“工具-過程-主體”視角下中國濕地保護法律政策文本分析與評價

摘要 法律政策文本是國家治理目標、價值、內容和影響的集中體現，其中，工具-過程-主體是三個重要的變量。濕地在中國具有獨 特的生態價值和生態地位，現有研究尚未對濕地法律政策文本和工具做出全面、立體和深入的研究。因此，該研究借助法律政策文 本的內容分析和Nvivo12研究工具，構建“工具-過程-主體”三維框架模型，對國家層面頒布施行的100個濕地保護法律政策文本進行 計量分析。研究發現，中國濕地法律政策經歷了啟蒙、發展可持續、可持續發展和綠色發展全面展開四個變遷階段。根據三維框架 和歷時性分析得出，中國濕地法律政策呈現的穩定的知識結構在于：工具選擇與多元共治模式均表現出依賴政府主導的特征，整體 呈現出對更深層次的矛盾關注不足、濕地系統治理監管的全局性不夠等問題。針對當前存在的問題，結合中國濕地保護實踐和制度 嵌入理論，提出了濕地保護工具策略組合和治理結構改善建議：①遵循濕地法律政策演變規律，通過推進自然資源確權、完善生態補 償機制和細化綠色金融工具制度設計，進一步優化濕地綠色發展市場機制；②均衡濕地工具使用，在堅持命令控制型工具主導的前 提下，注重新型經濟激勵工具和社區共建型公眾參與工具的運用，邁向多方參與的濕地治理；③注重源頭、過程控制，通過轉變治理 理念，樹立濕地風險動態分期應對思想，加強全過程風險控制制度銜接，構建濕地環境分期、分級系統監管模式。

關鍵詞 濕地保護；治理工具；全過程控制；多元共治；文本分析

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）01-0189-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230716

濕地保護對中國生態安全保障和“雙碳”目標的實現 起著至關重要的作用。1992 年，中國加入《濕地公約》以 后，將濕地保護和利用放到了生態文明建設的重要位置， 此后多個文件和規劃中明確濕地保護的重要性。2003 年，國務院批準《全國濕地保護工程規劃（2002—2030）》， 提出了濕地保護的長遠目標。中共十八大報告高度重視 濕地保護工作，設定了擴大濕地面積的具體目標。2021 年 3 月和 2022 年 6 月，中國首部河流濕地專門立法—— 《長江保護法》和首部濕地綜合立法——《濕地保護法》分 別生效，開啟了濕地保護新篇章。2022 年 10 月，中共二 十大報告再次強調，“推進美麗中國建設，堅持山水林田 湖草沙一體化保護和系統治理”，濕地保護是其中關鍵的 一環。2023年 4月，《黃河保護法》正式生效，體現國家對 河流濕地生態保護和高質量發展的高度重視。通過先后 出臺的一系列涉及濕地保護的法律、行政法規和部門規 章等規范性文件，中國踐行《生物多樣性公約》的國際承 諾，深刻落實了濕地治理的“生態系統方法”和綜合保護 思想，將濕地空間治理、多元共治和綜合協調機制構建提 升到了前所未有的新高度。

當前，學界針對濕地保護法律政策的研究主要分為 三類：一類是濕地法治（立法）研究，如呂忠梅［1］ 、黃錫生 等［2］ 、李愛年等［3］ 和潘佳等［4］ 在研究中強調和呼吁了專門 性、系統性濕地保護立法的必要性，指出濕地保護需要明 確的概念界定，相關法律如《環境保護法》《水污染防治 法》《黃河保護法》《長江保護法》等應進行充分修改和整 合。這類研究關注法律沖突、生態系統的整體性治理、一 體化控制和濕地的多元共治體系建設，尚缺乏對濕地法 律文本的整體研究和對政策文本這一對象的綜合研究， 強調了制度體系的整體性，未能涉及污染過程的系統性 控制分析。第二類是空間系統治理思維影響下的流域治理、自然保護地和生態功能區治理研究，如李樹訓［5］ 、劉 超［6-7］ 、胡德勝等［8］ 和秦天寶等［9］ 在研究中指出，濕地空間 治理不僅強調在宏觀層面上處理好行政空間、生態治理 空間和整體空間在河流生態流域協同機制、以國家公園 為主體的自然保護地體系建設以及跨區域生態功能區協 同創新中的矛盾和利益競合，還應當在微觀層面上，處理 好濕地空間治理在人地關系矛盾、代內和代際公平、原住 居民生態保護意愿和生態補償協同共擔機制中的重要作 用。第二類研究從宏觀和微觀層面討論了濕地的系統保 護，尚缺乏濕地保護系統論思想的過程性實證計量分析， 并且同樣也是對局部法律或政策進行研究，未對法律政 策文本進行整體評價。第三類是“兩山”轉化下的濕地環 境治理和高質量發展，如胡運祿等［10］、樊清華［11］、黃成 才［12］ 等人的研究討論了高原濕地、濱海濕地生態補償制 度、碳匯發展機制和平衡性保護，缺乏濕地市場機制和濕 地工具的全面計量討論。

國家治理實踐中，法律和政策相互影響，具有功能的 共同性、適用的互補性和內容的一致性［13］ 。因此本研究針 對濕地治理實踐和模式的討論，將濕地法律法規文本也納 入以往的政策研究的內容框架，補足了狹義政策研究的局 限性。上已述及，學界從不同的學科視角對濕地保護管理 和制度問題進行了綜合和細致的研究。整體來看，已有研 究或從理論視角切入討論濕地治理范式，或從個別治理工 具與個別文本進行濕地治理經驗分析，未有研究針對中國 濕地法律政策體系的整體內容、具體特征、價值取向和治 理工具的綜合優化路徑進行深入討論。現有研究對法律 政策的挖掘不夠規范和立體。這就引發本研究的核心問 題：當前中國濕地法律政策的具體特征、選擇偏好如何？ 從技術理性的視角探析如何實現濕地工具的最優配置？

如何綜合考慮濕地執行主體和監管過程，激發市場和社會 工具活力，以促進濕地環境的生態系統治理？因此，本研 究從治理工具、多元共治和生態文明全過程系統治理的視 角，構建了“治理工具-規制過程-執行主體”的三維框架模 型，利用Nvivo12軟件將所涉100份法律政策文本進行內容 和演化分析，在刻畫中國濕地治理模式宏觀圖景的同時提 出濕地治理多方參與的法律政策建議。

1 濕地治理工具的分類與選擇

1. 1 濕地治理工具分類

治理工具的選擇、配置及優化研究，已然蔚然大觀。 治理工具也叫政府工具、政策工具，是為解決某一社會問 題或達成一定政府目標的具體手段和方式［14］ 。核心內容 在于如何將治理意圖轉變為管理行為，將治理理想轉變 為治理現實［15］ 。有關于治理工具分類，具有代表性的觀 點有五類：①根據法律政策目標的不同［16］ ，分為命令型、 激勵型、能力建設和制度變遷；②根據決策者資源分配方 式［17］ ，分為信息類、權威類、財政類和組織類；③根據制度 影響層面［18］ ，分為供給型、環境型和需求型；④根據工具 使用方式［19］ ，分為管制類、激勵類和信息傳遞類；⑤根據 主體干預程度［20］ ，分為管制型、市場型和混合型。具體到 環境工具分類，鑒于環境本身具有的公共物品屬性，即公 共資源使用的“非排他性”和一定限度的競爭性和負外部 性，環境資源的公平、合理利用離不開政府主體的介入。 因此政府主體的介入程度或強制程度成為學界、各組織 劃分環境工具類型的依據和機理［21］ 。根據不同概念的細 微差別，國際上衍生出“命令控制型、經濟激勵、勸說 式”［22］ 三分法和“利用市場、創建市場、環境管制和公眾參 與”［23］ 四分法說等眾多環境工具分支。本研究根據國家 強制介入程度的不同，運用國內環境治理學界廣泛認可 環境工具矩陣，即命令控制型、經濟激勵型（也稱市場型） 和公眾參與型（自愿型）治理工具三分法對濕地治理工具 進行綜合分析和討論。一方面，有助于充分、準確厘清濕 地治理工具的具體類型；另一方面，有助于結合濕地工具 獨特性，實現后續對政府、市場和公眾各主體參與程度、 階段和強制性的綜合考量。

1. 2 環境治理工具的選擇與組合

制度的嵌入性和權變主義認為，環境治理工具的選 擇與組合，應當考慮法律政策的主體對象、工具特性和制 度環境三個方面［24］ ，即應當充分考量法律政策實行的背 景、階段、目標、利益相關者和作用機制等，發揮環境工具 策略組合效應，方能實現治理機制的帕累托最優。環境 工具的組合特征上，曾出現一類觀點，認為過多的工具組 合是造成制度失靈的原因之一，隨之很快將其取代的是 多種工具組合才能達到更好的治理效果［25-27］ 。環境工具 運用的選擇和有效性需要一定條件，學界對此討論廣泛。 如羅敏等［28］ 、許陽［29］ 和周海煒等［30］ 、吳蕓等［31］ 在研究中 認為海洋、低碳和水安全規制領域制度文本展現出命令 控制型工具占比過多，影響社會和其他主體的有效參與 的問題，環境的有效治理離不開市場型工具和自愿型工 具的運用，實現整體化治理思維為導向的跨區域環境治 理。何興邦［32］ 從經濟質量與環境規制交互作用視角分析 認為，綜合作用下，市場型環境工具比命令型工具的經濟 增長質量效應更高。傅廣宛［33］ 則認為海洋環境具有異質 性，在制度環境、制度對象和政府的權威程度間的互相調 試作用下，海洋生態環境法律政策中政府主導的工具選 擇模式滿足了改革對系統性、整體性和協同性的需求，是 滿足績效治理需求的理性選擇。概言之，中國濕地法律 治理工具的選擇與組合應當充分考量工具特性、動態控制階段和中國實際的管理體制、威權程度等制度環境，綜 合系統配置治理手段和措施。

2 研究方法、數據來源與分析框架

2. 1 研究方法——文本內容分析法

文本內容分析法是一種對語言表達的文字性材料或 法律政策文本進行數量轉化，并從中提取并獲悉新觀點并 反映文本本質的客觀、定量和系統的研究技術。界定記錄 單位是第一步。根據對治理工具概念的解讀，分析的基本 單元應當包括實踐者、行動和目標［34］ 。本研究對治理行動 的考量通過控制階段得以實現，對目標的解讀蘊含于濕地 法律政策變遷進程。確定好基本記錄單元后，則是分析類 目。本研究一級分析類目是環境治理工具的三種類型、環 境規制的三個階段和執行主體的四個類群。二級分析類 目是具體的治理工具，具體的部門和規制不同作用階段， 均通過開放式編碼產生。再是編碼的效度檢驗，由本課題 組多名研究生按照文本發布的時間順序和倒序分別進行 編碼和檢查，最終偏差值和編碼結果均在合理范圍以內。 最后根據編碼結果進行分析和討論。

2. 2 數據來源

根據《濕地保護法》對濕地范圍的界定，本研究在北 大法寶數據庫中以“濕地”“河流”“湖泊”“海濱”“紅樹林” “沼澤”“灘涂”“長江”“黃河”等為標題名，對濕地相關中 央法律、法規、部門規章、部門規范性文件和黨內法規等 法律文件和政策進行檢索，并結合國務院、生態環境部、 自然資源部、農業農村部、水利部等國家門戶網站的搜索 結果，共獲得1 289條濕地法律政策文本。

為保證法律政策文本選擇的科學性、有效性和客觀 性，采用以下標準對濕地法律政策文本進行二次篩選： ①選取與濕地生態系統保護和修復直接密切相關的文 本，剔除以經濟發展、社會穩定等非生態目標為由頒布的 法律政策文本，如水交通安全管理規定、長江船舶規定 等；②選取法律、法規、規章等規范性文件，剔除了通知、 公告、目錄類、技術標準類等文本中不含治理內容的文 本；③選取現行有效的最新法律政策文本，僅保留同類文 本的最新版本。課題組于2022年8月完成法律政策文本 檢索和下載，經過課題組專家、成員討論和層層遴選，最 終確定有效法律政策樣本 100 個，時間跨度涵蓋 1963— 2022 年。之所以選擇 1993 年為濕地保護法律政策研究 的起點，是因為此時頒布的《國務院關于黃河中游地區水 土保持工作的決定》是能夠檢索到的最早的現行有效的 與濕地保護直接相關的法律政策文本。此外，某些年份， 如 1963—1986年和 1989—1994年，經過上述標準層層篩 選后，未有法律政策收錄到分析數據庫中，因此部分年份 的法律政策數量記為0。

2. 3 濕地治理工具視角下的三維框架搭建

為了更加客觀和系統地分析整個法律政策體系的協 同度和完整度，在使用內容分析法對篩選后的法律政策 文本進行分析時，理論分析框架的構建十分關鍵。濕地 法律政策的治理工具、執行主體和規制階段是三個能夠 全面描述濕地法律政策體系并對其評價的重要變量，三 維框架如圖1所示。治理工具作為法律政策實現的手段、 措施和基本單元，是制度理念、價值和目標實現的集中體 現。法律政策主體的劃分以生態環境多元共治定義為基 礎，即政府、企業、公眾及其他社會主體充分發揮各自優 勢，明晰權責，采取分工合作協商等方式合力化解環境問 題和風險。該維度包含政府、企業、社會組織和公眾四大 類。環境規制過程變量則是習近平生態文明思想系統方 法論中的一個重要維度，即山水林田湖草沙一體化保護 和治理應當從全局和系統工程的角度尋求解決之道，進 而全方位、全地域、全過程開展生態文明建設［35］ ，強調通 過系統化治理緩解早期“點模式”或“子模式”環境規制的 消極影響。生態環境治理的整體性、不可分割性決定了 濕地保護是一個循序漸進、逐步展開的過程。在全過程 控制和整體性思想的作用下，本研究將濕地規制過程維 度劃分為事前控制（源頭防治）、事中控制（過程控制或同 步控制）和事后控制（末端治理）三個階段。

通過分析治理工具、執行主體和規制階段這三個變 量，能夠在立體結構上基本勾勒出中國濕地保護法律政 策“做什么”“怎么做”“誰來做”等問題。以往的法律政策 文章中，分別或者一并分析這三個維度的研究不在少數， 如曲縱翔等［36］ 對鄉村振興戰略演進政策工具、戰略過程 和參與主體的三維分析；許陽［29］ 從政策工具、戰略階段和 政策使用時間序列三個維度對中國海洋環境治理的量化 研究；王宏起等［37］ 從政策工具、“雙創”過程和“雙創”政策 作用對象三個維度所做的分析。本研究“工具-過程-主體”三維框架的構建，在充分考量濕地治理模式異質性， 并融合了環境規制的基本規范和要求的基礎上，借鑒了 以上研究框架的搭建，最終形成三維框架。其中，對濕地 規制過程的分析不同于上述研究對法律政策宏觀作用過 程的討論，而是充分關涉環境規制特點和習近平生態文 明思想系統論的微觀層面要求的一次創新。研究搭建的 三維框架能夠立體闡釋中國濕地生態環境治理模式，客 觀描繪濕地法律政策的演變和制度變遷進程，并充分挖 掘濕地治理的結構化陳述，如治理工具的差序選擇、規制 過程的結構偏好、執行主體的選擇性依賴等，為濕地治理 工具在規制階段和執行主體的網狀耦合提出針對性對策 建議，為緩解“政府失靈”“市場失靈”的雙重困境奠定基 礎，為中國濕地保護良法善治目標的實現和生態文明制 度體系建設提供有益經驗。

2. 3. 1 X維度：治理工具基本維度

以治理工具所屬條款為最小的編碼單元，遵循“應編 盡編”原則，利用Nvivo12軟件對100份法律政策文本進行 逐句編碼，最終獲得 20 個案例節點，對應 20 種治理工具 分類和眾多原始編碼文本（表 1）。結合濕地保護法律政 策實踐情況，第一類工具是命令控制型治理工具，指借助 國家強制力和支配力量，以直接方式確保濕地治理目標 實現的一類治理工具，包括監督檢查、濕地標準、許可、修 復、濕地污染排放控制、濕地總量控制和監督檢查等。第 二類經濟激勵型，指利用經濟手段，通過市場機制引導， 刺激和激勵不同主體參與濕地環保活動，包括稅費、濕地 補償補貼、押金-返還、環境權交易、環境污染責任保險和綠色信貸、債券。公眾參與型則是指公共部門幾乎沒有 參與或者參與較少，通過激勵公眾和社會組織廣泛參與 濕地保護的系列手段，包括濕地標志、濕地保護宣傳教 育、特殊貢獻者表彰、違法行為監督舉報、環境信息公開 和專家咨詢。

2. 3. 2 Y維度：濕地保護法律政策的規制過程

早在20世紀70年代開展環境保護工作之初，中國便 確立了“預防為主、防治結合”的環境立法基本原則，囿于 長久以來傳統“末端治理”模式的影響，生態環境整體性 過程控制實效不佳。基于此，本研究引入第二個分析維 度——濕地保護規制過程分析，對濕地保護法律政策作 用的事前、事中和事后三個階段進行計量分析。分析環 境保護“整體性思想”“全過程控制”在中國濕地法律政策 中的體現、特點和實際效果，便于解釋濕地保護治理模式 “怎么做”“什么時候做”系列問題（表 2）。濕地法律政策 的源頭防治，指對還未發生或者可能發生的濕地環境污 染、生態破壞行為進行事前預防，是環境保護“預防”原則 的集中體現。濕地法律政策的過程控制，是對可能或已 經發生的環境污染、資源浪費行為進行及時糾正，以減少 環境損害，具有環境規制手段靈活，依賴政府環保執行能 力的特點。濕地法律政策的末端治理，是“全過程”控制 的最后防線，雖然具有執行操作相對容易的優勢，由于生 態環境本身的整體性、不可復原性及復原成本巨大的特 點，事后控制體現的成本效益并不高，且難以達到生態環 境質量提升的效果。

2. 3. 3 Z維度：濕地法律政策的主體

“生態環境多元共治模式”被定義為：政府、企業、公 眾及其他社會主體通過充分發揮各自優勢，采取分工合 作協商等方式，將生態環境問題予以解決的全過程［38］ 。 要求在生態產品供給中夯實政府“主導者”的角色，強化 企業生態保護社會責任，提升社會組織生態環境治理能 力以及增強公眾的主體意識。構建生態環境多元共治模 式必須以明確界定多元主體的權力和責任為前提，輔以 健全的組織結構和互動協同關系，從而提升生態環境合 作共治能力。本研究以法律政策文本中反映的權責劃分 和權力互動為視角，從Z維度對政府、企業、社會組織和公 眾的法律政策權責（執行）主體進行計量分析，明確濕地 保護法律政策對多元主體治理的實現程度。該維度的劃 分為剖析濕地治理模式中的“誰來做”問題奠定基礎，明 確濕地法律政策部門和社會主體權責。

3 濕地保護法律政策數據分析

3. 1 濕地保護法律政策的詞頻和法律政策變遷分析

各政府部門發布的濕地保護法律政策年度趨勢如圖 2 所示。結合法律政策文本關鍵詞詞頻和發布年度趨勢 分析，可將中國濕地保護治理歷史變遷劃分為四個階段。

（1）濕地保護法律政策啟蒙階段（1964—1992 年）。 秉承工業主義的背景下，中國缺乏明確的濕地保護法律 政策，重視濕地開發和利用。將濕地視為開發利用的資 源，大力發展農業、漁業和工業，濕地保護意識薄弱，導致 濕地破壞與濕地面積的減少。

（2）濕地保護發展可持續時期（1992—2003 年）。根 據法律政策文本關鍵詞詞頻統計，排名靠前的依次為“發 展”“建設”“經濟”“加強”“提高”“技術”“社會”“管理”“企 業”等。1992 年，中國加入《濕地公約》，國家層面頒布了 一些如《水生野生動物保護實施條例》（1993）、《自然保護區條例》（1994）、《防洪法》（1997）等涉及或提及對濕地環 境保護的法律政策文件。但該時期作為改革開放的提速 期，法律政策目標仍然是保護與發展并重，實質上依然是 發展優先或者發展為導向的保護［39］ 。國家戰略眼光更多 置于濕地開發與利用上，有關濕地環境法律政策的成果 有且不多，生態失衡未能得到有效緩解。

（3）濕地保護可持續發展時期（2004—2012 年）。根 據關鍵詞詞頻統計，這一改革開放騰飛期排名靠前的關 鍵詞依次為“保護”“環境”“規劃”“生物”“國家”“濕地” “建設”“項目”等。伴隨中央提出以人為本，統籌發展可 持續的“科學發展觀”，生態文明建設也被納入“五位一 體”重要戰略部署。針對濕地保護與管理，國務院和原建 設部先后頒布了《關于加強濕地保護管理的通知》《國家 城濕地公園管理辦法》等重要文件，濕地保護與合理利用 取得了階段性的進展。2005年，國務院先后發布了《促進 產業結構調整暫行規定》和《關于落實科學發展觀加強環 境保護的決定》，首次提出環境優先、保護優先，顯示了扭 轉重經濟、輕環境的決心，濕地保護問題得到了系統性重 視和關注，體現了濕地利用的保護優先導向。

（4）濕地保護綠色發展全面展開時期（2013—2022 年）。根據關鍵詞詞頻統計，這一改革開放提質期，排名 靠前的關鍵詞分別為“濕地”“保護”“生態”“建設”“環境” “流域”“水”“管理”“發展”等。在“綠水青山就是金山銀 山”“山水林田湖草沙一體化治理”等一系列生態文明思 想布局和影響下，濕地保護和治理迎來法律政策制定的 迸發期。不僅直接表現在法律政策數量的顯著提高，具 體到內容上也趨向了專門化、精細化，效力層級上著眼于 更高級別的法律、法規和國務院部門規章。濕地治理向 著緩解環境經濟發展的結構性矛盾探索，產生一系列融 合市場經濟、技術進步的跨界、多元、網絡化、信息化和新 型的濕地治理模式和治理體系，如“文旅+濕地”“金融+濕 地”“生態農業+濕地”“城鄉共建+濕地”“公民科學+濕地” 等。這一時期的濕地治理進入了新階段，法律政策的指 引和重視起到了關鍵性的作用。2022年6月1日，中國首 部專門針對濕地綜合性法律——《中華人民共和國濕地 保護法》正式生效，中國濕地保護歷史新紀元也進一步開 啟，為系統、科學和高效的濕地保護工作奠定了基礎，提 供了正確且必要的權威指引。

3. 2 濕地法律政策文本的三維分析

研究借助澳大利亞QSR公司開發的Nvivo12軟件，對法 律政策文本進行統計和內容分析。編碼文本中實際存在的 治理工具為編碼的最小單位，即一個法律條款中可能存在多 個工具的運用或者體現了多個執行主體，最終獲得29個節 點、4 907個編碼參考點以供分析。分析中，法律政策文本對 某個階段、工具和主體在數量上的多次強調，屬于強度范疇概 念，意味著治理主體在濕地治理中有較高強度的偏好［33］ 。

3. 2. 1 X 維度：基本工具維度分析——中國濕地工具選 擇模式與偏好的差序格局

基本治理工具維度的總占比統計結果見圖 3。結合 圖4治理工具使用頻率的年度發展趨勢可知，政府運用濕 地工具一直存在一種穩定的行為模式，這種行為模式包 括治理工具的組合和數量強度兩個內涵。

（1）在中國濕地工具選擇中，政府很長時間內偏好命 令控制型治理工具為主，經濟激勵型和公眾參與型濕地 治理工具為輔的工具組合發力模式。命令控制型治理工 具是三類濕地工具中，具體治理工具種類最為豐富且使 用占比最多（76. 24%）的一類工具，遠高于公眾參與型治 理工具（11. 95%）和經濟激勵型治理工具（11. 81%）。

（2）作為輔助的兩類工具中，經濟激勵型和公眾參與 型工具最終占比基本持平，甚至在規制后期呈現了階段性 “背離”。2018年以前，經濟激勵型工具偏好強度略低于公 眾參與型。在此之后，經濟激勵型工具有了超越市場參與 型治理工具的趨勢，兩類輔助治理工具在數量變化曲線中 呈現了“背離”。呈現這一現象的原因在于，一方面，2018 年是中國環境保護領域市場機制推進和深化具有深刻意 義的一年。中國首部專門綠色稅制的單行稅法——《中華 人民共和國環境保護稅法》正式施行，《環境污染強制責任 保險管理辦法（草案）》也在同年原則通過。一系列改稅、 減稅和免稅法律政策的出臺和綠色金融治理體系建設，體 現了國家重視運用市場手段解決環境治理難題。同理，輻 射到了濕地保護領域，經濟激勵型治理工具相較于公眾參 與型工具實現了幅度性“超越”。另一方面，這一幅度性超 越也將成為今后的持續性趨勢。受供給側結構性改革和 環境治理轉型影響，推進綠色稅制改革、完善環境治理收 費制度、推進生態補償和加大綠色金融法律政策創新等措 施契合濕地綠色發展的根本要求，是“十三五”期間推動濕 地環境保護的動力機制。“十四五”期間，也將繼續加快建 立以自然資源產權為核心的生態文明制度體系。

（3）具體到每種治理工具內部，次級濕地治理工具的 使用呈現明顯的選擇偏好。命令控制型治理工具中，最常 使用的是監督檢查和濕地修復手段；經濟激勵型工具中， 最常使用的是補貼、補償；公眾參與型治理工具中，鼓勵、 濕地保護宣傳教育占比最多。相較之，強調全過程控制的 “三同時”制度（0. 64%）、市場參與機制新型的押金-返還 （0. 59%）和環境責任保險（4. 12%）工具運用均不足。一定 程度上，反映出中國濕地保護工作雖正嘗試使用一些新型 的規制手段創建、利用和完善濕地綠色公益交易市場，以 促使企業環境友好行為，但這一規制手段運用熟練程度和占比并不高。中國在公眾參與型濕地手段選擇中，傾向于 采用鼓勵、濕地保護宣傳教育這種倡導式、教育式的濕地 保護措施，從公眾環保意識、環境保護價值取向入手，促進 公眾自發、主動地加入濕地保護活動。但專家咨詢等這類 作用于決策階段的公眾表達措施運用不足，一定程度上反 映出公眾利益表達不暢和體制封閉的問題。

3. 2. 2 Y維度：濕地環境規制過程維度分析——末端控 制監管模式

政府運用濕地保護治理工具在作用階段上的行為模 式體現在濕地保護末端控制穩定多于源頭和過程控制。 在運用強度較弱的兩個階段中，過程控制則是略多于源 頭預防（表 3）。源頭、過程和末端控制占比依次增加，分 別為 16. 87%、27. 29% 和 55. 84%。細化到治理工具類型 在各規制過程的分布，濕地治理工具類型在運用階段也 呈現了失衡偏差。無論是濕地管理的源頭、過程還是末 端治理階段，均是命令控制型治理工具使用頻次最高，這 種一刀切或是制度嵌入治理模式影響下的治理工具規制 階段特征，是否具有合理性有待商榷。濕地環境治理的 各個階段均有其環境污染和破壞的階段性特征，應當配 備符合階段性特征的應對手段。以濕地水污染預防階段為例，這一階段水污染還未發生或者發生概率較低，過多 的命令控制型治理工具干預可能影響濕地保護市場的自 由競爭和創新，增加企業和個人成本。相較之，市場主導 型和經濟激勵型治理工具則有助于發揮激勵和約束機制 作用，促使企業和個人自主采取預防措施，避免濕地污染 發生提高社會共識和監督，推動風險預防治理。

3. 2. 3 Z 維度：濕地環境主體分析——強調政府主導的 多元共治格局

任何治理工具的運用、治理目標的實現都離不開制 度執行主體的參與和權責劃分。在基本治理工具維度和 規制階段維度分析過后，引入治理工具的權責主體維度 （表3、圖5）。分析結果顯示，濕地法律政策的權責主體覆 蓋囊括了“環境多元共治”模式要求的政府、企業、社會組 織和公眾四大主體。從各類主體具體分布來看，濕地治 理呈現了一種“重政府，輕社會組織和公眾”的多元共治 格局。據表3，無論是在源頭、過程還是末端監管階段，針 對政府的治理工具使用比例都是最高的，總計在所有主 體中占比 54. 24%，其次是針對企業和公眾的治理工具， 分別占比 23. 78% 和 13. 64%；針對社會組織的治理工具 在三個規制階段中均運用最少，總計僅占比8. 34%。

濕地保護同樣呈現公眾、企業和社會組織主動參與 濕地保護的方式有限，被動參與和強制參與為主導的強 政府特征。根據圖5，以社會組織為權責主體的治理工具 中，使用頻率最高的是法律責任和禁令這兩類被動承擔 的行為方式（占社會組織主體的2/3），激勵社會組織主動 參與濕地保護實踐的方式和占比都十分有限。針對企業 主體的治理工具中，污染排放控制頻數最多。針對公眾 的治理工具中，占比最高的也是法律責任和禁令。反映 出政府善于利用法律責任的威懾、懲罰作用和強制性控 制規范促使其他主體參與濕地治理。

4 研究結論和建議

4. 1 研究結論

本研究基于濕地保護中央法律政策文本的編碼和量 化評價，結合濕地保護治理工具現狀、政府權威能力和制 度環境演變，梳理了濕地法律政策文本的演變歷程，并對 治理工具的主體、過程和內容維度進行了深度研究和交 叉分析，從而形成以下結論。

4. 1. 1 濕地治理工具選擇和多元共治模式：依賴政府 主導

中國濕地保護工具選擇呈現命令控制型為主，經濟 激勵型和公眾參與型治理工具為輔的穩定的差序格局。 從執行主體維度，這一政府主導特性同樣得到印證。這 種強調政府主導的模式在中國環境治理實踐中取得了成 就，同時也深刻內嵌于中國制度體系結構之中。第一，國 家通過政府主導和強制性治理工具的運用，令濕地保護 成果取得階段性突破，從摸清家底、夯實基礎到搶救性保 護，到了全面保護階段。當前，中國的自然濕地面積不斷 增加，濕地修復面積持續擴大。第二，中國濕地保護和管 理呈現這樣穩定的選擇模式與偏好，具備一定的制度理 性。治理工具選擇與法律政策對象、制度環境和工具特 性密切相關［37］ 。中國濕地保護目標緊迫，當下的制度環 境、強調績效的國家權威壓力和威權程度綜合決定濕地 治理應當以一種高效、強制的手段和方式展開。強政府 的濕地治理模式能夠借助國家干預和制度安排實現對資源的合理優化配置，對環境公共產品負外部性行為進行 快速精準的打擊和懲罰，進而有效遏制濕地惡化趨勢并 為轉型升級創造條件。因此，中國強政府主導的濕地治 理模式具備其存在的合理性和必要性。但在經濟轉型和 環境治理理念轉變背景下，還應當進一步思考如何在政 府主導的模式下，持續發揮多方主體共同參與合力，這是 實現新時代下綠色發展目標的應有之義。中國治理工具 的選擇與公共權力機關的能力密切相關。根據國家治理 能力精細化、簡政放權和職能轉變的“放管服”改革要求， 中國環境治理應充分細化、優化行政權力的作用方式和 法律政策手段，避免粗放式、一刀切的強政府行政管制。 濕地環境本身屬于公共物品，濕地治理所需專業性也很 強，治理過程中應當順應系統性、整體性環境治理改革的 客觀需求，通過建立良性主體互動模式和機制，充分激發 市場、社會各個參與主體的內生動力和創造力，避免對政 府主導的行政管制依賴，濕地生態產品和服務的質量與 數量方能愈高。

4. 1. 2 濕地保護制度體系基本完成：更深層次矛盾關注 不足

經過這幾十年的努力，中國濕地保護事業已然取得 了突出成就。2022 年 11 月，中國武漢召開的《濕地公 約》第十四次締約方大會，向世界展示了中國濕地保護 的決心和成就，濕地治理模式如小微濕地修復和治理、 城市濕地自然保護區建設等為國際社會傳遞和共享著 中國經驗，得到了國際社會的高度認可。首部《濕地保 護法》的頒布和施行，彌補了高位階濕地保護專門立法 的空缺，中國濕地保護制度體系建構基本完成。隨著 “五位一體”重要戰略部署、生態文明體制改革和“綠水 青山就是金山銀山”“山水林田湖草沙一體化治理”等系 列生態文明思想的提出和完善，濕地保護和利用的重心 逐漸從城市化、工業化時期的以發展為導向的保護轉向 了全面綠色發展。中國濕地保護領域迎來了更深層次 的矛盾，即濕地綠色發展與粗放發展間的矛盾，生態系 統性與碎片化之間的矛盾，生態文明共同性與主體參與 不足間的矛盾［40］ 。研究發現的中國濕地法律政策存在 的經濟激勵型工具和市場參與型工具運用不足，濕地環 境系統管理不夠和政府以外的社會主體作用有限等問 題，都是對深層次矛盾關注不足的具象反映。因此，環 境治理亟須在明確各治理主體權責前提下，通過組織結 構優化和制度健全，令各行動者認識到交換或集中資源 治理的必要性，以此強化各主體間的協作紐帶，達到共 同集體行動來推進濕地保護全進程。只有對治理工具 選擇與組合、多元共治參與和分階段控制提出更高的要 求，提高市場、其他社會主體活力，方能加快推進服務型 政府、幫助解決濕地環境治理在人與自然和諧共生目標 下更深層次的矛盾。

4. 1. 3 系統性治理：濕地污染監管全局性不足

山水林田湖草沙生命共同體強調從生態系統整體性 出發，全過程開展生態文明建設，方能實現污染介質的有 效控制和對環境污染與生態破壞修復的全局考量。濕地 污染監管全局性不足、系統性不佳表現在：其一，末端監 管模式的結構性不足。濕地保護監管涵蓋了源頭、過程 和末端控制三個階段，其中運用強度最大的是末端治理， 是典型的末端監管模式。這種末端監管模式從已經發生 的環境危機出發，傾向于處理特定污染物質或特定污染 行為的角度出發進行污染防控，忽略了污染物質“輸入” 階段和污染物形成的前置階段的防控。其關注的往往是 受環境污染影響的單一末端環境介質，忽略了環境污染 和破壞的“介質遷移”現象，即污染物一旦排放至環境中 便會在不同的環境介質間流動，甚至在介質流動中發生 變異的現象。由于環境“介質遷移”現象的存在，末端監 管缺乏對污染源的關注，僅對污染物產生的末端介質進 行碎片化控制，忽略了污染介質傳遞過程中的并發影響， 無法從根本上避免污染的發生。濕地環保末端監管的結 構性不足，影響了濕地保護實效。第二，不同濕地保護階 段治理工具設計系統性不夠。表現在未能根據不同規制 階段的特異性特征，配備合適的治理工具類型。各個階 段環境污染和破壞發生的概率、危害大小和預防與控制 成本均不同，科學的法律政策設計應當考慮在不同階段 進行規制的成本-效益評估。在規制效益性的綜合考量 上，運用不同類型的治理工具種類，以此達到濕地環境治 理的帕累托最優。第三，具體治理工具類型呈現非均衡。 一方面，體現在命令控制型治理工具路徑依賴下，對經濟 激勵型和公眾參與型工具制度擠出效應；另一方面，具體 的治理工具運用中，如專家咨詢和“三同時”制度在具體 治理工具中占比極少，限制了法律政策決策階段的社會 監督和全過程控制的實際效果。

4. 2 建議

4. 2. 1 遵循濕地法律政策演變規律，進一步完善濕地綠 色發展市場機制

中共二十大報告提出“完善支持綠色發展的財稅、 金融、投資、價格法律政策和標準體系，發展綠色低碳產 業，健全資源環境要素市場化配置體系。”市場機制是解 決濕地環境負外部性問題、促進綠色增長和保障綠色發 展的重要措施和手段。濕地保護經濟激勵工具運用比 例在歷年統計中的持續攀升，是國家推進社會全面綠色 轉型的實踐成果。圍繞濕地綠色發展，中國已在江西開 創性啟動“濕地銀行”試點，探索生態產品價值機制，嘗試通過濕地綠色產業發展激發企業、公眾參與動力和活 力。當前濕地保護市場機制尚在起步階段，仍需在制度 和頂層設計層面，建立和完善濕地領域的綠色市場機 制。第一，進一步推進濕地自然資源權屬確權工作。中 國大部分試點地區濕地調查工作已經完成，但部分地區 由于調查標準、責任劃分不清等問題，尚未完成登記工 作［39］ 。清晰的產權分配安排是濕地保護市場化參與的 基礎和先決條件。不同于生產性資源清晰的產權歸屬， 環保公益本身具有不完全非競爭性和非排他性的準公 共物品屬性，只有在充分明晰濕地產區歸屬和完善交易 過程的基礎上，才有可能通過生態產品的價值實現，避 免“公地悲劇”。第二，完善濕地生態補償治理機制。濕 地補償、補貼是中國最常使用的經濟激勵型工具，也是 促進綠色和均衡發展的重要法律政策手段。2018 年底， 國家發改委發布《建立市場、多元化生態保護補償機制 行動計劃》，提出健全交易平臺，引導受益者和社會資本 對生態保護者進行補償。當前，中國生態補償 90% 以上 的資金都來自于各國政府財政資金，且主要來自中央政 府［41］ 。補償金額不足、社會補償資金缺位是當前濕地生 態補償機制遇到的困境。后續應當思考在制度設計中 轉變治理理念，引導多元主體、多元資本參與濕地產業 發展、市場交易和生態補償。第三，細化濕地綠色金融 工具的頂層制度設計，為濕地綠色金融、綠色產業發展 提供規范保障和資金支持。綠色金融治理工具設計中 注重實踐經驗的總結，如參考全國首個水基金信托“萬 向信托—善水基金 1號”的運作模式、江西“濕地銀行”運 作機制，總結成功綠色金融經驗，將實踐中的創新經驗 成功轉化為法律、政策設計。

4. 2. 2 均衡濕地治理工具使用邁向多方參與的濕地 治理

制度嵌入性視角下，濕地治理工具強調政府主導的 治理模式具有一定的制度理性。但隨著政府職能變革和 深化改革，環境公共物品的市場供給也應當受到重視。 經濟激勵型工具、公眾參與型工具相較于政府主導的命 令控制型工具更利于激發市場和公眾活力。此外，從治 理工具配置的均衡性和科學性來說，過度強調命令控制 型治理工具運用，也對治理工具的系統性配置提出了挑 戰。所以，應進一步優化治理工具結構與功能，增加治理 工具的均衡性：第一，堅持命令控制型工具為主導的基礎 上，科學、合理設計次級治理工具，解決政府干預過多或 監管不到位問題。通過制度優勢對濕地總量進行嚴格控 制和全過程監管，同時注意減少對濕地市場資源的直接 配置和微觀經濟活動的直接干預。第二，增加經濟激勵 型工具運用比例，吸引社會資本參與濕地治理。除中國 政府最常使用的補貼、補償措施外，其他經濟激勵型工具 如綠色信貸、債券、環境污染責任保險和押金-返還這類 資金保障和經濟約束工具應進一步持續推廣，并從法律、 政策層面做好這類環境治理工具選擇和組合的程序性和 實質性規范。第三，注重公眾參與型工具使用，培育多元 主體參與機制。倡導和推廣濕地社區共管、自然保護區 機構共管和自然保護區與民間機構共建共享［42-44］ 等多種 濕地保護模式，構建濕地綠色發展的內生長效機制，盡可 能激發多元主體參與。在制度層面確立共管主體、參與 主體的法律地位和性質、補償和利益分配磋商機制，為社 會主體良性互動和共管模式的正向發展提供良好的法律 政策激勵和保障。

4. 2. 3 注重源頭、過程控制，構建濕地環境分期、分級系 統監管模式

“山水林草湖草沙”生命共同體理念指導下，依托以 國家公園為主體的自然保護地體系建設、城市空間尺度 濕地規劃治理等系列實踐，中國濕地治理制度體系設計、 保護體系建設、體制系統改革各方面均取得了突破。相 較于宏觀規劃層面的系統治理，著眼于濕地污染和破壞 的實際進程的全期控制也應當得到重視，這同樣也是 習近平生態文明思想系統論方法的客觀要求。應對當前 濕地保護和管理呈現的末端監管模式，首先，應當轉變末 端治理理念，加強源頭嚴防和過程嚴管。預防階段，樹立 濕地環境風險意識，嚴格落實環境影響評估和“三同時” 制度，對濕地環境風險進行識別、評估、 將濕地環境風險納入常態化的社會風險管理中 分類和規避整理， 。過程嚴 管作為濕地管理進程中承上啟下的階段，應當注重強制 性、政府主導措施的運用，大幅降低環境污染和破壞的危 害性。其次，建立濕地風險分期、分級應對思想。事先將 濕地風險分為特別重大、重大、較大和一般等不同等級， 根據不同等級的不同階段，制定相應的應急預案和應急 治理工具，突出對治理工具選擇的動態性考量。第三，加 強全過程風險管理制度銜接。中國環境風險分級、分期 思想主要集中于《突發事件應對法》，應注重《濕地保護 法》《水污染防治法》《黃河保護法》等與《突發事件應對 法》的銜接和整合，通過環境事件的業務連續性管理，系 統設計濕地風險與對應環境治理工具對應關系，構建起 濕地風險的系統監管和控制模式。在預防階段，建立起 風險預防的具體流程，如主要使用信息公開、環境影響評 價、專家咨詢等；過程階段，主要運用監督檢查、禁令等； 事后主要包括環境事件問責、補償補貼等。建立起事前、 事中和事后濕地風險的聯動機制，分類別構建覆蓋濕地 風險全過程防控和污染治理機制。

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（責任編輯：劉照勝）