等”設置為主要目標，將“農業產業結 構調整等”設置為次要目標。通過中間目標的先期達成， 形成實現主要目標的共同努力，并同步兼顧次要目標，促 進退耕還林工程的多目標協同。

5. 2. 2 從行政治理邏輯轉向多主體協商對話

綜合景觀管理是一個確定多利益主體間關注點、解 決多利益主體間沖突、形成多利益主體間共識的持續迭 代過程，多利益主體應通過對話協商以實現相互信任與 相互理解，并充分認知行動過程中的風險和不確定性。 因此，退耕還林工程不應是“政府-農戶”主體的行政治理 邏輯，而應是中央政府與地方政府協調有序、政府與農戶 平等對話、社區與集體經濟組織廣泛參與的“中央政府- 地方政府-社區-農戶”的共同主體邏輯，尤其是注重強化 退耕農戶的主體地位，增強退耕農戶的需求表達能力與 協商對話能力。

5. 2. 3 從同一補助標準轉向差異化補助方案

退耕補助是農戶參與退耕還林工程的重要激勵，是 農戶“不復耕、不返貧”的底線。退耕還林工程以中央確 定的統一標準、固定期限為補助基準，由省級政府自主兌 現退耕補助資金；雖然補助方式更為靈活，但可能忽視了 退耕地立地條件、退耕計劃、退耕區社會經濟條件等客觀 差異［38］ 。為增強退耕補助標準的科學性，可根據退耕地 的類型、面積、退耕后還林計劃、補助額度與期限標準、當 地產業經濟基礎與生活水平等，以鄉級/縣級/市級為單 位，綜合確定鄉級/縣級/市級的退耕還林補助方案；當技 術條件、數據基礎、決策機制成熟時，甚至可確立“一地一 策、一戶一策”，確定農戶個體的補助方案。這可能是充 分尊重農戶真實意愿、保障農戶對話協商權利、協同實現 生態目標與生計目標的重要嘗試，也將是綜合景觀管理 嵌入退耕還林政策分析最有價值的實踐。

5. 2. 4 從“自上而下”行動方案轉向多主體調適的有效 方案

綜合景觀管理不是一個單一的“自上而下”行動方 案，而是不同政策工具、手段與措施等科學組合的復雜邏 輯系統，需要不同層級的相關利益主體共同參與并達成 共識，單純的“自上而下”或“自下而上”的行動方案都是 不客觀的。退耕還林工程實施方案制定應由公共部門廣 泛邀請政策顧問、研究人員、第三方機構、知識經紀人、農 戶等共同參與，參與人員圍繞主要政策問題、多元政策目 標、多方利益需求等，相互調適形成多主體普遍認可的實 施方案。一個多主體調適的方案應對退耕還林補助標準 和補助周期、退耕后配套支持政策、退耕農戶可持續生 計、退耕地林權界定與生態林補償要求、退耕地監管等達 成廣泛共識，尤其是退耕農戶或其代理人須充分表達意 愿、提出政策訴求、認同政策方案，這是退耕還林目標協 同實現與有序高效運行的前提條件。

5. 2. 5 從行政力量主導執行轉向多主體協商共同管理

綜合景觀管理注重充分協調各區域、各部門、各主體 的參與行為，實現資源共享、目標共行、景觀共治，有效避 免綜合景觀管理執行鏈的斷裂問題。退耕還林工程應建 立以政府部門為管理主體，搭建政府、社會團體、社區、第 三方機構、農村集體經濟組織、知識經紀人、農戶等共同 參與的協商制度體系，建立多主體協同作用的工作領導 小組、建立多主體協商平臺；并依據政策目標及其次序， 從“中央-省-市-縣-鄉”等多尺度科學調配資金資源、物 質資源、行政資源、權威資源、社會資源，有序實施退耕還 林工程。

5. 2. 6 從“強監管-弱反饋”轉向“重評估-重反饋”

在評估監測方面，綜合景觀管理評估反饋基于社會 學習與適應性管理過程框架下的政策調適過程，是調整 優化綜合景觀管理框架的重要流程。退耕還林工程應基 于政策方案本身、政策執行的系統監測，應用 3S技術、社 會調查法等，客觀評估退耕還林工程生態-經濟-社會效 益、退耕農戶的生計狀況、各級政府退耕還林工程實施績 效等，明確退耕還林工程的目標實現度、多目標協同度、 政策執行力等，并將結果反饋給政府管理機構、多主體協 商機構與社會公眾，根據結果進行退耕還林方案適時調 整與政策優化。

因此，綜合景觀管理將為退耕還林工程等生態治理 行動提供理念更新、方法創新與實踐探索，為從源頭上解 決退耕還林工程等生態治理行動中存在的“經濟目標與 生態目標權衡、政策方案農戶參與度偏低、補助金額與補 助周期激勵不足”等問題提供了可能性方案。當然，在新 時代生態文明建設背景下，綜合景觀管理完全嵌入始終 是艱難的選擇與艱巨的挑戰，但仍將可能是實現中國生 態治理行動多目標協同、多主體共贏、多域別共治的超越 性理論。

6 結論與展望

在習近平生態文明思想持續踐行、生態文明建設持 續推進中，中國當前生態治理行動已顯現從沖突到共生 的制度邏輯、保護與發展的激勵相容、生態治理與鄉村振 興的互促共進、多元參與和跨域共治的系統思維。從當 前來看，綜合景觀管理已成為協同生態、生產、生計目標 的重要理念，其集成性、科學性、適應性與平衡性得到廣 泛認可。基于綜合景觀管理的語義結構，結合中國生態 治理的行動實踐，明晰了綜合景觀管理的價值邏輯，闡釋 了“多目標協同、多主體對話、多尺度聯動、多行動鏈接、 多環節調適”的綜合景觀管理理論范式，提出了適宜于中 國生態治理模式的綜合景觀管理行動框架，并將綜合景 觀管理嵌入退耕還林工程，為綜合景觀管理實踐應用提 供例證。

作為生態治理行動的理論基礎、制度邏輯與實施方 案，綜合景觀管理具有積極的應用優勢與實踐領域：跨流 域/區域生態治理的多元共治體系建構，退耕還林還草工 程、國家公園體系等國土綠化行動框架的持續改進，生態 系統保護和修復重大工程評估與優化，三生空間重構與 全方位保護方案制定，自然資源管理決策制定，生態治理 行動的公共需求與主體需求均衡，國別-流域/區域-省 區-市域-縣域-鄉域-社區多尺度景觀一體化保護與系統 治理，“以人民為中心”的中國生態整治理論與方法體系 構建，中國式現代化生態文明新形態培育。未來，本研究 將基于綜合景觀管理的理論范式與行動框架，重點關注退耕還林、國家公園等生態行動，審視、評估、剖析生態治 理行動的目標達成、主體參與、行動績效和政策調控，在 研究實踐中持續檢驗、改進和優化綜合景觀管理的理論 框架與實踐框架。

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（責任編輯：田 紅）